礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案編制問題分析

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摘要：礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案的編制和審查一直是礦業(yè)權(quán)管理工作的一項重要內(nèi)容，它不僅是采礦權(quán)審批登記的前提條件，也在保護和合理開發(fā)利用礦產(chǎn)資源方面發(fā)揮著積極的導(dǎo)引作用。然而，目前在開發(fā)利用方案的編制中也存在一些問題，礦山企業(yè)重視程度不夠、編寫單位業(yè)務(wù)水平有待提升、沒有明確定位、承載內(nèi)容過多等。因此，主管部門應(yīng)明確礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案的定位，適當(dāng)簡化環(huán)境保護、水土保持、土地復(fù)墾和安全生產(chǎn)等章節(jié)，并對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案的編制內(nèi)容和審查大綱進行修改完善，進一步規(guī)范和明確編制內(nèi)容與審查要求。

關(guān)鍵詞：礦產(chǎn)資源；開發(fā)利用方案；編制；審查

1礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案編審工作的產(chǎn)生與發(fā)展

合理開發(fā)利用礦產(chǎn)資源，既是采礦權(quán)申請人的目標(biāo)，也是有關(guān)行政主管部門實施礦產(chǎn)資源管理的重要任務(wù)。礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案的編制與審查，是保證礦產(chǎn)資源得到保護和合理利用的重要前提。作為申辦采礦權(quán)的一項前提條件，最初主要體現(xiàn)為由有資質(zhì)的單位編制并經(jīng)有關(guān)主管部門批準(zhǔn)的礦山建設(shè)項目可行性研究報告和礦山設(shè)計。1986年公布實施的《礦產(chǎn)資源法》確立了礦產(chǎn)資源勘查開采審批登記制度，規(guī)定將審查通過的礦山設(shè)計或者開采方案作為設(shè)立礦山企業(yè)、取得采礦權(quán)的重要條件。1987年4月，國務(wù)院實施的《全民所有制礦山企業(yè)采礦登記管理暫行辦法》，規(guī)定開辦礦山企業(yè)、申請采礦權(quán)應(yīng)當(dāng)報送礦山建設(shè)項目的可行性研究報告等資料。1994年3月，頒布實施的《礦產(chǎn)資源法實施細則》對于不同的主體申請礦產(chǎn)資源開采前應(yīng)提交的資料作出了具體規(guī)定：開辦國有礦山企業(yè)，應(yīng)提交礦山建設(shè)項目可行性研究報告和礦山設(shè)計；開辦集體所有制礦山企業(yè)或者私營礦山企業(yè)應(yīng)提交與所建礦山規(guī)模相適應(yīng)的、符合國家產(chǎn)業(yè)政策和技術(shù)規(guī)范的可行性研究報告、礦山設(shè)計或者開采方案；申請個體采礦，也應(yīng)提交經(jīng)批準(zhǔn)的開采方案。礦山設(shè)計和開采方案的審查，是采礦權(quán)登記管理機關(guān)進行審查的核心內(nèi)容，直接影響礦山企業(yè)的經(jīng)濟效益和資源環(huán)境效益。新中國成立后，各礦業(yè)主管部門逐步制定并完善了設(shè)計規(guī)范規(guī)章制度。改革開放以來，我國將礦山開發(fā)方案設(shè)計之前進行的礦山技術(shù)經(jīng)濟可行性研究和論證列為礦山設(shè)計之前必須進行的基本建設(shè)程序。這一措施，對于提高礦山設(shè)計水平，促進開發(fā)利用的經(jīng)濟效益和資源環(huán)境效益具有重要意義。1998年2月，國務(wù)院頒布實施《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》（國務(wù)院令第241號），明確規(guī)定，采礦權(quán)申請人申請辦理采礦許可證時，應(yīng)當(dāng)向登記管理機關(guān)提交礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案。1999年4月，為了適應(yīng)1998年國務(wù)院機構(gòu)改革后礦產(chǎn)資源行政管理職能調(diào)整的變化，國土資源部下發(fā)《關(guān)于加強對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案審查的通知》（國土資發(fā)〔1999〕98號），規(guī)定將按《礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案編寫內(nèi)容》《礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案審查大綱》編報和審查的開發(fā)利用方案作為采礦權(quán)授予中必經(jīng)的、重要的程序。開發(fā)利用方案若包括在礦山可行性研究報告或礦山設(shè)計中，不應(yīng)影響采礦登記管理機關(guān)對開發(fā)利用方案的專門審查。此后，經(jīng)具備相應(yīng)資質(zhì)單位編制并由有關(guān)行業(yè)協(xié)會組織專家評審?fù)ㄟ^的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案逐步取代了原來的礦山建設(shè)項目可行性研究報告和礦山設(shè)計。20年來，礦業(yè)經(jīng)濟形勢發(fā)生了巨大變化，隨著礦政管理的市場化改革不斷推進，礦業(yè)權(quán)管理包括開發(fā)利用方案的編寫和審查工作日益暴露出與礦業(yè)市場經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)的問題而亟待調(diào)整完善。

2礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案編審工作的基本要求

《關(guān)于加強對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案審查的通知》（國土資發(fā)〔1999〕98號）作為礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案編制和審查的主要依據(jù)，要求各級地礦行政管理機關(guān)在受理采礦權(quán)申請時，必須加強對開發(fā)利用方案的審查，保證開發(fā)利用方案編寫的規(guī)范化和審查工作的質(zhì)量。開發(fā)利用方案主要目的是從源頭上嚴格把好資源利用關(guān)，使礦產(chǎn)資源開發(fā)利用能夠遵循科學(xué)、合理、有效的原則，堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，為國民經(jīng)濟建設(shè)發(fā)揮出最大的資源效益，也是礦產(chǎn)資源主管部門對礦山企業(yè)進行監(jiān)督管理的重要參考［1］。但是，實踐中一些礦山企業(yè)對開發(fā)利用方案的編制不夠重視，給設(shè)計單位的時間短、經(jīng)費少，導(dǎo)致設(shè)計單位缺少足夠的時間和精力充分研究地質(zhì)報告及做現(xiàn)場踏勘工作，從而影響了開發(fā)利用方案編制的質(zhì)量［2］，只是為了應(yīng)對申辦采礦權(quán)而起不到應(yīng)有的礦山建設(shè)與開發(fā)的依據(jù)作用，而往往在取得采礦權(quán)后再重新編制礦山建設(shè)項目可行性研究報告和礦山設(shè)計方案。開發(fā)利用方案的編制應(yīng)依據(jù)地勘單位提交并經(jīng)過評審備案的地質(zhì)報告，以保證礦產(chǎn)資源儲量、品位和分布特點等要素的準(zhǔn)確性。在編制中應(yīng)正確把握要點，在確保安全、注重環(huán)保的前提下，科學(xué)合理地確定開采回采率、采礦貧化率、選礦回收率等指標(biāo)［3］，同時，要注意將地質(zhì)報告提交的資源儲量、設(shè)計利用資源儲量、可采儲量三者區(qū)分開來，將國家出資勘查探明的資源儲量和礦山企業(yè)利用自有資金投入勘查所獲的資源儲量，因為二者在有償處置方面有不同要求［4］。在估算資源儲量時，還應(yīng)單獨著重對氧化礦量進行計算，對地質(zhì)勘探報告的評析也應(yīng)具有針對性，盡量從開發(fā)和建設(shè)的角度談意見建議，而不應(yīng)僅僅引用地質(zhì)報告評審里的意見［5］。在編寫方案時，最重要的是杜絕走形式的思想，認真對待，在地質(zhì)資料及實測現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上按照礦山實際情況進行編寫，確定與實際相適應(yīng)的設(shè)計規(guī)模，提高方案的專業(yè)性，以指導(dǎo)礦山的生產(chǎn)［6］。雖然不同時期我國礦產(chǎn)資源主管部門對申請人提交的相關(guān)報告或者方案要求有所不同，但審查的目標(biāo)和重點則是基本一致的，如對于具有工業(yè)價值的共生、伴生礦產(chǎn)資源，是否能夠得到綜合開發(fā)和綜合回收利用；暫時不能利用的礦產(chǎn)，是否得到有效的保護等。

3礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案編制工作中存在的問題

3．1礦山企業(yè)重視程度不夠

設(shè)定礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案的最初目的是指導(dǎo)和督促礦山企業(yè)按照科學(xué)、合理、有效的原則更好地開發(fā)利用礦產(chǎn)資源，并對編制環(huán)境影響評價報告、安全預(yù)評價報告等后續(xù)的相關(guān)報告資料起到宏觀指導(dǎo)作用。而在實踐中，不少礦山企業(yè)并未對開發(fā)利用方案給予足夠的重視。有些企業(yè)直接將可行性研究報告視同礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案，實際上二者在礦山建設(shè)方案的確定、選礦、安全、經(jīng)濟等方面的要求基本相同，但在資源儲量利用、產(chǎn)品方向的論證這兩方面內(nèi)容上，后者的要求高于前者。還有企業(yè)僅僅將礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案視為辦理采礦許可證的一個要件，草草編制、應(yīng)付評審，在后續(xù)的礦山設(shè)計和實際開采過程中并沒有按照開發(fā)利用方案中的內(nèi)容開展工作，甚至有些內(nèi)容大相徑庭，從而導(dǎo)致開發(fā)利用方案的編制違背了原意，在實踐中、尤其是容易在監(jiān)督管理過程中企業(yè)自身陷于被動。

3．2編寫單位業(yè)務(wù)水平有待提升

《關(guān)于加強對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案審查的通知》（國土資發(fā)〔1999〕98號）對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案編制資格作了明確規(guī)定，要求其必須由具有國家批準(zhǔn)礦山設(shè)計資格的單位或者各省（區(qū)、市）地礦主管部門認定的具有設(shè)計能力的單位進行編寫。2015年，國務(wù)院了《關(guān)于第一批清理規(guī)范89項國務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)事項的決定》（國發(fā)〔2015〕58號），規(guī)定申請人可按要求自行編制開發(fā)利用方案，也可委托有關(guān)機構(gòu)編制，審批部門不得以任何形式要求申請人必須委托特定中介機構(gòu)提供服務(wù)。其明確了開發(fā)利用方案編制以企業(yè)自身為主體的原則，不再要求編寫資質(zhì)，主要是為了將編制方案的服務(wù)交由市場決定，雖然降低了準(zhǔn)入門檻，但由于此項工作專業(yè)性強，由無資質(zhì)的單位編制方案往往難以保證質(zhì)量，加之編制單位和人員的業(yè)務(wù)能力及經(jīng)驗水平參差不齊，實踐中即使經(jīng)過多次修改，也容易出現(xiàn)不符合要求的結(jié)果，令評審專家和主管部門不勝其煩。

3．3承載內(nèi)容過多

現(xiàn)行礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案中包含了礦山環(huán)境影響報告書、水土保持方案、土地復(fù)墾方案和礦山安全設(shè)計等報告資料中的必要內(nèi)容，實際上承載了過多的任務(wù)。企業(yè)在申請采礦許可證時，已同時向自然資源主管部門提交環(huán)境影響評價報告及環(huán)境保護部門批復(fù)、土地復(fù)墾方案及自然資源主管部門審核意見，以及礦山地質(zhì)保護與環(huán)境治理恢復(fù)方案和自然資源主管部門審核意見等由專門機構(gòu)進行編寫和審查的材料，這些專業(yè)報告無論從內(nèi)容上還是深度上，都遠超出了礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案的相關(guān)章節(jié)。在實際工作中，還有部分地方管理部門將開發(fā)利用方案中的相關(guān)內(nèi)容作為辦事依據(jù)，如環(huán)境保護部門將開發(fā)利用方案中環(huán)境影響方面的內(nèi)容作為環(huán)境評價工作的依據(jù)；安全生產(chǎn)部門將開發(fā)利用方案中礦山安全方面的內(nèi)容作為安全評價的工作依據(jù)等。而這些內(nèi)容并非開發(fā)利用方案中的重點編寫內(nèi)容，僅僅是為了服務(wù)于如何合理的開發(fā)和利用資源而編寫的，其深度和廣度都不足以成為上述工作的依據(jù)。

4規(guī)范與完善礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案編制工作的對策建議

礦產(chǎn)資源屬于國家所有，對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案的審查是自然資源管理部門監(jiān)督管理礦業(yè)開發(fā)和礦業(yè)秩序的重要手段，也是提升我國礦產(chǎn)資源開發(fā)水平的重要內(nèi)容之一。礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案編審的目的是加強礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的前期管理，從而把好礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的源頭關(guān)，使礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用工作能夠遵循科學(xué)、合理、有效的原則有序進行，使擬開發(fā)的礦產(chǎn)資源能夠得到充分、高效的利用，避免因粗放式開采、選擇性開采而造成的資源浪費，確保未開采礦產(chǎn)資源得到合理的保護，以達到集約、節(jié)約利用資源的目的。因此主管部門應(yīng)進一步強化對于開發(fā)利用方案編制的審查和管理。1）明確礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案的定位。提高礦山企業(yè)對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案編制工作的重視，嚴格規(guī)范開發(fā)利用方案的審查標(biāo)準(zhǔn)。礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案的根本是為了提高對資源的利用率，發(fā)揮最大礦產(chǎn)資源效益，避免資源浪費，重點是對資源儲量的利用及礦產(chǎn)品方向進行論證。其應(yīng)該定位于指導(dǎo)作用，既是自然資源管理部門審查其資源開發(fā)利用合理性的主要依據(jù)，也是對可行性研究報告和礦山設(shè)計進行方向指導(dǎo)的基礎(chǔ)。2）依照國務(wù)院關(guān)于取消礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案編制單位的資質(zhì)要求，建議對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案的編制內(nèi)容和審查大綱進行修改完善，進一步規(guī)范和明確編制內(nèi)容與審查要求，提高方案編制的指導(dǎo)性、可操作性和針對性，在后續(xù)審查中加強前期把關(guān)，對不符合要求的方案提出明確修改意見，使其修改完善具備基本條件后再提交審查。3）在礦山申請建設(shè)過程中，按要求應(yīng)提交土地復(fù)墾與礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理恢復(fù)方案、環(huán)境影響報告書、水土保持方案等相關(guān)材料，并且由相對應(yīng)的管理部門進行審查。因此，建議對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案中的環(huán)境保護、水土保持、土地復(fù)墾和安全生產(chǎn)等章節(jié)作適當(dāng)簡化，主要是與相關(guān)部門的批復(fù)要求保持必要的銜接一致。

作者：郭麗娜 許書平 孔寧 董曉方 昝昕 薛璇 單位：自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心 中國石油長慶油田分公司第六采油廠