海外石油勘探開發(fā)項(xiàng)目招標(biāo)工作風(fēng)險(xiǎn)管控

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摘要:隨著資源國政府陸續(xù)出臺(tái)招標(biāo)相關(guān)法律和規(guī)定，海外石油勘探開發(fā)項(xiàng)目中招標(biāo)工作面臨了更多的挑戰(zhàn)。本文結(jié)合海外實(shí)際，深入分析了海外項(xiàng)目招標(biāo)工作的各類風(fēng)險(xiǎn)，并給出了相應(yīng)管控措施。

關(guān)鍵詞:海外石油勘探開發(fā)項(xiàng)目；招標(biāo)；風(fēng)險(xiǎn)；管控措施

一、引言

在國際石油行業(yè)中，招標(biāo)采購已經(jīng)成為獲取產(chǎn)品和服務(wù)的主要手段之一。招標(biāo)工作招標(biāo)制度起源于英國，后來隨著在西方國家的一系列招標(biāo)法律的頒布，使得招標(biāo)采購得到了廣泛推行和發(fā)展。中國石油企業(yè)自“走出去”戰(zhàn)略實(shí)施以來，資產(chǎn)以及業(yè)務(wù)范圍已遍布40多個(gè)國家，成為國際油氣合作的重要一員。目前，越來越多的資源國出臺(tái)了招標(biāo)方面的規(guī)定和限制，給中國石油企業(yè)海外項(xiàng)目的招標(biāo)工作帶來了不少挑戰(zhàn)。如何適應(yīng)資源國當(dāng)?shù)氐恼袠?biāo)政策，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，順利實(shí)施招標(biāo)工作，需要海外石油勘探開發(fā)項(xiàng)目（以下簡稱“海外項(xiàng)目”）對(duì)招標(biāo)過程中的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效識(shí)別并制定相應(yīng)預(yù)防措施。

二、海外項(xiàng)目招標(biāo)工作流程和特點(diǎn)

海外項(xiàng)目招標(biāo)工作流程主要包括提出采購申請(qǐng)、制定招標(biāo)計(jì)劃、招標(biāo)文件準(zhǔn)備、投標(biāo)商資格預(yù)審、招標(biāo)名單確定、發(fā)放招標(biāo)文件、招標(biāo)文件澄清與修改、接收投標(biāo)文件、開標(biāo)、評(píng)標(biāo)（包括投標(biāo)書澄清）、授標(biāo)、合同談判及簽訂等，其主要流程點(diǎn)與國內(nèi)招標(biāo)工作類似，不同的是由于海外項(xiàng)目主合同和資源國法律法規(guī)相關(guān)要求，資源國政府會(huì)介入海外項(xiàng)目招標(biāo)工作中，介入程度也有所不同。伊朗國家石油公司（PEDEC）對(duì)伊朗境內(nèi)項(xiàng)目的招標(biāo)工作深度介入。對(duì)于60萬美元以上的工程物資招標(biāo)采購，不僅對(duì)供應(yīng)商短名單、招標(biāo)文件、評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行審批，還全程參與開評(píng)標(biāo)工作，只有在PEDEC代表在場的情況下，項(xiàng)目才能進(jìn)行開標(biāo)。技術(shù)標(biāo)評(píng)標(biāo)結(jié)果也需先得到PEDEC批復(fù)后才能進(jìn)行商務(wù)評(píng)標(biāo)，整個(gè)招標(biāo)過程都在PEDEC的掌控下。哈薩克斯坦政府令1139號(hào)規(guī)定，所有境內(nèi)石油勘探開發(fā)項(xiàng)目必須在國家信息網(wǎng)站上公開招標(biāo)，招標(biāo)公告發(fā)放、投標(biāo)文件接收和評(píng)標(biāo)結(jié)果公示等均需在網(wǎng)上進(jìn)行。對(duì)于通過技術(shù)標(biāo)的投標(biāo)商，項(xiàng)目不再進(jìn)行商務(wù)評(píng)標(biāo)，由系統(tǒng)直接選定最低報(bào)價(jià)的投標(biāo)人為中標(biāo)方。哈薩克斯坦政府雖不直接介入項(xiàng)目招標(biāo)工作，但對(duì)招標(biāo)工作的過程可以做到實(shí)時(shí)監(jiān)控且可追溯。除了資源國政府，依照合作協(xié)議，海外項(xiàng)目合作伙伴也對(duì)招標(biāo)工作有所介入。例如海外聯(lián)合作業(yè)項(xiàng)目，根據(jù)主合同相關(guān)規(guī)定，所有招標(biāo)相關(guān)文件都采用雙簽的形式，即招標(biāo)文件、評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和授標(biāo)建議都須經(jīng)過雙方簽字認(rèn)可才有效。海外項(xiàng)目招標(biāo)工作必須嚴(yán)格依照資源國當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)法律法規(guī)執(zhí)行。最低價(jià)中標(biāo)，本地化政策等，給招標(biāo)工作帶來了巨大挑戰(zhàn)，如何在遵守招標(biāo)相關(guān)規(guī)定和資源國政府深度介入、層層審批的環(huán)境下完成好招標(biāo)工作，這就需要對(duì)招標(biāo)工作進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和管控。

三、招標(biāo)工作的風(fēng)險(xiǎn)管控

招標(biāo)工作風(fēng)險(xiǎn)主要有：過程風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)、決策風(fēng)險(xiǎn)、供應(yīng)商風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、合同風(fēng)險(xiǎn)和文控風(fēng)險(xiǎn)。其中過程風(fēng)險(xiǎn)、決策風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)、合同風(fēng)險(xiǎn)和文控風(fēng)險(xiǎn)屬于內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)，供應(yīng)商風(fēng)險(xiǎn)和政策風(fēng)險(xiǎn)屬于外部風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)，海外項(xiàng)目可以通過細(xì)化流程節(jié)點(diǎn)，強(qiáng)化過程控制，防止風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于外部風(fēng)險(xiǎn)，海外項(xiàng)目要做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和相關(guān)應(yīng)對(duì)措施，減少因外部風(fēng)險(xiǎn)帶來的經(jīng)濟(jì)損失。

（一）過程風(fēng)險(xiǎn)

海外項(xiàng)目招標(biāo)存在流程多、周期長，審批節(jié)點(diǎn)繁多等問題，招標(biāo)過程的每一個(gè)環(huán)節(jié)都有可能因未按照資源國的招標(biāo)相關(guān)規(guī)定和主合同要求，導(dǎo)致招標(biāo)程序不符合規(guī)定，招標(biāo)失敗甚至采購金額不計(jì)入回收成本、或受到行政罰款等。例如，哈薩克斯坦政府令1139號(hào)規(guī)定，同類型商品年度采購金額超過14000個(gè)月度指標(biāo)（約等于10萬美元，2017年1個(gè)月度指標(biāo)為2269堅(jiān)戈，根據(jù)每年哈國宏觀經(jīng)濟(jì)情況政府適時(shí)調(diào)整）應(yīng)選擇公開招標(biāo)的方式。以公開招標(biāo)形式采購商品時(shí)，如哈國生產(chǎn)企業(yè)參與投標(biāo)，需將哈國生產(chǎn)廠家報(bào)價(jià)向下虛調(diào)20%進(jìn)行評(píng)標(biāo)，若哈國生產(chǎn)企業(yè)中標(biāo)，合同價(jià)格按該廠家的實(shí)際報(bào)價(jià)簽訂。海外項(xiàng)目從發(fā)起采購申請(qǐng)開始到最后的合同簽訂，都需要注意每一個(gè)流程節(jié)點(diǎn)上資源國政府或者合作方是否有相關(guān)規(guī)定和要求。在招標(biāo)準(zhǔn)備期間，如果合作方對(duì)招標(biāo)工作組各方人員比例有要求，海外項(xiàng)目應(yīng)按比例組建招標(biāo)工作組。招標(biāo)文件、短名單等應(yīng)按要求提前報(bào)資源國政府進(jìn)行審批。對(duì)于資源國規(guī)定必須采用最底價(jià)中標(biāo)的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要加強(qiáng)投標(biāo)人的資格審查，適當(dāng)提高技術(shù)門檻，設(shè)置最低中標(biāo)價(jià)，防止供應(yīng)商惡意低價(jià)中標(biāo)。發(fā)放招標(biāo)公告時(shí)，一定要按照當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)，在指定的媒介上。接收投標(biāo)文件時(shí)，要認(rèn)真檢查投標(biāo)文件的密封性，對(duì)于未按要求密封的標(biāo)書拒絕接收，并做好記錄。派專人負(fù)責(zé)投標(biāo)文件保管與存放，任何人不得在開標(biāo)前開啟投標(biāo)文件。招標(biāo)工作組應(yīng)嚴(yán)格按照招標(biāo)文件中評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)標(biāo)，先開技術(shù)標(biāo)，未通過技術(shù)標(biāo)評(píng)審的供應(yīng)商，不能進(jìn)入商務(wù)評(píng)標(biāo)。中標(biāo)推薦應(yīng)遵循第一名中標(biāo)的原則，對(duì)于非第一名中標(biāo)的推薦結(jié)果，應(yīng)在授標(biāo)建議中作出說明，并按規(guī)定上報(bào)相關(guān)負(fù)責(zé)人或資源國政府審批。確定中標(biāo)人后，招標(biāo)工作組應(yīng)及時(shí)發(fā)出中標(biāo)通知，并按要求公示。海外項(xiàng)目還需在制訂采購計(jì)劃時(shí)，合理安排采購周期，避免因招標(biāo)程序過長延誤生產(chǎn)作業(yè)。

（二）道德風(fēng)險(xiǎn)

道德風(fēng)險(xiǎn)主要來源于人員道德素質(zhì)問題，收受賄賂、徇私舞弊、瀆職等都會(huì)致使招標(biāo)不利甚至失敗。在非洲有些國家，政府腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重，利用對(duì)海外項(xiàng)目招標(biāo)工作過程文件審批，阻擾招標(biāo)工作的正常進(jìn)展，迫使有些海外項(xiàng)目不得已把標(biāo)授給資質(zhì)差、信譽(yù)低的當(dāng)?shù)毓?yīng)商，最后出現(xiàn)海外項(xiàng)目幫著供應(yīng)商干的情況，給項(xiàng)目帶來巨大風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)損失。為應(yīng)對(duì)虛假招標(biāo)、圍標(biāo)的情況發(fā)生，海外項(xiàng)目首先應(yīng)建立完善的招投標(biāo)管理制度，做到有章可循、有法可依。加強(qiáng)招標(biāo)規(guī)定的宣傳教育，提升招標(biāo)工作人員的道德素養(yǎng)和業(yè)務(wù)技能。對(duì)招標(biāo)過程中出現(xiàn)的嚴(yán)重違紀(jì)違法行為要進(jìn)行嚴(yán)肅查處，確保招標(biāo)采購各項(xiàng)法律、法規(guī)和規(guī)章制度在實(shí)際工作中能夠得到嚴(yán)格遵守和執(zhí)行。關(guān)于評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和過程，應(yīng)在招標(biāo)文件中公開評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)審人應(yīng)嚴(yán)格按照招標(biāo)文件中的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法進(jìn)行評(píng)標(biāo)，海外項(xiàng)目應(yīng)定期對(duì)招標(biāo)過程進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督檢查，檢查是否存在以不合理?xiàng)l件限制、排斥或歧視性對(duì)待投標(biāo)人，限制正當(dāng)競爭的行為。

（三）決策風(fēng)險(xiǎn)

決策的關(guān)鍵在于人。在海外項(xiàng)目上，有時(shí)候因?yàn)槿耸钟邢?，?huì)出現(xiàn)非本專業(yè)人員進(jìn)行評(píng)標(biāo)的情況。由于評(píng)審人員無法滿足評(píng)標(biāo)需求，或缺乏勝任能力，導(dǎo)致無法準(zhǔn)確進(jìn)行技術(shù)評(píng)價(jià)。評(píng)審人未按照招標(biāo)文件規(guī)定的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法，憑經(jīng)驗(yàn)評(píng)標(biāo)或有意識(shí)的傾向性打分，影響評(píng)標(biāo)結(jié)果的公正性，這也是潛在的決策風(fēng)險(xiǎn)之一。為了提高評(píng)標(biāo)的權(quán)威性，海外項(xiàng)目應(yīng)盡可能邀請(qǐng)有資質(zhì)的專家參加技術(shù)評(píng)審，并制定嚴(yán)密、準(zhǔn)確、量化的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，減少評(píng)標(biāo)的主觀性和隨意性。對(duì)評(píng)標(biāo)過程中容易出現(xiàn)的問題進(jìn)行梳理，對(duì)其中涉及到的招標(biāo)文件條款以及適當(dāng)?shù)奶幚硪庖娺M(jìn)行匯總說明，提高評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的一致性。招標(biāo)工作組要嚴(yán)格按照資源國相關(guān)規(guī)定，提交招標(biāo)相關(guān)文件至資源國政府進(jìn)行審批。

（四）供應(yīng)商風(fēng)險(xiǎn)

供應(yīng)商風(fēng)險(xiǎn)主要來自四個(gè)方面，一是海外項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)，由于對(duì)當(dāng)?shù)厥袌鲂星檎莆詹蝗绻?yīng)商全面，導(dǎo)致招標(biāo)方不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)供應(yīng)商虛報(bào)價(jià)格、以次充好的問題，和無法順利達(dá)成有利于招標(biāo)方的談判。二是投標(biāo)人互相串通，彼此達(dá)成協(xié)議，出現(xiàn)陪標(biāo)、串標(biāo)、圍標(biāo)的現(xiàn)象，削弱、限制了正當(dāng)?shù)母偁?，使招投?biāo)流于形式。三是投標(biāo)人在投標(biāo)中使用他人名義投標(biāo)，提供虛假業(yè)績、財(cái)務(wù)狀況、信用證明等材料。四是采取商業(yè)賄賂等不正當(dāng)或非法手段謀求中標(biāo)。針對(duì)供應(yīng)商風(fēng)險(xiǎn)，海外項(xiàng)目在招標(biāo)前，就要做好前期市場調(diào)研工作，防止供應(yīng)商虛報(bào)價(jià)格，以次充好。招標(biāo)公告時(shí)，盡量擴(kuò)大范圍，讓更多潛在供應(yīng)商參與競爭，優(yōu)化招標(biāo)環(huán)境。其次是要做好投標(biāo)人資質(zhì)審查工作，對(duì)其投標(biāo)資格、生產(chǎn)加工能力、技術(shù)力量、財(cái)務(wù)狀況、HSE、業(yè)績、信譽(yù)和相關(guān)工作經(jīng)歷等嚴(yán)格審核，甄別文件的真實(shí)性，必要時(shí)，對(duì)關(guān)鍵設(shè)備物資的潛在供應(yīng)商進(jìn)行現(xiàn)場考察。對(duì)于人員腐敗行為，要加強(qiáng)相關(guān)監(jiān)察，提升相關(guān)人員的違規(guī)機(jī)會(huì)成本，減少職務(wù)犯罪。

（五）政策風(fēng)險(xiǎn)

海外項(xiàng)目招標(biāo)工作面臨的政策風(fēng)險(xiǎn)主要有本地化政策、短名單要求和政府干預(yù)。隨著越來越多資源國實(shí)施本地化政策，招標(biāo)人在組織實(shí)施招標(biāo)工作時(shí)，需仔細(xì)研究本地化政策，將具體要求體現(xiàn)在招標(biāo)文件中，確保最后的招標(biāo)結(jié)果符合本地化規(guī)定。尼日利亞政府2010年頒布了《尼日利亞石油和天然氣工業(yè)本土化發(fā)展法案》，法案中規(guī)定“在合同授予石油區(qū)塊、許可證和其他所有項(xiàng)目時(shí)，優(yōu)先考慮尼日利亞本土公司（尼日利亞人的股權(quán)不少于51%的公司）；對(duì)尼日利亞提供的服務(wù)和制造的商品，當(dāng)商業(yè)報(bào)價(jià)浮動(dòng)在規(guī)定范圍之內(nèi)時(shí)，優(yōu)先選擇資源國本土化程度最高的投標(biāo)者?！本唧w還體現(xiàn)為不同的物資，本土化成分要求不同。例如鋼管本土化成分要求為100%，意味著鋼材只能從尼日利亞本土公司進(jìn)行采購；低壓電纜本土化成分要求為90%，閥門為60%等。一旦海外項(xiàng)目違反了本地化條例，會(huì)面臨工程總造價(jià)5%的罰款甚至被取消項(xiàng)目。因此，海外項(xiàng)目在準(zhǔn)備工程設(shè)備和物資招標(biāo)策略、招標(biāo)文件時(shí)，要充分考慮到本地化相關(guān)要求，確保招標(biāo)合法合規(guī)。關(guān)于短名單要求，對(duì)于已建立自己的供應(yīng)商名單，資源國要求海外項(xiàng)目只能向名單內(nèi)的供應(yīng)商發(fā)放招標(biāo)文件。阿爾及利亞國家石油公司SONATRACH就要求境內(nèi)項(xiàng)目只能向政府短名單內(nèi)的供應(yīng)商招標(biāo)。沒有短名單的資源國，國家石油公司也會(huì)對(duì)短名單進(jìn)行審批。伊朗雅達(dá)項(xiàng)目主合同就規(guī)定，項(xiàng)目可以根據(jù)經(jīng)驗(yàn)推薦供應(yīng)商作為初審合同者，同時(shí)伊朗國家石油公司也提供初審者名單，共同形成長名單。然后對(duì)這些供應(yīng)商進(jìn)行資審，剔除不合格供應(yīng)商后，形成短名單報(bào)NIOC批準(zhǔn)。只有得到批準(zhǔn)的供應(yīng)商名單，資源國才認(rèn)可，后續(xù)招標(biāo)工作才有效。資源國政府對(duì)招標(biāo)過程干預(yù)較多，招標(biāo)周期長，也給海外招標(biāo)工作帶來很多不確定性。阿爾及利亞一個(gè)項(xiàng)目招標(biāo)周期為12個(gè)月，導(dǎo)致招標(biāo)工作必須提前一年啟動(dòng)，但對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)勘探項(xiàng)目，由于存在地質(zhì)上不確定性，計(jì)劃變更時(shí)有發(fā)生，最后造成招標(biāo)過程中頻繁修改招標(biāo)文件，中止招標(biāo)甚至招標(biāo)結(jié)束簽訂合同后海外項(xiàng)目無法履約的情況。在加蓬,單筆超過50萬美元的采購，必須報(bào)政府的油氣綜合管理部門（DGH）審批，未經(jīng)批準(zhǔn)的采購，將不能回收成本，而審批周期一般在18-36個(gè)月。為有效應(yīng)對(duì)政策風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于資源國有短名單要求的，海外項(xiàng)目要按照資源國政府提供的供應(yīng)商名單，確定供應(yīng)商選擇范圍。與資源國政府建立日常溝通機(jī)制，對(duì)招標(biāo)過程中政府介入的節(jié)點(diǎn)要提前做好相關(guān)準(zhǔn)備工作，盡量縮短招標(biāo)周期。

（六）合同風(fēng)險(xiǎn)

1、合同文本內(nèi)容有缺陷，導(dǎo)致公司利益受損或涉訴。比如，一些供應(yīng)商在投標(biāo)時(shí)對(duì)于海外項(xiàng)目上現(xiàn)場設(shè)施條件和資源國當(dāng)?shù)匾?guī)定考慮不充分，導(dǎo)致最終無法實(shí)施合同或拒絕執(zhí)行的情況，而合同中對(duì)于違約責(zé)任和相關(guān)賠償未清楚界定，導(dǎo)致項(xiàng)目受損。海外項(xiàng)目應(yīng)根據(jù)物資不同屬性，編制不同合同標(biāo)準(zhǔn)文本，并根據(jù)當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)和內(nèi)部需要及時(shí)修訂完善，簽訂合同時(shí)，盡量使用標(biāo)準(zhǔn)合同文本。2、合同審批人員在審批時(shí)未盡其責(zé)、未按相關(guān)規(guī)定進(jìn)行審批、合同簽訂人未經(jīng)授權(quán)等，導(dǎo)致合同簽訂缺乏依據(jù)或合同執(zhí)行障礙。對(duì)于海外項(xiàng)目的合同簽訂，要規(guī)范合同審批流程并嚴(yán)格執(zhí)行，合理設(shè)置合同簽署權(quán)限。

（七）考控風(fēng)險(xiǎn)

投標(biāo)文件損壞或遺失、評(píng)標(biāo)文件缺失等都可能對(duì)后期工作的開展埋下隱患，招標(biāo)相關(guān)文件不僅具有法律效應(yīng)，也是后期合同簽訂的重要依據(jù)。對(duì)于招標(biāo)過程文件，海外項(xiàng)目需指定專人進(jìn)行管理，對(duì)招標(biāo)過程中有效文件進(jìn)行識(shí)別、歸檔并妥善保管，保證招標(biāo)工作有源可查，全過程可追溯。

四、結(jié)束語

海外招標(biāo)工作涉及到利益相關(guān)方如合作伙伴、資源國政府、供應(yīng)商等，招標(biāo)過程中面臨著很多風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，受外界制約因素，招標(biāo)工作中風(fēng)險(xiǎn)多，協(xié)調(diào)難度大，一旦招標(biāo)失敗，將會(huì)給項(xiàng)目生產(chǎn)運(yùn)行帶來直接影響，甚至?xí)o項(xiàng)目造成經(jīng)濟(jì)損失。隨著資源國對(duì)海外項(xiàng)目控制力逐步加強(qiáng)，對(duì)招標(biāo)工作的相關(guān)規(guī)定和要求也會(huì)越來越多，海外項(xiàng)目采辦人員更需要對(duì)當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)、主合同招標(biāo)相關(guān)規(guī)定和要求、采辦環(huán)境深入了解，識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，確保招標(biāo)工作順利進(jìn)行。

作者:王渝 單位:中國石化集團(tuán)國際石油勘探開發(fā)有限公司