養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管問(wèn)題研究

前言：想要寫出一篇引人入勝的文章？我們特意為您整理了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管問(wèn)題研究范文，希望能給你帶來(lái)靈感和參考，敬請(qǐng)閱讀。

一、引言

人口老齡化已成為貫穿我國(guó)21世紀(jì)的基本國(guó)情。據(jù)我國(guó)2017年《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，我國(guó)60歲及以上人口占總?cè)丝诘?7.3%，65歲及以上人口占總?cè)丝诘?1.4%。據(jù)專家預(yù)測(cè)，預(yù)計(jì)到2050年，我國(guó)老年人口數(shù)將達(dá)到4.87億，約占總?cè)丝诘娜种?。在老年人口不斷增多的現(xiàn)實(shí)背景下，養(yǎng)老保險(xiǎn)作為保障老年人年老后基本生活需求的重要險(xiǎn)種引起了各界的廣泛關(guān)注。其中，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金作為養(yǎng)老保險(xiǎn)穩(wěn)定可靠的資金來(lái)源和物質(zhì)基礎(chǔ)，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的安全性及合法性進(jìn)行有效監(jiān)管更成為關(guān)注的熱點(diǎn)與焦點(diǎn)。近年來(lái)，國(guó)家相繼了《全國(guó)社會(huì)保障資金審計(jì)結(jié)果》（審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告2012年第34號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《2012年審計(jì)結(jié)果》）、《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法的通知》（國(guó)發(fā)〔2015〕48號(hào)）、《養(yǎng)老保障管理業(yè)務(wù)管理辦法》（保監(jiān)發(fā)〔2015〕73號(hào)）和《全國(guó)社會(huì)保障基金條例》（國(guó)務(wù)院令第667號(hào)）等文件，進(jìn)一步明確了審計(jì)部門對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的審計(jì)要求，提出了一系列對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金加大監(jiān)管力度的舉措。因此，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)管問(wèn)題進(jìn)行研究不僅是應(yīng)對(duì)我國(guó)人口結(jié)構(gòu)快速轉(zhuǎn)變的客觀需要，更是不斷完善養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)督體系的現(xiàn)實(shí)要求。國(guó)外對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的研究起步較早，不僅著眼于績(jī)效審計(jì)，還對(duì)養(yǎng)老金與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的關(guān)系頗有研究。Gendro（2011）認(rèn)為加拿大政府把績(jī)效審計(jì)作為實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的一種方法，為了達(dá)到更高的公共服務(wù)要求，政府審計(jì)必須提高審計(jì)水平和服務(wù)水平。E.PhilipDavid（2012）首次以荷蘭為例，。而國(guó)內(nèi)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的研究起步較晚，大多集中在創(chuàng)新審計(jì)手段，完善風(fēng)險(xiǎn)控制體系上。張永杰（2012）認(rèn)為，應(yīng)運(yùn)用計(jì)算機(jī)和數(shù)據(jù)庫(kù)資源，探索社?；鹇?lián)網(wǎng)審計(jì)新模式，以提高基金監(jiān)管的技術(shù)水平。邱玉慧（2013）提出，養(yǎng)老保險(xiǎn)審計(jì)職能應(yīng)由傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)拓展至政策執(zhí)行情況審計(jì)，其指標(biāo)體系應(yīng)轉(zhuǎn)向以政策分析為主要功能的指標(biāo)構(gòu)建。趙愛(ài)玲（2016）認(rèn)為我國(guó)社?；饘徲?jì)由于存在缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)而導(dǎo)致審計(jì)勝任能力不足，亟需構(gòu)建社?；饘徲?jì)風(fēng)險(xiǎn)控制體系。雖然國(guó)內(nèi)外的研究已取得一定成果，但是將審計(jì)視角與基金監(jiān)管進(jìn)行結(jié)合研究的較少。因此，以審計(jì)為視角對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管進(jìn)行研究，既能依據(jù)審計(jì)工作流程對(duì)基金收支環(huán)節(jié)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督，又能參照基金監(jiān)督主體，準(zhǔn)確找出存在問(wèn)題的原因，從而及時(shí)調(diào)整、規(guī)范現(xiàn)行制度和相關(guān)政策，豐富相關(guān)研究，具有重要的理論意義。同時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金作為養(yǎng)老保險(xiǎn)的重要組成部分，發(fā)揮著為興辦、維護(hù)和發(fā)展養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)提供經(jīng)濟(jì)來(lái)源和財(cái)力支持的重要作用。2010—2017年間，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入、基金支出和累計(jì)結(jié)余分別從13420億元、10555億元、15365億元增長(zhǎng)到46614億元、40424億元和50202億元，年均增長(zhǎng)率分別為19.49%、21.15%和18.43%，已呈現(xiàn)出基金基數(shù)大、增長(zhǎng)速度快的發(fā)展態(tài)勢(shì)。但是，由于對(duì)基金征繳、管理及發(fā)放各環(huán)節(jié)監(jiān)管力度不大，對(duì)違法亂紀(jì)行為懲治不嚴(yán)等因素，導(dǎo)致基金收入增幅減緩、基金支出增幅提高。這將勢(shì)必造成基金的支付壓力、縮小基金的發(fā)展空間。因此，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管問(wèn)題進(jìn)行研究可改善養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)管現(xiàn)狀，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理效率，減少養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的浪費(fèi)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。因此，本文基于審計(jì)視角，根據(jù)現(xiàn)行政策、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)資料、審計(jì)結(jié)果公報(bào)和相關(guān)案例，對(duì)基金監(jiān)管現(xiàn)狀進(jìn)行歸納總結(jié)，從而揭示存在問(wèn)題并提出基金監(jiān)管的對(duì)策建議，為完善我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的相關(guān)政策、構(gòu)建全方位的基金監(jiān)管體系提供參考依據(jù)。

二、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管過(guò)程中存在的主要問(wèn)題

近年來(lái)，雖然隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)不斷增多、基金規(guī)模逐年擴(kuò)大，為保障老年人在年老時(shí)的基本養(yǎng)老生活時(shí)做出了積極貢獻(xiàn)。但是在基金監(jiān)管工作中，在征收、管理、運(yùn)營(yíng)、支出以及信息公開等方面仍存在一些問(wèn)題。

（一）在基金征收環(huán)節(jié)，對(duì)應(yīng)繳未繳情況監(jiān)管不嚴(yán)

根據(jù)2016年華康財(cái)富網(wǎng)的報(bào)道：中國(guó)人民銀行金融研究所所長(zhǎng)姚余棟在其一項(xiàng)研究課題中給出了這樣一組數(shù)據(jù)：到2030年，養(yǎng)老金缺口將達(dá)4.1萬(wàn)億元；35年后，這一缺口會(huì)比2030年多出兩萬(wàn)億元。自2005年起，國(guó)家已連續(xù)十年按10%的標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)（2018年為5%），并向退休較早、養(yǎng)老金偏低的退休人員和艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)企業(yè)退休人員適當(dāng)傾斜。同時(shí)，國(guó)家頒布了關(guān)于階段性降低企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率的通知，將逐漸降低繳費(fèi)比例。因此，如果不在基金來(lái)源上嚴(yán)格把關(guān)，對(duì)于基金應(yīng)繳未繳情況監(jiān)管不嚴(yán)，將形成“基金收入減少、支出增多”的收支失衡局面?！?012年審計(jì)結(jié)果》顯示：截止2011年底，有3個(gè)省、15個(gè)市和66個(gè)縣征收機(jī)構(gòu)應(yīng)征未征企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)19.31億元；3個(gè)省、10個(gè)市和28個(gè)縣征收機(jī)構(gòu)擅自減免企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)8.80億元；28個(gè)省、240個(gè)市和988個(gè)縣的參保單位和個(gè)人通過(guò)少報(bào)繳費(fèi)基數(shù)等方式少繳保費(fèi)51.40億元；4個(gè)省、16個(gè)市和66個(gè)縣隱瞞欠費(fèi)74.03億元；1個(gè)省、1個(gè)市和3個(gè)縣擅自核銷欠費(fèi)2186.21萬(wàn)元。由此可見(jiàn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的應(yīng)繳未繳情況是一個(gè)普遍存在的現(xiàn)象，并且涉及地區(qū)眾多、累計(jì)金額巨大，為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡造成了巨大壓力。除上述問(wèn)題外，還存在對(duì)相關(guān)部門和責(zé)任人懲治力度不大現(xiàn)象。如2011年至2012年，信息產(chǎn)業(yè)電子第十一設(shè)計(jì)研究院科技工程股份有限公司上海分院通過(guò)將部分員工并入中介公司賬戶申報(bào)繳納的方式，少繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。2012年8月，審計(jì)部門把相關(guān)審計(jì)結(jié)果傳達(dá)給該地人社局。同年十一月，該局追回?fù)p失約一百三十八萬(wàn)余元。但是對(duì)于相關(guān)部門和相關(guān)責(zé)任人的懲處并未詳細(xì)說(shuō)明，這樣就容易導(dǎo)致其他企業(yè)和部門因?yàn)閼椭瘟Χ热狈ν亓Χ俅斡|碰底線，縱容企業(yè)存在僥幸心理，最終損害勞動(dòng)者的基本權(quán)益。

（二）在基金管理環(huán)節(jié)，對(duì)貪污挪用徹查力度不夠

為確保有效發(fā)揮基金作用，既要求勞動(dòng)者和單位按時(shí)足額繳納保費(fèi)，又要求經(jīng)辦部門做到依法經(jīng)營(yíng)、科學(xué)管理。對(duì)于經(jīng)辦部門和相關(guān)負(fù)責(zé)人是否利用職務(wù)之便、貪污挪用基金的情況，向來(lái)是審計(jì)工作的重中之重。在監(jiān)管工作中，存在對(duì)基金貪污挪用的違法現(xiàn)象發(fā)現(xiàn)不及時(shí)、調(diào)查不全面、審查不徹底等情況，導(dǎo)致相關(guān)責(zé)任人利用職務(wù)之便對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金長(zhǎng)期違規(guī)操作，造成了大量基金流失。此外，一些審計(jì)人員因懼怕得罪相關(guān)責(zé)任人而對(duì)真實(shí)情況包庇隱瞞，從而縱容了違法亂紀(jì)行為的發(fā)生。如2012年，由于歷史等多方面原因，廣州10億社會(huì)保險(xiǎn)基金被挪用，至今尚有6.6億元養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和0.27億元工傷保險(xiǎn)基金尚未收回。2013年，審計(jì)部門查出在2003———2006年間，時(shí)任時(shí)任湖北省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳廳長(zhǎng)吳永文，因多項(xiàng)違法亂紀(jì)問(wèn)題而落馬，其中就有挪用社保基金一項(xiàng)。根據(jù)《2012年審計(jì)結(jié)果》，有部分地區(qū)擴(kuò)大范圍支出或違規(guī)運(yùn)營(yíng)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金1.97億元。其中，用于基層工作經(jīng)費(fèi)1.10億元、平衡縣級(jí)財(cái)政預(yù)算273.81萬(wàn)元、購(gòu)建基層辦公用房等3262.23萬(wàn)元、委托理財(cái)5218.03萬(wàn)元。雖然在發(fā)現(xiàn)對(duì)基金貪污挪用的情況后，相關(guān)部門都及時(shí)做出了補(bǔ)救措施，對(duì)違規(guī)操作資金已經(jīng)大力追回。但事后補(bǔ)救的效果遠(yuǎn)比不上事前防范和事中終止，對(duì)那些尚未追回的資金，最后只能由政府買單，最終受害者還是廣大勞動(dòng)者。不論是廣州這樣經(jīng)濟(jì)發(fā)展和管理水平較高的地區(qū)，還是內(nèi)地相對(duì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，在審計(jì)部門對(duì)基金貪污挪用問(wèn)題的審查中，均存在發(fā)現(xiàn)不及時(shí)、審查不徹底、力度不夠大、審查范圍不全面等問(wèn)題。

（三）在投資運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)，績(jī)效審計(jì)的實(shí)施效果欠佳

績(jī)效審計(jì)是對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行審計(jì)。目前，績(jī)效審計(jì)已成為審計(jì)工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)，也是政府審計(jì)走向現(xiàn)代化的標(biāo)志。但是在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，績(jī)效審計(jì)的效果不太理想。一方面，績(jī)效審計(jì)取證難度較大。由于審計(jì)時(shí)間長(zhǎng)、涉及部門多，涵蓋財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)繁雜，因此迫切需要一個(gè)集信息收集、存貯、分類和匯總于一身的強(qiáng)大數(shù)據(jù)庫(kù)，再將原始數(shù)據(jù)進(jìn)行細(xì)致分類、分析并得出最后結(jié)論。但目前，我國(guó)審計(jì)環(huán)境的信息化發(fā)展和科學(xué)規(guī)范的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系仍不完善，這無(wú)疑加大了績(jī)效審計(jì)的取證難度。再加之績(jī)效審計(jì)中的很多問(wèn)題本身就難以量化，只能通過(guò)審計(jì)人員憑借專業(yè)知識(shí)和以往經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行評(píng)判，從而增加審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，存在審計(jì)結(jié)果與真實(shí)情況存在偏差的可能。另一方面，由于我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資發(fā)展歷程短，缺乏相關(guān)的績(jī)效審計(jì)經(jīng)驗(yàn)。自廣東和山東將養(yǎng)老金委托全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)投資運(yùn)營(yíng)后，截止2018年6月，全國(guó)已經(jīng)有14個(gè)?。▍^(qū)、市）與社會(huì)保險(xiǎn)基金理事會(huì)簽署了委托投資合同。但是，由于目前投資運(yùn)營(yíng)時(shí)間短，缺乏相應(yīng)的績(jī)效審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，這對(duì)我國(guó)的績(jī)效審計(jì)工作提出了更高要求。審計(jì)人員不僅要對(duì)基金的預(yù)計(jì)收益率和實(shí)際收益率是否存在較大差異進(jìn)行審核，還要對(duì)基金收益的真實(shí)性、收益去向和用途進(jìn)行跟蹤，同時(shí)要對(duì)投資運(yùn)營(yíng)方是否合理科學(xué)地優(yōu)化投資風(fēng)險(xiǎn)、是否制定符合投資規(guī)律的投資方案進(jìn)行考察，是否有對(duì)基金收益中飽私囊等情況等都要進(jìn)行審計(jì)。這無(wú)疑增加了審計(jì)的工作范圍和工作難度，導(dǎo)致績(jī)效審計(jì)效果欠佳。

（四）在基金給付環(huán)節(jié)，對(duì)騙取冒領(lǐng)問(wèn)題審查不清

在對(duì)領(lǐng)取者享受條件的真實(shí)性以及發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)放方式上，存在錯(cuò)發(fā)多發(fā)或騙取冒領(lǐng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金等違法違規(guī)的現(xiàn)象。如2014年，江西吉水縣人力資源與社會(huì)保障局在對(duì)該縣領(lǐng)取養(yǎng)老金資格認(rèn)證的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)并查處有41名離退休已故人員家屬存在冒領(lǐng)養(yǎng)老金行為，涉及金額共計(jì)二十二萬(wàn)余元。2012年底，廣東省饒平縣糧食集團(tuán)人秘部主任余勇智利用職務(wù)之便，為妻子制造虛假材料，因騙取養(yǎng)老金8.3萬(wàn)余元而自首。2012年，時(shí)任呼市鐵路局財(cái)務(wù)科科長(zhǎng)王玉文在經(jīng)辦養(yǎng)老保險(xiǎn)工作中，冒用部分已故人員身份騙取社保基金2323.66萬(wàn)元。此外，根據(jù)《2012年審計(jì)結(jié)果》，截止2011年，有15個(gè)省、95個(gè)市和338個(gè)縣的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)審核不夠嚴(yán)格，向不符合條件的人員發(fā)放養(yǎng)老金2.32億元。由于對(duì)不符合養(yǎng)老保險(xiǎn)基金領(lǐng)取條件和范圍，鉆養(yǎng)老基金審計(jì)的空子，故意騙取、冒領(lǐng)養(yǎng)老金的情況審查不清，才會(huì)導(dǎo)致涉嫌違規(guī)單位和人員眾多、涉嫌金額巨大，違規(guī)操作多年，造成了大量的基金受損流失。盡管審計(jì)部門在監(jiān)管過(guò)程中，每年固定為離退休人員的養(yǎng)老金領(lǐng)取資格的時(shí)間認(rèn)定、領(lǐng)取范圍和領(lǐng)取條件都有相應(yīng)規(guī)定，但仍有冒領(lǐng)和騙取養(yǎng)老金等行為。同時(shí)，離退休人員在領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金時(shí)，由于各種利益因素驅(qū)使，使其認(rèn)為鉆養(yǎng)老保險(xiǎn)的空子是占了便宜，或者認(rèn)為多領(lǐng)、冒領(lǐng)養(yǎng)老金的行為不犯法，并存在嚴(yán)重的僥幸心理，認(rèn)為審計(jì)部門不會(huì)詳細(xì)徹查，即使被有關(guān)部門發(fā)現(xiàn)以后，也認(rèn)為責(zé)任追查部門不會(huì)積極有效的將資金追回。這就使得相關(guān)人員及其家屬不配合監(jiān)管部門的核查，從而加大了對(duì)養(yǎng)老金領(lǐng)取的查證和追繳冒領(lǐng)養(yǎng)老金的工作難度。

（五）在監(jiān)督追蹤環(huán)節(jié)，信息披露制度不健全

近年來(lái)，審計(jì)署加大對(duì)社會(huì)保障基金審計(jì)工作的重視，相繼了《2012年審計(jì)結(jié)果》、《工傷保險(xiǎn)基金審計(jì)結(jié)果》（2016年第8號(hào)公告）和《醫(yī)療保險(xiǎn)基金審計(jì)結(jié)果》（2017年第1號(hào)公告）等公告，對(duì)社?；鸬谋O(jiān)督工作已初見(jiàn)成效。但對(duì)專門的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金審計(jì)結(jié)果尚未，且已有的審計(jì)公報(bào)也存在透明度不高等問(wèn)題。一方面，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金審計(jì)公報(bào)不及時(shí)。根據(jù)2016年頒布的《全國(guó)社會(huì)保障基金條例》（國(guó)務(wù)院令第667號(hào)）的相關(guān)規(guī)定，“審計(jì)署應(yīng)當(dāng)對(duì)全國(guó)社會(huì)保障基金每年至少進(jìn)行一次審計(jì)，審計(jì)結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布?！钡悄壳埃?007年社會(huì)保障部門公布的《近年來(lái)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基本情況》和審計(jì)署公布的《2012年審計(jì)結(jié)果》以外，其他報(bào)告對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金審計(jì)內(nèi)容并未涉及，更未有按照規(guī)定每年對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行一次審計(jì)并公布結(jié)果。這嚴(yán)重?fù)p害了廣大民眾對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金基本情況的知情權(quán)。另一方面，現(xiàn)有審計(jì)報(bào)告內(nèi)容不具體，信息公開透明度不高。在已公布的較為全面的《2012年審計(jì)結(jié)果》中，對(duì)于一些違法亂紀(jì)的部門和地區(qū)，并未具體點(diǎn)名是哪些部門和相關(guān)責(zé)任人，只是以“一些地方”、“部分機(jī)構(gòu)”和“某省”指代。例如，在報(bào)告中稱“一些地方和單位存在違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題：部分地區(qū)擴(kuò)大范圍支出或違規(guī)運(yùn)營(yíng)社會(huì)保障資金共17.39億元。部分經(jīng)辦機(jī)構(gòu)審核不嚴(yán)格，向不符合條件的人員發(fā)放待遇或報(bào)銷費(fèi)用共18.52億元?！钡龋蟠蠼档土藢徲?jì)監(jiān)督的警示作用。再如，2009年至2011年，招商基金管理有限公司原副總經(jīng)理兼社保組合基金經(jīng)理?xiàng)钷纫蚵殑?wù)之便，與張敏等人利用未公開信息，對(duì)社保組合基金非法投資操作，謀取暴利。正是由于對(duì)基金的信息公開程度不夠透明，才導(dǎo)致部分人員鉆信息披露制度不健全的空子，造成了嚴(yán)重的不良后果。

三、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管存在問(wèn)題的原因分析

（一）養(yǎng)老保險(xiǎn)基金審計(jì)法律體系不完善

我國(guó)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金審計(jì)的相關(guān)立法工作相對(duì)滯后，使得審計(jì)部門的監(jiān)督職能未能得到足夠的法律支持，橫向上對(duì)相關(guān)部門、縱向上對(duì)地方政府，都存在監(jiān)督不力問(wèn)題，極大影響了審計(jì)效果和監(jiān)督權(quán)威。一方面，目前出臺(tái)的法律文件大多以“辦法”、“條例”為主。除頒布的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》（2011）和《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》（2014）外，其他出臺(tái)的文件大多以“辦法”和“條例”形式出現(xiàn)。如《社會(huì)保險(xiǎn)基金先行支付暫行辦法》（2011）和《全國(guó)社會(huì)保障基金條例》（2016）等。由于法律效力和威懾作用較低，使得不法分子有鉆法律空子的可乘之機(jī)，也導(dǎo)致審計(jì)工作缺乏具體的規(guī)范性指導(dǎo)。另一方面，部分文件更新修改不及時(shí)，部分內(nèi)容不適應(yīng)現(xiàn)展的需要。如《社會(huì)保險(xiǎn)審計(jì)暫行規(guī)定》（1995）、《社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)制度》（1999）和《社會(huì)保險(xiǎn)稽核辦法》（2003）等頒布較早的文件現(xiàn)在依然行之有效。此外，計(jì)算機(jī)審計(jì)已成為審計(jì)工作的發(fā)展趨勢(shì)，但在這些頒布較早的文件中并未及時(shí)更新相關(guān)內(nèi)容。

（二）政府行政監(jiān)管過(guò)度，審計(jì)部門獨(dú)立性較弱

一方面，我國(guó)現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金審計(jì)即是以行政監(jiān)督為核心、審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督為補(bǔ)充的三位一體模式，也是垂直管理與水平合作并存的監(jiān)管模式。但在現(xiàn)階段主要采用政府集權(quán)管理，以行政力量管理和運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，因此在基金監(jiān)管過(guò)程中，政府既充當(dāng)了法律政策的制定者，又充當(dāng)了基金運(yùn)營(yíng)的管理者，還充當(dāng)了對(duì)基金監(jiān)管的監(jiān)督者，即自己制定游戲規(guī)則、自己參與游戲過(guò)程、自己檢查游戲結(jié)果。這就使基金審計(jì)的一整套流程被政府連接在一個(gè)順暢密閉的體系中，因此政府權(quán)利將無(wú)形擴(kuò)大，從而弱化了審計(jì)部門的獨(dú)立性。另一方面，在現(xiàn)行的審計(jì)管理體制中，審計(jì)署隸屬于國(guó)務(wù)院。地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，既對(duì)本級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，又對(duì)上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。這樣雖說(shuō)在管理上具有雙重監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)也存在因多頭管理而造成權(quán)責(zé)不清現(xiàn)象。而各部門之間的橫向聯(lián)系導(dǎo)致政府審計(jì)機(jī)關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí)會(huì)有所顧慮，不會(huì)輕易將問(wèn)題向公眾披露，從而嚴(yán)重削弱了審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和權(quán)威性。

（三）審計(jì)隊(duì)伍的綜合素質(zhì)有待提高

部分審計(jì)人員的職業(yè)道德和專業(yè)水平有待提高。如果審計(jì)人員的職業(yè)道德不高，就會(huì)滋長(zhǎng)或參與基金擠占挪用及貪污賄賂等違法亂紀(jì)行為，或害怕如實(shí)反應(yīng)違規(guī)情況得罪相關(guān)責(zé)任人，使自己受到報(bào)復(fù)而故意瞞報(bào)真實(shí)情況，嚴(yán)重制約了監(jiān)督效果；如果審計(jì)人員的業(yè)務(wù)水平不達(dá)標(biāo)，就不能對(duì)基金審計(jì)過(guò)程中的問(wèn)題做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)，徹底排查以及有效處理。如2017年寧波市對(duì)部分參保人員的審核不嚴(yán)格，導(dǎo)致1個(gè)區(qū)縣（市）有55人重復(fù)參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)和被征地農(nóng)民基本生活保障。哈爾濱因?qū)徍税殃P(guān)不嚴(yán)，致使7戶企業(yè)少繳單位統(tǒng)籌部分養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)947.43萬(wàn)元，造成了大量的基金損失。

（四）養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)還不完善，信息共享程度不發(fā)達(dá)

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金審計(jì)的信息系統(tǒng)在統(tǒng)一性、通用性和完善性方面還有待提高。首先，我國(guó)的計(jì)算機(jī)審計(jì)還有很大發(fā)展空間，相關(guān)軟件開發(fā)技術(shù)不夠高，使計(jì)算機(jī)的優(yōu)點(diǎn)與審計(jì)工作的特點(diǎn)無(wú)法有效結(jié)合。其次，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、審計(jì)部門以及各負(fù)責(zé)銀行之間的聯(lián)網(wǎng)兼容度較差，且數(shù)據(jù)庫(kù)信息共享率不高，導(dǎo)致了因信息無(wú)法暢通共享而造成基金浪費(fèi)現(xiàn)象。如浙江省蒼南縣等14個(gè)市縣社保信息系統(tǒng)存在未標(biāo)識(shí)被征地農(nóng)民參保、參保人員身份證信息錯(cuò)誤、未設(shè)置預(yù)警提示功能、火化數(shù)據(jù)共享不及時(shí)等問(wèn)題，造成提前或重復(fù)發(fā)放養(yǎng)老待遇等共計(jì)609.89萬(wàn)元。最后，各經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間的相關(guān)數(shù)據(jù)也未充分共享，仍有17個(gè)省，226個(gè)市以及1823個(gè)縣還沒(méi)有與其他銀行、民政部門以及財(cái)政部門建立數(shù)據(jù)溝通機(jī)制。在信息化建設(shè)的過(guò)程中，由于信息資源分散或重復(fù)建設(shè)，尚未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的信息系統(tǒng)，導(dǎo)致各個(gè)部門出具的信息不一致，阻礙了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)督和管理工作的開展。

（五）缺乏科學(xué)規(guī)范的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系

一方面，缺乏一套科學(xué)規(guī)范的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系。目前官方的有關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系較少，且大部分評(píng)價(jià)體系的受眾對(duì)象是企業(yè)而非養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。如《企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》（1995）和《金融企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)辦法》（2011）等。從整體來(lái)看，我國(guó)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺乏一個(gè)完整的績(jī)效審計(jì)體系。另一方面，我國(guó)與資本市場(chǎng)成熟的發(fā)達(dá)國(guó)家相比，不管是在績(jī)效審計(jì)理論，還是在績(jī)效審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)方面均有較大差距。國(guó)外早在20世紀(jì)60年代起就對(duì)績(jī)效審計(jì)進(jìn)行研究，而我國(guó)對(duì)績(jī)效審計(jì)的研究起步較晚。況且我國(guó)對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的審計(jì)工作長(zhǎng)期將重點(diǎn)放在合法性與合規(guī)性的傳統(tǒng)收支審計(jì)上，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營(yíng)與保值增值的績(jī)效審計(jì)上重視程度不夠，目前仍處于初步發(fā)展階段。

四、促進(jìn)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的對(duì)策建議

（一）健全養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的法制建設(shè)

有章可循的法律法規(guī)是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的審計(jì)工作有效進(jìn)行的前提和保證。首先，要制定全面具體、明確懲罰的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)督的法律法規(guī)。如對(duì)《全國(guó)社會(huì)保障基金條例》中“全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)應(yīng)當(dāng)通過(guò)公開招標(biāo)的方式選聘會(huì)計(jì)師事務(wù)所，對(duì)全國(guó)社會(huì)保障基金進(jìn)行審計(jì)”中的招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所與審計(jì)署的權(quán)責(zé)劃分進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。其次，對(duì)于現(xiàn)有規(guī)定中內(nèi)容陳舊的部分要及時(shí)修定。隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)基金審計(jì)工作的開展，很多法律條文可能不再適應(yīng)現(xiàn)在的工作情況，因此要及時(shí)廢除或修訂與現(xiàn)在工作不相適應(yīng)的部分、更新并完善新的法律內(nèi)容與新的工作情況適應(yīng)。及時(shí)更新《社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)制度》、《社會(huì)保險(xiǎn)審計(jì)暫行規(guī)定》、《社會(huì)保險(xiǎn)基金行政監(jiān)督辦法》和《社會(huì)保險(xiǎn)稽核辦法》的相關(guān)內(nèi)容，例如可添加計(jì)算機(jī)審計(jì)的相關(guān)規(guī)定和要求。同時(shí)，在修訂法律法規(guī)時(shí)應(yīng)廣泛征集人民群眾和審計(jì)監(jiān)管部門的意見(jiàn)，增強(qiáng)法律政策的針對(duì)性和可行性。

（二）落實(shí)嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制

一方面，對(duì)審計(jì)人員因工作疏忽而造成的審查不力的，可在審計(jì)體系內(nèi)部專門建立一個(gè)對(duì)審計(jì)人員和審計(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行內(nèi)控的監(jiān)督體系；建立細(xì)化的審計(jì)人員的業(yè)務(wù)考評(píng)制度和職業(yè)道德評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化審計(jì)人員的口碑意識(shí)；嚴(yán)格落實(shí)審計(jì)人員的回避制度，若發(fā)現(xiàn)有審計(jì)人員存在失職現(xiàn)象，鼓勵(lì)舉報(bào)；同時(shí)要明確懲罰規(guī)定，審計(jì)人員因包庇或工作疏忽而造成的損失，根據(jù)損失程度對(duì)其進(jìn)行不同的嚴(yán)懲。另一方面，對(duì)被審計(jì)單位的相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行責(zé)任追究。審計(jì)部門通過(guò)開展審計(jì)工作，發(fā)現(xiàn)并揭露被審計(jì)單位可能存在的問(wèn)題，但對(duì)有問(wèn)題的相關(guān)責(zé)任人并無(wú)處罰或處分權(quán)利，只能通過(guò)人大或者其常委會(huì)提交審計(jì)報(bào)告的方式間接地實(shí)現(xiàn)對(duì)被審計(jì)單位的監(jiān)督制約?？筛鶕?jù)誰(shuí)決策、誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則界定責(zé)任追究的對(duì)象，充分行使監(jiān)督權(quán)和調(diào)查權(quán)，在有足夠證據(jù)的前提下加大執(zhí)法力度，使被審計(jì)單位的相關(guān)責(zé)任人得到應(yīng)有的懲罰。爭(zhēng)取在出具審計(jì)報(bào)告后，充分落實(shí)審計(jì)建議和整改措施，并對(duì)整改效果進(jìn)行監(jiān)督。

（三）加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)

隨著經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展和我國(guó)的綜合實(shí)力的提升，我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)的基金審計(jì)也將與國(guó)際接軌，傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金審計(jì)模式與思路必將受到?jīng)_擊。因此，要加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員的培訓(xùn)，從審計(jì)方法的創(chuàng)新性、法律制度的規(guī)范性、分析問(wèn)題的準(zhǔn)確性等方面入手，要采取規(guī)范、合理、科學(xué)的考試制度，并配以職業(yè)道德測(cè)試考核，嚴(yán)格把好準(zhǔn)入關(guān)；通過(guò)加強(qiáng)工作人員的崗前和崗中培訓(xùn)，提高新、老審計(jì)人員的工作水平；在確保工作質(zhì)量的前提下，把追求工作效率作為更高追求目標(biāo)；對(duì)在工作中表現(xiàn)突出或因工作疏忽而造成失誤的工作人員獎(jiǎng)懲分明；在分配審計(jì)工作時(shí)，應(yīng)注意審計(jì)人員與所涉及審計(jì)工作的親疏關(guān)系，加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員的過(guò)程監(jiān)督，增加審計(jì)工作的透明度，從而打造出一支依法審計(jì)、審計(jì)為民、國(guó)際復(fù)合型的高水平審計(jì)隊(duì)伍。

（四）積極完善審計(jì)手段并創(chuàng)新審計(jì)方法

一方面，要將多種審計(jì)方法相結(jié)合。首先，試點(diǎn)審計(jì)與全面審計(jì)結(jié)合，先在上一年度選取具有代表性的地區(qū)和部門進(jìn)行試點(diǎn)，摸清思路并積累經(jīng)驗(yàn)，為開展全面審計(jì)工作奠定基礎(chǔ)。其次，在對(duì)基金管理使用的真實(shí)合法情況進(jìn)行財(cái)務(wù)收支審計(jì)的同時(shí)，結(jié)合對(duì)基金保值增值情況的績(jī)效審計(jì)。最后，要將政府審計(jì)與社會(huì)組織審計(jì)相結(jié)合?？蓪⒉簧婕皣?guó)家機(jī)密的基金數(shù)據(jù)委托給經(jīng)嚴(yán)格審核通過(guò)的社會(huì)會(huì)計(jì)組織審計(jì)，以提高審計(jì)工作效率、增強(qiáng)政府審計(jì)的獨(dú)立性。另一方面，要全面加大計(jì)算機(jī)審計(jì)的建設(shè)力度，加快養(yǎng)老保險(xiǎn)的數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)和信息共享程度。通過(guò)加快開發(fā)通用的審計(jì)軟件，減少因軟件不兼容導(dǎo)致的數(shù)據(jù)不共享問(wèn)題；制定統(tǒng)一的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)接口標(biāo)準(zhǔn)，提高數(shù)據(jù)采集效率，助力信息在各環(huán)節(jié)之間的暢通；加快養(yǎng)老保險(xiǎn)的數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，搭建全省或全國(guó)統(tǒng)一的信息化公共服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息資源共享，提高審計(jì)工作的服務(wù)質(zhì)量和效率。

（五）加快績(jī)效審計(jì)體系建設(shè)

第一，學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)國(guó)家的績(jī)效審計(jì)經(jīng)驗(yàn)。如向英國(guó)學(xué)習(xí)，為各級(jí)政府的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金績(jī)效審計(jì)建立專門的工作部門或者小組，定期對(duì)被審計(jì)單位和被審計(jì)年份的審計(jì)效果進(jìn)行評(píng)級(jí)。同時(shí)健全養(yǎng)老保險(xiǎn)績(jī)效審計(jì)的立法、執(zhí)法體系和完備的司法體系。第二，要采用合適的績(jī)效審計(jì)方法，重點(diǎn)分析在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行過(guò)程中的異常變動(dòng)指標(biāo)。綜合運(yùn)用有觀察、查詢、審閱、函證和分析等方法，對(duì)被審計(jì)數(shù)據(jù)的重要比率和發(fā)展趨勢(shì)，以及預(yù)測(cè)值與實(shí)際發(fā)生值的差異分析重點(diǎn)把握。第三，要建立一套科學(xué)合理的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)體系。通過(guò)成立專門的績(jī)效審計(jì)小組，確定績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行賦權(quán)，并對(duì)預(yù)算年度差異率、資金到位率、預(yù)算內(nèi)資金支出增長(zhǎng)率、保險(xiǎn)費(fèi)用實(shí)際征收率與支出率、投資收益率、財(cái)務(wù)管理狀況和養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余率等方面進(jìn)行重點(diǎn)評(píng)價(jià)。第四，發(fā)揮計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，將具體指標(biāo)設(shè)置成代碼，以便數(shù)據(jù)的識(shí)別和錄入，使績(jī)效審計(jì)的數(shù)據(jù)信息和審計(jì)結(jié)果為計(jì)算機(jī)審計(jì)的信息系統(tǒng)擴(kuò)充數(shù)據(jù)。

（六）提高監(jiān)管工作的信息公開透明度

為了將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的審計(jì)工作情況真實(shí)、準(zhǔn)確、及時(shí)的反饋給公眾，首先應(yīng)加強(qiáng)與新聞媒體的合作，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督的力度，擴(kuò)大審計(jì)結(jié)果的公開面。其次，公開的審計(jì)報(bào)告內(nèi)容應(yīng)全面具體、語(yǔ)言應(yīng)通俗易懂。審計(jì)和人社等部門可在網(wǎng)站上設(shè)置養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)基金審計(jì)專欄，并配以專家分析和解讀，以便公眾易于理解公報(bào)內(nèi)容。再次，對(duì)審計(jì)有問(wèn)題的部門和單位要不留情面，明確指出是哪些部門在哪些關(guān)節(jié)造成了多大的損失，使相關(guān)部門對(duì)審計(jì)工作積極配合，對(duì)違法亂紀(jì)行為有所忌憚。最后，對(duì)有問(wèn)題的部門要進(jìn)行后續(xù)跟進(jìn)檢查，實(shí)行動(dòng)態(tài)審計(jì)。對(duì)于已經(jīng)把損失金額追回、制定相應(yīng)配套措施進(jìn)行積極補(bǔ)救的部門，和審計(jì)曝光后仍然沒(méi)有及時(shí)采取相應(yīng)政策的部門進(jìn)行動(dòng)態(tài)的跟進(jìn)審計(jì)和后續(xù)報(bào)道，給有關(guān)部門對(duì)問(wèn)題處理的態(tài)度、時(shí)間和效果上造成一定的壓力。

五、結(jié)論

本文基于審計(jì)視角，通過(guò)借助相關(guān)審計(jì)結(jié)果與實(shí)際案例對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管問(wèn)題進(jìn)行反思與總結(jié)。本文揭示了在對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管過(guò)程中存在的一些問(wèn)題：如在征收環(huán)節(jié)，對(duì)應(yīng)繳未繳情況監(jiān)管不嚴(yán)；在管理環(huán)節(jié)，對(duì)貪污挪用徹查力度不夠；在投資運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)，由于取證難度大、相關(guān)經(jīng)驗(yàn)缺乏而導(dǎo)致績(jī)效審計(jì)的實(shí)施效果欠佳；在給付環(huán)節(jié)，對(duì)騙取冒領(lǐng)問(wèn)題審查不清；在監(jiān)督追蹤環(huán)節(jié)，信息披露制度不健全，存在審計(jì)公報(bào)不及時(shí)和信息公開透明度不高等。鑒于上述問(wèn)題，本文提出了健全基金監(jiān)管法制建設(shè)、對(duì)審計(jì)工作人員和被審計(jì)責(zé)任人落實(shí)嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制、通過(guò)嚴(yán)把準(zhǔn)入、崗中培訓(xùn)和獎(jiǎng)懲分明加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)、通過(guò)多種審計(jì)手段相結(jié)合，積極完善審計(jì)手段并創(chuàng)新審計(jì)方法、加快績(jī)效審計(jì)體系建設(shè)、提高信息公開透明度等對(duì)策建議，旨在助力發(fā)揮養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的物質(zhì)基礎(chǔ)作用、提高基金管理效率并減少基金浪費(fèi)。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的安全關(guān)系到廣大勞動(dòng)者的切身利益。對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行審計(jì)監(jiān)管，不僅是廣大勞動(dòng)者對(duì)基金的使用去向，投資運(yùn)營(yíng)情況和對(duì)違規(guī)操作、擠占挪用基金的相關(guān)責(zé)任人以及后續(xù)的處罰力度行使知情權(quán)的需要，更是促進(jìn)國(guó)家穩(wěn)定和諧的現(xiàn)實(shí)需要。審計(jì)監(jiān)管部門不僅對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在管理和使用中是否存在違規(guī)現(xiàn)象、及時(shí)防范或終止違法亂紀(jì)行為、對(duì)審計(jì)結(jié)果進(jìn)行及時(shí)公開的義務(wù)，還肩負(fù)著對(duì)已違規(guī)的補(bǔ)救工作進(jìn)行后續(xù)監(jiān)督的職責(zé)。只有對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行全覆蓋、全方位和全過(guò)程的嚴(yán)格監(jiān)管，才能進(jìn)一步提高基金運(yùn)行管理的安全性，解除勞動(dòng)者的后顧之憂，從而增進(jìn)民生福祉，促進(jìn)社會(huì)公平正義，提升人民的獲得感和幸福感。

作者：饒丹 蘇釗賢 單位:南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院 華北水利水電大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院