小議事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的革新

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事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革中政府責(zé)任的界定

1．事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的關(guān)鍵在于合理界定政府責(zé)任。政府介入養(yǎng)老保險制度可以彌補(bǔ)市場失靈、有效協(xié)調(diào)公平與效率的關(guān)系?；攫B(yǎng)老保險制度作為一種公共產(chǎn)品，理應(yīng)由政府為每位社會成員提供，而不論他們的社會狀況和身份地位如何。從世界范圍來看，各國政府在社會養(yǎng)老保險中的直接責(zé)任是無法推卸的。鄭功成(2003)結(jié)合我國的實(shí)際，在總結(jié)我國養(yǎng)老保險制度變遷的基礎(chǔ)上，認(rèn)為建設(shè)我國新型養(yǎng)老保險制度，關(guān)鍵在于明確界定政府的責(zé)任［1］。楊方方(2004)總結(jié)了古今中外的社會保險實(shí)踐經(jīng)驗，指出政府在社會保險中所負(fù)責(zé)任的合理界定是保持社會保險制度持續(xù)、健康發(fā)展的核心和基礎(chǔ)。轉(zhuǎn)型國家社會保險制度改革的核心內(nèi)容即是對政府所負(fù)責(zé)任進(jìn)行重大調(diào)整［2］。不管是20世紀(jì)80年代以來城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度改革，還是20世紀(jì)90年代至今的事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，其實(shí)質(zhì)都是對社會養(yǎng)老保險制度中政府責(zé)任的重新界定和調(diào)整。目前我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度正處在試點(diǎn)階段，我們有必要對事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度中政府責(zé)任進(jìn)行合理的定位。

2．事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革中政府承擔(dān)責(zé)任的內(nèi)容。政府在事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革中具體承擔(dān)政策、組織、財政和監(jiān)管四個方面的職責(zé)。由于養(yǎng)老保險領(lǐng)域中存在市場失靈，誘致性制度變遷的主體資格缺位，對傳統(tǒng)退休制度的路徑依賴，決定了政府是制度變遷的主導(dǎo)者，擔(dān)負(fù)著制度供給和組織實(shí)施的責(zé)任。其中，中央政府是制度的主導(dǎo)者和設(shè)計者，負(fù)責(zé)制定制度框架和推進(jìn)策略，地方政府是制度變遷的主體和具體實(shí)施者。改革的具體目標(biāo)就是要根據(jù)社會保障“公平、正義、共享”的理念，建立與企業(yè)職工養(yǎng)老保險相銜接、與機(jī)關(guān)工作人員養(yǎng)老保險制度相協(xié)調(diào)的事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，不斷縮小不同制度、群體之間待遇差距，構(gòu)建多層次的事業(yè)單位養(yǎng)老保險體系。改革應(yīng)堅持三條原則，即堅持改革待遇不降低，新舊制度平穩(wěn)過渡和政府妥善處理好轉(zhuǎn)制成本的問題［3］。政府還承擔(dān)著財政責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任。政府不僅作為籌資方對制度提供財政支持，而且作為責(zé)任人需要承擔(dān)制度轉(zhuǎn)制成本，妥善解決隱性債務(wù)和歷史遺留問題。政府還擔(dān)當(dāng)著推動建立健全組織管理與監(jiān)督機(jī)制，推動立法建設(shè)，創(chuàng)造適宜制度建設(shè)的社會環(huán)境等方方面面的重要職責(zé)。

3．政府在事業(yè)單位養(yǎng)老保險中的作用邊界。政府承擔(dān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險責(zé)任具有有限性。政府不應(yīng)該也沒有能力承擔(dān)全部的養(yǎng)老責(zé)任，這主要是因為“政府失靈”的存在。鄭功成(2002)認(rèn)為政府承擔(dān)有限責(zé)任是一種“中間道路”式的選擇。它既能夠避免政府撒手不管所造成的社會公平的缺失，也能防止政府大包大攬所帶來的政府負(fù)擔(dān)過重［4］。陳樹文(2003)指出，政府責(zé)任邊界的上限應(yīng)當(dāng)定位在保障社會成員的基本生活需要，下限應(yīng)該是與政府的財政負(fù)擔(dān)能力相適應(yīng)［5］。在養(yǎng)老保險制度發(fā)展的不同階段中，政府責(zé)任的具體定位也有所不同。我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度變遷正在經(jīng)歷從國家保障到社會保險的轉(zhuǎn)變，制度轉(zhuǎn)型的核心目標(biāo)將與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度并軌，制度轉(zhuǎn)型后，政府在事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度中的責(zé)任也將從“無所不包”朝著“有限”的方向發(fā)展，建立費(fèi)用由政府、單位和個人責(zé)任共擔(dān)機(jī)制。

事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革中政府責(zé)任的缺失

1．公平性制度設(shè)計理念缺失。我國現(xiàn)行事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度面臨的困境主要來自于制度設(shè)計缺陷，而這些缺陷又源于設(shè)計理念。養(yǎng)老“雙軌制”有悖社會公平，我國養(yǎng)老保險制度改革的主要目標(biāo)就是要打破城鄉(xiāng)、地區(qū)、身份和行業(yè)差別，實(shí)施全民共享的基本養(yǎng)老保險制度，充分體現(xiàn)社會保險風(fēng)險共擔(dān)、社會互助的理念。根據(jù)國外的實(shí)踐與經(jīng)驗，機(jī)關(guān)事業(yè)單位同屬于公職人員，一般而言，養(yǎng)老保險制度也是相對統(tǒng)一的［6］。目前的事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革，是將機(jī)關(guān)與事業(yè)單位分開的，事業(yè)單位要參照企業(yè)職工養(yǎng)老保險方案進(jìn)行改革，而公務(wù)員作為政策的制定者和改革的推動者依然是原有的離退休制度，游離于改革之外。雖然在一定程度上緩解了事業(yè)單位與企業(yè)職工養(yǎng)老保險待遇的差距，但同時又拉大了事業(yè)單位和機(jī)關(guān)人員的待遇差距，造成了新的社會不公。事業(yè)單位養(yǎng)老金與公務(wù)員相比，事業(yè)單位養(yǎng)老金要稍低一些，原本處于利益分配最大化的公務(wù)員群體，卻在改革中毫發(fā)無傷，這顯然違背了社會保障制度改革應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)公平公正的價值取向，也不可能從根本上解決現(xiàn)行雙軌制下的問題。

2．整體性制度設(shè)計的責(zé)任缺位。我國養(yǎng)老保險制度一開始就缺乏整體性制度設(shè)計，制度設(shè)計仍然沿用制度分割的思想。由于缺乏統(tǒng)籌全局的規(guī)劃，試點(diǎn)方案自身存在諸多缺陷，使試點(diǎn)地區(qū)政策不統(tǒng)一和改革不平衡。制度在實(shí)施范圍、繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)比例、計發(fā)辦法與標(biāo)準(zhǔn)、管理體制等方面的不統(tǒng)一，增強(qiáng)了制度的“碎片化”，影響了養(yǎng)老保險制度一體化的改革進(jìn)程。事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革旨在解決企業(yè)和事業(yè)單位養(yǎng)老保險之間的分立問題，但同時又造成機(jī)關(guān)與企事業(yè)單位之間新的分立。半個多世紀(jì)公共政策的制定依然遵循著原有的慣性，即中央政府只是制定一個政策框架，即《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點(diǎn)方案》，省級政府另行擬定具體條款，自下而上經(jīng)過試點(diǎn)逐步統(tǒng)一的漸進(jìn)式改革路徑，導(dǎo)致了各試點(diǎn)省份制度設(shè)計差距甚大，形成了“一地一策”，甚至“一地多策”，統(tǒng)籌層次起點(diǎn)過低進(jìn)而增加了不同地區(qū)、不同人群的養(yǎng)老保險制度銜接的難度。嚴(yán)重阻礙了勞動力的自由流動和人們的不公平感，加大了養(yǎng)老保險制度的整合進(jìn)程和管理成本。分類改革造成了新的群體分割。試點(diǎn)方案規(guī)定“這些城市在進(jìn)行試點(diǎn)之前，必須先完成事業(yè)單位分類改革，確定具體適用的事業(yè)單位后才能進(jìn)行養(yǎng)老保險制度改革”。改革后，承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位繼續(xù)實(shí)行退休制度，從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位和公益類事業(yè)單位參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。同時又為了照顧公益類事業(yè)單位養(yǎng)老金水平不降低，第一支柱基本養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險又有區(qū)別。為何要在不同的領(lǐng)域分別建立，最后制度再走向統(tǒng)一，何不一次建立統(tǒng)一的不分單位性質(zhì)的養(yǎng)老保險制度呢［7］?經(jīng)過分類改革后一分為三的制度造成了新的群體分割，不利于建立全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度。

3．第二層次職業(yè)年金建立過程中政府責(zé)任缺失。職業(yè)年金制度建立滯后。帕累托改進(jìn)是指在不減少一方的福利，通過改變現(xiàn)有的資源配置而提高另一方的福利。社會保障水平的一個基本特點(diǎn)就是具有“能上不能下”的福利剛性。事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革也應(yīng)該符合帕累托改進(jìn)，在不降低待遇水平的基礎(chǔ)上，促進(jìn)我國養(yǎng)老保險制度調(diào)整。事業(yè)單位養(yǎng)老保險與企業(yè)并軌，第一層次的基本養(yǎng)老保險制度在繳費(fèi)設(shè)計、待遇計發(fā)辦法等方面與企業(yè)別無二致，改革之后，養(yǎng)老金水平待遇明顯降低是不可避免的。第二層次職業(yè)年金制度又沒有配套及時跟進(jìn)，這引起了人們的不良預(yù)期和抵觸情緒，造成改革進(jìn)展緩慢的原因。《事業(yè)單位職業(yè)年金試行辦法》的頒布滯后于《事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革方案》三年，嚴(yán)重制約了事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的步伐。政府在職業(yè)年金制度建立過程中財政責(zé)任缺失。職業(yè)年金的資金來源是第二層次養(yǎng)老金建立的關(guān)鍵，而辦法中規(guī)定所需費(fèi)用由單位和工作人員個人共同負(fù)擔(dān)。兩個層次的養(yǎng)老金，單位最高繳費(fèi)率達(dá)到了本單位上年度繳費(fèi)工資基數(shù)的28%，個人最高繳費(fèi)達(dá)到了上年度本人繳費(fèi)工資基數(shù)的12%。單位繳費(fèi)從何而來，通過財政撥款，還是由單位自行籌資?經(jīng)過事業(yè)單位分類改革后，保留下來的事業(yè)單位都屬于公益部門，如果由單位自行籌資勢必影響其公益性。即使由財政撥款，事業(yè)單位養(yǎng)老保險待遇跟改革之前相比，還是略有下降的，事業(yè)單位養(yǎng)老金替代率達(dá)不到現(xiàn)在的80%以上，只有70%左右［8］。2008年的試點(diǎn)方案沒有對“中人”(新制度實(shí)行前參加工作，尚未達(dá)到退休年齡的人員)的轉(zhuǎn)制前工齡的職業(yè)年金補(bǔ)償問題作出規(guī)定，那么，改革之后事業(yè)單位“中人”的退休待遇明顯降低就在所難免。

4．解決轉(zhuǎn)制成本責(zé)任缺位。事業(yè)單位養(yǎng)老保險選擇與企業(yè)一致的統(tǒng)賬結(jié)合模式，隱性債務(wù)很難避免。制度轉(zhuǎn)軌成本源于向“老人”(新制度實(shí)行前已經(jīng)退休人員)和“中人”兌現(xiàn)他們在退休制度下積累的全部養(yǎng)老金權(quán)益，這就增加了政府在養(yǎng)老金上的支出。對于“老人”和“中人”來說，在改革前并無養(yǎng)老金繳費(fèi)的積累，需要由政府償還由于制度轉(zhuǎn)軌而產(chǎn)生的隱性債務(wù)。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險改革所產(chǎn)生的巨大轉(zhuǎn)制成本而引起的個人賬戶空賬已是前車之鑒。由于政府背離當(dāng)初對個人賬戶的承諾，“拆東墻補(bǔ)西墻”，逃避歷史責(zé)任造成個人賬戶空賬規(guī)模愈滾愈大，使企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度面臨嚴(yán)重的信譽(yù)危機(jī)。事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革同樣存在彌補(bǔ)制度轉(zhuǎn)軌成本的問題，在新制度建設(shè)中政府財政沒有形成穩(wěn)定的投入機(jī)制，不確定的財政補(bǔ)貼是造成制度可持續(xù)發(fā)展的重大風(fēng)險。

合理定位事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革中政府責(zé)任的路徑選擇

1．以公平性價值理念推進(jìn)事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革。目前，世界各國公共部門養(yǎng)老金具有三化的共同特征，即均等化、個性化、社會化，其中，均等化是指公共部門與居民同享國民基本養(yǎng)老金［9］。進(jìn)入21世紀(jì)以來，在席卷全球的養(yǎng)老金改革浪潮中，統(tǒng)一全國基本養(yǎng)老保險制度、強(qiáng)調(diào)個人責(zé)任、減輕政府財政負(fù)擔(dān)已經(jīng)成為大勢所趨。就公務(wù)員而言，國外公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革呈現(xiàn)出將其納入全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度，逐步由分立制度向統(tǒng)一制度轉(zhuǎn)變［10］。眾所周知，目前我國普遍而平等的國民養(yǎng)老保險制度(基本養(yǎng)老保險制度)尚未建立，處于城鄉(xiāng)分割、群體分割、地區(qū)分割的狀態(tài)。“公平、正義和共享”作為我國養(yǎng)老保險制度改革的基本理念，建立覆蓋城鄉(xiāng)全體居民、全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度是我們改革的方向。機(jī)關(guān)事業(yè)單位應(yīng)整體聯(lián)動進(jìn)行養(yǎng)老保險制度改革，如果將機(jī)關(guān)單位與事業(yè)單位分離，不僅有違歷史公正，也不可能從根本上解決現(xiàn)行雙軌制下的問題［11］。在全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度目標(biāo)模式下，公務(wù)員與事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度同步進(jìn)行改革，實(shí)行機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)、農(nóng)民四種養(yǎng)老保險制度的聯(lián)動。同時，事業(yè)單位的三種類別同步實(shí)行養(yǎng)老保險制度改革，避免分立模式下不同制度間的相互攀比。

2．以帕累托改進(jìn)為原則優(yōu)化制度的結(jié)構(gòu)。一項制度能否順利推行，不僅取決于制度本身是否合理，而且更取決于制度接受者的態(tài)度。實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位養(yǎng)老保險與企業(yè)并軌，最大的阻力是人們普遍擔(dān)心改革后養(yǎng)老金待遇的大幅“縮水”。事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革應(yīng)堅持帕累托改進(jìn)原則，即在不降低事業(yè)單位養(yǎng)老金水平的基礎(chǔ)上，促進(jìn)養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)調(diào)整，建立強(qiáng)制性兩層次的養(yǎng)老保險制度。第一層次為基本養(yǎng)老保險制度設(shè)計與企業(yè)保持基本一致，目標(biāo)替代率與企業(yè)職工養(yǎng)老保險替代率保持一致;第二層次為強(qiáng)制性補(bǔ)充性養(yǎng)老保險制度，即職業(yè)年金制度，相當(dāng)于企業(yè)年金制度，通過市場化投資運(yùn)作機(jī)制來彌補(bǔ)改革后替代率下降的問題。第一層次養(yǎng)老金一步到位實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，避免重蹈企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的“覆轍”。考慮到事業(yè)單位工作人員工資收入和工作關(guān)系比較穩(wěn)定，并在全國范圍內(nèi)實(shí)行了統(tǒng)一的基本工資制度，按照統(tǒng)一的基本工資繳納基本養(yǎng)老保險費(fèi)并實(shí)行全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌，不但具有可行性也具有必要性［3］。為了確保事業(yè)單位退休人員的待遇水平不降低，對不同時期退休人員區(qū)別對待，調(diào)整養(yǎng)老金的計發(fā)辦法。既要照顧到“老人”的既得利益，又要解決好“中人”的養(yǎng)老金平衡問題，還要合理確定“新人”(新制度實(shí)行后參加工作的人員)的待遇水平?！袄先恕比园丛瓉淼臉?biāo)準(zhǔn)和辦法支付基本養(yǎng)老金;為了避免“中人”養(yǎng)老金替代率下降，其養(yǎng)老金由基本養(yǎng)老金、職業(yè)年金和過渡性養(yǎng)老金構(gòu)成，過渡性養(yǎng)老金與視同繳費(fèi)年限掛鉤，考慮到“中人”參加職業(yè)年金時間短，建立過渡性調(diào)節(jié)金進(jìn)行補(bǔ)償。

3．加快建立適合事業(yè)單位的職業(yè)年金制度。職業(yè)年金制度是建立多層次養(yǎng)老保險體系的客觀需要，同時也是提高事業(yè)單位工作人員退休后生活水平的重要保證。建立強(qiáng)制性的職業(yè)年金制度，避免逆向選擇問題的發(fā)生。目前我國企業(yè)年金和職業(yè)年金都是采取自愿型，企業(yè)年金還沒有普遍建立起來一個主要原因就是非強(qiáng)制性，這也是造成目前企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位之間養(yǎng)老待遇差距過大的原因之一。另外，職業(yè)年金所需費(fèi)用由單位和工作人員個人共同負(fù)擔(dān)，公益性事業(yè)單位不具備贏利性，大多無法承擔(dān)單位應(yīng)繳部分，為了保障養(yǎng)老金替代率不下降，改革之初，就應(yīng)該同步建立強(qiáng)制性的職業(yè)年金。繳費(fèi)模式選擇上，職業(yè)年金應(yīng)有別于企業(yè)年金的單位和個人雙方籌資模式。事業(yè)單位的性質(zhì)不同于企業(yè)單位，企業(yè)以追求利潤最大化為目的，而事業(yè)單位主要從事非營利性公共服務(wù)，在對事業(yè)單位的有效分類基礎(chǔ)上確定籌資模式，公務(wù)員和純公益性事業(yè)單位采取政府和個人兩方繳費(fèi)模式，公益類事業(yè)單位采取政府、單位和個人三方繳費(fèi)的模式，經(jīng)營性事業(yè)單位則采取與企業(yè)相同繳費(fèi)模式。給付模式選擇上，采取給付確定型(DB型)和繳費(fèi)確定型(DC型)相結(jié)合的模式。對于“新人”實(shí)行DC型，待遇水平取決于繳費(fèi)年限的長短和繳費(fèi)數(shù)量的多少，對于“中人”采取DB型和DC型相結(jié)合的模式，保障其利益不受損。管理模式可以仿效企業(yè)年金進(jìn)行市場化投資運(yùn)營，事業(yè)單位和職工作為委托人將本單位職業(yè)年金基金運(yùn)作管理等事務(wù)委托給符合規(guī)定、具備資質(zhì)的法人受托機(jī)構(gòu)管理，政府和受益人負(fù)責(zé)對日常投資運(yùn)營進(jìn)行監(jiān)管。

4．明確政府在事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革中的財政責(zé)任。政府在事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革中的財政責(zé)任主要包括:制度建設(shè)、制度運(yùn)行和轉(zhuǎn)制成本三個方面。政府作為制度變遷的主導(dǎo)者、責(zé)任人和事業(yè)單位工作人員的雇主，理應(yīng)妥善解決歷史遺留問題和改革成本?！爸腥恕焙汀袄先恕钡碾[性債務(wù)由國家財政負(fù)責(zé)，對于“中人”的考慮和安排才是問題的關(guān)鍵所在，以視同繳費(fèi)掛鉤發(fā)放給過渡性養(yǎng)老金，不僅要體現(xiàn)在基本養(yǎng)老金保險中，也應(yīng)該體現(xiàn)在職業(yè)年金制度中，按照轉(zhuǎn)制前的工齡對職業(yè)年金進(jìn)行補(bǔ)償。此次改革務(wù)必吸取企業(yè)職工養(yǎng)老保險改革的教訓(xùn)，改革之初就做實(shí)個人賬戶，嚴(yán)格實(shí)行社會統(tǒng)籌和個人賬戶基金分賬管理，避免改革成本由新制度承擔(dān)。采取縱向消化與橫向分?jǐn)傁嘟Y(jié)合的辦法消化制度轉(zhuǎn)軌成本。隱性債務(wù)的承擔(dān)并非即時的，由于養(yǎng)老金支付的長期性，可以在一定時期內(nèi)對隱性債務(wù)進(jìn)行合理的分?jǐn)偤拖?，建立支出預(yù)算制度和財政專戶，明確各級政府財政在償還轉(zhuǎn)制成本中的比例。政府不僅應(yīng)當(dāng)劃清歷史責(zé)任和現(xiàn)實(shí)責(zé)任，而且應(yīng)明確各級政府的財政責(zé)任。根據(jù)債務(wù)產(chǎn)生原因相對應(yīng)和與財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，確定中央政府和地方政府在制度改革中的財政責(zé)任。另外，探索開征社會保障稅、發(fā)行長期的特別國債、減持國有股等為我國養(yǎng)老保險提供穩(wěn)定的資金來源，還可通過逐步提高退休年齡等辦法削減養(yǎng)老保險隱性債務(wù)規(guī)模。（本文作者：李長遠(yuǎn) 單位：甘肅政法學(xué)院公共管理學(xué)院）