社區(qū)管理體制改革創(chuàng)新
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在市場化、工業(yè)化、信息化和全球化的背景下，作為城市社區(qū)管理體制重要一環(huán)的街道辦事處面臨著許多現(xiàn)實(shí)的困難，難以滿足現(xiàn)在社會快速轉(zhuǎn)型的節(jié)奏，如何適應(yīng)時(shí)展，對街道體制進(jìn)行改革，創(chuàng)新社區(qū)管理體制值得我們思考。近年來，安徽省以理順區(qū)、街道和社區(qū)關(guān)系為核心，同時(shí)理順政黨、政府和社會關(guān)系與政治領(lǐng)導(dǎo)、行政管理和社區(qū)自治關(guān)系，進(jìn)行了社區(qū)管理體制改革創(chuàng)新試點(diǎn)工作，形成了撤銷街道模式、再造街道模式和不設(shè)街道模式等多種社區(qū)體制改革模式，值得我們總結(jié)和思考。
一、撤銷街道模式
撤銷街道模式是以銅陵市銅官山區(qū)和獅子山區(qū)、蚌埠市禹會區(qū)和淮上區(qū)、六安市裕安區(qū)等基層政權(quán)建設(shè)模式為代表。其主要做法是直接撤銷街道、重構(gòu)大社區(qū)，調(diào)整區(qū)直部門和社區(qū)職能，完善區(qū)直部門與新社區(qū)工作對接機(jī)制，[1]實(shí)行區(qū)直接管理服務(wù)社區(qū)，實(shí)現(xiàn)一級政府兩級管理。
（一）撤銷街道模式取得的成效
撤銷街道模式有效的擯棄了原有街道“二傳手”的弊端，實(shí)行區(qū)直接管理服務(wù)社區(qū)，真正壓縮了管理層級，較好理順了區(qū)和社區(qū)之間的關(guān)系以及行政管理和社區(qū)自治的關(guān)系，有利于服務(wù)性政府建設(shè)和社區(qū)自治的推進(jìn)。具體而言，這種模式取得了以下幾方面的成效。
1.行政管理層級縮減，辦事效率顯著提升撤銷街道，建立大社區(qū)體制之后，將原來的“區(qū)—街道—社區(qū)”三級管理體制變?yōu)楝F(xiàn)在的“區(qū)—社區(qū)”兩級管理體制，變垂直化管理為扁平化管理，實(shí)現(xiàn)了區(qū)和社區(qū)的直接互動(dòng)，降低了管理過程中的信息失真情況，使社會管理和公共服務(wù)更加貼近居民。
2.資源配置進(jìn)一步向社區(qū)積聚，社區(qū)服務(wù)能力得到加強(qiáng)撤銷街道后，資源直接向社區(qū)傾斜。以銅陵市銅官山區(qū)為例，改革前，銅官山區(qū)每個(gè)小社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)只有3萬元左右，改革后每個(gè)社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)在30-60萬之間不等，社區(qū)的辦公經(jīng)費(fèi)明顯增加。改革前社區(qū)居民文化用房總面積為6267平方米，改革后達(dá)到10052平方米，比改革前增加了57.9%。改革前，干部浮在上面，為居民服務(wù)的少，但改革之后，干部開始向社區(qū)流動(dòng)，真正的開始為民服務(wù)。改革前，社區(qū)工作者素質(zhì)不高，能力不足，改革后，社區(qū)工作者隊(duì)伍得到精簡，社區(qū)工作者服務(wù)意識、責(zé)任意識和素質(zhì)得到顯著提高，同時(shí)區(qū)直部門和街道辦事處的優(yōu)秀人才也被充實(shí)到社區(qū)工作者隊(duì)伍當(dāng)中，大大提升了社區(qū)工作者的辦事能力。在對銅官山區(qū)陽光社區(qū)進(jìn)行調(diào)研時(shí)，該社區(qū)某領(lǐng)導(dǎo)說道，改革之前，三個(gè)小社區(qū)的工作經(jīng)費(fèi)加在一起，最多也只有12萬，改革之后，陽光社區(qū)光辦公經(jīng)費(fèi)就有58萬，加上其他的經(jīng)費(fèi)大概有120萬左右。同時(shí)建立大社區(qū)后，原來小社區(qū)的工作場所都變成了居民活動(dòng)中心，居民的活動(dòng)場地更多了，社區(qū)工作者的辦公場所也更好了。
3.拓寬居民參與渠道，強(qiáng)化居民自治功能改革后，通過直接差額選舉社區(qū)居委會成員，提升了居民關(guān)注社區(qū)事務(wù)的積極性，同時(shí)居委會為民服務(wù)的意識也得到加強(qiáng)，改進(jìn)了自己的工作方式和服務(wù)質(zhì)量。此外，社區(qū)社會組織的建立和各類社區(qū)活動(dòng)的蓬勃開展，擴(kuò)大了居民參與的范圍，拓展了居民參與自治的空間。在這次調(diào)研中發(fā)現(xiàn)居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性很高，他們越來越把社區(qū)當(dāng)成自己的家來看待，成立了一系列社區(qū)志愿者組織，像金口嶺社區(qū)的“夕陽紅”衛(wèi)生服務(wù)保健隊(duì)、義務(wù)巡邏隊(duì)、網(wǎng)吧監(jiān)督隊(duì)。同時(shí)文體類和慈善類社會組織在社區(qū)蓬勃發(fā)展。
（二）撤銷街道模式存在的問題
1.區(qū)和社區(qū)之間的關(guān)系仍然存在不順之處調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然政策設(shè)計(jì)上較好的理順了區(qū)和社區(qū)之間的關(guān)系，但是現(xiàn)實(shí)中有些制度根本沒有辦法落實(shí)。例如，合理界定區(qū)直部門和社區(qū)職能，將街道的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城管執(zhí)法等主體職能收歸區(qū)相關(guān)職能部門制度以及社區(qū)事務(wù)“準(zhǔn)入制度”，現(xiàn)實(shí)中就沒有很好落實(shí)。區(qū)仍然把相關(guān)任務(wù)下放到社區(qū)中去，社區(qū)無法拒絕上級相關(guān)職能部門交辦的任務(wù)，這樣就導(dǎo)致社區(qū)的事務(wù)更多、人更累了，許多社區(qū)職能范圍外的事項(xiàng)都交辦至社區(qū)，使社區(qū)疲于應(yīng)付，社區(qū)行政化和社區(qū)負(fù)擔(dān)重問題仍然有待破解。
2.政黨、政府和社會之間關(guān)系不順這種模式的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)是以社區(qū)黨工委為核心，社區(qū)居委會、社區(qū)公共服務(wù)中心、各類社會組織為支撐的社區(qū)新型治理架構(gòu)。[3]由于在大多數(shù)社區(qū)，黨工委書記、公共服務(wù)中心主任和居委會主任由一人擔(dān)任，如果黨工委書記政治素養(yǎng)較好、原則性較強(qiáng)，黨就能更好的融入和整合社會，這樣既能發(fā)揮黨行政化的執(zhí)行功能又能發(fā)揮黨社會化的服務(wù)功能；如果黨工委書記政治素養(yǎng)不夠，在壓力型體制沒有根本改變的情況下，他就會強(qiáng)化黨行政化的執(zhí)行功能而忽視發(fā)揮黨社會化的服務(wù)功能，強(qiáng)化社區(qū)選舉形式化和居民被參與化，進(jìn)一步加劇黨政不分和政黨行政化，從而進(jìn)一步強(qiáng)化社區(qū)黨組織結(jié)構(gòu)僵化和功能失調(diào)問題。
二、再造街道模式
再造街道模式以馬鞍山市雨山區(qū)與花山區(qū)、合肥市廬陽區(qū)和蕪湖市鏡湖區(qū)的基層政權(quán)建設(shè)模式為代表。其主要做法不同于直接撤銷街道，實(shí)行區(qū)直接管理服務(wù)社區(qū)的基層政權(quán)建設(shè)模式，而是對原有的街道予以保留或把街道“翻牌”為公共服務(wù)中心，但對街道和社區(qū)所轄范圍進(jìn)行調(diào)整，職能和運(yùn)作流程實(shí)行再造，繼續(xù)實(shí)行區(qū)、街道（公共服務(wù)中心）和社區(qū)一級政府三層管理。下面以蕪湖市鏡湖區(qū)為例進(jìn)行分析。
（一）再造街道模式取得的成效
1.社區(qū)組織體系基本完善，社區(qū)管理模式基本形成實(shí)現(xiàn)了社區(qū)居委會在轄區(qū)范圍內(nèi)的全覆蓋，形成了社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、社區(qū)服務(wù)組織三位一體的社區(qū)管理組織管理體系。隨著街道辦事處的撤銷和公共服務(wù)中心的設(shè)立，初步實(shí)現(xiàn)了減少管理層級，推行信息化、網(wǎng)格化、扁平化管理服務(wù)體系，邁出了社區(qū)管理體制改革創(chuàng)新的新步伐。
2.社區(qū)大黨建格局逐步形成社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位進(jìn)一步加強(qiáng)，城市基層區(qū)域化黨建格局基本形成。轄區(qū)單位黨組織也越來越多的參與到社區(qū)黨建工作中，實(shí)現(xiàn)了黨的組織和黨的工作在社區(qū)的“雙覆蓋”，做到資源共享，事務(wù)共辦，黨群互動(dòng)和文明共建。3.政府效能建設(shè)有所提高通過對區(qū)直部門、街道和社區(qū)居委會承擔(dān)的面向社區(qū)群眾的行政服務(wù)事項(xiàng)認(rèn)真梳理后，將其全部納入公共服務(wù)中心，進(jìn)一步優(yōu)化辦事流程，實(shí)行“一窗受理，一站辦結(jié)”，提高了政府部門辦事效能。
（二）再造街道模式存在的問題
1.社區(qū)管理職能仍然不清這種模式下，原有條塊分割的城市基層管理體制所導(dǎo)致的“政出多門”、“多頭管理”，重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)忽視社會建設(shè)的情況并沒有實(shí)質(zhì)性改變，導(dǎo)致社區(qū)管理職能仍然不清。
2.社區(qū)居委會工作負(fù)擔(dān)還是較重鏡湖區(qū)社區(qū)管理體制改革后，通過試點(diǎn)社區(qū)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，實(shí)施社區(qū)工作準(zhǔn)入制，相對減輕了社區(qū)居委會行政事務(wù)。但是，該區(qū)是蕪湖市唯一一個(gè)試點(diǎn)區(qū)，下改上不改，市級考核管理指標(biāo)體系未能考慮該區(qū)社區(qū)管理體制改革試點(diǎn)的特點(diǎn),市直部門考核指標(biāo)體系沒有改變，一些工作的壓力還是由社區(qū)承受，社區(qū)居委會工作負(fù)擔(dān)還是較重。
3.扁平化的社區(qū)管理模式很難實(shí)現(xiàn)這種模式下，一方面，無論是區(qū)直部門還是社區(qū)，對公共服務(wù)中心（原街道）都有根深蒂固的依賴性；另一方面，十個(gè)公共服務(wù)中心的輻射范圍與原街道的管轄范圍沒有多大變化，公共服務(wù)中心黨工委對社區(qū)的黨建統(tǒng)攬、指導(dǎo)，已擴(kuò)大為行政上的指揮與指導(dǎo)。由此導(dǎo)致公共服務(wù)中心（原街道）作為中間層級依然客觀存在，扁平化的社區(qū)管理模式很難實(shí)現(xiàn)。
三、不設(shè)街道模式
隨著安徽城市化的不斷推進(jìn)，一些城市逐漸向外圍拓展，出現(xiàn)了大面積的新建城區(qū)（這些新建城區(qū)部分隸屬于功能性經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，部分隸屬于傳統(tǒng)的行政轄區(qū)）。上述撤銷街道模式和再造街道模式主要在老城區(qū)實(shí)施，不設(shè)街道模式主要在那些新建城區(qū)實(shí)施。不設(shè)街道顧名思義就是在這些新建城區(qū)不再設(shè)立街道這一政府派出機(jī)構(gòu)，直接建立新的大社區(qū)，實(shí)行區(qū)直接管理服務(wù)大社區(qū)的基層政權(quán)模式，這種模式以合肥市包河區(qū)濱湖世紀(jì)社區(qū)為代表。
（一）不設(shè)街道模式取得的成效
第一，不設(shè)街道模式一方面吸取了老城區(qū)撤銷街道模式的優(yōu)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了區(qū)直接管理服務(wù)社區(qū)的一級政府二級管理，縮減了城市管理層級和管理成本，提高了管理效率。第二，不設(shè)街道模式吸取了再造街道模式的優(yōu)點(diǎn)，建立較大的社區(qū)服務(wù)中心，有利于應(yīng)對新建城區(qū)特有的社區(qū)稟賦，集中供給居民服務(wù)需求、節(jié)省并科學(xué)合理使用公共資源。第三，不設(shè)街道模式設(shè)立社區(qū)黨委，不同于撤銷街道模式下的社區(qū)黨工委，這樣更有利于社區(qū)黨內(nèi)民主的開展，更有利于加強(qiáng)黨的社會服務(wù)功能和服務(wù)型黨組織建設(shè)，更有利于整合較多的社會資源。第四，不設(shè)街道模式在大社區(qū)下分設(shè)居民委員會，推行“居政分離、居民自治”，居民委員會不承擔(dān)行政事務(wù)，而是通過政府購買服務(wù)的方式，協(xié)助社區(qū)服務(wù)中心開展工作，并承接社區(qū)公益性服務(wù)，這樣更有利于讓居委會回歸自治屬性，開展較大的自治活動(dòng)。
（二）不設(shè)街道模式存在的問題
第一，不設(shè)街道模式在一個(gè)社區(qū)中設(shè)立多個(gè)居民委員會即“一社多居”，和國家相關(guān)政策所倡導(dǎo)的“一居一社”不同，其在運(yùn)作中如何和國家的相關(guān)政策進(jìn)行有效銜接，如何贏得相關(guān)部門的認(rèn)同支持是一個(gè)有待進(jìn)一步解決的問題。第二，這種模式下區(qū)、大社區(qū)和小社區(qū)的層級關(guān)系，和再造街道模式下的區(qū)、街道（公共服務(wù)中心）和社區(qū)關(guān)系存在類似的問題，即文本上清晰的職能界定可能在實(shí)踐中無法落實(shí)，導(dǎo)致區(qū)、大社區(qū)和小社區(qū)之間關(guān)系的混亂。第三，小社區(qū)中居民委員會由于擁有的資源有限，可能無法有效監(jiān)督社區(qū)服務(wù)中心和開展社區(qū)自治服務(wù)，導(dǎo)致居委會邊緣化的問題。
四、安徽省社區(qū)管理體制改革的啟示
筆者認(rèn)為，評價(jià)社區(qū)管理體制改革是否有效的重要標(biāo)志是看這種管理體制是否能夠理順區(qū)、街道和社區(qū)，政黨、政府和社會，政治領(lǐng)導(dǎo)、行政管理和社區(qū)自治這三個(gè)關(guān)系（尤其是區(qū)、街道和社區(qū)之間的權(quán)力關(guān)系），并且要看看黨和群眾、政府與居民之間的關(guān)系是否更加密切、社區(qū)居民自治是否得到強(qiáng)化、社區(qū)服務(wù)是否更加完善、老百姓是否更加滿意。相對于再造街道模式和不設(shè)街道模式，撤銷街道模式更有利于上述關(guān)系的理順和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
（一）從管理層級上而言，撤銷街道模式真正優(yōu)化縮減了行政管理層級，進(jìn)一步優(yōu)化了區(qū)和社區(qū)之間的權(quán)力關(guān)系
筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，再造街道模式在政策中設(shè)計(jì)的區(qū)、街道（公共服務(wù)中心）和社區(qū)之間職能的明晰劃分，在實(shí)踐運(yùn)作中根本沒有辦法落實(shí)。由此導(dǎo)致，街道或公共服務(wù)中心仍然是一個(gè)“二傳手”的角色，由于這個(gè)“二傳手”的法定職能減少而實(shí)際職能難以減少，從而導(dǎo)致區(qū)、街道（公共服務(wù)中心）和社區(qū)之間的推諉扯皮，其關(guān)系更加混亂。雖然，撤銷街道模式也存在區(qū)和社區(qū)之間關(guān)系不順之處，但是這種模式卻是實(shí)實(shí)在在摒棄了街道這個(gè)“二傳手”，精簡了管理層級、提高了管理服務(wù)效率并降低了管理服務(wù)成本。撤銷街道模式相較于再造街道模式，其社區(qū)負(fù)擔(dān)確實(shí)較輕、社區(qū)行政化確實(shí)較弱。當(dāng)區(qū)相關(guān)職能部門無法像以前那樣把行政任務(wù)下推到社區(qū)，而自己又難以完成時(shí)，這樣就倒逼區(qū)級權(quán)力機(jī)構(gòu)優(yōu)化管理流程、進(jìn)行大部制改革和服務(wù)性政府建設(shè)，大力加強(qiáng)社會組織建設(shè)和政府購買社會組織服務(wù)力度，大力對社區(qū)進(jìn)行賦權(quán)賦能，從而推進(jìn)社區(qū)自治和服務(wù)性政府建設(shè)。在銅陵銅官山區(qū)，我們可以看到其社區(qū)社會組織的發(fā)展勢頭非常猛，政府購買社會組織服務(wù)的力度也前所未有的增大。
（二）從管理主體上和管理功能上而言，撤銷街道模式也明顯優(yōu)于再造街道模式
撤銷街道模式中，沒有街道或公共服務(wù)中心的“腸梗阻”，大量的資源都下沉到社區(qū)。就下?lián)苌鐓^(qū)經(jīng)費(fèi)來說，大社區(qū)一般有30到60萬元，而小社區(qū)一般只有10到20萬。由于大社區(qū)比再造街道模式中的小社區(qū)擁有更多的公共資源和公共空間，因此，就更有利于開展更多的公共集體活動(dòng)，從而更有利于社區(qū)居民公共公民意識、公民社會組織和公民行動(dòng)能力的培育，更有利于推動(dòng)社區(qū)自治。這樣就有利于優(yōu)化政府和社區(qū)之間的關(guān)系。另外，由于撤銷街道模式中的社區(qū)黨工委和社區(qū)居民之間的關(guān)系更加接近，黨更加融入到社區(qū)之中，居民的需要和要求能夠更快的反應(yīng)到黨工委里去，黨工委所受到的社會壓力更加直接和迫切，這樣就會倒逼基層黨組織進(jìn)行功能轉(zhuǎn)型，由行政功能過強(qiáng)、社會功能過弱的黨轉(zhuǎn)型為社會功能強(qiáng)而行政功能優(yōu)的黨，從而有利于服務(wù)性黨組織建設(shè)，有利于密切黨群關(guān)系。
（三）撤銷街道模式的有序良性運(yùn)行表明不愿意撤銷街道而實(shí)行再造街道模式的兩個(gè)擔(dān)心也是不必要的
調(diào)研中，我們了解到一些地市之所以不愿意撤銷街道主要有兩個(gè)擔(dān)心。一是，擔(dān)心基層工作人員的分流和人員穩(wěn)定問題，他們怕那些與撤銷街道利益相關(guān)的基層工作人員鬧事，怕他們抵制改革，影響基層政權(quán)有序運(yùn)作。二是，擔(dān)心撤銷了街道，行政權(quán)力縮減后，區(qū)和社區(qū)控制不了社會的不穩(wěn)定因素，從而導(dǎo)致維穩(wěn)出現(xiàn)問題，社會失序和社會矛盾加大。銅陵和蚌埠等市區(qū)撤銷街道后，他們的人員得到了有序分流、也很穩(wěn)定。社會不但沒有失序，而且更加穩(wěn)定，社會活力也增強(qiáng)了。由此表明，那些擔(dān)心是沒有必要的。
五、結(jié)束語
安徽省進(jìn)行的社區(qū)管理體制創(chuàng)新探索表明，在老城區(qū)撤銷街道模式可以成為下一步中國城市基層政權(quán)建設(shè)的可行模式，其存在的問題也更容易解決。而各種形式的再造街道模式，可能徒增更多的混亂，其存在的問題可能很難解決。但是，我們必須明確，撤銷街道僅僅是第一步，下一步必須對市甚至省級政府進(jìn)行實(shí)實(shí)在在的大部制改革，省、市適當(dāng)下沉權(quán)力于區(qū)，真正優(yōu)化省、市和區(qū)之間的權(quán)力關(guān)系，優(yōu)化行政管理流程。另外，由于在新建城區(qū)合肥市包河區(qū)所探索的不設(shè)街道模式剛剛運(yùn)行兩年的時(shí)間，具體成效尚有待觀察研究，但是就其現(xiàn)在所取得的成效而言，其可以成為一個(gè)在新建城區(qū)社區(qū)管理體制改革的較好選項(xiàng)。
作者：嚴(yán)梓凡 趙守飛 單位：安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院
