社區(qū)管理模式居民參與及發(fā)展研究

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［摘要］隨著社區(qū)的形成和發(fā)展，社區(qū)管理的創(chuàng)新顯得尤為重要?，F(xiàn)階段，我國(guó)社區(qū)管理的模式主要有政府導(dǎo)向型、市場(chǎng)導(dǎo)向型、社區(qū)自治型和混合型四種類(lèi)型。社區(qū)管理創(chuàng)新的根本價(jià)值在于根據(jù)社區(qū)居民的多元需求，提供多元化的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，因而，社區(qū)管理中社區(qū)居民的積極參與至關(guān)重要。論文在梳理現(xiàn)階段我國(guó)社區(qū)管理實(shí)踐模式的基礎(chǔ)上，基于時(shí)代特征，認(rèn)為未來(lái)社區(qū)管理將呈現(xiàn)出以下基本發(fā)展趨勢(shì)：在管理理念上越來(lái)越公眾化、自治化、民主化；管理主體上越來(lái)越多元化；管理手段上越來(lái)越法治化、規(guī)范化、柔性化。

［關(guān)鍵詞］社區(qū)管理；管理模式；居民參與；發(fā)展趨勢(shì)

“社區(qū)”一詞在西方國(guó)家時(shí)間久遠(yuǎn)，各國(guó)學(xué)者有不同的定義，德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯在出版的《共同體與社會(huì)》一書(shū)中首次使用“Gemeinschaft”一詞來(lái)詮釋社區(qū)，在他看來(lái)，人與人之間的親密無(wú)間或者服從權(quán)威都是源于對(duì)社區(qū)這個(gè)生活共同體的肯定。人們加入這樣的團(tuán)體，不是自己有目的的選擇結(jié)果，而是他們生于斯、長(zhǎng)于斯自然形成的。[1]美國(guó)社會(huì)學(xué)教授R.E帕克認(rèn)為社區(qū)是由人口、地域結(jié)成的生態(tài)共同體，聚集于共同體內(nèi)的人類(lèi)群體處于相同的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，具有基本一致的文化價(jià)值觀和共同的心理歸屬感。①英國(guó)社會(huì)學(xué)家麥基文認(rèn)為社區(qū)可大可小，可以是村莊也可以是地球。美國(guó)社會(huì)學(xué)家桑德斯“一改過(guò)去社區(qū)概念界定中的兩分法，既不是用社會(huì)界定社區(qū)，也不是用社團(tuán)或國(guó)家界定社區(qū)，而是把社區(qū)看做是‘一個(gè)互動(dòng)的體系’，又看作是‘一個(gè)行動(dòng)的場(chǎng)域’”。②在他定義的社區(qū)概念中，把社區(qū)分為四種類(lèi)型：其一，社區(qū)是一個(gè)提供居民居住的地方，社區(qū)里客觀存在的房屋建筑就是居民日日夜夜居住的地方；其二，社區(qū)在空間上是一個(gè)單位；其三，社區(qū)是一種存在的生活方式；其四，社區(qū)是一種提供社會(huì)互動(dòng)的平臺(tái)。而在西方國(guó)家，人們對(duì)社區(qū)管理的研究主要基于對(duì)社區(qū)的關(guān)懷?！吧鐓^(qū)管理”一詞最早出現(xiàn)于15世紀(jì)。伴隨著產(chǎn)業(yè)革命和城市化的到來(lái)，18世紀(jì)中葉，人們開(kāi)始擔(dān)心對(duì)社區(qū)的疏離感，從而開(kāi)始關(guān)注城市社區(qū)，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)，社區(qū)中的人們雖然互相接觸變多，但往往沒(méi)有像家人、朋友那樣存在親密感，并且對(duì)社區(qū)認(rèn)同感不高。到了20世紀(jì)60年代，聯(lián)合國(guó)將社區(qū)發(fā)展推向了一個(gè)高潮，以發(fā)展中國(guó)家為主要對(duì)象，用社區(qū)發(fā)展解決工業(yè)化和城市化中的問(wèn)題。我國(guó)學(xué)者主要從四個(gè)視角對(duì)社區(qū)管理做了解釋。其一是歷史性視角。隨著歷史發(fā)展，時(shí)代變遷，社區(qū)管理也應(yīng)“與時(shí)俱進(jìn)”，不斷創(chuàng)新并豐富其內(nèi)涵；其二是管理學(xué)視角。在政府主導(dǎo)前提下，社區(qū)各部門(mén)對(duì)公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行計(jì)劃、組織、指揮、控制、協(xié)調(diào)；其三是社區(qū)管理目的視角。滿(mǎn)足居民高質(zhì)量高水平的精神物質(zhì)文化生活是社區(qū)管理的根本目標(biāo)之所在；其四是社區(qū)管理主體視角。根據(jù)社區(qū)管理主體的不同，他們將社區(qū)管理劃分為政府主導(dǎo)、街道辦事處主導(dǎo)或者小區(qū)自我管理三種類(lèi)型。實(shí)際上，社區(qū)管理就是為了滿(mǎn)足居民高質(zhì)量、高水平的精神物質(zhì)文化生活以及促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展，社區(qū)內(nèi)部組織對(duì)社區(qū)進(jìn)行“因時(shí)制宜，因地制宜”的管理活動(dòng)。社區(qū)管理是一種綜合性的管理，其管理內(nèi)容涉及到很多方面，例如：社區(qū)的人口管理，社區(qū)會(huì)定期對(duì)該社區(qū)的人口進(jìn)行普查、登記、統(tǒng)計(jì)等進(jìn)行摸底，掌握社區(qū)的人口變動(dòng)情況；社區(qū)的服務(wù)管理，除了最基本的生活服務(wù)，還對(duì)社區(qū)弱勢(shì)群體及低收入人群提供更好的服務(wù)；社區(qū)環(huán)境管理，提供一個(gè)優(yōu)美和諧的生態(tài)環(huán)境和人文環(huán)境等諸多方面。

一、社區(qū)管理模式

聯(lián)合國(guó)于1955年在《通過(guò)社區(qū)發(fā)展促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步》的文件中指出：所謂社區(qū)管理模式是指在一個(gè)地域范圍內(nèi)，組織和教育居民從社區(qū)的共同利益和共同需要出發(fā)，有計(jì)劃地引導(dǎo)社區(qū)內(nèi)居民與機(jī)構(gòu)共同參與，以自身的努力和政府聯(lián)合一致，合理地利用社區(qū)的資源和外來(lái)援助，改善社區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化狀況。根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)綜合來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)階段社區(qū)管理模式歸納為以下四種：

（一）政府導(dǎo)向模式

在該模式中，政府在社區(qū)管理中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，對(duì)社區(qū)管理進(jìn)行指導(dǎo)、調(diào)節(jié)、組織甚至控制。正是基于政府的“主導(dǎo)”，社區(qū)管理中會(huì)產(chǎn)生諸如加重政府管理負(fù)擔(dān)，降低政府工作效率，阻礙社區(qū)管理創(chuàng)新發(fā)展，制約部分社會(huì)組織對(duì)社區(qū)管理的參與積極性等許多問(wèn)題?，F(xiàn)實(shí)中社區(qū)在日常管理中既要完成政府布置的任務(wù)，又要協(xié)助政府開(kāi)展工作，但卻不能干預(yù)、影響到政府的權(quán)威，而政府對(duì)社區(qū)并不存在真正意義上的管理，卻要對(duì)社區(qū)管理進(jìn)行多方面的“干預(yù)”。因而，“政府應(yīng)該把大量的社會(huì)職能移交給社會(huì)中介組織，養(yǎng)成社會(huì)的自治能力，政府也可以從此摘掉‘管家婆’的帽子?！雹谶@意味著政府通過(guò)向社區(qū)“下放權(quán)力”，使社區(qū)管理職能得到改善，不僅有利于調(diào)動(dòng)社區(qū)管理人員的積極性，形成有效且符合社區(qū)實(shí)際的管理模式，而且有利于減輕政府工作負(fù)擔(dān)，降低政府行政成本，推進(jìn)政府管理創(chuàng)新，提高政府工作效率，提升政府服務(wù)水平。

（二）市場(chǎng)導(dǎo)向模式

市場(chǎng)導(dǎo)向模式就是在社區(qū)管理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，通過(guò)“物業(yè)公司”等主體進(jìn)行社區(qū)管理。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平的長(zhǎng)足發(fā)展，居民對(duì)物質(zhì)文化生活的要求越來(lái)越高，對(duì)社區(qū)管理也提出了越來(lái)越專(zhuān)業(yè)化的基本訴求。因此物業(yè)公司的產(chǎn)生、存在和發(fā)展對(duì)滿(mǎn)足這些訴求產(chǎn)生了積極作用。當(dāng)政府把權(quán)力下放給市場(chǎng)時(shí)，市場(chǎng)的目標(biāo)、責(zé)任明確，在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的驅(qū)使下物業(yè)公司會(huì)更好地為社區(qū)提供服務(wù)，必然會(huì)在較大程度上減輕政府工作負(fù)擔(dān)。但是，“這種市場(chǎng)化運(yùn)作的管理模式不能覆蓋小區(qū)中的社會(huì)管理和行政管理，還不能說(shuō)是一種完全意義上的社區(qū)管理?！?/p>

（三）社區(qū)自治模式

社區(qū)自治模式可以“歸功于”政府的權(quán)力下放，但這并不意味著社區(qū)在管理上可以“胡作非為”，只是政府認(rèn)可了一個(gè)具有合法性的自治組織，這個(gè)組織具有非政府、非營(yíng)利、自愿、民間等特征。這種社區(qū)管理模式，不僅有利于調(diào)動(dòng)居民參與社區(qū)管理的積極性，讓居民自己真正著手于管理自己的事務(wù)，同時(shí)，會(huì)降低行政管理成本，推進(jìn)基層民主建設(shè)。例如，北京市有些高檔商品房社區(qū)，由于社區(qū)發(fā)展到較高階段，社區(qū)自治能力成熟，居民自我管理和自我服務(wù)能力強(qiáng)，社區(qū)管理對(duì)政府和市場(chǎng)的依賴(lài)很低。然而，這種管理模式的發(fā)展對(duì)社區(qū)人才有較高的要求，在管理人才中，需要有較強(qiáng)的組織、協(xié)調(diào)、領(lǐng)導(dǎo)、創(chuàng)新能力，在服務(wù)人才中，要求更加專(zhuān)業(yè)化和現(xiàn)代化，涉足于網(wǎng)絡(luò)、英語(yǔ)、物流、醫(yī)療等各個(gè)居民需要的領(lǐng)域。③

（四）混合模式

這種管理模式是現(xiàn)實(shí)中多數(shù)社區(qū)管理將以上三種管理模式有機(jī)結(jié)合的成果：以政府為領(lǐng)導(dǎo)核心，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，積極調(diào)動(dòng)居民的參與度。這種綜合社區(qū)管理模式“一應(yīng)俱全”，綜合各種模式使社區(qū)管理更加貼近社區(qū)實(shí)際。可以說(shuō)，這種管理模式是現(xiàn)代社區(qū)管理所追求的發(fā)展目標(biāo)。綜上所述，現(xiàn)階段，適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的社區(qū)管理模式主要有政府導(dǎo)向、市場(chǎng)導(dǎo)向、社區(qū)自治以及混合四種模式。無(wú)論政府將權(quán)力下放給市場(chǎng)還是社區(qū)自身，都要遵循合法、合理的原則，結(jié)合社區(qū)的實(shí)際情況，實(shí)施有效、健全、創(chuàng)新的社區(qū)管理體系。

二、社區(qū)管理中的居民參與

社區(qū)的和諧、穩(wěn)定發(fā)展，需要社區(qū)居民的積極參與，而要調(diào)動(dòng)居民積極參與社區(qū)管理，則需要注意兩個(gè)“W”和一個(gè)“H”。第一個(gè)“W”即“Who”意味著誰(shuí)參與。居民是社區(qū)活動(dòng)的主要主體，如果一個(gè)社區(qū)的任何活動(dòng)缺乏居民參與，社區(qū)活動(dòng)將無(wú)法展開(kāi)，從而說(shuō)明社區(qū)管理也存在著一定問(wèn)題。第二個(gè)“W”即“What”意味著參與什么。社區(qū)活動(dòng)多種多樣，既有選舉社區(qū)居委會(huì)成員又有各種娛樂(lè)活動(dòng)等，這些都需要社區(qū)居民的積極參與?！癏”即“How”意味著怎樣參與，是指居民參與社區(qū)活動(dòng)的方式與路徑，參與的形式可分為制度化參與和非制度化參與兩大類(lèi)。制度化參與是居民在規(guī)定的制度范圍內(nèi)參與社區(qū)活動(dòng)，而非制度化參與是居民參與的活動(dòng)超出了制度范圍，有時(shí)也可能是違法的。社區(qū)發(fā)展的根本任務(wù)在于不斷滿(mǎn)足居民對(duì)于高品質(zhì)生活的需要，因此社區(qū)管理必須面對(duì)不同公眾的多種需求。④居民參與在社區(qū)管理中發(fā)揮著重要作用，首先，更多居民的參與會(huì)給社區(qū)管理提供更加廣泛的信息，對(duì)社區(qū)居民的各種需求有所了解；其次，從政府到市場(chǎng)，從市場(chǎng)到居民，居民參與能更好地解決社區(qū)管理中的資源配置問(wèn)題；再次，從管理角度來(lái)說(shuō)，居民參與給社區(qū)管理提供了有效的人力資源；最后，居民參與可通過(guò)對(duì)社區(qū)組織、事務(wù)、居民等的了解，增強(qiáng)社區(qū)居民歸屬感，促進(jìn)社區(qū)和諧發(fā)展。黨的十八屆三中全會(huì)中指出：要“增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力?！痹谏鐓^(qū)活動(dòng)中，社區(qū)管理人員也可以借鑒“增強(qiáng)社區(qū)公信力和執(zhí)行力”這一點(diǎn)來(lái)提升居民參與度。從當(dāng)前我國(guó)的實(shí)際情況看，參與社區(qū)活動(dòng)的主體多數(shù)為中老年人，他們退休在家，有充足的參與時(shí)間，而年輕人卻很少參與或者較少關(guān)注社區(qū)活動(dòng)。首先，因?yàn)楣ぷ髅?，參與時(shí)間少；其次，社區(qū)居民對(duì)生活質(zhì)量要求越來(lái)越高，對(duì)社區(qū)的服務(wù)要求也越來(lái)越高，服務(wù)稍有“不到位”，他們就會(huì)對(duì)社區(qū)活動(dòng)有所排斥；最后，居民對(duì)社區(qū)沒(méi)有很強(qiáng)的歸屬感,也失去了對(duì)社區(qū)原本的信任，產(chǎn)生了社區(qū)活動(dòng)“沒(méi)必要參加”，“不用參加”或者“參加了也沒(méi)意義”的認(rèn)知結(jié)果。針對(duì)這些現(xiàn)象，急需加強(qiáng)社區(qū)管理中的公信力建設(shè)，能夠讓居民“心甘情愿”地參與社區(qū)活動(dòng)，當(dāng)然居民參與社區(qū)活動(dòng)，自然希望自己有所收益，比如，能放松心情，增加鄰里間的和睦等。居民參加活動(dòng)的這些期望必然會(huì)對(duì)社區(qū)管理提出更高的要求。

三、社區(qū)管理的發(fā)展趨勢(shì)

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的迅速推進(jìn)，社區(qū)管理的創(chuàng)新與發(fā)展受到了人們?cè)絹?lái)越廣泛的關(guān)注。社區(qū)管理的發(fā)展凸顯了社區(qū)對(duì)居民生活日趨重要這一現(xiàn)實(shí)。同時(shí)，社區(qū)管理在提供公共服務(wù)、完善黨組織管理、調(diào)動(dòng)居民參與社區(qū)管理積極性等方面具有顯著作用。歸納起來(lái)，未來(lái)我國(guó)社區(qū)管理將呈現(xiàn)出以下發(fā)展趨勢(shì)：

（一）社區(qū)管理理念趨于公眾化、自治化、民主化

政府在社區(qū)管理中的職能將由以往的微觀管理日漸過(guò)渡到未來(lái)的宏觀規(guī)劃，政府的“分權(quán)和松綁”為社區(qū)居民自治和公共參與的社區(qū)治理模式提供了可能。既然政府要對(duì)社區(qū)管理進(jìn)行“分權(quán)和松綁”，便意味著社區(qū)管理部門(mén)要行使好自己的權(quán)力，管理好自己的事務(wù)，賦予不同管理主體不同的權(quán)力和義務(wù)。管理部門(mén)積極主動(dòng)地為居民服務(wù)，從而提升社區(qū)居民的認(rèn)同感和歸屬感，提高居民參與度，使得社區(qū)管理更加公眾化。當(dāng)下，社區(qū)居民生活需求日趨多元化，對(duì)社區(qū)管理的要求也隨之提出了更高要求。未來(lái)社區(qū)管理意味著在政府的指導(dǎo)下，社區(qū)職能部門(mén)、社區(qū)單位、社區(qū)居民對(duì)社區(qū)的各項(xiàng)公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行的自我管理。⑤尤其是隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，社區(qū)內(nèi)部人口不斷擴(kuò)大、結(jié)構(gòu)日漸復(fù)雜，必然會(huì)導(dǎo)致社區(qū)管理的難度將大幅提升，管理理念不能過(guò)于單一，而應(yīng)以多元化的管理對(duì)象制定多元化的管理方案，在管理過(guò)程中可以將管理對(duì)象發(fā)展成管理主體，當(dāng)社區(qū)居民角色轉(zhuǎn)換為社區(qū)管理人員時(shí)，才能代表社區(qū)居民最根本、最真實(shí)的利益，從而為社區(qū)管理做出自己的貢獻(xiàn)，達(dá)到社區(qū)管理自治化的目標(biāo)。目前，我國(guó)多數(shù)城市的多數(shù)社區(qū)已經(jīng)成立了業(yè)主委員會(huì)，業(yè)主委員會(huì)是依法成立的社區(qū)居民對(duì)全體業(yè)主實(shí)施自我管理的自治性組織。該組織通過(guò)社區(qū)居民自愿參加或民主選舉產(chǎn)生。本著對(duì)社區(qū)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的原則，完善社區(qū)民主議事制度和程序，為社區(qū)公共決策提供民意基礎(chǔ)，加強(qiáng)社區(qū)民主監(jiān)督的制度化建設(shè)，強(qiáng)化對(duì)社區(qū)公共權(quán)力的監(jiān)督。⑥這樣，我國(guó)社區(qū)管理理念在公眾化、自治化的基礎(chǔ)上必然會(huì)走向民主化。

（二）社區(qū)管理主體趨于多元化

在社區(qū)居民需求不斷增加并日漸多元的前提下，社區(qū)中的公共安全、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)需求必然會(huì)大大增加。根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況，當(dāng)下在社區(qū)管理中，政府依然是最具權(quán)威的組織，它不僅規(guī)范引導(dǎo)社區(qū)管理，也給予社區(qū)財(cái)力上支撐；不僅給社區(qū)管理提供有效信息，而且對(duì)社區(qū)管理的合作者進(jìn)行引導(dǎo)、協(xié)調(diào)與監(jiān)督。但由于社區(qū)自我管理能力不斷提升，未來(lái)社區(qū)管理中，政府將不再是社區(qū)管理的唯一主體，市場(chǎng)機(jī)制也必然會(huì)發(fā)揮一定作用，以彌補(bǔ)政府機(jī)制在解決社區(qū)居民供需方面的矛盾與不平衡，尤其是隨著我國(guó)政府簡(jiǎn)政放權(quán)速度的加快，一些社區(qū)內(nèi)的社會(huì)組織蓬勃發(fā)展，社會(huì)組織不僅能夠有效開(kāi)發(fā)人力、資金資源，而且能夠更好地與社區(qū)居民進(jìn)行交流與溝通，在社區(qū)管理中的作用將愈來(lái)愈大。例如:在當(dāng)下，我國(guó)城市有部分國(guó)有直屬企業(yè)的家屬樓采取了自建社區(qū)方式，不僅解決了企業(yè)內(nèi)部待業(yè)或失業(yè)人員的再就業(yè)問(wèn)題，而且由于管理人員對(duì)社區(qū)居民非常熟悉，既減輕了社區(qū)管理的成本，又提升了社區(qū)居民的安全感和幸福指數(shù)。

（三）社區(qū)管理手段趨于法治化、規(guī)范化、柔性化

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的日臻完善和市場(chǎng)本身在資源配置中的決定性作用越來(lái)越大，市場(chǎng)給社區(qū)管理也帶來(lái)了難得的創(chuàng)新機(jī)遇，但新的問(wèn)題也隨之而來(lái)，主要體現(xiàn)為社區(qū)管理的法治化水平不高，規(guī)范化程度較低等諸多現(xiàn)象，這種狀況難以適應(yīng)社區(qū)管理的發(fā)展要求，加之，當(dāng)下的社區(qū)管理環(huán)境越來(lái)越復(fù)雜多樣，這些都要求社區(qū)管理更加法治化和規(guī)范化。實(shí)際上，無(wú)論社區(qū)管理的主體是政府、社會(huì)組織還是社區(qū)居民，都客觀上要求其管理依法而為，唯有依法管理，社區(qū)管理才能有序進(jìn)行。這意味著，首先，社區(qū)管理人員應(yīng)該嚴(yán)格依法辦事；其次，社區(qū)居民自治過(guò)程中也應(yīng)該自覺(jué)遵守相關(guān)法律法規(guī)。同時(shí)，未來(lái)社區(qū)管理在依法管理的基礎(chǔ)上將更加注重“柔性管理”。“柔性管理”的實(shí)質(zhì)是依靠組織的共同價(jià)值觀念、組織使命以及精神氛圍等進(jìn)行人格化管理，在很大程度上反映了管理者領(lǐng)導(dǎo)組織成員創(chuàng)新的能力及其有效性。社區(qū)管理柔性化是在人性假設(shè)基礎(chǔ)為善的前提下，社區(qū)管理組織以社區(qū)居民為中心，高層管理者（政府）向基層管理者下放權(quán)力，充分的授權(quán)才能調(diào)動(dòng)社區(qū)管理者對(duì)管理工作的積極性、主動(dòng)性。傳統(tǒng)的社區(qū)管理多以行政命令等剛性管理為主，而未來(lái)，社區(qū)管理的工作重心更趨于為社區(qū)提供公共安全保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)，并在“以人為中心”的前提下與社區(qū)居民進(jìn)行真誠(chéng)溝通，從而使得社區(qū)管理手段更加趨向柔性化。

［注釋?zhuān)?/p>

①李保軍.略論城市問(wèn)題[J].城市問(wèn)題，1998，（4）.

②方俊.北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)[J].2002，（5）.

③李萍，汪昕宇.基于北京社區(qū)管理模式發(fā)展趨勢(shì)下的社區(qū)人才隊(duì)伍建設(shè)[J].北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)，2008，（6）.

④向德平，王志丹.城市社區(qū)管理中的公眾參與［J］.學(xué)習(xí)與探究，2012，（2）.

⑤汪波.城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新探索［J］.新視野，2010，（2）.

⑥李小強(qiáng)，等.我國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)管理發(fā)展路徑分析[J].武漢公安干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，（2）.

作者：孫婕 單位：西北師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共管理學(xué)院