交通管理法則精選(九篇)

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第1篇：交通管理法則范文

一、稅法對(duì)視同銷(xiāo)售業(yè)務(wù)處理的規(guī)定

《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法實(shí)施條例》第25條規(guī)定，企業(yè)發(fā)生非貨幣性資產(chǎn)交換，以及將貨物、財(cái)產(chǎn)、勞務(wù)用于捐贈(zèng)、償債、贊助、集資、廣告、樣品、職工福利或者利潤(rùn)分配等用途的，應(yīng)當(dāng)視同銷(xiāo)售貨物、轉(zhuǎn)讓財(cái)產(chǎn)或者提供勞務(wù)，按規(guī)定確認(rèn)收入，但國(guó)務(wù)院財(cái)政、稅務(wù)主管部門(mén)另有規(guī)定的除外。原所得稅法對(duì)于將貨物用于在建工程、管理部門(mén)、分公司等也要視同銷(xiāo)售。這樣規(guī)定，一方面考慮到與增值稅暫行條例的銜接，另一方面原稅法是以獨(dú)立經(jīng)濟(jì)核算的單位作為納稅人的，不具有法人地位但實(shí)行獨(dú)立經(jīng)濟(jì)核算的分公司等也要獨(dú)立計(jì)算繳納所得稅。新所得稅法采用的是法人所得稅的模式，因而縮小了視同銷(xiāo)售的范圍，對(duì)于貨物在統(tǒng)一法人實(shí)體內(nèi)部之間的轉(zhuǎn)移，比如用于在建工程、管理部門(mén)、分公司等不再作為銷(xiāo)售處理。

《中華人民共和國(guó)增值稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》第4條規(guī)定，單位或個(gè)體經(jīng)營(yíng)者的下列行為，屬于視同銷(xiāo)售貨物，應(yīng)依法繳納增值稅：（1）將貨物交付他人代銷(xiāo)；（2）銷(xiāo)售代銷(xiāo)貨物；（3）設(shè)有兩個(gè)以上機(jī)構(gòu)并實(shí)行統(tǒng)一核算的納稅人，將貨物從一個(gè)機(jī)構(gòu)移送其他機(jī)構(gòu)用于銷(xiāo)售，但相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)在同一縣（市）的除外；（4）將自產(chǎn)或委托加工的貨物用于非應(yīng)稅項(xiàng)目；（5）將自產(chǎn)、委托加工或購(gòu)買(mǎi)的貨物作為投資，提供給其他單位或個(gè)體經(jīng)營(yíng)者；（6）將自產(chǎn)、委托加工或購(gòu)買(mǎi)的貨物分配給股東或投資者；（7）將自產(chǎn)、委托加工的貨物用于集體福利或個(gè)人消費(fèi)；（8）將自產(chǎn)、委托加工或購(gòu)買(mǎi)的貨物無(wú)償贈(zèng)送他人。制定視同銷(xiāo)售政策，一是為了貫徹公平稅的原則，保證自制貨物和外購(gòu)貨物的稅收負(fù)擔(dān)相同；二是為了保證增值稅憑發(fā)票注明稅款扣稅制度的順利實(shí)施，使增值稅專(zhuān)用發(fā)票的傳遞鏈條不至中斷；三是堵塞偷逃稅款的漏洞。

二、新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則對(duì)視同銷(xiāo)售業(yè)務(wù)處理的規(guī)定

對(duì)上述視同銷(xiāo)售業(yè)務(wù)，會(huì)計(jì)上一般也同時(shí)確認(rèn)為商品銷(xiāo)售收入，如《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第9號(hào)-職工薪酬（2006）》規(guī)定，企業(yè)對(duì)應(yīng)付的職工薪酬，除了應(yīng)由生產(chǎn)產(chǎn)品、提供勞務(wù)負(fù)擔(dān)的職工薪酬，和應(yīng)由在建工程、無(wú)形資產(chǎn)負(fù)擔(dān)的職工薪酬，應(yīng)分別計(jì)入產(chǎn)品成本或在建工程、無(wú)形資產(chǎn)成本外，其他職工薪酬一律按公允價(jià)值計(jì)入當(dāng)期損益。其會(huì)計(jì)處理為：

借：應(yīng)付職工薪酬

貸：主營(yíng)業(yè)務(wù)收入應(yīng)交稅費(fèi)-應(yīng)交增值稅（銷(xiāo)項(xiàng)稅額）

借：主營(yíng)業(yè)務(wù)成本

貸：庫(kù)存商品

例如，企業(yè)將自產(chǎn)的一批貨物作為福利發(fā)放給職工，該批產(chǎn)品的該批產(chǎn)品的市價(jià)為10萬(wàn)元，成本為9萬(wàn)元，對(duì)該業(yè)務(wù)會(huì)計(jì)處理為：

借：應(yīng)付職工薪酬 11.7

貸：主營(yíng)業(yè)務(wù)收入10

應(yīng)交稅費(fèi)-應(yīng)交增值稅（銷(xiāo)項(xiàng)稅額）1.7

借：主營(yíng)業(yè)務(wù)成本 9

貸：庫(kù)存商品9

對(duì)將自產(chǎn)、委托加工或購(gòu)買(mǎi)的貨物作為投資，提供給其他單位或個(gè)體經(jīng)營(yíng)者的行為，會(huì)計(jì)上一般認(rèn)定為非貨幣性資產(chǎn)交換。對(duì)于非貨幣性資產(chǎn)交換具有商業(yè)實(shí)質(zhì)且公允價(jià)值能夠可靠計(jì)量的，如果換出資產(chǎn)為存貨，應(yīng)當(dāng)作為銷(xiāo)售處理，按照《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第14號(hào)-收入》以其公允價(jià)值確認(rèn)收入，同時(shí)結(jié)轉(zhuǎn)相應(yīng)的成本。其會(huì)計(jì)處理為：

借：長(zhǎng)期股權(quán)投資

貸：主營(yíng)業(yè)務(wù)收入

應(yīng)交稅費(fèi)-應(yīng)交增值稅（銷(xiāo)項(xiàng)稅額）

借：主營(yíng)業(yè)務(wù)成本

貸：庫(kù)存商品

例如，企業(yè)以自產(chǎn)的一批產(chǎn)品對(duì)外投資（具有商業(yè)實(shí)質(zhì)），該批產(chǎn)品的市價(jià)為1000萬(wàn)元，成本為800萬(wàn)元，對(duì)該業(yè)務(wù)會(huì)計(jì)處理為：

借：長(zhǎng)期股權(quán)投資1170

貸：主營(yíng)業(yè)務(wù)收入1000

應(yīng)交稅費(fèi)-應(yīng)交增值稅（銷(xiāo)項(xiàng)稅額）170

借：主營(yíng)業(yè)務(wù)成本800

貸：庫(kù)存商品800

對(duì)于企業(yè)將自產(chǎn)、委托加工或購(gòu)買(mǎi)的貨物分配給股東或投資者的，會(huì)計(jì)準(zhǔn)則沒(méi)有做出明確規(guī)定，筆者認(rèn)為對(duì)此行為還是應(yīng)根據(jù)慣例在會(huì)計(jì)處理時(shí)確認(rèn)收入，其會(huì)計(jì)處理為：

借：應(yīng)付股利

貸：主營(yíng)業(yè)務(wù)收入

應(yīng)交稅費(fèi)-應(yīng)交增值稅（銷(xiāo)項(xiàng)稅額）

借：主營(yíng)業(yè)務(wù)成本

貸：庫(kù)存商品

例如，企業(yè)把自產(chǎn)的一批產(chǎn)品作為股利分配給股東，該批產(chǎn)品的市價(jià)為100萬(wàn)元，成本為88萬(wàn)元，該會(huì)計(jì)處理為：

借：應(yīng)付股利117

貸：主營(yíng)業(yè)務(wù)收入100

應(yīng)交稅費(fèi)-應(yīng)交增值稅（銷(xiāo)項(xiàng)稅額）17

借：主營(yíng)業(yè)務(wù)成本88

貸：庫(kù)存商品88

由于上述業(yè)務(wù)的會(huì)計(jì)處理與稅務(wù)處理一致，企業(yè)在進(jìn)行納稅申報(bào)時(shí)無(wú)需進(jìn)行特別調(diào)整。

但對(duì)于企業(yè)將自產(chǎn)、委托加工的貨物用于非應(yīng)稅項(xiàng)目，以及將自產(chǎn)、委托加工或購(gòu)買(mǎi)的貨物無(wú)償贈(zèng)送他人的，以及用商品進(jìn)行非貨幣性資產(chǎn)交換（如交換貨物、固定資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)、投資等），且不具有商業(yè)實(shí)質(zhì)且公允價(jià)值不能夠可靠計(jì)量的，在會(huì)計(jì)處理時(shí)不確認(rèn)為收入的實(shí)現(xiàn)，但稅法仍然要求確認(rèn)收入，計(jì)算納稅，會(huì)計(jì)處理與稅務(wù)處理出現(xiàn)差異，其會(huì)計(jì)處理為：

貨物用于非應(yīng)稅項(xiàng)目時(shí)。

借：在建工程（其他業(yè)務(wù)成本或其他）

貸：庫(kù)存商品

應(yīng)交稅費(fèi)-應(yīng)交增值稅（銷(xiāo)項(xiàng)稅額）

例如，企業(yè)將自產(chǎn)的一批產(chǎn)品用于基建工程，該批產(chǎn)品的市價(jià)為11萬(wàn)元，成本為10萬(wàn)元，該會(huì)計(jì)處理為：

借：在建工程11.87

貸：庫(kù)存商品10

應(yīng)交稅費(fèi)-應(yīng)交增值稅（銷(xiāo)項(xiàng)稅額）1.87

貨物用于無(wú)償贈(zèng)送時(shí)。

借：營(yíng)業(yè)外支出

貸：庫(kù)存商品

應(yīng)交稅費(fèi)-應(yīng)交增值稅（銷(xiāo)項(xiàng)稅額）

例如，企業(yè)將自產(chǎn)的一批產(chǎn)品捐贈(zèng)給某單位，該產(chǎn)品的市價(jià)為10萬(wàn)元（不含稅價(jià)），成本為8萬(wàn)元，會(huì)計(jì)處理為：

借：營(yíng)業(yè)外支出9.7

貸：庫(kù)存商品8

應(yīng)交稅費(fèi)-應(yīng)交增值稅（銷(xiāo)項(xiàng)稅額）1.7

貨物用于非貨幣性資產(chǎn)交換時(shí)(不具有商業(yè)實(shí)質(zhì)且公允價(jià)值不能可靠計(jì)量的)，

借：庫(kù)存商品（或原材料等）

應(yīng)交稅費(fèi)-應(yīng)交增值稅（進(jìn)項(xiàng)稅額）

貸：庫(kù)存商品（或原材料等）

應(yīng)交稅費(fèi)-應(yīng)交增值稅（銷(xiāo)項(xiàng)稅額）

例如企業(yè)將自產(chǎn)的一批產(chǎn)品用于交換另一企業(yè)的產(chǎn)品（不具有商業(yè)實(shí)質(zhì)且公允價(jià)值不能可靠計(jì)量），換出產(chǎn)品的市價(jià)為10萬(wàn)元（不含稅價(jià)），成本為8萬(wàn)元，取得對(duì)方開(kāi)出的專(zhuān)用發(fā)票，其會(huì)計(jì)處理為：

借：庫(kù)存商品8

應(yīng)交稅費(fèi)-應(yīng)交增值稅（進(jìn)項(xiàng)稅額）1.7

貸：庫(kù)存商品8

應(yīng)交稅費(fèi)-應(yīng)交增值稅（銷(xiāo)項(xiàng)稅額）1.7

對(duì)會(huì)計(jì)和增值稅處理不同形成的差異，可以在賬上直接進(jìn)行調(diào)整，即視同銷(xiāo)售業(yè)務(wù)形成增值稅銷(xiāo)項(xiàng)稅額在“應(yīng)交稅費(fèi)-應(yīng)交增值稅（銷(xiāo)項(xiàng)稅額）”直接反映，對(duì)會(huì)計(jì)和所得稅處理不同形成的差異，企業(yè)應(yīng)設(shè)置臺(tái)帳序時(shí)登記，以備企業(yè)所得稅匯算清繳時(shí)填報(bào)所得稅納稅表時(shí)使用。

三、總結(jié)

第2篇：交通管理法則范文

關(guān)鍵詞：供給側(cè)改革；獨(dú)立學(xué)院；后勤管理；法制

自2015年11月在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議上提出供給側(cè)改革這一理念以來(lái)，全國(guó)上下都在緊鑼密鼓地開(kāi)展旨在以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，以市場(chǎng)所需供給約束為標(biāo)準(zhǔn)的政府改革運(yùn)動(dòng)。獨(dú)立學(xué)院后勤工作作為一項(xiàng)為高校的教學(xué)、科研提供服務(wù)和保障的工作，涉及到飲食、住宿、交通以及其他一些與師生關(guān)系密切的事務(wù)。后勤事務(wù)異常繁雜，重在管理，管理得當(dāng)，則能有效滿足全校師生的服務(wù)需求，為師生教學(xué)、科研工作提供有力保障。然而，由于辦學(xué)體制的特殊性以及辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)的不足，許多獨(dú)立學(xué)院的后勤管理還存在諸多的問(wèn)題，后勤管理改革走了許多彎路。用當(dāng)前供給側(cè)改革的相關(guān)要求和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)審視當(dāng)前獨(dú)立學(xué)院后勤管理狀況的話，則可以理解為許多獨(dú)立學(xué)院后勤管理并沒(méi)有以在校師生的需求為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)制定、落實(shí)相關(guān)的政策規(guī)章，其提供的后勤管理服務(wù)滿足不了師生的服務(wù)要求。在供給側(cè)改革視閾下，如何解決這一矛盾成為擺在獨(dú)立學(xué)院后勤發(fā)展的一道難題。當(dāng)前全國(guó)上下全面推行依法治國(guó)的時(shí)代背景下，結(jié)合獨(dú)立學(xué)院自身的辦學(xué)特點(diǎn)，采取法制化管理的辦法成為當(dāng)前獨(dú)立學(xué)院后勤管理所面臨的諸多問(wèn)題的重要途徑。

一、供給側(cè)改革視閾下獨(dú)立學(xué)院后勤管理存在的問(wèn)題

（一）許多獨(dú)立學(xué)院仍然沿用母體高校行政性管理模式，導(dǎo)致后勤管理效率低下，后勤員工工作積極性、主動(dòng)性不強(qiáng)

通過(guò)依托母體高校資源，結(jié)合社會(huì)資金而創(chuàng)辦起來(lái)的獨(dú)立學(xué)院，其不僅在教學(xué)、科研方面對(duì)母體高校存在不同程度的依賴(lài)性，在后勤管理方面，許多獨(dú)立學(xué)院依然是依循母體高?！翱茖又啤钡男姓怨芾砟Ｊ?，并由此引發(fā)了諸多問(wèn)題。這些問(wèn)題集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，獨(dú)立學(xué)院所依托的母體高校，由于有政府經(jīng)費(fèi)的投入，其在后勤服務(wù)和保障方面能夠給予更多的資金投入和支持，彰顯后勤的“教育”屬性和“公益”屬性，而獨(dú)立學(xué)院由于政府沒(méi)有相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)投入，后勤資金往往比較吃緊，采用行政性管理模式，后勤員工工作積極性、主動(dòng)性得不到有效地激發(fā)，并最終導(dǎo)致后勤服務(wù)質(zhì)量的低下。這就是通常有學(xué)生會(huì)覺(jué)得公辦高校食堂飯菜、宿舍費(fèi)會(huì)便宜一些，而獨(dú)立學(xué)院的食宿則相對(duì)貴一些，并且后勤服務(wù)也相對(duì)較差的重要原因之一。其次，獨(dú)立學(xué)院所依托的母體高校后勤員工大部分是編制內(nèi)正式員工，他們更加珍視自身的工作職務(wù)，采用行政性的后勤管理方式有較好的基礎(chǔ)，而獨(dú)立學(xué)院后勤員工大部分是合同制員工，員工流動(dòng)性大，依然采用行政性的管理方式很難調(diào)動(dòng)員工工作的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，反而導(dǎo)致后勤工作效率的低下以及服務(wù)質(zhì)量的低劣，并加劇了后勤人員的變動(dòng)。第三，許多獨(dú)立學(xué)院后勤沿用母體高校行政性管理模式，不可避免地出現(xiàn)上級(jí)管理部門(mén)干預(yù)過(guò)多，管理過(guò)死，缺乏靈活性，效率低下等母體高校后勤管理所面臨的種種問(wèn)題。由于獨(dú)立學(xué)院采用的是民間資本進(jìn)行辦學(xué)的，其后勤工作一方面要保證高校教育的“公益”屬性，一方面還要兼顧辦學(xué)主體的經(jīng)濟(jì)效益，傳統(tǒng)的行政化管理模式必然導(dǎo)致后勤管理效率和經(jīng)濟(jì)效益的低下，這是一種不可持續(xù)的管理模式，必須要進(jìn)行改變。

（二）后勤管理人員結(jié)構(gòu)不合理，專(zhuān)業(yè)化建設(shè)滯后

高校后勤涉及到為師生提供水、電、暖、交通、住宿等日常事務(wù)管理和維護(hù)。這些事務(wù)大部分都是專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)、體力勞動(dòng)強(qiáng)度大，需要后勤管理人員匹配較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)技能以及較好的身體素質(zhì)才能勝任的工作。然而，當(dāng)前大部分獨(dú)立學(xué)院后勤工作人員結(jié)構(gòu)不甚合理，這嚴(yán)重滯緩了獨(dú)立學(xué)院后勤專(zhuān)業(yè)化建設(shè)水平，具體來(lái)說(shuō)，體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：第一，后勤管理人員年齡結(jié)構(gòu)不合理。從現(xiàn)實(shí)情況看，獨(dú)立學(xué)院后勤管理人員絕大部分都是以40歲以上的中老年人群為主，諸如負(fù)責(zé)學(xué)生公寓管理的樓管，基本是以退休人員為主，負(fù)責(zé)校園交通執(zhí)勤管理的保衛(wèi)處人員，基本也是。這些后勤管理人員年齡偏大所帶來(lái)的一個(gè)嚴(yán)峻問(wèn)題便是精力不足，進(jìn)而容易導(dǎo)致管理上的疏漏和服務(wù)的不足。以學(xué)生公寓的樓管為例，其每天要負(fù)責(zé)的衛(wèi)生清潔工作都已經(jīng)讓其不堪重負(fù)，在宿舍進(jìn)出人員的管理上、公寓設(shè)備管理、火災(zāi)防護(hù)方面往往就顯得力不從心，并帶來(lái)嚴(yán)重的安全隱患。第二，后勤管理人員專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)不合理。后勤管理工作涉及到多方面的專(zhuān)業(yè)工作，諸如供水、供電、供暖以及公寓的日常維修等，都需要專(zhuān)業(yè)化的人員。而當(dāng)前獨(dú)立學(xué)院后勤管理人員基本都不具備相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)技能，當(dāng)后勤事務(wù)需要專(zhuān)業(yè)人員時(shí)，往往不得不臨時(shí)聘請(qǐng)校外人員進(jìn)行協(xié)助，如此一來(lái)，不僅耗費(fèi)大量的資金，服務(wù)周期經(jīng)常也拉的很長(zhǎng)，引起師生的諸多不滿。

（三）許多獨(dú)立學(xué)院后勤管理混亂，信息化建設(shè)滯后

隨著計(jì)算機(jī)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和通信技術(shù)的發(fā)展，特別是隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”概念的普及，信息化建設(shè)已經(jīng)成為當(dāng)前各行各業(yè)改革發(fā)展的必然趨勢(shì)。信息化最初源于企業(yè)改革，指的是企業(yè)通過(guò)推行信息化，學(xué)習(xí)、研究和應(yīng)用國(guó)內(nèi)外先進(jìn)的思想、方法和技術(shù)，來(lái)提高自身的經(jīng)營(yíng)水平和核心競(jìng)爭(zhēng)力。信息化的本質(zhì)是讓溝通更順暢，讓連接更方便。高校后勤實(shí)體部門(mén)眾多，人員龐雜，很多師生員工對(duì)后勤各部門(mén)的職責(zé)不甚了解，遇到問(wèn)題不知道與哪個(gè)部門(mén)聯(lián)系，同時(shí)后勤部門(mén)與部門(mén)之間的信息傳遞也比較慢，因此服務(wù)不及時(shí)，導(dǎo)致師生的意愿沒(méi)能及時(shí)反饋的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。師生與后勤部門(mén)以及后勤部門(mén)與部門(mén)之間的溝通不暢，管理混亂，服務(wù)不到位是獨(dú)立學(xué)院后勤信息化建設(shè)所面臨的嚴(yán)峻問(wèn)題。

二、供給側(cè)改革視閾下獨(dú)立學(xué)院后勤管理法制化的必要性

（一）落實(shí)提出的全面依法治國(guó)方略的重要舉措

十明確提出把法治觀念納入到社會(huì)主義核心價(jià)值體系之中，構(gòu)建法治國(guó)家的重要任務(wù)。十四中全會(huì)明確提出“四個(gè)全面”的重要舉措，全面推進(jìn)依法治國(guó)便是其中重要內(nèi)容之一。在全面依法治國(guó)的背景下，獨(dú)立學(xué)院后勤推行法制化管理也就成了應(yīng)有之意。

（二）順應(yīng)獨(dú)立學(xué)院后勤社會(huì)化改革的必然要求

獨(dú)立學(xué)院后勤社會(huì)化本質(zhì)是后勤市場(chǎng)化，意在將后勤服務(wù)納入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系之中。獨(dú)立學(xué)院后勤社會(huì)化改革是順應(yīng)高校后勤發(fā)展潮流，相應(yīng)國(guó)家號(hào)召，落實(shí)相應(yīng)政策的務(wù)實(shí)之舉。雖然在社會(huì)化改革中遇到許多困難和障礙，甚至出現(xiàn)反復(fù)，但改革的這條路必須堅(jiān)定地走下去。社會(huì)化改革改革本質(zhì)上是把后勤納入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系之中，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上法治經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)調(diào)用法律法規(guī)保證市場(chǎng)規(guī)則的正常運(yùn)行，保障市場(chǎng)主體的合法權(quán)益。獨(dú)立學(xué)院后勤管理推行社會(huì)化、市場(chǎng)化改革，本質(zhì)上也是進(jìn)行法制化改革。

（三）獨(dú)立學(xué)院后勤自身建設(shè)和發(fā)展的可靠保障

當(dāng)前許多獨(dú)立學(xué)院后勤工作依然帶有濃重的行政性色彩，后勤管理工作主觀性過(guò)強(qiáng)，后勤工作經(jīng)常呈現(xiàn)出較為嚴(yán)重的主觀性、隨意性；另一方面，獨(dú)立學(xué)院后勤員工多是以臨時(shí)工為主，人員流動(dòng)性大，導(dǎo)致后勤管理工作缺乏穩(wěn)定性、連續(xù)性。獨(dú)立學(xué)院通過(guò)推行法制化管理，明確工作人員的權(quán)、責(zé)、利、效，以及相應(yīng)的監(jiān)督獎(jiǎng)懲機(jī)制，可以最大限度地防止后勤管理的主觀隨意性和后勤腐敗現(xiàn)象，可以最大限度地保障后勤人員的權(quán)益。因此，推行法制化后勤管理模式是保障獨(dú)立學(xué)院后勤工作連續(xù)、穩(wěn)定和健康發(fā)展最重要的保障。

三、供給側(cè)改革視閾下獨(dú)立學(xué)院后勤管理法制化的可行性

（一）社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)深入發(fā)展，為獨(dú)立學(xué)院后

勤推行法治化管理提供了良好的外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境和基礎(chǔ)自上個(gè)世紀(jì)90年代開(kāi)始，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)歷經(jīng)了20多年的持續(xù)發(fā)展，已基本確立了以公有制為主體，以計(jì)劃為指導(dǎo)，以市場(chǎng)為資源配置基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有平等性，指的是市場(chǎng)交易主體地位平等，市場(chǎng)交易遵循等價(jià)交換的法則。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有競(jìng)爭(zhēng)性，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體只有不斷改進(jìn)技術(shù)和管理，提升競(jìng)爭(zhēng)力，才能在“優(yōu)勝劣汰”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中生存和發(fā)展下去。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有開(kāi)放性，對(duì)外開(kāi)放是我國(guó)實(shí)行的一項(xiàng)長(zhǎng)期基本國(guó)策，開(kāi)放性也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特征之一，意在使國(guó)內(nèi)市場(chǎng)融入全球化，使國(guó)內(nèi)市場(chǎng)與國(guó)際市場(chǎng)接軌，參與國(guó)際分工，在競(jìng)爭(zhēng)中生存和發(fā)展。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有法制性，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體性、競(jìng)爭(zhēng)性、平等性和開(kāi)放性都需要法制保障，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)深入發(fā)展，為獨(dú)立學(xué)院后勤推行法治化管理提供了良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和基礎(chǔ)。

（二）依法治國(guó)方略的全面推行，獨(dú)立學(xué)院后勤推行法治

化管理提供了良好的法治環(huán)境和基礎(chǔ)十八屆四中全會(huì)明確提出全面依法治國(guó)的要求。全面依法治國(guó)要求國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方方面面都納入的法治管理的軌道，任法而治。政治上，要求從中央到地方各級(jí)政府嚴(yán)格依法行政，做到“法無(wú)規(guī)定不可為”，并嚴(yán)格按照法律規(guī)定程序行使行政職權(quán)。經(jīng)濟(jì)上，一方面是嚴(yán)格遵從“私法自治”原則，保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的自主性及合法權(quán)益；一方面強(qiáng)調(diào)用法律規(guī)范和保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，打擊經(jīng)濟(jì)違法行為。文化上，一方面是全面加強(qiáng)法治教育，營(yíng)造法治氛圍，打造法治文化，提升全民法治觀念；一方面是通過(guò)法律規(guī)范文化市場(chǎng)，保障公民以及文化組織的合法權(quán)益，引領(lǐng)文化產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定、健康發(fā)展。依法治國(guó)方略的全面推行為獨(dú)立學(xué)院后勤推行法治化管理提供了良好的法制環(huán)境和基礎(chǔ)。

（三）后勤社會(huì)化的推進(jìn)，為獨(dú)立學(xué)院后勤推行法制化管

理積累了大量實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)自上個(gè)世界90年代中央提出推行高校后勤社會(huì)化改革以來(lái)，各高校紛紛把后勤從高校分離出來(lái)，納入到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系之中，以減輕高校負(fù)擔(dān)，推進(jìn)后勤事業(yè)的發(fā)展。然而，后勤社會(huì)化并非一帆風(fēng)順，期間遇到了許多挫折和反復(fù)。獨(dú)立學(xué)院雖然辦學(xué)歷史不長(zhǎng)，但從一開(kāi)始，其后勤管理便走上了社會(huì)化改革的道路，后勤服務(wù)商品化、市場(chǎng)化已經(jīng)有一定的基礎(chǔ)，這為其后勤推行法制化管理奠定了良好的實(shí)踐基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)。

四、供給側(cè)改革視閾下獨(dú)立學(xué)院后勤管理法制化的有效途徑

（一）強(qiáng)化法治后勤管理理念

思想決定行動(dòng)，獨(dú)立學(xué)院要建構(gòu)法制化后勤管理模式，首先要引導(dǎo)后勤工作人員樹(shù)立法制管理理念。在行政性管理背景下的高校，要后勤員工樹(shù)立法制理念并非易事，具體來(lái)說(shuō)，可以從以下三個(gè)方面著手：第一，獨(dú)立學(xué)院董事會(huì)或管理委員會(huì)要確立依法管理后勤的理念和決心。強(qiáng)化后勤法制理念是一項(xiàng)自上而下的工作，需要學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)層率先樹(shù)立依法辦后勤、依法管后勤的理念。在日常的管理決策中，在管理干部的任命中，嚴(yán)格依法辦事，為后勤員工起到表率作用。第二，要在全體后勤員工中普及法律常識(shí)，營(yíng)造后勤法制文化，逐步樹(shù)立起后勤員工的法制理念。獨(dú)立學(xué)院后勤法制化管理最關(guān)鍵的還是要落實(shí)到在“一線”工作的后勤員工上，這是檢驗(yàn)后勤法制化管理推行成功與否的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。因此，強(qiáng)化法制后勤管理理念，需要在全體后勤員工中普及法律常識(shí)，要對(duì)后勤員工進(jìn)行定期培訓(xùn)，講授與高校后勤有關(guān)的法律法規(guī)以及相應(yīng)的管理制度，讓后勤員工真正做到知法、懂法進(jìn)而守法、護(hù)法，營(yíng)造良好的法制環(huán)境，逐步樹(shù)立其法制管理理念。第三，要“抓典型，樹(shù)榜樣”，鼓勵(lì)先進(jìn)，鞭策落后，加快推進(jìn)法制后勤的推行力度。受行政性管理方式的影響，在獨(dú)立學(xué)院后勤管理隊(duì)伍中，依然存在較為嚴(yán)重的拖拉、懶散，工作被動(dòng)、消極等不良現(xiàn)象。因此，對(duì)于那些法制觀念較強(qiáng)，法制管理執(zhí)行較好的個(gè)人和團(tuán)隊(duì)給予表?yè)P(yáng)和鼓勵(lì)；對(duì)于法制觀念依舊較差，法制執(zhí)行不到位的個(gè)人和團(tuán)體進(jìn)行必要的懲戒處分，通過(guò)抓典型、樹(shù)榜樣，形成法制后勤的用人導(dǎo)向和組織氛圍。

（二）完善獨(dú)立學(xué)院后勤管理法律法規(guī)，努力做到后勤管理“有法可依”

法治的首要要求便是：有法可依。對(duì)于獨(dú)立學(xué)院后勤管理而言，做到有法可依，就必須不斷完善后勤管理各項(xiàng)法律法規(guī)，用法律為后勤各項(xiàng)工作保駕護(hù)航。后勤行業(yè)是一個(gè)綜合性行業(yè)，涉及面廣，所需要的法律法規(guī)也多，需要從以下兩個(gè)方面努力：第一，各級(jí)政府要加強(qiáng)對(duì)高校后勤工作的支持和引導(dǎo)，完善相關(guān)立法，為高校后勤推行法制化管理提供最基本的法律依據(jù)。獨(dú)立學(xué)院具有自身辦學(xué)的特殊性，自1999年浙江大學(xué)城市學(xué)院創(chuàng)辦以來(lái)，才短短的十幾年的辦學(xué)歷程，作為一種新的辦學(xué)模式，日益受到社會(huì)的認(rèn)可，辦學(xué)規(guī)模和招生人數(shù)在逐年擴(kuò)大。與此同時(shí)，引進(jìn)社會(huì)資金辦學(xué)的模式使得獨(dú)立學(xué)院后勤工作存在的矛盾和問(wèn)題也日益凸顯，行業(yè)立法存在諸多空缺。因此，各級(jí)政府要加強(qiáng)對(duì)獨(dú)立學(xué)院后勤工作的重視，加強(qiáng)實(shí)地調(diào)研和考察，在此基礎(chǔ)上不斷完善相關(guān)的立法工作，為獨(dú)立學(xué)院推行法制化管理提供上位法指導(dǎo)。第二，獨(dú)立學(xué)院要根據(jù)法律法規(guī)制定好與后勤相關(guān)的規(guī)章制度，把國(guó)家層面的法定要求落實(shí)到本校的管理規(guī)定之中。依法治校是落實(shí)依法治國(guó)的具體提現(xiàn)費(fèi)，獨(dú)立學(xué)院后勤推行法制化管理則是對(duì)依法治校的具體體現(xiàn)。當(dāng)前獨(dú)立學(xué)院在招標(biāo)投標(biāo)、物資采購(gòu)、物業(yè)管理、物業(yè)管理等方面存在諸多亂象，這就需要通過(guò)完善相關(guān)的管理制度來(lái)規(guī)范這些行為。

（三）獨(dú)立學(xué)院各后勤管理部門(mén)要加強(qiáng)執(zhí)法力度，努力做到“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)”

獨(dú)立學(xué)院后勤推行法制化管理模式，在相關(guān)法律法規(guī)和管理制度不斷完善的情況下，需要各后勤管理部門(mén)按照法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)定以及學(xué)校管理規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)法，完善監(jiān)督和指導(dǎo)，真正做到“有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)”。具體來(lái)說(shuō)，需要做好以下兩點(diǎn)：第一，各后勤實(shí)體部門(mén)要確實(shí)做到依法辦事，依法管理。獨(dú)立學(xué)院后勤包括公寓管理部門(mén)、餐飲管理部門(mén)、交通管理部門(mén)等。依法管理就是要求這些實(shí)體部門(mén)確實(shí)做到依法辦事，嚴(yán)格戒除人情關(guān)系介入到后勤管理之中。第二，獨(dú)立學(xué)院要加強(qiáng)對(duì)實(shí)體部門(mén)執(zhí)法情況的監(jiān)督和指導(dǎo)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，糾正問(wèn)題，做到執(zhí)法必嚴(yán)。當(dāng)前許多獨(dú)立學(xué)院后勤服務(wù)質(zhì)量低，后勤投入與產(chǎn)出不成正比的原因不僅是因?yàn)楹笄诠芾砣狈ο鄳?yīng)的管理規(guī)定，更多的是后勤管理主體不按規(guī)制制度辦事，對(duì)相關(guān)法律法規(guī)置若罔聞，并且這種狀況長(zhǎng)期得不到有效改變。因此，必須加強(qiáng)監(jiān)督和管理，確保后勤各部門(mén)的違法違章能夠及時(shí)被發(fā)現(xiàn)，并及時(shí)得到糾正，真正做到執(zhí)法必嚴(yán)。

（四）明確獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)于違法違規(guī)行為做到“違法必究”

法治的最后一項(xiàng)要求是違法必究，這是對(duì)有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)的必要延伸，更是有力保障。獨(dú)立學(xué)院后勤推行法制化管理，在做好“立法、執(zhí)法”的同時(shí)，必須明確獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)于違法違規(guī)行為做到違法必究。具體應(yīng)該做好以下幾點(diǎn)：第一，確實(shí)落實(shí)、細(xì)化對(duì)于違法違規(guī)行為的問(wèn)責(zé)機(jī)制。獨(dú)立學(xué)院后勤管理部門(mén)要通過(guò)部門(mén)規(guī)章把相應(yīng)的職責(zé)要求進(jìn)行細(xì)化，并把相應(yīng)的要求寫(xiě)進(jìn)聘用合同中，讓每一位進(jìn)入后勤部門(mén)的人員在入職時(shí)就明確相應(yīng)的職責(zé)要求，明確失職所要承擔(dān)的法律后果。第二，要把問(wèn)責(zé)機(jī)制落到實(shí)處。法律法規(guī)以及相應(yīng)細(xì)則制定出來(lái)之后，關(guān)鍵在于能否落到實(shí)處。法律制定出來(lái)之后，若是得不到遵守，則是一紙空文。獨(dú)立學(xué)院后勤管理部門(mén)要嚴(yán)格按照相應(yīng)的管理規(guī)定，對(duì)于違法違規(guī)行為，及時(shí)追究相關(guān)人員的責(zé)任，做到“違法必究”。

五、結(jié)語(yǔ)

在當(dāng)前我國(guó)全面推行依法治國(guó)的時(shí)代背景下，獨(dú)立學(xué)院后勤管理推行法制化管理一方面是順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展趨勢(shì)，另一方面也是自身改革發(fā)展的需要。當(dāng)前，行政性管理方式在高校仍然是主流，獨(dú)立學(xué)院亦是如此。與此同時(shí)，獨(dú)立學(xué)院由于自身辦學(xué)的特殊性，其后勤管理還存在管理制度不完善、管理規(guī)章落實(shí)不到位，管理標(biāo)準(zhǔn)不一致等問(wèn)題，這些問(wèn)題都嚴(yán)重影響到獨(dú)立學(xué)院后勤服務(wù)質(zhì)量的產(chǎn)出和提升。獨(dú)立學(xué)院后勤管理法制化道路任重而道遠(yuǎn)，它需要政府和社會(huì)的支持，更需要獨(dú)立學(xué)院師生的不懈努力，尤其是獨(dú)立學(xué)院后勤員工要轉(zhuǎn)變思想觀念，樹(shù)立法制意識(shí)，做到：知法、守法、護(hù)法。只有這樣，獨(dú)立學(xué)院后勤法制化管理才能真正確立起來(lái)。

參考文獻(xiàn)：

[1]李智,原錦鳳.基于中國(guó)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)的供給側(cè)改革方略[J].價(jià)格理論與實(shí)踐,2016(01).

[2]趙新平.淺議獨(dú)立學(xué)院后勤如何先行與市場(chǎng)接軌[J].高校后勤研究,2015(04).

[3]唐艷楓,翁兆豐獨(dú)立學(xué)院后勤管理機(jī)制與模式改革初探[J].高校后勤研究, 2015(10).

[4]林凌.試探獨(dú)立學(xué)院后勤管理多元化改革[J].高校后勤研究,2014(10).

第3篇：交通管理法則范文

「關(guān)鍵詞行政程序立法

一、引言

行政程序法同刑法、民法、刑事訴訟法和民事訴訟法一樣，主要不是作為分散的行政程序法律規(guī)范的總稱(chēng)，而是作為一部集中系統(tǒng)的大型法律文件的名稱(chēng)。一個(gè)國(guó)家如果只有分散的行政程序法律規(guī)范而沒(méi)有一部以“行政程序法”命名的集中系統(tǒng)的法典性的大型法律文件，通常不被認(rèn)為已經(jīng)制定了行政程序法。

制定行政程序法，是上世紀(jì)初以來(lái)世界許多國(guó)家越來(lái)越普遍的立法現(xiàn)象。20世紀(jì)初，西歐一些國(guó)家首先制定行政程序法；20世紀(jì)中期，美國(guó)制定了聯(lián)邦行政程序法，對(duì)其他國(guó)家行政程序法的發(fā)展產(chǎn)生了很大影響；特別是20世紀(jì)后期，更多的國(guó)家制定了行政程序法。[①]

行政程序法的興起和發(fā)展在人類(lèi)政治文明、制度文明進(jìn)步史上的意義非同尋常。從對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行約束的意義上講，人類(lèi)政治文明、制度文明的進(jìn)步表現(xiàn)為三次“浪潮”。第一次浪潮是法律的出現(xiàn)。在這次浪潮中，法律并不對(duì)國(guó)家權(quán)力的來(lái)源進(jìn)行約束，而且法律本身充滿著不平等，但法律的出現(xiàn)畢竟意味著國(guó)家權(quán)力運(yùn)行方式的確定化、有序化，對(duì)國(guó)家權(quán)力有了源自它本身的適當(dāng)約束。第二次浪潮是現(xiàn)代憲法的出現(xiàn)。在這次浪潮中，法律實(shí)現(xiàn)了對(duì)國(guó)家權(quán)力來(lái)源的約束，一切不合法的國(guó)家權(quán)力不被法律所承認(rèn)，為建立平等公正的法治掃除了政治障礙，奠定了制度基礎(chǔ)，對(duì)國(guó)家權(quán)力有了根本性的約束。第三次浪潮就是行政程序法的出現(xiàn)。這一次浪潮不滿足于對(duì)國(guó)家權(quán)力的總體約束，而是進(jìn)一步對(duì)國(guó)家權(quán)力的行使過(guò)程（主要是行政過(guò)程）進(jìn)行具體的約束。毫無(wú)疑問(wèn)，第三次浪潮要以第二次浪潮為前提，否則就不可能出現(xiàn)第三次浪潮，但它并不從屬于第二次浪潮，而是有其獨(dú)立的不容忽視的歷史地位。行政程序法所構(gòu)建的是國(guó)家權(quán)力行使過(guò)程中全方位的民主化和法治化，因而它是適應(yīng)當(dāng)代政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的必然的法律現(xiàn)象，這已為相關(guān)的學(xué)界所公認(rèn)。[②]

早在上世紀(jì)80年代后期我國(guó)起草行政訴訟法的過(guò)程中，就有過(guò)起草我國(guó)行政程序法的設(shè)想和建議。最近十幾年，對(duì)于我國(guó)是否應(yīng)當(dāng)盡早制定行政程序法的問(wèn)題進(jìn)行了許多討論。有的專(zhuān)家學(xué)者主張先分散地制定各類(lèi)行政行為的程序法，待條件成熟后再制定統(tǒng)一的行政程序法，也有的主張盡快制定統(tǒng)一的行政程序法。現(xiàn)在，人們更加普遍認(rèn)識(shí)到，我國(guó)的民主和法制建設(shè)已經(jīng)為制定行政程序法提供了充分的條件，我國(guó)政治文明的發(fā)展向行政程序法提出了迫切要求，社會(huì)生活中發(fā)生的許多問(wèn)題都需要通過(guò)完善行政程序的法制化來(lái)解決。今天，擺在我們面前的任務(wù)，已經(jīng)不是探索“要不要”制定、“什么時(shí)候”制定行政程序法，而是“怎樣”制定行政程序法。

制定行政程序法涉及幾個(gè)基本問(wèn)題，一是對(duì)我國(guó)行政程序法的各個(gè)立法目的之間的關(guān)系要有一個(gè)明確的界定，處理好保障公民程序性權(quán)利與提高行政效率之間的關(guān)系；二是對(duì)我國(guó)行政程序法的結(jié)構(gòu)要有一個(gè)基本的考慮，處理好行政程序法與各類(lèi)行政行為的程序性規(guī)定之間的關(guān)系；三是對(duì)行政程序法律關(guān)系主體的規(guī)定要有一個(gè)適當(dāng)?shù)脑瓌t，處理好行政程序法與行政組織法的關(guān)系，既要避免把行政組織法的內(nèi)容規(guī)定到行政程序法中來(lái)，也要避免以內(nèi)部程序?yàn)槔碛煞恋K公民程序性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)；四是對(duì)行政程序法中的實(shí)體性規(guī)定要有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)，使實(shí)體法與程序法互相依托、融為一體；五是對(duì)行政程序法與行政復(fù)議法、行政訴訟法之間的關(guān)系要有一個(gè)合理的把握，使三種程序法形成有機(jī)的銜接。這幾個(gè)基本問(wèn)題對(duì)于制定行政程序法是不可回避的。本文旨在對(duì)這些基本問(wèn)題談一些初步的看法。

二、保障權(quán)利與提高效率并重及其體現(xiàn)方式

法律的立法目的常常不是單一的，許多法律都有兩個(gè)甚至多個(gè)立法目的。如果各個(gè)立法目的之間存在抵觸的可能性，就需要明確界定它們之間的關(guān)系，這被稱(chēng)為法律的“目標(biāo)模式”。確定法律的目標(biāo)模式非常重要，它決定著一部法律的主要制度安排，并且影響著這部法律每一項(xiàng)具體的制度安排。所以，把目標(biāo)模式稱(chēng)為某部法律的“靈魂”，并不過(guò)分。

行政程序法主要有兩個(gè)立法目的，一是保障公民程序性權(quán)利；二是提高行政效率。[③]這兩個(gè)立法目的存在著互相抵觸的可能性，保障公民的程序性權(quán)利，可能影響行政效率，為了提高行政效率，公民的程序性權(quán)利就要在一定情況下和一定程度上加以“克制”；提高行政效率也會(huì)影響對(duì)公民程序性權(quán)利，為保障公民的程序性權(quán)利，行政效率也要作一定的“犧牲”?！翱酥啤币埠?，“犧牲”也好，都不能沒(méi)有限制，要有一定的度，因此，對(duì)行政程序法的兩個(gè)立法目的之間的關(guān)系需要加以明確，確定行政程序法的“目標(biāo)模式”。根據(jù)對(duì)各國(guó)行政程序法的研究，行政程序法主要有兩種立法模式，一種是“權(quán)利模式”，側(cè)重保障公民的程序性權(quán)利；另一種是“效率模式”，側(cè)重提高行政效率。

近幾年，我國(guó)行政法學(xué)界對(duì)我國(guó)行政程序法的目標(biāo)模式作了很多研究，得到比較廣泛認(rèn)同的主張是，我國(guó)行政程序法既不應(yīng)采取側(cè)重保障公民程序性權(quán)利的“權(quán)利模式”，也不應(yīng)采取側(cè)重提高行政效率的“效率模式”，應(yīng)當(dāng)采取“權(quán)利效率并重模式”。即在設(shè)計(jì)各種程序制度時(shí)做到兩種立法目的兼顧，既要有利于保障公民程序性權(quán)利，又要有利于提高行政效率。[④]

這里要討論的問(wèn)題是，在制定行政程序法時(shí)怎樣體現(xiàn)這個(gè)模式，這個(gè)問(wèn)題至今還未有深入研究。

一般地分析，在立法時(shí)體現(xiàn)法律的目標(biāo)模式可以有三種辦法，第一個(gè)辦法，把目標(biāo)模式同立法目的寫(xiě)在同一個(gè)條文中，用以表明各個(gè)立法目的之間的關(guān)系；第二個(gè)辦法，把目標(biāo)模式作為一項(xiàng)基本原則，與法律的其他基本原則規(guī)定在一起，用以指導(dǎo)這部法律的實(shí)施；第三個(gè)辦法，在規(guī)定每一項(xiàng)程序制度時(shí)都充分考慮如何體現(xiàn)法律的目標(biāo)模式。

用前兩個(gè)辦法來(lái)體現(xiàn)行政程序法的目標(biāo)模式都不可取。首先，目標(biāo)模式在性質(zhì)上不是立法目的，而是對(duì)各個(gè)立法目的之間關(guān)系的確定，因而不宜作為立法目的的組成部分來(lái)規(guī)定。其次，目標(biāo)模式在性質(zhì)上也不是行政程序法的基本原則，因?yàn)樾姓绦蚍ǖ幕驹瓌t是關(guān)于行政主體與相對(duì)人在行政活動(dòng)中的程序性權(quán)利義務(wù)的原則性規(guī)定，而不是關(guān)于立法目的之間關(guān)系的原則性規(guī)定，因而目標(biāo)模式也不能當(dāng)作基本原則來(lái)規(guī)定。再者，采用前兩個(gè)辦法還可能引起實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題。設(shè)想在行政程序法的立法目的或基本原則中列條規(guī)定“保障公民權(quán)利與提高行政效率具有同等重要的意義”，如果在具體的制度設(shè)計(jì)中不對(duì)權(quán)利與效率的沖突作出具體的規(guī)定，就等于把這種沖突交給法律的實(shí)施者去解決，成為立法的“遺留問(wèn)題”；如果在具體的制度設(shè)計(jì)中對(duì)權(quán)利與效率的沖突作出具體規(guī)定，又會(huì)因?yàn)橥瑫r(shí)存在著原則性規(guī)定而給法律實(shí)施者提供用原則性規(guī)定否定具體規(guī)定的可能性，反而給法律的實(shí)施造成不必要的混亂。

所以，在制定行政程序法時(shí)，應(yīng)當(dāng)采用第三個(gè)辦法，就是把“權(quán)利與效率并重”作為立法者的指導(dǎo)思想，在設(shè)計(jì)具體制度時(shí)逐個(gè)地解決權(quán)利與效率之間可能發(fā)生的沖突，這樣才能使“權(quán)利效率并重模式”落到實(shí)處。也就是說(shuō)，目標(biāo)模式應(yīng)當(dāng)是立法者經(jīng)過(guò)深入研究形成的立法精神，它不是立法目的，而是立法者對(duì)立法目的之間關(guān)系的處理原則；它也不是法律的基本原則，而是立法者處理各項(xiàng)原則之間關(guān)系的基本思路。因此，目標(biāo)模式應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在每一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)中，而不是把它直接以條文方式寫(xiě)出來(lái)。

至此，我們還應(yīng)當(dāng)作進(jìn)一步思考：在設(shè)計(jì)行政程序法的每一項(xiàng)制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)怎樣具體地體現(xiàn)“權(quán)利效率并重模式”？具體的說(shuō)，可通過(guò)以下方式：

第一，通過(guò)程序制度的“多樣化”體現(xiàn)“權(quán)利效率并重模式”。所謂“多樣化”，就是為同一個(gè)程序行為設(shè)計(jì)兩個(gè)甚至多個(gè)程序制度。比如聽(tīng)證，可以設(shè)計(jì)正式聽(tīng)證和非正式聽(tīng)證兩種聽(tīng)證程序制度，這樣，可以用正式聽(tīng)證保障公民的程序性權(quán)利，也可以用非正式聽(tīng)證提高行政效率。再比如送達(dá)，可以設(shè)計(jì)直接送達(dá)、郵遞送達(dá)和公告送達(dá)；可以設(shè)計(jì)由相對(duì)人簽字的送達(dá)和無(wú)須相對(duì)人簽字的公證送達(dá)?？偟膩?lái)說(shuō)，各種程序制度都可以設(shè)計(jì)正式程序和簡(jiǎn)易程序兩種形式，既為保障公民權(quán)利提供途徑，也為提高行政效率創(chuàng)造條件。

第二，通過(guò)程序制度的“具體化”體現(xiàn)“權(quán)利效率并重模式”。所謂具體化，一是指各種程序制度本身的規(guī)定要具體，二是指關(guān)于程序制度適用的規(guī)定也要具體。特別是，如果關(guān)于程序制度適用的規(guī)定不具體，那么程序制度的多樣化就會(huì)形同虛設(shè)。在正式程序和簡(jiǎn)易程序并存的情況下，要具體規(guī)定在何種情況下適用正式程序，何種情況下適用簡(jiǎn)易程序，這樣有利于避免行政機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)剡x擇簡(jiǎn)易程序，以保障公民的程序性權(quán)利；同時(shí)也有利于避免公民不適當(dāng)?shù)匾笮姓C(jī)關(guān)適用正式程序，以提高行政效率。

第三，通過(guò)程序制度的“遞進(jìn)化”體現(xiàn)“權(quán)利效率并重模式”。所謂遞進(jìn)化，就是使程序制度層層遞進(jìn)、環(huán)環(huán)相扣，前一個(gè)程序制度為后一個(gè)程序制度創(chuàng)造條件、奠定基礎(chǔ)，后一個(gè)程序制度使前一個(gè)程序制度實(shí)際有效、決不落空。這樣就可根據(jù)行政活動(dòng)的具體情況，在前一個(gè)階段、環(huán)節(jié)上側(cè)重提高行政效率，而在后一個(gè)階段、環(huán)節(jié)上側(cè)重保障公民程序性權(quán)利；或者倒過(guò)來(lái)，在前一個(gè)階段、環(huán)節(jié)上側(cè)重保障公民程序性權(quán)利，而在后一個(gè)階段、環(huán)節(jié)上側(cè)重提高行政效率，從而使行政程序在整體上實(shí)現(xiàn)權(quán)利與效率并重。

可以相信，用以上三種主要方式來(lái)體現(xiàn)“權(quán)利效率并重模式”，可以使保障公民權(quán)利與提高行政效率兩個(gè)立法目的都得到比較充分的實(shí)現(xiàn)。

三、行政行為的多樣性與行政程序法的總分式結(jié)構(gòu)

行政程序法與訴訟法一樣，都是程序性法律。程序具有“時(shí)間性”這一基本特征，它對(duì)程序性法律的結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重要影響，使程序性法律在結(jié)構(gòu)上基本按照“時(shí)間流程”安排各項(xiàng)程序制度，形成以時(shí)間為主線的“線性結(jié)構(gòu)”。刑事訴訟法和民事訴訟法都是這樣。行政程序法作為程序性法律，在結(jié)構(gòu)上也應(yīng)當(dāng)考慮到程序的時(shí)間性，也應(yīng)當(dāng)采用這種“線性結(jié)構(gòu)”。但是，行政程序法與訴訟法又有不同之處。訴訟法通常只規(guī)定某一種訴訟行為的程序，比如刑事訴訟法只規(guī)定刑事訴訟行為的程序，民事訴訟法只規(guī)定民事訴訟行為的程序，而不把各種訴訟程序規(guī)定在同一部訴訟法中。這樣，訴訟法在結(jié)構(gòu)上不需要考慮兩種以上訴訟行為程序之間的關(guān)系。行政程序法則不同，它把各種行政行為的程序規(guī)定在同一部法律中，包括行政規(guī)范、行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等各種行政行為的程序制度。這樣，行政程序法在結(jié)構(gòu)上就不能只考慮程序的時(shí)間性，還要考慮各種行政行為之間的關(guān)系。這是制定我國(guó)行政程序法在結(jié)構(gòu)上必然要遇到的一個(gè)重要問(wèn)題。

據(jù)上所述，行政程序法的結(jié)構(gòu)大致有三種選擇：第一，并列式-按照行政行為的類(lèi)別確定行政程序法的基本結(jié)構(gòu)。整個(gè)行政程序法分為若干部分，每一部分為一種行政行為的程序，各個(gè)部分內(nèi)部采用線性結(jié)構(gòu)，但整個(gè)行政程序法不是線性結(jié)構(gòu)，而是并列結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)的特征是以行政行為的類(lèi)別為結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，程序的時(shí)間性從屬于行政行為的類(lèi)別。第二，總括式-打破行政行為的類(lèi)別界線，按照行政程序的時(shí)間性確定行政程序法的基本結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)與訴訟法的結(jié)構(gòu)十分相似，其特征是以程序的時(shí)間性為結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，行政行為的類(lèi)別從屬于行政程序的時(shí)間流程。第三，總分式-行政程序法分成兩大部分，上半部分采取總括式，下半部分采取并列式。這種結(jié)構(gòu)的特征是兼采上述兩種方式，既作通則性規(guī)定，也作分則性規(guī)定，能統(tǒng)則統(tǒng)，不能統(tǒng)則分。我國(guó)行政程序法應(yīng)當(dāng)采用哪一種結(jié)構(gòu)方式，下面作一些更為深入的分析。

第一，并列式結(jié)構(gòu)不可取。這種結(jié)構(gòu)使行政程序法像一部各類(lèi)行政行為程序法的“匯編”，由于各類(lèi)行政行為的程序有許多共性，因而這種結(jié)構(gòu)使許多程序制度在同一部法律中大量重復(fù)，整個(gè)法律冗長(zhǎng)、拖沓。表面上看，這種結(jié)構(gòu)似乎有一個(gè)優(yōu)點(diǎn)，就是各類(lèi)行政行為的程序自成一體，方便法律的實(shí)施。但這個(gè)優(yōu)點(diǎn)完全可能被法律的冗長(zhǎng)、拖沓抵銷(xiāo)掉。所以，世界各國(guó)行政程序法基本上都不采取這種結(jié)構(gòu)方式。

第二，總括式結(jié)構(gòu)也有不足。這種結(jié)構(gòu)對(duì)各類(lèi)行政行為共有的程序制度進(jìn)行歸納重組，顯然能夠克服并列式結(jié)構(gòu)冗長(zhǎng)、重復(fù)的缺陷，使行政程序法結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)潔、條理清晰。但它不能兼顧各類(lèi)行政行為特有的程序制度，為此，各類(lèi)行政行為還需要另行制定程序性法律，使行政程序法仍然不能充分發(fā)揮作為行政程序法典的作用。

第三，總分式結(jié)構(gòu)是較好的選擇。其一，總分式結(jié)構(gòu)能夠充分體現(xiàn)制定集中系統(tǒng)的行政程序法的必要性。行政活動(dòng)復(fù)雜、多樣，為了實(shí)現(xiàn)行政法制的統(tǒng)一，應(yīng)當(dāng)力求使行政行為統(tǒng)一起來(lái)。由于在實(shí)體上實(shí)現(xiàn)行政行為的統(tǒng)一十分困難，各國(guó)主要謀求在程序上實(shí)現(xiàn)行政行為的統(tǒng)一。行政程序法擔(dān)負(fù)著這個(gè)重要使命，它要在程序上實(shí)現(xiàn)行政行為的統(tǒng)一性。采用總分式結(jié)構(gòu)，以通則性程序制度為主體，就能使行政程序法不負(fù)這一使命。其二，總分式結(jié)構(gòu)能夠較好地處理行政程序法與各類(lèi)行政行為法的關(guān)系。行政程序法并不能取代各類(lèi)行政行為法，因?yàn)楦黝?lèi)行政行為法還需要規(guī)定各自的實(shí)體規(guī)范以及特有程序規(guī)范。如果行政程序法不能與各類(lèi)行政行為法有機(jī)地銜接起來(lái)，整個(gè)行政法體系依然是松散的?？偡质浇Y(jié)構(gòu)通過(guò)適當(dāng)?shù)姆謩t性規(guī)定可以起到與各類(lèi)行政行為法銜接的作用，使行政法體系形成一個(gè)有機(jī)整體。其三，從根本上講，總分式結(jié)構(gòu)是行政法體系對(duì)行政程序法的必然要求。行政程序法在行政法體系中處于基本法律的地位，它與各類(lèi)行政行為法形成“扇形”結(jié)構(gòu)關(guān)系。體系的結(jié)構(gòu)關(guān)系必然影響法律內(nèi)部的結(jié)構(gòu)，處于基本法律地位的行政程序法因此而有必要采取總分式結(jié)構(gòu)。所以，總分式結(jié)構(gòu)被大多數(shù)國(guó)家的行政程序法所采用。

總體上認(rèn)識(shí)總分式結(jié)構(gòu)的合理性并不困難，但是，如何具體地構(gòu)建總分式結(jié)構(gòu)，還需要作進(jìn)一步研究。主要研究?jī)蓚€(gè)問(wèn)題：

第一，如何設(shè)計(jì)通則性規(guī)定。從理論上講，通則性規(guī)定應(yīng)當(dāng)“跳出”各類(lèi)行政行為，另行設(shè)計(jì)適用于各類(lèi)行政行為的程序制度。但是，在具體立法中，許多國(guó)家和地區(qū)的行政程序法卻以行政決定程序?yàn)橹骶€設(shè)計(jì)通則性規(guī)定，這應(yīng)當(dāng)引起我們的注意和思考。在各類(lèi)行政行為程序中，行政決定程序最具代表性。一是它最具完整性，行政決定基本上涉及行政活動(dòng)的全過(guò)程；二是它具有終極性，行政決定能夠窮盡行政活動(dòng)所能做的行為；三是它具有具體性，行政決定能夠?qū)ο鄬?duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生具體的影響。所以，以行政決定程序作為通則性規(guī)定并不妨礙制定通則性規(guī)定的目的。而且，以行政決定程序作為通則性規(guī)定還可以避免在分則性規(guī)定中對(duì)行政決定程序再行規(guī)定，避免條文的重復(fù)。因此，以行政決定程序作為通則性規(guī)定是設(shè)計(jì)通則性規(guī)定應(yīng)當(dāng)考慮的一個(gè)重要方案。當(dāng)然，這種通則性規(guī)定只能是各類(lèi)行政主體在作出行政決定時(shí)都應(yīng)遵循的最基本的程序制度。或者是各類(lèi)行政主體在作出行政決定時(shí)的最低程序要求。簡(jiǎn)單說(shuō)，這也就是正當(dāng)程序的基本要求，任何行政決定都不得違反正當(dāng)程序要求。

第二，如何把握分則性規(guī)定的限度。行政程序法要包含行政規(guī)范、行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等各類(lèi)行政行為的程序制度，作為行政程序法的分則性規(guī)定。但是，這些行政行為有的已經(jīng)制定相關(guān)的專(zhuān)門(mén)法律，有的將來(lái)可能制定專(zhuān)門(mén)的法律，行政程序法對(duì)這些行政行為的程序不能不規(guī)定，但又不能規(guī)定得過(guò)多，否則就會(huì)與專(zhuān)門(mén)的法律重復(fù)，這就需要把握一定的限度。從各國(guó)行政程序法的經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)其他法律處理類(lèi)似問(wèn)題的做法來(lái)看，可以以三種規(guī)定為限。一是原則性規(guī)定，即在行政程序法中規(guī)定可作為專(zhuān)門(mén)法律的基本原則的規(guī)定；二是接口性規(guī)定，即在行政程序法中規(guī)定引據(jù)性條款，作為與專(zhuān)門(mén)法律的銜接；三是補(bǔ)缺性規(guī)定，即在行政程序法中只對(duì)一些需要法律作出規(guī)定，但又不可能制定單行法的重大的基本程序制度作出規(guī)定，其他程序制度則由專(zhuān)門(mén)法律規(guī)定。

四、內(nèi)部程序的外化與外部程序的內(nèi)化

從是否涉及相對(duì)人程序性權(quán)利義務(wù)的角度，行政程序分為內(nèi)部程序和外部程序。內(nèi)部程序不涉及相對(duì)人程序性權(quán)利義務(wù)，僅對(duì)行政機(jī)關(guān)適用；外部程序涉及相對(duì)人程序性權(quán)利義務(wù)的規(guī)范，適用于行政主體與相對(duì)人雙方。行政程序法除了規(guī)定外部程序以外，要不要規(guī)定內(nèi)部程序？目前，不少學(xué)者認(rèn)為行政程序法應(yīng)當(dāng)規(guī)定內(nèi)部程序，[⑤]而且迄今沒(méi)有看到與此相反的意見(jiàn)。

分析其他國(guó)家和地區(qū)行政程序法是否規(guī)定內(nèi)部程序的做法，可概括為兩種情況。一種是“外部程序型”，只規(guī)定外部程序不規(guī)定內(nèi)部程序。采用這種類(lèi)型的國(guó)家比較少，主要是美國(guó)、日本和瑞士。另一種是“外部與內(nèi)部并存型”，既規(guī)定外部程序，也規(guī)定內(nèi)部程序。采用這種類(lèi)型的國(guó)家有德國(guó)、奧地利、西班牙、葡萄牙、我國(guó)澳門(mén)地區(qū)和臺(tái)灣地區(qū)等。[⑥]由此看來(lái)，在行政程序法中規(guī)定內(nèi)部程序的做法占多數(shù)。

應(yīng)該說(shuō)，行政程序法規(guī)定內(nèi)部程序是必要的。其一，從總體上講，內(nèi)部程序是外部程序的前提或基礎(chǔ)，不規(guī)定內(nèi)部程序，外部程序無(wú)法展開(kāi)。比如，行政程序的啟動(dòng)有兩種情況，一種是行政主體依相對(duì)人的申請(qǐng)啟動(dòng)，一種是行政主體依自己的職權(quán)啟動(dòng)。無(wú)論哪一種方式，都要以行政主體的存在為前提或基礎(chǔ)。而很多行政主體是通過(guò)內(nèi)部程序建立的，沒(méi)有關(guān)于行政主體成立的內(nèi)部程序，外部程序便沒(méi)有前提或基礎(chǔ)。所以，正如民法要對(duì)民事主體作出規(guī)定一樣，行政程序法也要對(duì)行政主體作出規(guī)定。其二，內(nèi)部程序和外部程序并無(wú)嚴(yán)格的界限，它們常常隨著具體情況發(fā)生轉(zhuǎn)化或滲透，內(nèi)部程序可能轉(zhuǎn)化外部程序，外部程序可能滲透到內(nèi)部程序中去。比如行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的會(huì)議紀(jì)要，從理論上似應(yīng)屬于內(nèi)部程序，但在有關(guān)行政信息公開(kāi)的程序制度中，或者在有關(guān)制定行政規(guī)范的程序中，很可能屬于涉及相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的“外部”程序。又如調(diào)查，一般來(lái)說(shuō)屬于影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的外部程序，但它顯然會(huì)滲透到行政主體內(nèi)部，比如對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行調(diào)查時(shí)的人數(shù)作出規(guī)定。其三，許多內(nèi)部程序都存在著間接涉及相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的可能性。比如，行政機(jī)關(guān)之間的相互關(guān)系對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)就有影響，如果行政機(jī)關(guān)之間不能很好地協(xié)調(diào)，互相推諉或者互相爭(zhēng)搶管轄權(quán)，就可能對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生不利影響。因此，在行政程序法中應(yīng)當(dāng)對(duì)內(nèi)部行政程序加以規(guī)定。

但是，行政程序法對(duì)內(nèi)部程序應(yīng)當(dāng)規(guī)定到什么程度？是不是要把行政組織法的內(nèi)容都規(guī)定到行政程序法中來(lái)？這個(gè)問(wèn)題應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步研究。對(duì)此，似應(yīng)從以下兩個(gè)方面把握：

第一，注意外部程序的內(nèi)化。這是行政程序法需要規(guī)定內(nèi)部程序的第一種情況，為了外部程序的有效進(jìn)行而規(guī)定內(nèi)部程序。前面已經(jīng)提到，外部程序在許多情況下需要以內(nèi)部程序作為前提或基礎(chǔ)，。行政程序法關(guān)于行政主體的規(guī)定基本上屬于這種情況，主要包括行政機(jī)關(guān)的設(shè)置、合議機(jī)關(guān)的合議制度、行政機(jī)關(guān)相互間的關(guān)系、行政機(jī)關(guān)的管轄權(quán)、行政授權(quán)、行政委托等。行政程序法對(duì)這些內(nèi)容加以規(guī)定以后，這些內(nèi)容在性質(zhì)上并不改變，依然屬于內(nèi)部程序，它們只是因?yàn)橥獠砍绦虻男枰谛姓绦蚍ㄖ屑右砸?guī)定，是外部程序向內(nèi)部程序提出的規(guī)范要求。有些內(nèi)容純屬行政組織法的范疇，不應(yīng)當(dāng)在政程序法中規(guī)定，比如行政機(jī)關(guān)的編制等級(jí)和編制員額、內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置、內(nèi)部呈批程序、公務(wù)員制度等。這些內(nèi)容要不要規(guī)定到行政程序法中來(lái)，在立法時(shí)比較容易把握，較難把握的主要是行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍。實(shí)際上，行政程序法不應(yīng)當(dāng)規(guī)定具體行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，它只應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政機(jī)關(guān)不得超越職權(quán)進(jìn)行管轄，為了防止行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)，可以進(jìn)一步規(guī)定相對(duì)人有權(quán)合理懷疑行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)，有權(quán)通過(guò)一定的程序?qū)崿F(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)是否超越職權(quán)的監(jiān)督。

第二，注意內(nèi)部程序的外化。即當(dāng)內(nèi)部程序影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)時(shí)，行政程序法應(yīng)當(dāng)對(duì)這種內(nèi)部程序加以規(guī)定。比如，行政機(jī)關(guān)派出執(zhí)行調(diào)查的人數(shù)，看起來(lái)是一個(gè)內(nèi)部程序，但是由于這種內(nèi)部程序涉及相對(duì)人權(quán)利義務(wù)，便應(yīng)當(dāng)在行政程序法加以規(guī)定。再比如，聽(tīng)證主持人的確定，看起來(lái)也是一個(gè)內(nèi)部程序，但它對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的影響很大，因而各國(guó)行政程序法都對(duì)此予以規(guī)定。在規(guī)定外部程序制度時(shí)，會(huì)在許多環(huán)節(jié)上涉及到內(nèi)部程序，由于外部程序的需要，有關(guān)的內(nèi)部程序便外化為外部程序。這些內(nèi)容在行政程序法中規(guī)定之后，其性質(zhì)發(fā)生了變化，從內(nèi)部程序轉(zhuǎn)化為外部程序。發(fā)生轉(zhuǎn)化的原因是因?yàn)樗鼈冇绊懙较鄬?duì)人的權(quán)利義務(wù)。在制定行政程序法時(shí)，顯然應(yīng)當(dāng)時(shí)時(shí)注意這個(gè)問(wèn)題。實(shí)踐中，內(nèi)部程序外化最嚴(yán)重的情況發(fā)生在我國(guó)的審批程序中。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部各處室的分工，常常轉(zhuǎn)化為對(duì)外的獨(dú)立審批權(quán)，要相對(duì)人自己逐個(gè)蓋章；一級(jí)政府內(nèi)的各個(gè)職能部門(mén)，更是各爭(zhēng)自己的審批權(quán)。內(nèi)部程序外部化的結(jié)果，就使一項(xiàng)許可經(jīng)常要蓋幾十以至幾百個(gè)章，嚴(yán)重影響公民權(quán)利，也影響行政效率。不過(guò)這要通過(guò)行政許可法解決。

五、實(shí)體規(guī)范與程序規(guī)范的互相依托

行政程序法除了規(guī)定程序規(guī)范外，要不要規(guī)定實(shí)體規(guī)范？這也是制定行政程序法應(yīng)當(dāng)研究的基本問(wèn)題。其他國(guó)家和地區(qū)的行政程序法在這個(gè)問(wèn)題上做法不一，大致分為兩種類(lèi)型。一類(lèi)是“程序型”，行政程序法只規(guī)定程序規(guī)范，不規(guī)定實(shí)體規(guī)范。屬于這種類(lèi)型的國(guó)家主要有美國(guó)、瑞士、日本、韓國(guó)等。另一類(lèi)是“程序與實(shí)體并存型”，行政程序法不僅規(guī)定程序規(guī)范，還規(guī)定實(shí)體規(guī)范。屬于這種類(lèi)型的以聯(lián)邦德國(guó)為代表，包括奧地利、西班牙、荷蘭、葡萄牙、我國(guó)澳門(mén)地區(qū)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等國(guó)家和地區(qū)。[⑦]

有的學(xué)者闡述了行政程序法應(yīng)當(dāng)規(guī)定實(shí)體規(guī)范的理由。一是認(rèn)為，程序法中規(guī)定實(shí)體規(guī)范的做法在我國(guó)立法實(shí)踐已有先例，比如《中華人民共和國(guó)立法法》、《中華人民共和國(guó)行政處罰法》等，屬于程序法，但其中也不乏實(shí)體規(guī)范。二是認(rèn)為，實(shí)體規(guī)范作為程序法的補(bǔ)充，不但不會(huì)改變程序法的根本屬性，反而更有利于程序法價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。三是認(rèn)為，行政實(shí)體法有很多重要原則和內(nèi)容來(lái)不及立法，這些原則和內(nèi)容是行政程序法起碼的前置內(nèi)容或先決條件，若不在行政程序法中作出規(guī)定，行政程序法就得不到應(yīng)有的支撐。由此得出結(jié)論，行政程序法主要規(guī)定程序規(guī)范，但同時(shí)還要規(guī)定一些必要的實(shí)體規(guī)范。[⑧]

我同意行政程序法應(yīng)當(dāng)規(guī)定實(shí)體規(guī)范的主張，但上述有些理由不盡妥當(dāng)。我認(rèn)為，在行政程序法中規(guī)定實(shí)體規(guī)范，并不是作為程序法的補(bǔ)充，也不是作為權(quán)宜之計(jì)，而是作為行政程序法應(yīng)有的組成部分；行政程序法中的實(shí)體規(guī)范具有特定的性質(zhì)和一定的范圍，在制定行政程序法時(shí)要認(rèn)真把握。

首先，要正確區(qū)分程序規(guī)范和實(shí)體規(guī)范，不要誤將程序規(guī)范當(dāng)作實(shí)體規(guī)范。一些論說(shuō)中把關(guān)于行政行為、行政合同效力的規(guī)定稱(chēng)為實(shí)體規(guī)范，這就擴(kuò)大了實(shí)體規(guī)范的范圍，誤將一部分程序規(guī)范當(dāng)成了實(shí)體規(guī)范。比如說(shuō)，在行政程序法中很可能規(guī)定這樣兩個(gè)條文：一是“行政決定自行政決定書(shū)送達(dá)當(dāng)事人之日起發(fā)生效力”；另一個(gè)是“行政決定的履行構(gòu)成犯罪的，行政決定無(wú)效”。這兩條規(guī)定都是關(guān)于行政行為效力的，但并非都屬于實(shí)體規(guī)范，只有后一條才是實(shí)體規(guī)范，而前一條應(yīng)當(dāng)屬于程序規(guī)范。區(qū)分程序規(guī)范與實(shí)體規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)在一般情況下比較容易掌握，程序規(guī)范是關(guān)于行政主體和相對(duì)人在行政活動(dòng)過(guò)程中的權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，實(shí)體規(guī)范是關(guān)于行政主體和相對(duì)人在行政活動(dòng)發(fā)生前或完成后的權(quán)利義務(wù)的規(guī)定。但是，當(dāng)一條規(guī)范所規(guī)定的內(nèi)容在時(shí)間上剛好處在行政活動(dòng)過(guò)程的開(kāi)始或結(jié)束處，就比較難以認(rèn)定它是程序規(guī)范還是實(shí)體規(guī)范。這時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)慎重對(duì)待，仔細(xì)鑒別。

其次，行政程序法中的實(shí)體規(guī)范與其他行政管理法律中的實(shí)體規(guī)范在性質(zhì)上有重大區(qū)別，不能混為一談。在治安管理法、土地管理法、森林管理法、交通管理法等各類(lèi)行政管理法律中有許多實(shí)體規(guī)范，這些實(shí)體規(guī)范所針對(duì)的對(duì)象是相對(duì)人的行為，所規(guī)范的內(nèi)容是相對(duì)人應(yīng)受管理行為的構(gòu)成要件。即使在行政處罰法這樣的在很大程度上也對(duì)行政行為本身進(jìn)行規(guī)范的法律中，針對(duì)相對(duì)人行為、對(duì)相對(duì)人行為的構(gòu)成要件作出規(guī)定的實(shí)體規(guī)范也占很大比例。而行政程序法則不同，它完全不規(guī)定針對(duì)相對(duì)人行為的實(shí)體規(guī)范，只規(guī)定關(guān)于行政行為本身構(gòu)成要件的實(shí)體規(guī)范。這樣的實(shí)體規(guī)范如果另行制定法律加以規(guī)定，既沒(méi)有必要，也不符合邏輯，它們完全應(yīng)該是行政程序法的組成部分。

再次，程序規(guī)范與實(shí)體規(guī)范有時(shí)十分緊密地聯(lián)系在一起，這時(shí)，如果在立法上人為地把它們割裂開(kāi)來(lái)，反而有害。比如，行政程序法很可能作這樣的規(guī)定：“具有下列情形之一的，行政決定無(wú)效：（一）行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)作出該行政決定的；（二）行政決定嚴(yán)重違反法定程序的；（三）行政決定的內(nèi)容不可能實(shí)現(xiàn)的；（四）行政決定的履行構(gòu)成犯罪的；（五）行政決定的內(nèi)容違背公共秩序與善良風(fēng)俗的?！逼渲星皟身?xiàng)是程序性的，后三項(xiàng)是實(shí)體性的，它們十分緊密地聯(lián)系在一起，如果把它們分開(kāi)，硬把后三項(xiàng)規(guī)定到其他法律中去，其結(jié)果之荒唐可想而知。

以上分析表明，在一定范圍內(nèi)的特定性質(zhì)的實(shí)體規(guī)范是行政程序法的必要組成部分，制定行政程序法時(shí)必須將之置于我們的視野之內(nèi)。

六、行政程序與復(fù)審程序的有機(jī)銜接

行政復(fù)議和行政訴訟都是相對(duì)人在對(duì)行政行為不服時(shí)尋求救濟(jì)所遵循的程序，可以將其統(tǒng)稱(chēng)為“行政復(fù)審”。絕大多數(shù)有關(guān)行政行為的法律都要考慮行政行為與行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系，行政程序法作為規(guī)范行政行為程序的基本法律，更應(yīng)當(dāng)處理好行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系。

各國(guó)行政程序法處理行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系有兩種做法，一是把行政復(fù)議和行政訴訟的程序制度直接規(guī)定在行政程序法中，不再另行制定行政復(fù)議法和行政訴訟法；二是另行制定行政復(fù)議法和行政訴訟法，行政程序法只規(guī)定行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟相銜接的條款。采取第一種做法的主要是美國(guó)行政程序法，其他大多數(shù)國(guó)家的行政程序法都采取第二種做法。我國(guó)行政程序法不宜采用第一種做法，而應(yīng)借鑒第二種做法，主要理由是：第一，我國(guó)已經(jīng)制定了行政復(fù)議法和行政訴訟法，沒(méi)有必要因?yàn)橹贫ㄐ姓绦蚍ǘ鴱U止這兩部行之有效的法律；第二，行政程序法與行政復(fù)議法和行政訴訟法分開(kāi)，更符合我國(guó)的情況。我國(guó)法律體系的建構(gòu)與大陸法系相似，比較注重對(duì)法律關(guān)系的分析，根據(jù)法律關(guān)系的不同而制定不同的法律。行政復(fù)議和行政訴訟同行政程序在法律關(guān)系上有明顯不同，不宜規(guī)定在同一部法律中。這樣，銜接好行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系便成為我國(guó)制定行政程序法需要考慮的一個(gè)重要問(wèn)題。

行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟的銜接主要有兩個(gè)方面：第一，程序起止上的銜接。行政程序法的有關(guān)規(guī)定可以成為行政復(fù)議和行政訴訟開(kāi)始的條件，比如行政復(fù)議機(jī)關(guān)在何種情況下可以啟動(dòng)復(fù)議程序，法院在何種情況下可以受理行政案件，需要依據(jù)行政程序法的有關(guān)規(guī)定。關(guān)于這種條件的規(guī)定就成為行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟的銜接處。第二，判定依據(jù)上的銜接。行政程序法的規(guī)定成為行政復(fù)議和行政訴訟中對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行判定的依據(jù)，比如在行政復(fù)議或行政訴訟中判定一個(gè)行政行為有效還是無(wú)效，需要依據(jù)行政程序法的有關(guān)規(guī)定。這樣，行政程序法中影響到行政行為有效性的各種規(guī)定實(shí)際上都有可能影響行政復(fù)議和行政訴訟，這些規(guī)定實(shí)際上也就成為行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟的“寬泛”的接口。

根據(jù)以上分析，在制定行政程序法時(shí)一定要從行政復(fù)議和行政訴訟的角度對(duì)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審視，考察行政程序法的有關(guān)規(guī)定是否有利于行政程序同行政復(fù)議和行政訴訟的銜接，既要避免從行政程序進(jìn)入行政復(fù)議和行政訴訟時(shí)出現(xiàn)不應(yīng)有的障礙，影響對(duì)相對(duì)人權(quán)利的保護(hù)；也要避免過(guò)早從行政程序進(jìn)入行政復(fù)議和行政訴訟，影響行政主體充分行使行政職權(quán)；還要避免行政復(fù)議和行政訴訟中缺乏行政程序法應(yīng)當(dāng)提供的判案標(biāo)準(zhǔn)?？傊訌?qiáng)法律之間的協(xié)調(diào)性，使行政法制形成一個(gè)“統(tǒng)一場(chǎng)”。

七、結(jié)語(yǔ)

制定行政程序法需要考慮的問(wèn)題很多，除了上面探討的這些問(wèn)題以外，還有許多重要問(wèn)題有待研討，比如聽(tīng)證制度、行政程序法律責(zé)任制度、各類(lèi)行政行為的主要程序制度等。但是上述探討的幾個(gè)問(wèn)題是影響這一立法活動(dòng)全局的、首要的基本問(wèn)題?？紤]這些問(wèn)題，一要借鑒外國(guó)有益的做法；二要以我國(guó)的情況為基礎(chǔ)；三要注意理論創(chuàng)新。各國(guó)現(xiàn)有的行政程序法基本上可以分為兩類(lèi)，一類(lèi)以美國(guó)為代表，一類(lèi)以德國(guó)為代表。這兩類(lèi)行政程序法有共性，有許多共同的原則和制度，但是兩者的區(qū)別也比較大。我國(guó)的行政程序法在總體上不宜仿照美國(guó)行政程序法，因?yàn)閺奈覈?guó)國(guó)情看，沒(méi)有英美法系的法律文化傳統(tǒng)、制度環(huán)境和社會(huì)心理環(huán)境。我們總體上適宜借鑒大陸法系國(guó)家的行政程序法，但同時(shí)也要博采眾長(zhǎng)，借鑒美國(guó)行政程序法對(duì)我國(guó)有益的制度，比如聽(tīng)證制度。制定行政程序法是推進(jìn)我國(guó)行政法制建設(shè)的重大立法活動(dòng)，在這一立法活動(dòng)中，行政程序法理論一定會(huì)同時(shí)得到深入發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[①]例如，1925年，奧地利國(guó)會(huì)通過(guò)《普通行政程序法》，對(duì)歐洲大陸生產(chǎn)了重大影響。1928年捷克公布有關(guān)行政程序的行政命令，波蘭制定行政程序法。1930年，南斯拉夫制定行政程序法。德國(guó)當(dāng)時(shí)雖然沒(méi)有制定行政程序法，但各邦掀起了制定行政程序法的熱潮。見(jiàn)應(yīng)松年主編：《行政程序法立法研究》，北京：中國(guó)法制出版社，2001年3月版，第29頁(yè)。

[②]根據(jù)我國(guó)學(xué)者現(xiàn)有的研究，行政程序法的興起和發(fā)展有三次：第一次是20世紀(jì)20年代至二戰(zhàn)；第二次是二戰(zhàn)至20世紀(jì)90年代；第三次是20世紀(jì)90年代至今。參見(jiàn)同上，第203頁(yè)。

[③]學(xué)者提及的行政程序法立法目的通常有三個(gè)，一是保障公民權(quán)利，二是提高行政效率，三是防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力。其中第三個(gè)目的在邏輯上和實(shí)踐中均可以被前兩個(gè)目的吸收，因而提兩個(gè)目的就足矣。所以，學(xué)者們?cè)谶M(jìn)一步討論立法目的之間的關(guān)系時(shí)，通常把第三個(gè)目的放在一邊，只討論前兩個(gè)目的之間的關(guān)系。參見(jiàn)同上，第156—176頁(yè)。

[④]姜明安：《我國(guó)行政程序立法模式選擇》，載《中國(guó)法學(xué)》（京）1996第5期。

[⑤]邢鴻飛：《行政程序立法中的三組關(guān)系》，載《法學(xué)》（滬）2002第9期。

[⑥]王萬(wàn)華著：《行政程序法研究》，北京：中國(guó)法制出版社，2000年版，第143—147頁(yè)。