我國科技稅收政策分析

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一、國家發(fā)展戰(zhàn)略與科技稅收政策

創(chuàng)新是人類發(fā)展永恒的主題，是經(jīng)濟增長的持續(xù)動力。我國促進科技創(chuàng)新的稅收政策起步于1978年，經(jīng)過四十多年的發(fā)展完善，目前已經(jīng)形成包括企業(yè)所得稅、增值稅等多個稅種，涵蓋投入、產(chǎn)出等多個環(huán)節(jié)，涉及財政部、國家稅務總局、海關(guān)總署和科技部等多個部門的政策支持體系。為了系統(tǒng)梳理我國科技稅收政策的演變歷程，本文按照我國經(jīng)濟發(fā)展時期國家宏觀政策和科技政策的重點，結(jié)合稅制改革把我國科技稅收政策劃分為幾個階段。

（一）第一階段：1978～1993年，實施促進科技進步戰(zhàn)略

1978年是我國改革開放的元年，中共中央召開科學技術(shù)大會明確科學技術(shù)是第一生產(chǎn)力，通過了《1978～1985年全國科學技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（草案）》，這是新時期我國科技政策和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的開端（梁正，2017）。當時科技政策的重點是強化科技地位，通過技術(shù)引進，實現(xiàn)對國外先進科技的跟蹤模仿，促進科技進步。配合國家戰(zhàn)略，我國進行了兩次大的稅制調(diào)整：一次是建立了包括《中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅法》和《外國企業(yè)所得稅法》在內(nèi)的涉外稅制，利于引進國外先進技術(shù)和企業(yè)；另一次是通過兩步“利改稅”明確國企和國家的分配關(guān)系，發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)經(jīng)濟的作用。這一時期，科技稅收政策主要以引進外資、引進先進技術(shù)為目的。國家通過設(shè)立經(jīng)濟特區(qū)和國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)對外資企業(yè)和引進先進技術(shù)企業(yè)實施所得稅和流轉(zhuǎn)稅優(yōu)惠，以及對企業(yè)引進先進技術(shù)和設(shè)備給予關(guān)稅優(yōu)惠等來實現(xiàn)科技進步。

（二）第二階段：1994～2005年，實施科教興國戰(zhàn)略

1995年，中共中央在全國科學技術(shù)大會上提出實施科教興國戰(zhàn)略，隨著科技戰(zhàn)略的調(diào)整，科技政策也從單純技術(shù)引進和技術(shù)模仿轉(zhuǎn)到強化技術(shù)創(chuàng)新、發(fā)展高科技、實現(xiàn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的方向。與此同時，我國進行了大規(guī)模的稅制改革，建立了增值稅、營業(yè)稅并存的流轉(zhuǎn)稅制度。這一時期，科技稅收政策的目的是鼓勵技術(shù)研發(fā)和支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高國家經(jīng)濟實力。國家通過對重點支持的計算機軟件產(chǎn)業(yè)、集成電路產(chǎn)業(yè)實施所得稅和流轉(zhuǎn)稅優(yōu)惠，以及對企業(yè)的技術(shù)研發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓給予稅收優(yōu)惠來實現(xiàn)科教興國。

（三）第三階段：2006～2011年，實施自主創(chuàng)新戰(zhàn)略

2006年的《國家中長期科學和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006～2020年）》提出走自主創(chuàng)新道路，建設(shè)創(chuàng)新型國家的科技戰(zhàn)略。科技政策的重點轉(zhuǎn)向全面支持自主創(chuàng)新的軌道。2008年，我國進行了內(nèi)外資企業(yè)所得稅改革，統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅稅制，有效降低了內(nèi)資企業(yè)稅負，這有利于內(nèi)資企業(yè)從事自主科技創(chuàng)新。這一時期，國家除了對企業(yè)自主研發(fā)給予稅收支持和對高新技術(shù)企業(yè)給予所得稅率優(yōu)惠以外，稅收優(yōu)惠政策的范圍也擴展到了風險投資企業(yè)和科技企業(yè)孵化器和大學科技園，通過多主體、多環(huán)節(jié)的稅收優(yōu)惠來實現(xiàn)國家科技跨越式發(fā)展。

（四）第四階段：2012年至今，實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略

2012年，黨的十八大提出創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，把科技創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置。2016年，國務院了《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，提出2020年進入創(chuàng)新型國家行列、2030年躋身創(chuàng)新型國家前列、2050年建成世界科技創(chuàng)新強國的“三步走”戰(zhàn)略目標?？萍颊叩闹攸c是實現(xiàn)科技創(chuàng)新強國。2012年，我國率先對交通運輸、現(xiàn)代服務業(yè)進行營改增試點，歷經(jīng)四年完成營改增，目前已經(jīng)形成增值稅覆蓋全行業(yè)的流轉(zhuǎn)稅制度?？萍级愂照叩闹攸c是鼓勵萬眾創(chuàng)新，強化科技創(chuàng)新體系。這一時期，國家繼續(xù)實施對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠，與此同時，增加對創(chuàng)新成果商業(yè)化、中小科技企業(yè)以及對創(chuàng)新人才的稅收優(yōu)惠，通過對科技創(chuàng)新全過程的稅收優(yōu)惠來實現(xiàn)科技創(chuàng)新強國。通過上述分析，我們看到，科技稅收政策和國家發(fā)展戰(zhàn)略密切相關(guān)，國家發(fā)展戰(zhàn)略的每一次調(diào)整必然伴隨著稅收制度和稅收優(yōu)惠的深刻變革。為了順利實施國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，我國科技稅收政策適時調(diào)整成為必然。

二、創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略下科技稅收政策現(xiàn)狀分析

當前，我國的科技稅收政策已經(jīng)覆蓋現(xiàn)行主要稅種，對國家科技進步和科技創(chuàng)新起到了積極作用，政策效果有目共睹。但是，在國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略下，科技稅收政策受舊有思維影響仍存在諸多問題。

（一）分散化的科技稅收政策降低創(chuàng)新效力

我國科技稅收政策主要是由財政部、國家稅務總局、科技部、海關(guān)總署以及發(fā)展改革委等部門以單獨或聯(lián)合的方式制定的。這些科技稅收政策散落在行政規(guī)章和政策性文件中。由于政出多頭，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的政策體系，當前科技稅收政策呈現(xiàn)分散化和碎片化的特點，降低了政策實施效力。此外，由于各部門職責定位不同，政策之間不可避免存在著銜接不暢、交叉重疊甚至互相沖突的問題。當前，為應對經(jīng)濟增長壓力，我國增加了短期化或臨時性的科技稅收政策，這些政策有助于刺激企業(yè)增加創(chuàng)新投入，但從長期看，這些短期的科技稅收政策不利于激發(fā)企業(yè)持續(xù)創(chuàng)新的積極性。

（二）科技稅收政策與創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略協(xié)調(diào)性不足

首先，特惠性稅收優(yōu)惠政策抑制科技創(chuàng)新。長期以來，我國科技政策主要是通過政府選擇特定產(chǎn)業(yè)，有針對性地進行政策支持，來實現(xiàn)科技趕超。這樣的模式導致我國科技創(chuàng)新政策具有濃厚的政府干預色彩（王波等，2018）。當國家處于要素和投資驅(qū)動時期，政府根據(jù)技術(shù)先進國家經(jīng)驗，選擇特定產(chǎn)業(yè)或企業(yè)給予支持，對實現(xiàn)科技趕超具有積極作用。但是，當國家處于創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略階段，科技創(chuàng)新已經(jīng)由技術(shù)引進、技術(shù)追趕轉(zhuǎn)向科技引領(lǐng)和科技帶動，企業(yè)由技術(shù)應用主體轉(zhuǎn)向技術(shù)創(chuàng)造主體，科技稅收政策也需要及時作出調(diào)整。因為在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展階段，國家的科技發(fā)展以引領(lǐng)和帶動為主，科技創(chuàng)新已經(jīng)沒有可資借鑒和模仿的對象。加之，科技創(chuàng)新具有的不確定性特點，任何一國的政府都很難對科技創(chuàng)新的方向和產(chǎn)業(yè)進行預測，通過選擇特定產(chǎn)業(yè)進行稅收支持的方式會鎖死科技創(chuàng)新的方向。二十世紀八十年代，日本政府對科技創(chuàng)新方向判斷上的失誤導致高科技產(chǎn)業(yè)整體落后的教訓值得我們警惕。其次，促進各創(chuàng)新主體協(xié)同發(fā)展的稅收政策缺失。創(chuàng)新是一個復雜的過程，涉及政府、企業(yè)、高校、科研院所和社會中介機構(gòu)，各主體之間相互配合、相互協(xié)同才能實現(xiàn)融合發(fā)展。近年來，我國對企業(yè)、高校、科研院所和創(chuàng)新平臺制定了相應的稅收支持政策，但是沒有對各創(chuàng)新主體之間深度融合、協(xié)同創(chuàng)新出臺稅收支持政策。這造成高校和科研機構(gòu)更關(guān)注科學研究，忽視與企業(yè)互動；企業(yè)更關(guān)注生產(chǎn)和市場開發(fā)，忽視科技創(chuàng)新研發(fā)等問題。協(xié)同創(chuàng)新政策的缺失導致創(chuàng)新主體注重自身發(fā)展，不注重合作，產(chǎn)學研協(xié)同發(fā)展的聚集效應很難形成，抑制了科技創(chuàng)新的整體活力。

（三）增值稅稅制設(shè)置不利于高科技產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新

我國增值稅制度建立于1994年，經(jīng)過營改增，增值稅已經(jīng)覆蓋所有行業(yè)，這對確保增值稅抵扣鏈條的完整性、避免企業(yè)重復征稅起到了積極作用。增值稅是對生產(chǎn)經(jīng)營中的增值額征稅，由于不允許抵扣人力資本的進項稅，增值稅相當于對勞動報酬和利潤所得征稅。高科技企業(yè)處于產(chǎn)業(yè)鏈高端，人力資本投入高，可抵扣進項稅較少，產(chǎn)品附加值又高，“雙高”的結(jié)果必然增加其增值稅稅負。雖然理論上企業(yè)的增值稅稅負可以轉(zhuǎn)嫁，但是企業(yè)最終能否轉(zhuǎn)嫁還取決于市場供需和市場結(jié)構(gòu)等多種因素。在經(jīng)濟不景氣和企業(yè)市場話語權(quán)較少時，增值稅稅負很難轉(zhuǎn)嫁，更多是由企業(yè)自行負擔，這無疑制約其對科技創(chuàng)新的投入。我國的增值稅采用留抵稅額方式，即當企業(yè)進項稅大于銷項稅時，未抵扣完的進項稅額不能當期退稅只能留待下期抵扣，這種方式導致企業(yè)的進項稅額無法及時得到抵扣。初創(chuàng)期高科技企業(yè)由于前期投入較大，又暫時沒有銷售收入，會形成大量留抵稅額，這必然占用企業(yè)生產(chǎn)資金，進而制約企業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新。

（四）科技稅收政策驅(qū)動創(chuàng)新的優(yōu)惠方式有待完善

首先，稅收優(yōu)惠的形式有待調(diào)整。稅收優(yōu)惠是國際上促進科技創(chuàng)新的常用政策手段，對彌補市場失靈、降低投資風險和補貼投資收益具有不可替代作用。從當前實施的稅收優(yōu)惠形式看，我國更偏重減免稅、降低稅率等直接優(yōu)惠形式，對加計扣除、加速折舊等間接優(yōu)惠形式使用不足。直接優(yōu)惠是對生產(chǎn)經(jīng)營中獲利企業(yè)的獎勵，屬于一種事后激勵，沒有考慮科技創(chuàng)新的前期投入和風險，很難激發(fā)企業(yè)持續(xù)創(chuàng)新的積極性。間接優(yōu)惠是直接對企業(yè)的特定行為進行獎勵，屬于事前激勵，既能體現(xiàn)對初創(chuàng)期企業(yè)的扶持，又能避免企業(yè)科技研發(fā)中的短期投機行為，因此，間接優(yōu)惠更能發(fā)揮稅收對企業(yè)創(chuàng)新的激勵效應（包健，2017）。其次，稅收優(yōu)惠的環(huán)節(jié)存在結(jié)構(gòu)性失衡。從稅收優(yōu)惠的環(huán)節(jié)看，我國多集中在生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)，對前期風險投資和后期成果轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)的稅收優(yōu)惠較少。前期的風險投資對初創(chuàng)期企業(yè)至關(guān)重要，風險資金的投入能有效支持企業(yè)因為資金短缺而無法持續(xù)的科技創(chuàng)新活動。后期成果轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)的稅收優(yōu)惠不足，將影響企業(yè)創(chuàng)新成果市場化的預期收益，最終制約國家提升科技創(chuàng)新能力。再次，對人力資本的稅收優(yōu)惠明顯不足。人才是科技發(fā)展和技術(shù)進步的核心要素，創(chuàng)新驅(qū)動本質(zhì)上是人才驅(qū)動?，F(xiàn)行的科技稅收政策一直延續(xù)要素驅(qū)動和資本驅(qū)動方式下的優(yōu)惠模式，即將優(yōu)惠政策的重點放到土地、資源、資本等要素上，對人力資本的稅收優(yōu)惠明顯不足。目前，我國依然缺乏對科技企業(yè)人力資本投資的稅收優(yōu)惠，如對人員教育和培訓費用不能據(jù)實扣除，不允許企業(yè)對科技創(chuàng)新人員的引進費用在所得稅前扣除。此外，對科研技術(shù)人才期權(quán)稅收優(yōu)惠的范圍和力度仍待加強。這些政策的不足直接影響科技人才創(chuàng)新的積極性。

三、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略下對科技稅收政策的建議

在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略下，為了更好促進我國科技創(chuàng)新能力提升，應從以下方面優(yōu)化我國科技稅收政策。

（一）建立統(tǒng)一穩(wěn)定的科技稅收政策體系

科技稅收政策的實施需要多部門協(xié)同合作，必須從國家戰(zhàn)略層面，依據(jù)《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》和《“十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》，制定更具整體性、協(xié)調(diào)一致的科技稅收政策體系，發(fā)揮稅收對科技創(chuàng)新的引導作用。同時，必須提高科技稅收政策的立法層次和穩(wěn)定性，確保其有較高的法律效力，避免政策短期化所引致的企業(yè)投機行為。

（二）實行普惠性科技稅收政策

波特（MichaelE.Porter）在《國家競爭優(yōu)勢》中將經(jīng)濟發(fā)展分為要素驅(qū)動、投資驅(qū)動、創(chuàng)新驅(qū)動和財富驅(qū)動四個階段，認為處于創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展階段的國家，其政府不可能再掌握或控制既有和新發(fā)展產(chǎn)業(yè)的動向，政府需要從直接干預產(chǎn)業(yè)政策，轉(zhuǎn)向間接創(chuàng)造更好的生產(chǎn)要素和改善需求質(zhì)量。在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略下，政府應逐步取消對特定產(chǎn)業(yè)、區(qū)域和企業(yè)的差別性稅收政策，制定普惠性稅收政策，以消除制度障礙，營造公平的稅收環(huán)境。

（三）加大支持產(chǎn)學研合作創(chuàng)新的科技稅收政策

當國家處于創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展階段，創(chuàng)新成為經(jīng)濟發(fā)展第一動力。政策制定上除了應注重發(fā)揮各創(chuàng)新主體自身作用以外，更重要的是注重發(fā)揮創(chuàng)新主體之間相互聯(lián)系、協(xié)同創(chuàng)新的集群效應。為此，我國需要加大對產(chǎn)學研合作創(chuàng)新的稅收政策支持，對企業(yè)與高校和科研機構(gòu)的合作研發(fā)給予更多的稅收優(yōu)惠，對高校和科研院所對企業(yè)的科技服務、科技轉(zhuǎn)讓或科技投資給予稅收優(yōu)惠，從而盤活科研成果，推動科技創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)化。

（四）深化稅制改革促進科技創(chuàng)新

近期，應逐步推進增值稅制度改革。增值稅產(chǎn)生于二十世紀傳統(tǒng)工業(yè)社會，它是為了適應規(guī)?；笊a(chǎn)而設(shè)置的。增值稅對降低企業(yè)成本、促進經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮過積極作用。但是在新時代，企業(yè)固定資產(chǎn)投資逐步減少，人力資本投資逐步增加，依靠無形資產(chǎn)創(chuàng)造價值成為未來的發(fā)展趨勢。增值稅存在的環(huán)境已經(jīng)發(fā)生深刻變化，對增值稅制度進行改革必須提上議事日程。為此，建議將對裝備制造等行業(yè)退還增值稅留抵稅額的改革全面推廣到所有行業(yè)，盡快把增值稅留抵稅額改為增值稅退稅方式。此外，應繼續(xù)適當降低增值稅稅率，減少合并增值稅稅率，以降低企業(yè)創(chuàng)新成本。

（五）完善科技稅收優(yōu)惠政策的方式

首先，應強化對風險投資和成果轉(zhuǎn)化的稅收優(yōu)惠。稅收優(yōu)惠對創(chuàng)新具有較強的引導作用，但只有平衡各主體利益訴求，合理設(shè)置優(yōu)惠環(huán)節(jié)，才能有效發(fā)揮激勵創(chuàng)新的效果。當前稅收優(yōu)惠政策的著力點應該放到風險投資和成果轉(zhuǎn)化兩個環(huán)節(jié)：一是加大對風險投資的優(yōu)惠力度，對風險投資從科技創(chuàng)新投資中獲得的收益給予稅收減免或退稅優(yōu)惠，提高風險投資投向科技創(chuàng)新企業(yè)的投資抵免比例。二是借鑒歐洲國家“專利盒”制度，強化科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)的稅收優(yōu)惠政策。如將專有技術(shù)、技術(shù)秘密等列入專利技術(shù)轉(zhuǎn)讓范圍，并給予稅收減免優(yōu)惠，同時將專利產(chǎn)品所得納入優(yōu)惠范圍，鼓勵企業(yè)將專利自行商品化，進一步推動科技創(chuàng)新。其次，應優(yōu)化稅收優(yōu)惠形式。我國當前主要采用直接優(yōu)惠方式。直接優(yōu)惠屬于結(jié)果導向型優(yōu)惠，它把企業(yè)享受優(yōu)惠的時點放到企業(yè)獲利階段，企業(yè)盈利才能享受稅收優(yōu)惠，企業(yè)虧損無法享受稅收優(yōu)惠（如減免優(yōu)惠）。但是企業(yè)易受市場風險等影響，很難保證盈利的持續(xù)性，如此，直接稅收優(yōu)惠方式難以激勵企業(yè)持續(xù)進行創(chuàng)新投資。在間接優(yōu)惠方式下，企業(yè)享受優(yōu)惠與是否獲利不直接相關(guān)，企業(yè)的投入在稅前扣除，這能降低研發(fā)成本，更有利于發(fā)揮稅收優(yōu)惠效應。美國、日本、德國等科技創(chuàng)新強國主要采用間接優(yōu)惠方式對科技創(chuàng)新進行支持。因此，我國應更多采用投資抵免、費用稅前扣除、提取風險準備金等間接優(yōu)惠形式，形成間接優(yōu)惠為主、直接優(yōu)惠為輔、兩者協(xié)調(diào)配合的稅收優(yōu)惠方式。最后，加大對創(chuàng)新人才的稅收優(yōu)惠。對創(chuàng)新人才的稅收優(yōu)惠主要從兩個方面體現(xiàn)：一是降低企業(yè)引進創(chuàng)新人才的成本，允許企業(yè)扣除引進人才的費用，將企業(yè)的職工教育培訓費在應納稅所得額中限額扣除的規(guī)定改變?yōu)槿~扣除或者加計扣除；二是對科技人才給予稅收優(yōu)惠，通過完善股權(quán)激勵、成果轉(zhuǎn)讓、科研獎勵、技術(shù)投資等的流轉(zhuǎn)稅和所得稅稅收優(yōu)惠，激發(fā)科技人才的創(chuàng)新熱情。

參考文獻：

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作者：包健 單位：首都經(jīng)濟貿(mào)易大學財政稅務學院