優(yōu)化稅收政策激勵企業(yè)研發(fā)的思考

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關(guān)鍵詞：稅收優(yōu)惠研發(fā)創(chuàng)新稅收政策

一、我國稅收政策激勵企業(yè)研發(fā)的現(xiàn)狀

（一）企業(yè)研發(fā)趨勢及特點

近年來，在國家創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的指引下，激勵企業(yè)研發(fā)的稅收優(yōu)惠政策和配套措施逐步落實，我國研發(fā)經(jīng)費投入逐年增長。表1整理了2013～2017年我國研發(fā)經(jīng)費投入情況。1.企業(yè)研發(fā)經(jīng)費投入逐年增長。2013年我國研發(fā)經(jīng)費投入總量為1.18萬億元，成為僅次于美國的世界第二大科研經(jīng)費投入大國，研發(fā)經(jīng)費投入強度首次突破2%。從企業(yè)研發(fā)經(jīng)費投入增幅看，除2015年年均增幅僅8.2%外，其余年份增幅均超過10%。2.企業(yè)是研發(fā)創(chuàng)新的主要力量。2013～2017年，企業(yè)年均研發(fā)經(jīng)費支出在全國研發(fā)經(jīng)費總支出中的占比為77.19%，每年單獨年份看，企業(yè)研發(fā)經(jīng)費支出占全國研發(fā)經(jīng)費總支出比重相對穩(wěn)定在76.5%～78%之間；企業(yè)研發(fā)經(jīng)費對全社會研發(fā)經(jīng)費增長的貢獻每年都超過了70%，2014年和2016年超過了80%。3.規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)是企業(yè)研發(fā)的主力軍。2013～2017年，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)研發(fā)經(jīng)費投入在企業(yè)研發(fā)經(jīng)費總投入中的年平均占比達(dá)到了90.54%，中小企業(yè)研發(fā)經(jīng)費投入占比不足10%。

（二）稅收政策激勵企業(yè)研發(fā)的理論分析

研發(fā)活動具有一定的風(fēng)險，需要投入大量資金、設(shè)備和人員，其具有的成本較高、周期較長的特點，使得企業(yè)研發(fā)的內(nèi)在動力不強。資金不足、融資難等問題也阻礙了中小企業(yè)和民營企業(yè)研發(fā)活動的開展。此外，企業(yè)自主研發(fā)創(chuàng)新的產(chǎn)品具有公共產(chǎn)品特征，創(chuàng)新企業(yè)往往無法獨占創(chuàng)新帶來的收益，其競爭對手卻可以享受創(chuàng)新的外溢效應(yīng)，只需要付出較少的成本甚至零成本獲得創(chuàng)新企業(yè)研發(fā)的新產(chǎn)品和新技術(shù)，導(dǎo)致從事研發(fā)企業(yè)收益減少，降低了企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新的積極性。政府出臺研發(fā)稅收激勵政策激勵企業(yè)研發(fā)，能夠降低企業(yè)運營成本，解決企業(yè)創(chuàng)新主動性不強、創(chuàng)新要素不足、資源配置不合理等問題，提高企業(yè)研發(fā)的預(yù)期收益率，幫助企業(yè)提升自主創(chuàng)新能力和市場競爭力，促進企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展。在通過稅收優(yōu)惠讓利于企業(yè)、提升企業(yè)自主研發(fā)積極性的同時，政府還可以采取措施保護企業(yè)研發(fā)產(chǎn)品成果，對符合條件的技術(shù)轉(zhuǎn)讓收入給予一定的稅費減免，促進科技成果的轉(zhuǎn)化和分享。

（三）稅收優(yōu)惠政策激勵企業(yè)研發(fā)的實踐效應(yīng)

我國研發(fā)稅收激勵政策主要包括稅前研發(fā)費用加計扣除和固定資產(chǎn)加速折舊兩種。2008年開始實行的《企業(yè)所得稅法》及其實施條例對兩項研發(fā)激勵政策作出了基本規(guī)定，后續(xù)出臺的政策文件對相關(guān)政策不斷完善，取得了良好的效果。以研發(fā)費用稅前加計扣除政策為例，2015年以來國家出臺文件對研發(fā)費用加計扣除政策進行了完善。從政策效果看，稅前研發(fā)費用加計扣除政策提高了企業(yè)開展研發(fā)活動的積極性。2016年享受企業(yè)研發(fā)費用稅前加計扣除政策的規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)比上年增長了20%，這些企業(yè)減免的所得稅稅額比上年增長8.9%；2017年享受研發(fā)費用加計扣除的規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)累計減免稅額達(dá)到了569.9億元，比上年增長了16.5%，增速較上年提高7.6個百分點。①從行業(yè)稅收增幅看，政策完善后行業(yè)稅收下降政策效應(yīng)明顯。由于2014年出臺的固定資產(chǎn)加速折舊完善政策出臺時間較晚，研發(fā)費用稅前加計扣除完善政策出臺于2015年，研發(fā)稅收激勵政策的實施效應(yīng)更多的在2015年體現(xiàn)出來。表2整理了生物藥品制造業(yè)、專用設(shè)備制造業(yè)、儀表儀器制造業(yè)等六大行業(yè)2014～2016年的稅收增幅情況?？梢钥闯觯笮袠I(yè)2015年和2016年的稅收增幅較2014年基本呈現(xiàn)下降趨勢，研發(fā)稅收激勵政策帶來的減稅效應(yīng)較為明顯。

二、現(xiàn)行研發(fā)稅收激勵政策存在的問題

近年來，相關(guān)部門不斷出臺政策措施，對我國研發(fā)稅收激勵政策進行完善，取得了一定的效果。但是，我國研發(fā)稅收激勵政策仍存在以下幾個方面的問題：

（一）政策設(shè)計有待完善

現(xiàn)行研發(fā)稅收激勵政策大多以規(guī)范性文件的形式頒布和執(zhí)行，存在優(yōu)惠時間短、法律層級低的問題，缺乏穩(wěn)定性、權(quán)威性和系統(tǒng)性的稅收政策難以為企業(yè)提供明確的政策指引。部分政策的優(yōu)惠時限只有三年或更短，無法對企業(yè)形成持續(xù)性的研發(fā)激勵，對耗時較長的研發(fā)項目的激勵作用有限，不利于企業(yè)對中長期研發(fā)項目進行規(guī)劃和布局。與歐美發(fā)達(dá)國家相比，我國研發(fā)稅收激勵政策仍有完善空間。早在1977年，加拿大聯(lián)邦政府就已經(jīng)將投資稅收抵免制度引入了研發(fā)活動，英國也從2016年4月起，用稅收抵免永久性替代加計扣除。①目前，世界范圍內(nèi)已有超過70%的國家采用研發(fā)費用稅收抵免替代了加計扣除。造成這種變化的主要原因是加計扣除政策屬于稅基式優(yōu)惠，通過增加扣除減少應(yīng)納稅所得額實現(xiàn)減收，減稅規(guī)模的大小與企業(yè)所得稅稅率高低有關(guān)；而采用稅收抵免屬于稅額式優(yōu)惠，是對稅收收入的直接減免，且抵免額不受企業(yè)所得稅稅率高低及變化的影響，企業(yè)減稅的獲得感更強，從事研發(fā)活動而獲得的激勵效應(yīng)更加明顯。目前，我國相關(guān)部門雖然已經(jīng)對研發(fā)費用稅前加計扣除的比例和范圍進行了改革，但是仍然限于稅前加計扣除方式，沒有引入稅收抵免方式。

（二）優(yōu)惠稅種和方式較為單一

我國研發(fā)稅收激勵政策涉及的稅種主要是企業(yè)所得稅，優(yōu)惠方式主要以研發(fā)費用稅前加計扣除和固定資產(chǎn)加速折舊這兩種方式為主，研發(fā)稅收激勵政策的優(yōu)惠稅種和方式較為單一，缺乏針對研發(fā)涉及的增值稅、個人所得稅、企業(yè)所得稅等的多稅種疊加性優(yōu)惠，也沒有形成對研發(fā)活動所需的固定資產(chǎn)、人員投入、無形資產(chǎn)等研發(fā)要素的全流程優(yōu)惠。與發(fā)達(dá)國家直接稅占比較高的情況不同，我國間接稅占比較高，只對企業(yè)所得稅進行優(yōu)惠的稅收政策對整個研發(fā)流程的優(yōu)惠力度有限，不利于提高企業(yè)研發(fā)活動的積極性。

（三）政策統(tǒng)籌有提升空間

我國中小企業(yè)數(shù)量較多，這些企業(yè)往往盈利不多，甚至存在虧損的情況，這些企業(yè)即使被納入現(xiàn)行稅收政策的受益范圍，也難以享受到國家鼓勵研發(fā)帶來的政策紅利，使得現(xiàn)行政策的受益范圍十分有限。目前，我國尚未出臺針對中小企業(yè)研發(fā)的特殊優(yōu)惠，對中小企業(yè)研發(fā)的激勵作用尚不明顯。我國可借鑒歐美發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，通過對中小企業(yè)給予特殊優(yōu)惠的方式激勵中小企業(yè)參與研發(fā)。以加拿大為例，加拿大聯(lián)邦政府對小型私營企業(yè)給予特殊研發(fā)優(yōu)惠，該類企業(yè)每年發(fā)生的300萬加元以內(nèi)的研發(fā)費用可享受35%的稅收抵免。②

三、完善我國研發(fā)稅收激勵政策的建議

（一）逐步使用稅收抵免替代加計扣除

我國目前采取的研發(fā)稅收激勵政策主要包括研發(fā)費用稅前加計扣除和固定資產(chǎn)加速折舊兩種，稅收抵免制度的使用相對較少。鑒于稅收抵免較加計扣除等稅前扣除政策在激勵企業(yè)自主研發(fā)方面具有更為直接和顯著的效用，建議借鑒國外成熟經(jīng)驗，從以下三個方面探索完善我國研發(fā)費用稅收抵免制度：一是進一步完善相關(guān)法律法規(guī)，為稅收抵免提供更好的法律保障；二是先選擇部分地區(qū)試點運行，再有計劃地逐步推廣開來；三是在執(zhí)行過程中不斷分析政策效應(yīng)、檢視執(zhí)行效果，有針對性地對稅收抵免政策進行更新完善。在推進過程中，要充分考慮財力支出壓力，對研發(fā)費用抵免超過當(dāng)年應(yīng)納所得稅額的部分，可以允許在較長期間內(nèi)乃至永久性地結(jié)轉(zhuǎn)至以后年度繼續(xù)抵免。

（二）不斷豐富稅種和優(yōu)惠方式，建立全方位的研發(fā)稅收激勵體系

我國應(yīng)當(dāng)提高研發(fā)稅收激勵政策的法律層級，通過法律或法規(guī)的方式加以固定，同時繼續(xù)完善政策內(nèi)容，綜合利用稅率、稅基、稅額減免等優(yōu)惠方式，加大稅率優(yōu)惠力度，著力打造“多稅種聯(lián)動，階段有側(cè)重，全流程覆蓋”的綜合性稅收激勵體系。在設(shè)計稅收政策激勵企業(yè)研發(fā)時，應(yīng)當(dāng)對企業(yè)發(fā)展的不同周期、產(chǎn)品研發(fā)的不同階段加以區(qū)分，綜合分析影響企業(yè)研發(fā)的人員、資金、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等多種要素，通過直接稅與間接稅相結(jié)合的稅收優(yōu)惠模式，綜合利用增值稅留抵退稅、附征稅費疊加減征、減征研發(fā)企業(yè)的企業(yè)所得稅等政策，對研發(fā)資金投入使用和研發(fā)過程中消耗的人力、物力、財力進行扣除或抵免，使研發(fā)企業(yè)、科研人員、企業(yè)投資者等不同主體均能享受到研發(fā)活動相關(guān)稅收優(yōu)惠，增強他們開展或投入研發(fā)活動的積極性和主動性。同時，還應(yīng)建立激勵研發(fā)的中長期稅收規(guī)劃，將研發(fā)激勵政策的優(yōu)惠期限設(shè)置在五年以上，通過為企業(yè)提供穩(wěn)定政策的方式引導(dǎo)企業(yè)布局研發(fā)活動，提升企業(yè)核心競爭力，促進企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展。

（三）加強對中小企業(yè)的優(yōu)惠力度

我國擁有大量中小企業(yè)，雖然相關(guān)部門已經(jīng)出臺了中小企業(yè)適用的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，但沒有對中小企業(yè)研發(fā)給予特殊激勵。在《財政部稅務(wù)總局科技部關(guān)于提高研究開發(fā)費用稅前加計扣除比例的通知》（財稅〔2018〕99號）擴圍前，多數(shù)中小型企業(yè)因條件不符未被納入研發(fā)優(yōu)惠的受益范圍?？紤]到中小企業(yè)更容易遭受虧損，即便給予稅收優(yōu)惠也很難享受這些優(yōu)惠，且研發(fā)活動周期較長，經(jīng)費投入在短期很難產(chǎn)生成果，建議出臺專門的稅收政策給予中小企業(yè)更大力度的稅收優(yōu)惠，降低中小企業(yè)的經(jīng)營成本，鼓勵中小企業(yè)自主開展研發(fā)活動。此外，建議準(zhǔn)予中小型企業(yè)對未享受的優(yōu)惠在較長時間內(nèi)進行結(jié)轉(zhuǎn)。

參考文獻：

[1]馬天情.中英比較視角下研發(fā)投入稅收激勵政策的探討[J].時代經(jīng)貿(mào)，2018(2).

[2]高凌江.金磚國家研發(fā)稅收支持政策比較[J].稅務(wù)研究，2017(9).

[3]鞠銘.研發(fā)稅收優(yōu)惠政策的國際比較與借鑒[J].國際稅收，2017(6).

作者：楊磊 單位：國家稅務(wù)總局山東省稅務(wù)局