礦產(chǎn)資源的勘查及開采審批政策變化
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摘要：2017年底，國土資源部針對(duì)礦產(chǎn)資源勘查和開采審批管理相繼了3個(gè)規(guī)范性文件，廢止了22個(gè)現(xiàn)行的規(guī)范性文件。本文分析了政策出臺(tái)的背景，分類研究了新政策實(shí)施后相較于以往礦業(yè)權(quán)審批管理政策的主要變化以及部分變化對(duì)礦業(yè)權(quán)人的影響，并對(duì)新政實(shí)施后應(yīng)進(jìn)行的相關(guān)配套工作提出了三點(diǎn)建議，為礦業(yè)權(quán)人在辦理勘查開采審批過程中的政策把握提供借鑒。
關(guān)鍵詞：礦業(yè)權(quán);審批政策;變化研究
作為進(jìn)一步規(guī)范礦產(chǎn)資源勘查開采登記管理的有力舉措和落實(shí)精神以及國務(wù)院“放管服”改革的重要成果，國土資源部于2017年底了3個(gè)關(guān)于礦產(chǎn)資源勘查和開采審批的規(guī)范性文件，同時(shí)廢止了22個(gè)現(xiàn)行的規(guī)范性文件（見表1）。新的文件承繼了已廢止文件中多數(shù)經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)管理成效顯著的條款，刪除了已不適用于目前礦產(chǎn)資源管理實(shí)際的內(nèi)容，同時(shí)也吸納了諸多現(xiàn)行礦產(chǎn)資源管理中行之有效的管理方式和手段，簡化了部分原有政策中不便民利民的程序和環(huán)節(jié)。3個(gè)文件的是深入貫徹落實(shí)黨中央國務(wù)院“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革精神和生態(tài)文明建設(shè)等要求[1]的成果，使得我國的礦產(chǎn)資源管理政策的配套性逐步加強(qiáng)[2]，對(duì)礦產(chǎn)資源勘查和開采的審批管理越來越科學(xué)、有效和便民。
1礦產(chǎn)資源勘查和開采新政出臺(tái)的背景
我國目前的礦產(chǎn)資源勘查、開采管理形成了以《礦產(chǎn)資源法》為核心，以《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》、《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》和《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》等行政法規(guī)為基礎(chǔ)，以國土資源部出臺(tái)的部門規(guī)章和各省級(jí)地方制定的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章為補(bǔ)充的法律法規(guī)體系。然而，《礦產(chǎn)資源法》的頒布及修訂距今已逾20年，礦產(chǎn)資源管理相關(guān)行政法規(guī)的至今也已十余年，僅在2014年對(duì)部分法規(guī)進(jìn)行過修訂，這些法律法規(guī)已逐漸不能完全適用和服務(wù)于當(dāng)下的礦產(chǎn)資源管理工作，而國土資源部以往出臺(tái)的部門規(guī)章，也已無法有效解決我國目前礦業(yè)權(quán)管理中存在的諸如礦業(yè)權(quán)重疊處置、勘查礦種變更、二次延續(xù)縮減面積、保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出和清理以及延續(xù)超期申請(qǐng)等突出問題，這些問題亟待出臺(tái)新政策進(jìn)行有效解決。國務(wù)院在2016年全面推進(jìn)的“放管服”改革，對(duì)行政管理體制尤其是行政審批工作的科學(xué)、簡化、便民提出了變革性的要求，作為處于服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展核心地位的礦產(chǎn)資源審批管理，兩年來國土資源部在取消下放審批事項(xiàng)、清理服務(wù)中介事項(xiàng)、精簡合并審批材料上做了大量扎實(shí)有效的工作，但是許多成熟的做法還未上升到政策層面。同時(shí)，隨著中央對(duì)生態(tài)文明建設(shè)提出了新的更高要求，礦產(chǎn)資源管理因歷史原因出現(xiàn)的與生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)相悖的問題日益凸顯，如何在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下，做好礦產(chǎn)資源的開發(fā)、維護(hù)好礦業(yè)權(quán)人的權(quán)益，也需要相應(yīng)的政策扶持，礦業(yè)權(quán)管理政策的改革勢在必行。
2礦產(chǎn)資源勘查和開采政策的主要變化
本次的礦產(chǎn)資源勘查和開采政策，首先，明確了生態(tài)文明建設(shè)在礦業(yè)權(quán)科學(xué)管理過程中的重要地位，將中央對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求貫穿于礦業(yè)權(quán)的全周期管理；其次，以問題為導(dǎo)向，對(duì)目前礦業(yè)權(quán)審批實(shí)踐中出現(xiàn)的突出問題，有針對(duì)性地進(jìn)行了科學(xué)分類和有效處置，同時(shí)，根據(jù)國務(wù)院“放管服”改革的要求，清理、簡化和明確了礦業(yè)權(quán)審批辦理的相關(guān)程序，在保障礦產(chǎn)資源勘查市場健康有序發(fā)展、保護(hù)礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益上出實(shí)招、求實(shí)效。2.1根據(jù)礦產(chǎn)資源管理現(xiàn)狀對(duì)部分已有政策進(jìn)行了調(diào)整和修改（1）將生態(tài)環(huán)境保護(hù)落實(shí)到礦業(yè)權(quán)全周期管理。一是源頭性防控，新政策將生態(tài)環(huán)境的保護(hù)落實(shí)到礦業(yè)權(quán)管理的源頭——探礦權(quán)的設(shè)立上，嚴(yán)格要求“設(shè)立探礦權(quán)必須符合生態(tài)環(huán)境保護(hù)、礦產(chǎn)資源規(guī)劃及國家產(chǎn)業(yè)政策等政策要求”；二是過程性把控，未完成礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理義務(wù)的采礦權(quán)不得辦理轉(zhuǎn)讓變更登記；三是終端性閉合管理，對(duì)于采礦權(quán)在有效期內(nèi)因生態(tài)保護(hù)政策被縣級(jí)及以上人民政府決定關(guān)閉并公告的，如申請(qǐng)人不主動(dòng)辦理注銷登記手續(xù)，則由管理機(jī)關(guān)依據(jù)《中華人民共和國行政許可法》的規(guī)定辦理采礦權(quán)許可證注銷手續(xù)。（2）對(duì)礦業(yè)權(quán)人法人資格要求的變化。申請(qǐng)?zhí)降V權(quán)的法人資格要求由以前的“應(yīng)是企業(yè)法人或事業(yè)單位法人”修改為“原則上應(yīng)當(dāng)為營利法人或者非營利法人中的事業(yè)單位法人”（油氣項(xiàng)目的探礦權(quán)人原則應(yīng)當(dāng)是營利法人），申請(qǐng)采礦權(quán)的法人資格要求由以前的“應(yīng)具有獨(dú)立企業(yè)法人資格”修改為“原則上應(yīng)當(dāng)為營利法人”。（3）對(duì)探礦權(quán)申請(qǐng)區(qū)塊范圍要求的變化。以往對(duì)新立探礦權(quán)的申請(qǐng)范圍，均要求不得小于1個(gè)基本單位區(qū)塊，而新政策中則僅限定于對(duì)中央或者地方財(cái)政全額出資勘查項(xiàng)目做此種要求。（4）對(duì)協(xié)議取得的非油氣礦業(yè)權(quán)變更主體年限的調(diào)整。加強(qiáng)了對(duì)協(xié)議出讓礦業(yè)權(quán)變更主體的年限限制，將以協(xié)議出讓方式取得的非油氣礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)變更主體的年限由5年調(diào)整為10年。（5）對(duì)非油氣礦業(yè)權(quán)變更勘查開采主礦種政策的調(diào)整。對(duì)非油氣探礦權(quán)變更礦種的規(guī)則制定從以礦種勘查的風(fēng)險(xiǎn)高低為界限，變更為以金屬類和非金屬類礦種為界限，明確以招拍掛和協(xié)議方式取得的非油氣探礦權(quán)進(jìn)行勘查礦種變更時(shí)，應(yīng)依據(jù)出讓時(shí)的約定。同時(shí)，非油氣采礦權(quán)的礦種變更明確規(guī)定第三類礦產(chǎn)的采礦權(quán)不允許變更開采礦種。（6）對(duì)劃定礦區(qū)范圍需要依據(jù)的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量勘查程度進(jìn)行了調(diào)整。劃定礦區(qū)范圍需要依據(jù)的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量勘查程度從以前的大中型煤礦應(yīng)達(dá)到勘探程度，非煤礦山、小型煤礦原則上應(yīng)達(dá)到勘探程度，簡單礦床應(yīng)達(dá)到詳查程度并符合開采設(shè)計(jì)要求，調(diào)整為大中型煤礦和大型非煤礦探礦權(quán)保留應(yīng)達(dá)到勘探程度，其他探礦權(quán)申請(qǐng)保留，應(yīng)達(dá)到詳查及以上程度，已設(shè)采礦權(quán)垂直投影范圍內(nèi)的探礦權(quán)首次申請(qǐng)保留，應(yīng)達(dá)到詳查及以上程度，從一定程度上放寬了對(duì)中小型非煤礦探礦權(quán)保留應(yīng)達(dá)到的勘查程度的要求。（7）對(duì)第三類礦產(chǎn)相關(guān)政策的調(diào)整。加強(qiáng)了對(duì)普遍來說礦區(qū)范圍小、資源儲(chǔ)量少、出讓費(fèi)用小和開采周期短的第三類礦產(chǎn)的管理[3]，增加了3條限制性規(guī)定：一是第三類礦產(chǎn)的采礦權(quán)不得以協(xié)議出讓方式申請(qǐng)擴(kuò)大礦區(qū)范圍；二是第三類礦產(chǎn)的采礦權(quán)不得分立；三是第三類礦產(chǎn)的采礦權(quán)不允許變更開采礦種。2.2對(duì)以往法規(guī)未盡述的礦業(yè)權(quán)管理問題提出了科學(xué)的分類處理辦法（1）礦業(yè)權(quán)之間重疊問題。根據(jù)礦業(yè)權(quán)管理的實(shí)際情況，完善了《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步完善采礦權(quán)登記管理有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)【2011】14號(hào)，以下簡稱2011年14號(hào)文）第十四條對(duì)礦業(yè)權(quán)除同屬一個(gè)礦業(yè)權(quán)人的情形外，在垂直投影范圍內(nèi)原則上不得重疊的規(guī)定，對(duì)新立探礦權(quán)和采礦權(quán)申請(qǐng)的勘查或開采范圍可以發(fā)生重疊的情形進(jìn)行了具體的分類，并對(duì)不同主體間、油氣與非油氣間允許重疊的礦業(yè)權(quán)提供了簽訂互不影響和權(quán)益保護(hù)協(xié)議以及提交主動(dòng)避讓、不影響已設(shè)探礦權(quán)人權(quán)益承諾的兩種處理方式。（2）非油氣探礦權(quán)延續(xù)縮減面積問題。根據(jù)《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范探礦權(quán)管理有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)【2009】200號(hào)，以下簡稱200號(hào)文）的要求，非油氣探礦權(quán)延續(xù)未提高勘查階段的項(xiàng)目，需縮減首次勘查許可證載明勘查面積的25%，然而在實(shí)際管理中，對(duì)所有同階段延續(xù)的探礦權(quán)并不適宜全部采取“一刀切”。在此次的14號(hào)文中充分考慮了礦產(chǎn)資源勘查的規(guī)律和礦業(yè)權(quán)管理的實(shí)際，列出了同一勘查階段延續(xù)無需縮減面積的3種情形及一些特殊情況的面積縮減方式，并站在最大限度保護(hù)礦業(yè)權(quán)人利益的角度，明確因生態(tài)保護(hù)、規(guī)劃調(diào)整、公益性重點(diǎn)工程等原因，已設(shè)探礦權(quán)的部分勘查范圍無法繼續(xù)勘查或者轉(zhuǎn)為采礦權(quán)的，可憑相關(guān)證明抵扣規(guī)定應(yīng)縮減的面積。（3）探礦權(quán)保留應(yīng)達(dá)到的勘查程度問題。以往關(guān)于探礦權(quán)保留應(yīng)達(dá)到的勘查程度，只在200號(hào)文第九條中要求“申請(qǐng)?zhí)降V權(quán)保留的，需提交經(jīng)評(píng)審本案的地質(zhì)報(bào)告”，而在新的14號(hào)文中，則對(duì)探礦權(quán)申請(qǐng)保留應(yīng)達(dá)到的勘查程度做出了詳細(xì)的規(guī)定，與劃定礦區(qū)范圍應(yīng)達(dá)到的勘查程度進(jìn)行了有效的銜接。（4）不得轉(zhuǎn)讓或單獨(dú)變更主體的幾種情形。一是非油氣探礦權(quán)分立后，不得單獨(dú)變更主體；二是屬同一主體的已設(shè)采礦權(quán)與其上部或者深部的勘查探礦權(quán)，不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓；三是同一礦業(yè)權(quán)人存在重疊的礦業(yè)權(quán)單獨(dú)轉(zhuǎn)讓變更的，不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓變更；四是未按要求繳納出讓收益（價(jià)款）等費(fèi)用，未完成礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理義務(wù)的，不得辦理轉(zhuǎn)讓變更登記。2.3將目前礦業(yè)權(quán)審批管理實(shí)踐中一些行之有效的做法正式納入法規(guī)體系（1）統(tǒng)一了礦業(yè)權(quán)延續(xù)登記審批后的有效期起始日。在以往的礦業(yè)權(quán)延續(xù)登記中，由于法律法規(guī)對(duì)審批后有效期的起始日沒有具體的規(guī)定，實(shí)際操作中往往以“合理性”為原則，依循慣例和項(xiàng)目實(shí)際情況的不同，或起始于領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)之日，或起始于原許可證有效期截止日，而在新的文件中，將有效期較短、容易因申請(qǐng)人自身原因或不可抗力導(dǎo)致完成審批時(shí)間較長的探礦權(quán)的起始日統(tǒng)一規(guī)定為“原則上為原勘查許可證有效期截止日”，將有效期較長、容易實(shí)現(xiàn)無縫銜接的采礦權(quán)的起始日統(tǒng)一規(guī)定為“應(yīng)始于原采礦許可證有效期截止之日”，這樣既有利于礦業(yè)權(quán)的完整周期管理，避免出現(xiàn)礦業(yè)權(quán)狀態(tài)認(rèn)定的“灰色地帶”，也為礦業(yè)權(quán)管理中可能出現(xiàn)的一些特殊情形留出了余地。（2）明確了礦業(yè)權(quán)變更主體申請(qǐng)與延續(xù)申請(qǐng)可以合并辦理的情形。為方便申請(qǐng)人辦事，減少申請(qǐng)人短期內(nèi)針對(duì)一個(gè)礦權(quán)的多次申請(qǐng)，明確探礦權(quán)申請(qǐng)變更主體的，勘查許可證剩余有效期不足6個(gè)月的，申請(qǐng)人可同時(shí)申請(qǐng)辦理延續(xù)，同時(shí)，將采礦權(quán)申請(qǐng)變更主體可以同時(shí)合并申請(qǐng)延續(xù)辦理的時(shí)限，由采礦權(quán)許可證剩余有效期不足4個(gè)月調(diào)整為6個(gè)月。（3）明確了過期礦業(yè)權(quán)的處理方式。以往，對(duì)過期未申報(bào)延續(xù)的礦業(yè)權(quán)和過期提出延續(xù)申請(qǐng)的礦業(yè)權(quán)，沒有統(tǒng)一的處理方式，而此次新政策中明確規(guī)定要對(duì)過期探礦權(quán)和過期采礦權(quán)進(jìn)行及時(shí)的清理，對(duì)于勘查許可證、采礦許可證有效期屆滿前未按要求申請(qǐng)延續(xù)登記的項(xiàng)目，納入已自行廢止的礦業(yè)權(quán)名單向社會(huì)公告。2.4精簡礦業(yè)權(quán)審批相關(guān)的辦理程序，極大地方便群眾辦事、保障礦業(yè)權(quán)人的合法利益（1）取消了劃定礦區(qū)范圍預(yù)留期延續(xù)和持有人變更。以往的劃定礦區(qū)范圍預(yù)留期均按照《關(guān)于礦產(chǎn)資源勘查登記、開采登記有關(guān)規(guī)定的通知》（國土資發(fā)【1998】7號(hào)）的要求：大型礦山不得超過3年，中型礦山不得超過2年，小型礦山不得超過1年，而實(shí)際上，礦業(yè)權(quán)從劃定礦區(qū)范圍結(jié)束到申請(qǐng)采礦權(quán)新立所需資料全部準(zhǔn)備完成，所需時(shí)間較長，期間申請(qǐng)人需要多次到登記管理機(jī)關(guān)辦理劃定礦區(qū)范圍的延續(xù)，如在此過程中，劃定礦區(qū)范圍批復(fù)持有人名稱發(fā)生了變更，申請(qǐng)人還需到登記管理機(jī)關(guān)辦理變更，這種反復(fù)的換發(fā)新批復(fù)，給申請(qǐng)人帶來了極大的不便。而在新的16號(hào)文中，統(tǒng)一將劃定礦區(qū)范圍預(yù)留期保持到其采礦登記申請(qǐng)批準(zhǔn)并領(lǐng)取采礦許可證之日，同時(shí)規(guī)定，探礦權(quán)人在取得劃定礦區(qū)范圍批復(fù)后，如探礦權(quán)人變更，則只需在申請(qǐng)采礦登記時(shí)一并提交變更后的勘查許可證。這種對(duì)劃定礦區(qū)范圍預(yù)留期的科學(xué)設(shè)置，取消了劃定礦區(qū)范圍延續(xù)和持有人變更兩大程序，極大地減輕了礦業(yè)權(quán)人辦事成本。（2）取消了采礦權(quán)3個(gè)月短期延續(xù)。目前，在采礦權(quán)延續(xù)辦理過程中，申請(qǐng)人往往由于儲(chǔ)量評(píng)審、價(jià)款繳納等原因不能在許可證有效期屆滿前提供符合要求的申報(bào)資料，按照2011年14號(hào)文的規(guī)定，上述項(xiàng)目的采礦權(quán)人可以辦理采礦證的3個(gè)月短期延續(xù)。然而，造成不能正常申報(bào)延續(xù)的因素多數(shù)并不能在短期內(nèi)消除，導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)人往往多次申請(qǐng)3個(gè)月短期延續(xù)，給申請(qǐng)人造成了不小的麻煩，也在一定程度上造成了行政資源的浪費(fèi)。而新的16號(hào)文中將此種情形統(tǒng)一調(diào)整為：因不可抗力等非申請(qǐng)人自身原因無法按規(guī)定提交采礦權(quán)延續(xù)申請(qǐng)資料的，在申請(qǐng)人提交能夠說明原因的相關(guān)證明材料后，登記管理機(jī)關(guān)可根據(jù)實(shí)際情況延續(xù)2年，這種政策的調(diào)整在有效管理礦業(yè)權(quán)的同時(shí)最大限度地保障了礦業(yè)權(quán)人的權(quán)益。（3）簡化了礦業(yè)權(quán)許可證遺失補(bǔ)辦程序。以往礦業(yè)權(quán)許可證的補(bǔ)辦，需要礦業(yè)權(quán)人在登記管理機(jī)關(guān)所在地的主流媒體上刊登聲明滿30日后，持補(bǔ)領(lǐng)申請(qǐng)書及遺失聲明登載物原件到原登記管理機(jī)關(guān)補(bǔ)辦，而新文件中統(tǒng)一簡化為：礦業(yè)權(quán)人持補(bǔ)辦申請(qǐng)書向原登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)補(bǔ)辦，經(jīng)原登記管理機(jī)關(guān)門戶網(wǎng)站公示10個(gè)工作日無異議后，補(bǔ)發(fā)許可證。這一程序的簡化和調(diào)整，將許可證遺失補(bǔ)辦的時(shí)間縮短為原來的1/3，真正地方便了群眾、提高了效率。
3對(duì)政策變化后相關(guān)配套工作的建議
3.1加快對(duì)礦業(yè)權(quán)審批辦事指南的細(xì)化和完善15號(hào)文以附件的形式列出了探礦權(quán)和采礦權(quán)申請(qǐng)資料的清單及要求，但仍有部分14號(hào)文和16號(hào)文規(guī)定中涉及，但尚未列進(jìn)的資料，如探礦權(quán)審批涉及的勘查項(xiàng)目資金來源證明文件、礦業(yè)權(quán)出讓合同、經(jīng)資源儲(chǔ)量評(píng)審備案的普查及以上地質(zhì)報(bào)告（探礦權(quán)勘查礦種變更項(xiàng)目）和延續(xù)、保留類礦業(yè)權(quán)審批項(xiàng)目涉及的使用費(fèi)發(fā)票等，建議各級(jí)國土資源主管部門針對(duì)審批的實(shí)際情況，盡可能詳盡地對(duì)辦事指南、資料清單以及資料提交的要求進(jìn)行細(xì)化和完善，嚴(yán)格依法辦事，提高申請(qǐng)人一次申報(bào)的成功率。3.2加大部省間礦業(yè)權(quán)審批相關(guān)工作的協(xié)調(diào)力度根據(jù)3個(gè)文件要求，3月18日后礦業(yè)權(quán)審批除注銷和試采外，所有項(xiàng)目的申報(bào)均需省級(jí)國土資源主管部門出具核查意見，同時(shí)涉及繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益或價(jià)款的項(xiàng)目，大都需要省級(jí)國土資源主管部門的書面意見，因此，建議對(duì)礦業(yè)權(quán)審批中涉及的如實(shí)施方案評(píng)審意見、核查意見、價(jià)款處置意見等需要部省間協(xié)同的工作，由部進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，制定相應(yīng)的工作規(guī)則和協(xié)同機(jī)制，便于部省間工作的有效銜接，縮短辦理時(shí)間，減少申請(qǐng)人在行政機(jī)關(guān)之間的溝通成本。3.3加強(qiáng)對(duì)已自行廢止和經(jīng)行政機(jī)關(guān)依職權(quán)注銷后的礦業(yè)權(quán)后續(xù)義務(wù)履行情況的研究目前，礦業(yè)權(quán)尤其是探礦權(quán)存在很多許可證有效期屆滿前未按要求申請(qǐng)延續(xù)登記的情形，這種按法律已自行廢止的項(xiàng)目，多數(shù)原礦業(yè)權(quán)人并不能主動(dòng)到國土資源主管部門辦理注銷手續(xù)，后續(xù)的資料匯交等工…作也不能依法進(jìn)行。此外，對(duì)于根據(jù)《行政許可法》和16號(hào)文中國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)依職權(quán)辦理注銷手續(xù)的礦業(yè)權(quán)項(xiàng)目，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)注銷后如何有效履行閉坑、地質(zhì)資料匯交、土地復(fù)墾和礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)等工作的研究，看能否通過設(shè)立礦業(yè)權(quán)企業(yè)黑名單、加大準(zhǔn)入門檻及加大礦山治理恢復(fù)保證金額度等方式，保證自行廢止和依職權(quán)注銷后的礦業(yè)權(quán)的義務(wù)履行以及生態(tài)環(huán)境恢復(fù)工作依法依規(guī)完成。
參考文獻(xiàn)
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作者:肖宇評(píng) 郭振華 徐榮強(qiáng) 張宇 單位:國土資源部信息中心 國土資源部政務(wù)大廳