農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)體制創(chuàng)新

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社區(qū)管理是社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容之一，社區(qū)建設(shè)能否井然有序地開展，社區(qū)管理是重要的決定因素，而構(gòu)建社區(qū)管理模式在社區(qū)管理建設(shè)中具有基礎(chǔ)性作用。因此，為農(nóng)村社區(qū)選擇一種有效的管理模式就成為一個(gè)重要的問題。在一系列方針政策的指引下，各地根據(jù)自身的實(shí)際，進(jìn)行了富有成效的社區(qū)管理體制改革的實(shí)踐與探索，形成了各具特色的農(nóng)村社區(qū)管理體制模式，如江西省以“一會(huì)五站”和村落社區(qū)為特點(diǎn)的民間組織型社區(qū)管理體制模式，江蘇太倉市的政府、社區(qū)互動(dòng)型社區(qū)管理體制模式等。不同的改革模式有哪些優(yōu)勢和劣勢，有哪些共同點(diǎn)和區(qū)別點(diǎn)，對(duì)我國農(nóng)村社區(qū)管理與服務(wù)體制的創(chuàng)新是否具有普適性，理論界和實(shí)務(wù)部門都進(jìn)行了大量的深入研究，對(duì)于促進(jìn)我國農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)體制的創(chuàng)新和實(shí)踐起到了重要的指導(dǎo)作用。

一、研究的基本概況

學(xué)術(shù)界不同學(xué)科的學(xué)者從不同的視角對(duì)農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)體制展開研究并取得一定的代表性成果。敬義嘉、劉春榮提出，新型社區(qū)管理體制的構(gòu)建應(yīng)“通過由政府主導(dǎo)的選舉制度向社區(qū)自治組織進(jìn)行賦權(quán)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)權(quán)力的讓渡和建構(gòu)，可以較快和較有效地構(gòu)建以居委會(huì)為核心的集中型的基層民主治理網(wǎng)絡(luò)，減少在國家治理與私人治理之間的縫隙”。徐永祥提出，關(guān)鍵在于圍繞“政社分開”的核心原則，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府的社會(huì)職能，積極培育民間社會(huì)組織，建立現(xiàn)代公共財(cái)政體系，努力構(gòu)建現(xiàn)代性的、政府與社會(huì)的分工合作體制。林尚立認(rèn)為，要在社區(qū)空間內(nèi)，基于社區(qū)的公共利益和社區(qū)成員相互之間的共同利益，動(dòng)員和整合社區(qū)內(nèi)的各種資源，在協(xié)商與協(xié)議的基礎(chǔ)上，形成資源共享、利益協(xié)調(diào)和公共參與的互助合作體系。學(xué)術(shù)界討論的共識(shí)是構(gòu)建民主協(xié)商治理機(jī)制，以社區(qū)建設(shè)創(chuàng)新農(nóng)村管理體制，重在建立健全農(nóng)村社區(qū)居民委員會(huì)，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)、基層黨組織與居民自治組織之間的關(guān)系，構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)需要的農(nóng)村社區(qū)組織體系。然而，在當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)管理體制創(chuàng)新問題上的探討基本上都是宏觀性的，對(duì)于如何構(gòu)建新時(shí)期農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)體制創(chuàng)新的研究更多地是關(guān)注社區(qū)功能的實(shí)現(xiàn)和社區(qū)建設(shè)中的政府行為，而對(duì)社區(qū)主體尤其是來自民間的社會(huì)支持因素關(guān)注不多，結(jié)合實(shí)踐創(chuàng)新進(jìn)行理論提煉的也不多見。且學(xué)術(shù)界對(duì)社區(qū)管理的研究主要分別以城市和農(nóng)村兩個(gè)不同層面的切入點(diǎn)，城市和農(nóng)村自為一體，兩者結(jié)合起來的研究較少，尤其是研究農(nóng)村社區(qū)管理的少。本課題是結(jié)合城鄉(xiāng)一體化背景來研究農(nóng)村社區(qū)管理與服務(wù)體制的創(chuàng)新，以彌補(bǔ)學(xué)術(shù)界研究的空白。

二、不同類型的農(nóng)村社區(qū)管理與服務(wù)體制的比較分析

(一)政府主導(dǎo)型

“政府主導(dǎo)型”是指政府在農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)體制中居于主導(dǎo)地位，通過政府服務(wù)下鄉(xiāng)承擔(dān)起社區(qū)管理和服務(wù)的重任。這種類型一般存在于農(nóng)村人口分布相對(duì)比較密集、地域范圍較小的地區(qū)，如北方地區(qū)、東部地區(qū)，便于政府集中資源提供管理和服務(wù)，這些地區(qū)在社區(qū)設(shè)置上多為“一村一社區(qū)”和“多村一社區(qū)”，社區(qū)組織和村委會(huì)相重合，或高于村委會(huì)。山東諸城和膠南是這種類型的典型代表。自2007年以來，諸城市在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中基于現(xiàn)實(shí)需要設(shè)置了“一村一社區(qū)”和“多村一社區(qū)”兩類。“一村一社區(qū)”地區(qū)是人口比較稠密、地區(qū)比較大的村莊，政府建設(shè)社區(qū)綜合服務(wù)中心，內(nèi)設(shè)便民服務(wù)站、衛(wèi)生服務(wù)站、圖書閱覽室、文體活動(dòng)室、便民超市等，集便民服務(wù)、村民自治、文體娛樂于一體。以村“兩委”、有威望人員及駐社區(qū)單位代表組成社區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)委員會(huì)，依托服務(wù)中心，成立便民服務(wù)、環(huán)境保潔、護(hù)村巡邏等隊(duì)伍，開展便民管理和服務(wù)活動(dòng)。“多村一社區(qū)”一般由2～5個(gè)村組成，打破家族圈、村莊界限，在中心村建立社區(qū)綜合服務(wù)中心，打造“兩公里”服務(wù)圈，吸引周圍村莊村民向中心村集聚，將區(qū)域內(nèi)的原村民、務(wù)工者、外來人員都納入服務(wù)的范圍，切實(shí)增強(qiáng)了流動(dòng)社會(huì)中各類居民的認(rèn)同意識(shí)、參與意識(shí)和公共服務(wù)意識(shí)、自我管理意識(shí)。截至2010年6月21日，諸城市撤銷了全部1249個(gè)行政村，合并為208個(gè)農(nóng)村社區(qū)，實(shí)施社區(qū)化管理和服務(wù)。與之類似，膠南市也通過建立鄰里中心、搭建各類載體平臺(tái)、實(shí)行服務(wù)制等，將管理和服務(wù)延伸進(jìn)社區(qū)內(nèi)部，總體上這類管理和服務(wù)體制基于政府的強(qiáng)大行政力量，使政府管理和服務(wù)覆蓋到社區(qū)內(nèi)各類成員，提升居民管理和服務(wù)水平，以管理和服務(wù)促成異質(zhì)性社會(huì)的融合與和諧發(fā)展。

(二)企業(yè)主導(dǎo)型

“企業(yè)主導(dǎo)型”是指企業(yè)是農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)的重要載體，社區(qū)基本管理和服務(wù)都由企業(yè)供給，形成自我管理和服務(wù)機(jī)制。這類模式一般僅限于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、村集體企業(yè)實(shí)力雄厚的地區(qū)。山東膠南北高家莊是這類模式的典型代表。北高家莊自2004年以來以珠光科技集團(tuán)為依托，積極探索形成了一條“以企帶村、村企合一”的社區(qū)管理和服務(wù)道路。在組織體制上，社區(qū)實(shí)行村委會(huì)、村辦企業(yè)、社區(qū)服務(wù)管理“一套班子、三塊牌子、交叉任職”的組織體制。北高家莊社區(qū)居民既是企業(yè)的員工，也是社區(qū)集體成員，社區(qū)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)福利、基本公共服務(wù)、行政管理都由該集團(tuán)承擔(dān)。完善了以黨組織為核心的村民自治機(jī)制，并通過務(wù)工妹書屋、職工教育日等載體，加強(qiáng)社區(qū)內(nèi)各類居民教育管理，提升村民、職工整體素質(zhì)，使外來人與原村村民能夠融洽相處、共同參與、推動(dòng)社區(qū)發(fā)展。形成了“社區(qū)自治管理、行政管理、社區(qū)建設(shè)、企業(yè)經(jīng)營管理、社區(qū)服務(wù)”五位一體的管理、服務(wù)體制，使社區(qū)成為容納多元身份成員的開放性社會(huì)生活共同體。

(三)民間組織型

“民間組織型”是突出夯實(shí)社區(qū)內(nèi)部微觀組織基礎(chǔ)，注重民間力量自我治理的一類管理和服務(wù)體制模式。這種管理和服務(wù)體制類型一般存在于“一村多社區(qū)”和“社區(qū)設(shè)小區(qū)”建制中，社區(qū)組織在村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。湖北秭歸楊林橋和江西是這種類型的典型代表。為解決稅費(fèi)改革后農(nóng)村出現(xiàn)的一系列問題，楊林橋鎮(zhèn)按照“地域相近、產(chǎn)業(yè)趨同、利益共享、規(guī)模適度、群眾自愿”的原則，撤組建社，建立起“村委會(huì)—社區(qū)理事會(huì)—互助組—基本農(nóng)戶”體制。每個(gè)社區(qū)一般由30個(gè)左右的農(nóng)戶組成，社區(qū)群眾“直選”產(chǎn)生社區(qū)理事會(huì)，理事長由理事推選產(chǎn)生。形成了社區(qū)內(nèi)自治、社區(qū)間聯(lián)合自治、以村為單位整體自治的三層自治架構(gòu)。社區(qū)理事會(huì)、互助組等民間組織力量為基礎(chǔ)的社會(huì)化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，承擔(dān)起實(shí)施公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)發(fā)展，解決鄰里糾紛、紅白事、實(shí)現(xiàn)互幫互助等管理和服務(wù)任務(wù)。以村委會(huì)為載體，建立文化科技、治安調(diào)解、計(jì)劃生育、社會(huì)保障等協(xié)會(huì)，實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)、社會(huì)化服務(wù)下鄉(xiāng)。與楊林橋相類似，江西農(nóng)村社區(qū)建設(shè)也通過建立“五老”人員為主體的志愿者協(xié)會(huì)及下設(shè)的社會(huì)救助站、衛(wèi)生環(huán)境站、民間糾紛調(diào)解站、文體活動(dòng)聯(lián)絡(luò)站和科技信息傳遞站，形成了自我管理自我教育和自我服務(wù)的自治機(jī)制。

(四)政府、社區(qū)互助型

“政府、社區(qū)互助型”是強(qiáng)調(diào)政府、社區(qū)居民、社區(qū)組織之間合作、互動(dòng)共同推動(dòng)社區(qū)管理和服務(wù)的一種類型，也是探索政府行政管理和社區(qū)自我管理有效銜接的重要典范。這鐘類型主要存在于“一村一社區(qū)”或“集中建設(shè)區(qū)”等社區(qū)建制中。江蘇太倉市是這種類型的代表。江蘇太倉市在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中緊緊圍繞農(nóng)村社區(qū)服務(wù)工作，經(jīng)過探索形成了“12345”管理服務(wù)體制。一是建立了一個(gè)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心，保障擁有300～500平方米的辦公和活動(dòng)用房，做到服務(wù)設(shè)施和制度到位，成為政府管理和服務(wù)延伸的平臺(tái)。二是設(shè)立了一個(gè)宣傳欄和建設(shè)一個(gè)文體活動(dòng)場所。三是培育了三支服務(wù)隊(duì)伍。即由原村級(jí)組織中的相關(guān)人員組成的專業(yè)管理隊(duì)伍，由閑散人員和專業(yè)技術(shù)人員組成的專業(yè)服務(wù)隊(duì)伍，由黨員組成的社區(qū)黨員志愿服務(wù)隊(duì)伍。四是開辟了老人和殘疾人活動(dòng)室、圖書閱覽棋牌室、警務(wù)信訪調(diào)解室和多功能教育室“四個(gè)室”。五是完善五個(gè)服務(wù)站，即建立農(nóng)業(yè)服務(wù)站、社會(huì)事業(yè)服務(wù)站、公共衛(wèi)生服務(wù)站、社會(huì)保障服務(wù)站和綜合治理服務(wù)站。面對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社會(huì)流動(dòng)性大的特點(diǎn)，形成了“黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)，歸口管理、部門協(xié)作、社會(huì)共同參與、基層具體落實(shí)”的服務(wù)管理體制，并建立健全由社區(qū)原住民、外來人員和駐區(qū)單位依法推選產(chǎn)生的社區(qū)成員代表大會(huì)制度，深化民主治理。

(五)政府、社區(qū)、社會(huì)互助型

“政府、社區(qū)、社會(huì)互助型”突出了政府、社區(qū)居民、社區(qū)組織和社會(huì)三種力量的協(xié)作、互助作用，旨在于發(fā)揮多種力量形成流動(dòng)、異質(zhì)性社會(huì)發(fā)展中的無縫隙管理和服務(wù)。這類體制一般存在“一村一社區(qū)”之中，社區(qū)居委會(huì)與村委會(huì)合一，或社區(qū)居委會(huì)在村委會(huì)指導(dǎo)下工作。重慶市永川區(qū)是這一類型的典型代表。2007年重慶市永川區(qū)在推進(jìn)政府公共服務(wù)、助農(nóng)增收服務(wù)、社區(qū)志愿服務(wù)“三大服務(wù)”，提升村民自治功能、社會(huì)管理功能、文明促進(jìn)功能、改善環(huán)境功能“四大功能”，強(qiáng)化組織保障、制度保障、經(jīng)費(fèi)保障、設(shè)施保障、隊(duì)伍保障“五大保障”基礎(chǔ)上，形成了“2+3+N”管理和服務(wù)體制?！?”即組建農(nóng)村社區(qū)工作委員和社區(qū)居民服務(wù)中心。社區(qū)工作委員會(huì)作為指導(dǎo)性機(jī)構(gòu)，在村“兩委”領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。社區(qū)居民服務(wù)中心是延伸政府公共服務(wù)、完善社會(huì)管理和村民自我服務(wù)的有效載體?！?”即完善政府公共服務(wù)體系、志愿者服務(wù)體系、專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)服務(wù)體系等三大服務(wù)體系。利用居民服務(wù)中心建立“五室兩站一社一校一場”，為村民提供一站式政務(wù)服務(wù);組建了各類志愿者服務(wù)組織和以產(chǎn)業(yè)大戶、致富能人、駐社區(qū)企業(yè)代表為主的各類專業(yè)經(jīng)濟(jì)組織。積極引導(dǎo)駐村單位、離退休回村居住人員、外來務(wù)工經(jīng)商人員等通過社區(qū)平臺(tái)參與社區(qū)管理和服務(wù)。積極探索了代管、承包、租賃等多種形式，引導(dǎo)社會(huì)力量進(jìn)入公共管理服務(wù)領(lǐng)域，從而形成了以政府公共服務(wù)為支撐、社區(qū)自我管理與服務(wù)為補(bǔ)充、社會(huì)力量積極參與的立體、系統(tǒng)、全面的管理和服務(wù)體制，實(shí)現(xiàn)了多元力量的有機(jī)結(jié)合。從總體上來看，在實(shí)踐中，農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)體制的實(shí)踐生成路徑并不具有統(tǒng)一性。在現(xiàn)實(shí)中，不同地區(qū)具有不同的發(fā)展現(xiàn)狀與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，各種力量存在情況不一，使社區(qū)管理體制在實(shí)踐中呈現(xiàn)出不同的生成機(jī)制。

三、農(nóng)村社區(qū)管理與服務(wù)體制創(chuàng)新的路徑

(一)應(yīng)構(gòu)建適宜資源多面向自由流動(dòng)的組織架構(gòu)

對(duì)一個(gè)社區(qū)而言，既要擔(dān)負(fù)起社會(huì)自我管理的重任，又要最大限度地滿足居民自身的需求，其運(yùn)行注定面臨各種矛盾與阻力。同時(shí)，社區(qū)作為社會(huì)機(jī)體的細(xì)胞，其本身的正常運(yùn)轉(zhuǎn)事關(guān)整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定，這意味著政府資源的投入幾乎不可避免。這樣一來，社區(qū)的運(yùn)行需要教育、醫(yī)療、警務(wù)、衛(wèi)生等多個(gè)領(lǐng)域內(nèi)的資源注入，這些資源的注入是否能夠滿足當(dāng)?shù)鼐用竦钠?，這些信息必須依賴有效的反饋機(jī)制來加以呈現(xiàn)。此外，社區(qū)作為一個(gè)守望相助的有機(jī)共同體，居民的自助是其一大特色。因此，最大限度地確保民眾間的有效溝通和有效聯(lián)合同樣至關(guān)重要?？v觀國內(nèi)現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)和國際經(jīng)典的做法，在空間和組織架構(gòu)上理順溝通渠道和資源循環(huán)渠道都為各套方案所重視。結(jié)合上述分析不難得知，在構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)管理模式時(shí)，應(yīng)特別注意信息流和物質(zhì)流的暢通以及它們?cè)诟鲉挝婚g的共享。

(二)應(yīng)因地制宜地構(gòu)建社區(qū)管理模式

無論是國內(nèi)的村落自治組織模式、村社合一模式、村企主導(dǎo)模式、聯(lián)村建社模式，還是歐陸國家與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化緊密捆綁的鄉(xiāng)村管理模式及加拿大注重不同層級(jí)間政府共贏的新鄉(xiāng)村管理模式，都是各地政府和民間基于自身實(shí)際，著眼于克服現(xiàn)有阻力而逐漸磨合形成的社區(qū)管理模式，具有顯著的地域特征和不可復(fù)制性。地理空間是對(duì)農(nóng)村社區(qū)管理造成最大影響的變量。一個(gè)平原地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)與一個(gè)深山中的農(nóng)村社區(qū)顯然不具有可比性。但從抽象的意義上說，無論出于哪個(gè)地理空間，政府都能夠引導(dǎo)居民通過協(xié)作方式實(shí)現(xiàn)互助，并逐步凝練出完善的農(nóng)村社區(qū)管理模式。如江西作為中部欠發(fā)達(dá)省份，省情具有相當(dāng)?shù)莫?dú)特性。一方面，江西作為勞動(dòng)力輸出大省，農(nóng)村“空巢”、“留守”現(xiàn)象十分突出，如何在通過新型城鎮(zhèn)化建設(shè)有序引導(dǎo)勞動(dòng)力回流的同時(shí)，構(gòu)建好以老弱婦孺為主體的社區(qū)，并提供此類社區(qū)向以青壯年勞動(dòng)力為主體的正常社區(qū)回歸，無疑需要相當(dāng)?shù)闹腔酆陀職?另一方面，江西地理?xiàng)l件復(fù)雜，全省以丘陵山地為主的同時(shí)，南部海拔較之北部更高，許多村落散落在深山老林當(dāng)中，如何根據(jù)地理特征，合理引導(dǎo)不同區(qū)位和地理?xiàng)l件的農(nóng)村按照大致相當(dāng)?shù)穆窂浇⑵鸶髯缘目沙掷m(xù)的社區(qū)管理模式，也是需要在綜合考量各項(xiàng)政策因素后仔細(xì)加以定奪的重大問題。

(三)形成高效的行政管理體制

行政管理體制改革無疑是構(gòu)建高效的農(nóng)村社區(qū)管理模式所必須觸及的重大改革事項(xiàng)。從目前的情形看，深入推進(jìn)“省直管縣”行政體制改革是未來促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)管理模式構(gòu)建的必然舉措。表面上看，“省直管縣”體制并不直接涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村。但是，在當(dāng)前“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的基本模式下，縣級(jí)政府作為廣大農(nóng)村地區(qū)的直接管理者，其中管理權(quán)限和調(diào)控能力對(duì)農(nóng)村社區(qū)的影響很大。即使未來“鄉(xiāng)財(cái)縣管”模式發(fā)生一些調(diào)整，縣級(jí)政府作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理者，依然擁有很強(qiáng)的規(guī)劃、引導(dǎo)能力。從這個(gè)意義上說，縣本身能否獲得足夠的自主權(quán)，以通盤考慮整個(gè)縣域范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題，就十分關(guān)鍵了。

(四)構(gòu)建可持續(xù)的財(cái)政配套保障機(jī)制

“一級(jí)事權(quán)一級(jí)財(cái)權(quán)”是財(cái)政領(lǐng)域內(nèi)最基本的原則。由于種種原因，當(dāng)前我國基層政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)出現(xiàn)嚴(yán)重的不匹配現(xiàn)象。特別是在當(dāng)前大規(guī)模社會(huì)化建設(shè)的情境下，基層組織的有效運(yùn)行更是受制于財(cái)力的短缺。黨的十八屆三中全會(huì)提出，要構(gòu)建事權(quán)與財(cái)權(quán)相適應(yīng)的財(cái)政管理體制。具體到農(nóng)村社區(qū)管理領(lǐng)域，就是要進(jìn)一步加大基層政府的財(cái)權(quán)，使日漸龐大的事權(quán)體系能夠得到有效支撐。只有建立起可持續(xù)的財(cái)政配套保障機(jī)制，才能保障農(nóng)村基層組織事權(quán)的順利履行。

(五)營造活躍的基層民主管理氛圍

社區(qū)管理需要基層民主的基本氛圍。目前，縣及以下范圍的人民代表大會(huì)制度就是活躍基層民主管理氛圍的重要平臺(tái)。為此，可通過在縣及以下范圍人大代表選舉中按照城鄉(xiāng)相同人數(shù)比例和天數(shù)比例的方式展開選舉，使更多農(nóng)民參與到縣級(jí)人大代表的群體中來，使人大代表能真正代表農(nóng)民的最根本利益。同時(shí)，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，努力完善并規(guī)范縣級(jí)政府派出鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織的社區(qū)管理職能，并為最終縣鄉(xiāng)社區(qū)管理職能的一體化創(chuàng)造條件。

四、結(jié)語

現(xiàn)代化是一個(gè)從傳統(tǒng)到現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的過程，不斷提升廣大農(nóng)民的公民身份、保障他們的合法權(quán)益、滿足他們的基本公共服務(wù)需求是現(xiàn)代化發(fā)展在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，也是幾千年來人類對(duì)民主政體的追求。實(shí)踐中的新型社區(qū)管理和服務(wù)體制正是現(xiàn)代國家對(duì)現(xiàn)代民主治理的實(shí)踐探索，通過體制性的創(chuàng)新，形成國家、市場及社會(huì)多元力量共同參與的更加具有包容性、開放性的治理制度。

作者：王占軍 李小強(qiáng) 單位：江西警察學(xué)院