礦產資源開發(fā)利用方案注意事項
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1概述
礦產資源開發(fā)利用方案是新設采礦權登記、采礦權變更登記等辦理事項的基本要件。追本溯源，1986年的《礦產資源法》首次確立了我國的采礦權制度，并提出建立有利于保障探礦權、采礦權合法權益的登記管理制度，即國家對礦產資源的勘查、開采實行許可證制度。1998年國務院241號令公布《礦產資源開采登記管理辦法》，要求采礦權人申請辦理采礦許可證時應當提供：礦產資源開發(fā)利用方案、環(huán)境影響評價報告批復文件等，首次提出將《礦產資源開發(fā)利用方案》及其審查意見，作為采礦權申請人申請（變更）采礦許可證時的要件之一［1－3］。為加強礦產資源開發(fā)前期管理（源頭管理），國家礦產資源主管部門相應制定了《礦產資源開發(fā)利用方案》的編寫內容要求和審查大綱。1999年，原國土資源部以國土資發(fā)［1999］98號，了《關于加強對礦產資源開發(fā)利用方案審查的通知》，規(guī)定受理采礦權申請時，編制和審查工作是采礦權授予必經的重要程序，開發(fā)利用方案若包括在可行性研究報告和初步設計中，不影響開發(fā)利用方案編制和專門的審查。編制單位應有國家批準的礦山設計資格，審查可以委托一定技術力量的機構代為組織，其聘請熟悉行政管理、法規(guī)政策，以及有經驗的地質、采礦、選礦、安全、環(huán)保專家進行，并向登記管理機關報送書面審查意見?！蛾P于加強對礦產資源開發(fā)利用方案審查的通知》中規(guī)定的編寫內容要求為：概述，礦產品需求現(xiàn)狀和預測，礦產資源概況，主要建設方案的確定，礦床開采，選礦及尾礦設施，環(huán)境保護，開發(fā)方案簡要結論共八項內容。規(guī)定的審查大綱為：方案編寫的資格審查，開采儲量確定的合理性的審查，礦山建設規(guī)模的審查，開采方案的審查，選礦加工方案的審查，環(huán)境保護、水土保持、土地復墾等方案的審查，礦山安全的審查共七項內容［4－6］。鑒于這些規(guī)定內容針對所有非油氣類固體礦產；此通知下發(fā)時間已過20年，其后新法規(guī)、標準不斷出臺或修訂；內容偏重新設采礦權登記等目的；以及未明確區(qū)分礦井開采和露天開采等。結合本人9年近300個開發(fā)利用方案審查經驗，總結出在編制煤礦建設項目礦產資源開發(fā)利用方案時應注意的事項。
2編制礦產資源開發(fā)利用方案注意事項
2.1方案出版
1）封面名稱。規(guī)范的寫法一般由劃定礦區(qū)范圍批復（或采礦許可證）中的采礦權人名稱＋礦山名稱＋礦產資源開發(fā)利用方案組成，礦山名稱后不得（像可研或初設）加選煤廠、改擴建、整合等字樣；二封的生產規(guī)模變更，應寫變更后規(guī)模而無需注明凈增規(guī)模。2）簽名頁。專業(yè)應齊全，特別是編制人員至少應有地質、采礦、選煤、環(huán)保等專業(yè)人員；所有參與編制（審核、審定）人員應簽字。3）設計資格。根據國發(fā)（2015）58號文“第一批清理規(guī)范行政審批中介服務事項”，修改為礦產資源開發(fā)利用方案可自行或委托編制，保留技術評估和評審。如委托設計單位編制，可附其工程設計資質證書，而不應附其工程咨詢單位資信等級證書［7］。4）附錄。不應像可行性研究報告或初步設計要求那樣多，只附辦理（變更）采礦許可證部門關心的或支撐開發(fā)利用方案內容的；同時要求批文等附件所寫采礦權人和礦山名稱應與劃定礦區(qū)范圍批復（或采礦許可證）一致；并關注支撐文件時效性（3或5年內）和支撐文件合法性（如同一層級管理機關審批文件）。5）附圖。不能像可行性研究報告或初步設計要求那樣附圖，而應根據開發(fā)利用方案編制或審查要求，或呼應開發(fā)利用方案文字內容進行附圖，如附地質采用圖紙、采礦、總圖專業(yè)新制圖紙等。
2.2概述部分
1）編制目的。編制礦產資源開發(fā)利用方案，可以用于不同目的，但從歷年審查的開發(fā)利用方案看，往往提及的編制目的不明確，大多按新設采礦權登記，既新建項目為取得采礦許可證目的編寫，對于采礦權變更登記等目的的編寫不能準確提供依據信息。2）基本情況。對礦區(qū)行政區(qū)劃位置描述：一般是指明煤礦井（礦）田所在行政?。ㄊ?、區(qū)）、地級市、縣（旗、市轄區(qū)），不可省略地級市（地區(qū)、州、盟）級描述，不可只寫某?。ㄊ?、區(qū)）＋煤田名稱，可以寫到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、蘇木）層級。主要基礎性資料包括井田地質勘探報告，井田儲量核實報告，也可以是前期（5年內）儲量核實報告＋礦山儲量年報，但均應經過相關部門的評審、備案。
2.3礦產品供需現(xiàn)狀及預測
在礦產品供需現(xiàn)狀及預測中，應主要分析需求，兼顧供應；主要分析國內，如涉及國際市場影響的則再兼顧國外；主要分析現(xiàn)狀（截至編寫前一年底數據），兼顧趨勢分析。
2.4資源概況
2.4.1礦區(qū)總體規(guī)劃與開發(fā)建設情況
在礦產資源概況中一般涉及幾個范圍：一是勘探范圍，指進行精查勘探地質工作（勘查許可證證載區(qū)塊）范圍；二是劃定礦區(qū)范圍（或采礦許可證證載范圍），指可供開采礦產資源范圍以及擬設開采工程立體空間區(qū)域（拐點坐標，采用1980西安坐標系或2000國家大地坐標系，以及開采深度，指批準的開采煤層起止標高，采用1985國家高程基準），三是總體規(guī)劃井（礦）田范圍，指規(guī)劃、咨詢、設計單位規(guī)劃，并經發(fā)改委系統(tǒng)批復的范圍；四是相應規(guī)劃、咨詢、設計單位編制的礦業(yè)權設置區(qū)劃（礦業(yè)權設置方案），是自然資源管理系統(tǒng)批復的范圍，這些范圍往往不一致，在開發(fā)利用方案編制中，采用的順序是二、一、四、三。
2.4.2資源量
在礦產資源概況中應回答設計利用礦產資源／儲量，通常的編制程序是，礦井開采則將經評審備案的資源／儲量（地質資源量）根據相關規(guī)范依次計算出工業(yè)資源／儲量、設計資源／儲量、設計可采儲量，露天開采則將經評審備案的資源儲量首先計算出開采境界內地質資源量，再根據相關規(guī)范依次計算出相應的工業(yè)資源／儲量、可采儲量、可采原煤量。兩者的差別是后者既考慮了煤的經濟可采性，又考慮安全開采的要求；因此礦井工開采也有必要探討確定出安全經濟條件下的可采儲量，如剔除開采經濟性太差的薄煤層，以及開采埋藏1000m以深的煤層等。
2.5開拓開采方案
在礦床開采中，煤炭資源開發(fā)方案往往與上一章節(jié)部分進行合并編制，審查單位根據行業(yè)特點一般是認可的。但不足的是對采煤工藝論證的多，對采煤方法論證的少；對礦井采區(qū)、工作面回采率論證的多，且基本上是照搬的設計規(guī)范的規(guī)定，對整個礦井回采率論證的少；且絕大多數方案文件未提及通過開拓開采部署來提高回采率的措施。在主要建設方案的確定中，煤炭資源開發(fā)利用方案中往往不出現(xiàn)這一章節(jié)，而是采用可行性研究報告或初步設計編制體例進行描述，審查單位根據行業(yè)特點一般是認可的。但在開采方案中，很少論述產品方案；在礦床開采中，基本沒有論述開采方式，礦井或露天開采想當然，只有聯(lián)合開采時才進行論述；多數開發(fā)利用方案反而增加了煤礦主要固定設備和投資估算與經濟評價章節(jié)。以上內容原則上應根據編制目的和煤礦具體情況增減。
2.6選礦及尾礦設施
在選礦及尾礦設施中，編制單位基本能夠將選礦改為選煤，不對尾礦設施進行說明。但當選煤廠為群礦型或中央型選煤廠時，未注意篩分、浮沉資料代表性描述，以及選煤廠規(guī)模與煤礦生產能力匹配性描述。
2.7安全篇章
增加的安全篇章，在編寫內容中無要求，但在審查大綱中有要求，編制單位在編制中的缺欠是內容泛泛，無針對性。正確的做法應首先是分析本煤礦重大的致災因素，其次是針對性的設置若干安全設施設備防止發(fā)生災害，再次是說明新建煤礦已經通過安全審核，或改擴建煤礦安全設施專篇已經通過審查。
2.8環(huán)境保護
在環(huán)境保護中，新建項目幾乎和同一建設項目可行性研究報告，甚至初步設計文件環(huán)境保護章節(jié)文字相近，土地復墾內容很少提及，對采礦引起的地質災害等礦山地質環(huán)境影響及預測防治措施幾乎未提。
2.9方案簡要結論
新建項目由于開發(fā)利用方案編制往往遲于同一建設項目可行性研究報告，甚至初步設計文件，因此本章節(jié)常犯的錯誤是未按開發(fā)利用方案編制內容進行總結，而按可行性研究報告結論或初步設計文件總論中的技術特征進行摘抄。
3結語
1）從開發(fā)利用方案審查角度，梳理了礦產資源開發(fā)利用方案的編制和審查要點，認為礦產資源開發(fā)利用方案所規(guī)定的內容和審查大綱存在偏重新設采礦權登記，以及普遍適合所有非油氣類固體礦產開發(fā)利用方案編制等問題。2）以煤炭資源為例，總結了編制礦產資源開發(fā)利用方案所遇到的問題和注意事項，包括方案出版、概述部分、礦產品供需現(xiàn)狀及預測、資源概況、開拓開采方案、選礦及尾礦設施、安全篇章、環(huán)境保護和方案簡要結論共9個方面15個具體問題和注意事項。3）結合資源行政管理需要和審查經驗，提出了相應的改進建議，使得礦產資源開發(fā)利用方案編制更加科學、合理、規(guī)范，為礦產資源開發(fā)利用的前期管理奠定堅實基礎。
作者：吳建華 梁躍強 單位：中國煤炭工業(yè)協(xié)會咨詢中心