個人所得稅制改革探究

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一、我國個人所得稅的現狀

我國的個人所得稅開始實施于1980年，在1994年的分稅制改革時將原有的《中華人民共和國個人所得稅法》《中華人民共和國城鄉(xiāng)個體工商業(yè)戶所得稅暫行條例》和《中華人民共和國個人收入調節(jié)稅暫行條例》進行合并，形成了我國個人所得稅制的基本結構。隨后經歷了6次修正了個人所得稅法，3次修正了個人所得稅實施條例，以及根據實際情況出臺了一系列關于政策和征管的規(guī)范性文件。雖然個人所得稅具有組織財政收入和調節(jié)居民收入分配的作用，但是根據目前的狀況來看，個人所得稅對調節(jié)居民收入差距并未產生很大的作用。一方面，個人所得稅的稅收收入占總稅收收入的比重較小，個人所得稅在我國的整體稅制結構中的地位較低，對居民收入分配的調節(jié)功能發(fā)揮力量有限。1994年的個人所得稅收入占總稅收收入的1.42%，隨后逐年比重增加至2005年的7.28%，但是2006年開始比重開始下降，至2013年比重降至5.91%。另一方面，現行的分類制課稅模式存在很多的問題，使得個人所得稅不能很好地發(fā)揮調節(jié)居民收入分配的作用。

二、我國目前個人所得稅制存在的問題分析

我國現行的分類所得稅制是源于1994年的分稅制改革，在我國居民的收入來源較為單一，征管水平不高基礎上實行的。但是隨著我國經濟的快速發(fā)展提高了居民的收入水平，同時居民的收入來源也多元化，在這種情況下分類制的個稅征收模式并不能衡量納稅人的真實水平，不能區(qū)別納稅人的負擔狀況，容易出現實際收入水平高的人比實際收入水平低的人的稅收負擔低的情況，加劇居民收入分配不均的情況。

(一)分類所得稅制下稅目劃分不合理

我國目前采取的分類所得稅制，即對納稅人各項所得，根據其來源不同或性質不同分為工資、薪金所得；個體工商戶的生產、經營所得；對企事業(yè)單位的承包經營、承租經營所得；勞務報酬所得；稿酬所得；特許權使用費所得；利息、股息、紅利所得；財產租賃所得；財產轉讓所得；偶然所得；其他所得等11項，分別適用不同的費用扣除標準和稅率。這種劃分方式存在著明顯不合理的地方：分類稅制難以體現稅負公平。在這種模式下收入渠道單一且應納稅所得額少的納稅人稅負重，反而那些收入渠道多元化、應納稅所得額高但分屬不同應稅項目下的納稅人的稅負較輕。由于不同來源所得按不同的稅率征收，收入高的納稅人往往由于其收入來源廣泛而導致他們可以通過多份收入進行多次費用扣除，從而實現不繳稅或少繳稅的目的。這并不能全面完整的反映納稅人真實的納稅能力，而且這種變相的合理避稅方式造成了我國個人所得稅稅款流失。

(二)費用扣除制度不合理

我國現行的個人所得稅費用扣除采取定額與定率相結合的方式，費用扣除按照居民的個人收入分別確定，沒有考慮居民的家庭實際情況，也沒有考慮物價因素、缺乏彈性，影響了調節(jié)居民收入的合理性。目前工資薪金的扣除標準全國統(tǒng)一為3500元/月，這一扣除標準沒有考慮納稅人實際情況。由于各個家庭在教育、養(yǎng)老、住房、撫養(yǎng)子女方面的支出各不相同，占到納稅人總支出的比例也是不同的。此外，居民的婚姻狀況、贍養(yǎng)及撫養(yǎng)人口對不同家庭的消費能力造成很大的影響，由此相應產生的醫(yī)療、教育等費用會實質上造成家庭稅收負擔不公平。對國內居民統(tǒng)一適用3500元/月，而外籍人員適用扣除4800元/月，這項政策制定之初是為了鼓勵外籍人員來華工作，有利于我國的對外形象，然而這種超國民待遇已經不適合我國的經濟形勢，也不利于社會公平。

(三)稅基較窄、稅率設計不合理。

我國現行的分類稅制包含工資薪金、個體工商戶生產、經營所得等11項征稅內容。但是對于工資薪金所得繳納的稅款比例占到個人所得稅稅收的50%以上。實際上目前我國個人除了獲取工資收入以外，還存在非貨幣性的附加福利，收入呈現多元化和復雜化的發(fā)展的態(tài)勢，個人的賬面工資不能完全反應個人的實際納稅能力。很多企事業(yè)單位存在低工資、高福利的現象，附加福利包括住房、醫(yī)療、各類補貼等，高收入群體還有“灰色收入”，這些收入難以用貨幣衡量，帶有一定的隱蔽性。對這些非貨幣性收入征管的缺失也使得稅基較窄，影響個人所得稅稅款的征納。我國個人所得稅稅率結構復雜，既有超額累進稅率，又有比例稅率；在比例稅率中又設有減免征收和加成征收，這既造成納稅人對稅法難于掌握和理解，也不便于稅務機關的征管。我國工資薪金所得最高邊際稅率是45%，勞務報酬所得最高邊際稅率是40%，生產經營所得最高邊際稅率是35%，稿酬所得減征后實際稅率14%。這一稅率結構存在明顯的不公平：如果某一納稅人的收入完全是靠工資獲得，那么其應納稅的最高稅率是45%，個人所得稅對其調節(jié)力度是最大的；如果納稅人是企業(yè)老板，則其應納稅最高稅率是35%，如果納稅人是作家，則其最高稅率是14%；同樣多的收入，由于來源渠道不同，其所要交納的稅額就不同。這影響了個人所得稅對居民收入分配的調節(jié)作用。

(四)個人申報制度的不合理，稅收征管存在難題

我國目前主要采取以代扣代繳為主、自行申報為輔的納稅申報方式進行繳納個人所得稅。從2007年起要求年收入12萬元以上的納稅人進行主動申報納稅，但是目前我國居民的納稅意識淡薄的，讓其從被動納稅到主動申報納稅的轉變存在困難，外加對于條款眾多的稅法難于讓納稅人理解，這些都會阻礙自行申報納稅的實施。稅收征管的執(zhí)法力度不夠，我國的《稅收征管法》第六十九條規(guī)定：扣繳義務人應扣未扣、應收而不收稅款的，由稅務機關向納稅人追繳稅款，對扣繳義務人處以罰款。但是在實際執(zhí)法中遇到已離職的納稅人，稅務機關對其追繳稅款的難度很大。此外，稅務部門需要的納稅信息難以共享，缺乏法定協作機制。不同地區(qū)、不同部門之間難以達成協作，納稅人的收入、財產及日常消費數據難以實現共享。

三、個人所得稅改革的路徑選擇

我國的個人所得稅改革早在2003年的十六屆六中全會就已經確定將個人所得稅由分類制走向綜合和分類相結合的混合所得稅制，但是十多年已經過去，仍然沒有實質性的進展。在十八大上我國明確提出逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制，但是根據我國目前的個人所得稅的改革環(huán)境來看，目前可以實行的路徑可以有：

(一)費用扣除的調整

自2006年以來的費用扣除標準經歷了從1600元、2000元到3500元的三次調整。工資薪金費用扣除標準的提高不僅是每次個稅改革呼聲最高的關注點，也是學術界長期關注的問題。但是提高費用扣除標準的意義到底效果如何？假如將此標準提高到5000元，稅率和級距都不變，那么對于月工資6000元的人來說在扣除標準3500元時需要納稅145元，扣除標準5000元時需要納稅30元，減稅115元；對于月薪20000元的人來說扣除標準3500元時需要納稅3120元，扣除標準5000元時需要納稅2745元，減稅375元。這就造成了個人所得稅所起到的“逆向調節(jié)”作用，即工資薪金實行超額累進稅率的情況下，只是單純的提高費用扣除標準會使得工資越高的人獲益越多，工資越少的人獲益越少，同時還會降低個人所得稅的有效稅率。費用扣除標準提高的越多，這種“逆向調節(jié)”的作用會發(fā)揮的更大，這與個人所得稅調節(jié)居民收入差距的初衷背道而馳。因此，對于費用扣除的確定，我們常常關注扣除標準，對于費用扣除的內容關注較少。結合目前我國的國情，征稅要考慮納稅人的實際生活負擔及相關因素，如配偶的收入水平、贍養(yǎng)老人、子女數量、基本的醫(yī)療教育支出以及購買首套房子的房貸利息支出等。對此設定必要的扣除限額或者比例，這樣做的目的是對不同的納稅人實施差別化的扣除規(guī)定，實現負擔重的人多扣除，負擔輕的人少扣除。

(二)擴大稅基，規(guī)范稅收優(yōu)惠

我國的居民收入來源日益多元化，在工資薪金的收入之外員工還會獲得公司獎勵的非貨幣性福利，例如員工獲得公司的出國旅游、奢侈品獎勵等。公司為了給員工增加福利，種類繁多，稅務機關難以進行監(jiān)管以及核算，但是繼續(xù)將這類收入排除在征稅范圍之外會使得稅收公平難以實現。但根據目前情況來看，附加福利正在慢慢地從非貨幣性向貨幣性轉變，例如原有的福利分房變?yōu)樽》垦a貼、公務用車也逐漸采取貨幣化和社會化的方式進行。因此，稅務征管應當考慮附加福利逐步納入到應稅范圍，擴大稅基。個人所得稅優(yōu)惠政策目的是對低收入群體及弱勢群體的照顧，體現公平原則。但是目前實行的個人所得稅的優(yōu)惠政策被一些中高收入人群利用，造成了稅基的侵蝕，應對稅收優(yōu)惠政策進行規(guī)范。首先，目前外籍人員的費用扣除標準本就比我國居民的扣除標準高，取消對外籍人員的各種補貼、費用的稅收優(yōu)惠規(guī)定。其次是取消獲得津貼和獎金的國內外高收入者的稅收優(yōu)惠，對超過標準的福利費、住房公積金等進行征稅。附加福利和稅收優(yōu)惠是目的是改善人民生活生平，但也成為一些高收入人員提供了避稅的途徑，為了加強國家在個稅政策上調節(jié)居民收入分配的效果，對高收入群體以及對附加福利和稅收優(yōu)惠的有效監(jiān)管，能增加財政收入，是擴大稅源、加強個稅調節(jié)居民收入分配的有效途徑之一。

(三)加強稅收征管

個人所得稅的征管問題也是影響其發(fā)揮調節(jié)居民收入分配作用的因素之一。目前我國的個稅改革沒有出現實質進展與稅收征管水平低也有很大關聯。即便是將來要實施的綜合與分類相結合的稅制，對納稅人的信息傳遞和監(jiān)管要求也會更高。但是目前由于征管水平有限，稅務機關難以掌握和傳遞納稅人的信息，這也就導致稅務機關對納稅人的申報項目無法核實其真實性。需要建立一個完善的征管系統(tǒng)對納稅人信息實現共享，設立納稅人識別號，將納稅人的信息、財產登記實名制、建立信用檔案，這樣一來稅務機關通過公安、銀行、工商等部門的信息聯網，監(jiān)控納稅人識別號下納稅人的收入情況，貸款、子女入學、買房、投資等日?；顒拥纫源藢{稅人的實際納稅能力進行分析、監(jiān)督其納稅情況，也提高納稅人的納稅意識。對已偷逃稅款的納稅人加大處罰力度，增加偷逃稅款的成本和風險從而可以起到警示的作用，規(guī)范納稅人的納稅行為。

作者：鄭敏 單位：浙江財經大學