指導(dǎo)意見(jiàn)和實(shí)施意見(jiàn)的區(qū)別精選(九篇)

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第1篇：指導(dǎo)意見(jiàn)和實(shí)施意見(jiàn)的區(qū)別范文

關(guān)鍵詞：地理學(xué)科；新高考；學(xué)考；選考；改進(jìn)

一、為什么改進(jìn)

1.新高考的需要

2014年9月，隨著《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化考試招生制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》正式，浙江作為試點(diǎn)省市之一，出臺(tái)了《深化高等學(xué)?？荚囌猩C合改革實(shí)施方案》，這關(guān)系到在新高考模式下如何學(xué)以及如何教的問(wèn)題。教師對(duì)教學(xué)目標(biāo)定位不清楚，會(huì)導(dǎo)致教學(xué)設(shè)計(jì)過(guò)偏、過(guò)難、過(guò)深，而且仍采用陳舊的教學(xué)方法，忽視學(xué)生的主體地位，使學(xué)生的地理學(xué)習(xí)出現(xiàn)困難，教學(xué)出現(xiàn)低效甚至負(fù)效的情形。

2.學(xué)生的差異

面對(duì)高考改革的沖擊，不僅學(xué)情發(fā)生了變化，而且學(xué)生的來(lái)源也呈現(xiàn)出多樣化特征。在這種形勢(shì)下，不同的班級(jí)類(lèi)型，學(xué)習(xí)節(jié)奏不一樣，課程也不能一視同仁，這不僅關(guān)系到教師如何把握教學(xué)起點(diǎn)，因材施教，而且也對(duì)教師的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)提出了更高的要求。

3.考生遭遇問(wèn)題

根據(jù)近兩年浙江學(xué)考（選考）4份真題卷的學(xué)生答題情況，選擇題反映出學(xué)生對(duì)學(xué)考和選考的難度難以把握，特別是最后一組選擇題常常讓考生望而卻步；而綜合題（加試題）反映的問(wèn)題主要是考生對(duì)區(qū)域認(rèn)知有偏差，審題析題能力弱，與以往的高考綜合題相比，現(xiàn)行的綜合題幾個(gè)設(shè)問(wèn)之間跳躍性強(qiáng)，需要考生有較強(qiáng)的綜合思維能力。

二、改進(jìn)什么

1.課程資源的選擇

從地理視角、地理觀念選擇課程資源，能拓寬視野而不拘泥于課堂，能注重實(shí)踐而不局限于課本。例如時(shí)事熱點(diǎn)是地理命題的活水源泉，要讓學(xué)生從地理的視角對(duì)時(shí)事熱點(diǎn)材料展開(kāi)分析討論，因?yàn)檫@些政策、現(xiàn)象和事件都可以成為地理命題的顯性或隱性題材，學(xué)生要能夠運(yùn)用地理原理分析原因、提出建議、闡述影響。通過(guò)分析近兩年4份浙江選考卷發(fā)現(xiàn)，“十三五”產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、城鎮(zhèn)化、人口老齡化、微商、“互聯(lián)網(wǎng)+”等熱點(diǎn)話(huà)題都成為我們地理考題的背景材料。除了地理的必修教材和選修教材，社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)、研究性學(xué)習(xí)、微課，甚至是跨學(xué)科的知識(shí)，都可以開(kāi)發(fā)為地理課程資源，不但能激發(fā)學(xué)生學(xué)習(xí)地理的興趣，而且能成為傳統(tǒng)課程的有效補(bǔ)充，提高地理學(xué)習(xí)效率。

2.課型的選擇

新高考模式下地理課迎來(lái)了改革的春天，只要適合學(xué)生的，尊重學(xué)生選擇的，都是好課。教師要根據(jù)學(xué)情，困材施教，對(duì)知識(shí)點(diǎn)大膽取舍，充分體現(xiàn)學(xué)生主體地位，使學(xué)生真正成為課堂的主人。針對(duì)側(cè)文側(cè)理班，實(shí)施不同的課堂教學(xué)模式。側(cè)文班的學(xué)生，形象思維較好，但邏輯思維、抽象思維不如側(cè)理班學(xué)生，因此在地理教學(xué)中應(yīng)以自然地理為突破口，注重地理原理和地理規(guī)律的演繹過(guò)程，研究適合文科班的理性課堂。例如對(duì)地球運(yùn)動(dòng)的這部分知識(shí)，可采用動(dòng)畫(huà)視頻的直觀教學(xué)，有利于學(xué)生從感性認(rèn)識(shí)上升到理性認(rèn)識(shí)。而側(cè)理班則需要以人文地理為突破點(diǎn)，注重知識(shí)點(diǎn)的有序歸納，研究適合理科班的人文課堂。例如在教師的引導(dǎo)下，讓學(xué)生通過(guò)概念圖、思維導(dǎo)圖等形式對(duì)地理知識(shí)進(jìn)行有效歸納，并大聲“說(shuō)”出來(lái)，不但能明晰學(xué)生的地理思維過(guò)程，而且有利于提高學(xué)生的語(yǔ)言組織和表達(dá)能力。

三、如何改進(jìn)

1.立足指導(dǎo)意見(jiàn)

與2012版《浙江省普通高中地理教學(xué)指導(dǎo)意見(jiàn)》相比，2014版的學(xué)科指導(dǎo)意見(jiàn)在教學(xué)課時(shí)、教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)要求及目標(biāo)等方面作了相應(yīng)的調(diào)整。必修部分課時(shí)內(nèi)容減少，原91課時(shí)調(diào)整為84課時(shí)，而機(jī)動(dòng)課時(shí)增加，教材的教學(xué)內(nèi)容發(fā)生變化，例如必修I第二章第二節(jié)“六大板塊分布示意圖”中把阿拉伯半島從印度洋板塊分離出去，成為一個(gè)獨(dú)立的小板塊；必修III第二章第四節(jié)我國(guó)東部、中部、西部三大經(jīng)濟(jì)地帶調(diào)整為我國(guó)東部、東北部、中部、西部四大地區(qū)；必修III第二章第六節(jié)作為選學(xué)內(nèi)容，不作考試要求，已經(jīng)略去等。教學(xué)要求也發(fā)生了相應(yīng)變化，根據(jù)《浙江省普通高中地理教學(xué)指導(dǎo)意見(jiàn)》，教學(xué)要求分為基本要求與發(fā)展要求，基本要求是學(xué)考要求，教學(xué)內(nèi)容為必修模塊；發(fā)展要求是加試部分，針對(duì)高考要求，教學(xué)內(nèi)容為必修模塊+限定選修模塊（《自然災(zāi)害與防治》、《環(huán)境保護(hù)》）[1]。只有與時(shí)俱進(jìn)，緊扣教學(xué)指導(dǎo)意見(jiàn)，才能有的放矢，提高地理學(xué)考（選考）學(xué)習(xí)的有效性。

2.研讀教材（1）重視教材的活動(dòng)題

根據(jù)教學(xué)內(nèi)容和要求的變化，新高考背景下的地理選考非常強(qiáng)調(diào)活動(dòng)教學(xué)的重要性?；顒?dòng)教學(xué)能夠彌補(bǔ)學(xué)生個(gè)體經(jīng)驗(yàn)的不足，豐富學(xué)生的生活體驗(yàn)，激發(fā)學(xué)生的探究欲望，引發(fā)學(xué)生的高度參與，提高學(xué)生運(yùn)用地理知識(shí)解決實(shí)際問(wèn)題的能力。例如2016年4月份選考卷的第28題第（2）小題：“甲區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由粗放的放牧業(yè)向蔬菜、水果、乳酪為主體的方向轉(zhuǎn)變，說(shuō)明其農(nóng)業(yè)區(qū)位條件發(fā)生了哪些變化？”這小題完全來(lái)源于必修三第二章52頁(yè)活動(dòng)題“加利福尼亞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變化給了我們什么啟示”，故平時(shí)教學(xué)中我們要重視對(duì)教材活動(dòng)題的開(kāi)發(fā)，能直接應(yīng)用或遷移應(yīng)用，用“教材”教，而不是教“教材”。（2）整合必修教材和選修教材有效整合必修教材和選修教材，不但能夠使地理知識(shí)有序化、系統(tǒng)化，也有利于培養(yǎng)學(xué)生的綜合思維，增強(qiáng)學(xué)生的學(xué)科素養(yǎng)。根據(jù)《浙江省普通高中地理教學(xué)指導(dǎo)意見(jiàn)》（2014版），選修模塊《自然災(zāi)害》從人地關(guān)系不協(xié)調(diào)的角度學(xué)習(xí)地理知識(shí)，而《地理1》第四章“自然環(huán)境對(duì)人類(lèi)活動(dòng)的影響”第四節(jié)已涉及某種自然災(zāi)害的案例。故本模塊與自然地理各要素聯(lián)系緊密，其拓展加深主要表現(xiàn)在自然災(zāi)害的區(qū)域分布、自然災(zāi)害與人類(lèi)活動(dòng)和自然環(huán)境的關(guān)系。因此，本模塊的學(xué)習(xí)必須基于必修課程《地理1》各單元的學(xué)習(xí)，整合自然地理環(huán)境各個(gè)圈層（巖石圈、大氣圈、水圈等），進(jìn)行適當(dāng)?shù)倪w移和拓展。

3.研究真題

通過(guò)收集浙江省選考真題卷及最近浙江省各市模擬選考卷，分析試卷特點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)學(xué)生問(wèn)題，整理出各類(lèi)題目的答題規(guī)范和學(xué)生書(shū)面表述問(wèn)題如下。（1）影響類(lèi)、措施類(lèi)，可用動(dòng)賓短語(yǔ)結(jié)構(gòu)如2015年10月浙江選考第29題第（3）小題“該農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地在土地資源保護(hù)方面應(yīng)采取哪些主要措施？”參考答案為“植樹(shù)種草，防沙治沙；因地制宜，發(fā)展農(nóng)林牧業(yè)生產(chǎn)；合理灌溉，防治土壤鹽堿化；嚴(yán)禁非法占用耕地，土地整理，增加農(nóng)用土地面積”。（2）區(qū)位類(lèi)、條件類(lèi)、原因類(lèi)，可用主謂短語(yǔ)結(jié)構(gòu)例如2016年4月浙江選考第29題第（3）小題“分析貴州省將易地搬遷作為脫貧途徑的主要原因”，參考答案“人均耕地少；土壤貧瘠；地表水缺乏；交通運(yùn)輸不便等”。（3）整理易混淆概念問(wèn)題和表述不規(guī)范問(wèn)題根據(jù)學(xué)生答題情況，整理各類(lèi)概念性問(wèn)題，如考生對(duì)試題中出現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)鏈中上游企業(yè)和下游企業(yè)、農(nóng)業(yè)類(lèi)型和農(nóng)業(yè)地域類(lèi)型、工業(yè)結(jié)構(gòu)和工業(yè)類(lèi)型、水源與水資源、資源與能源、有機(jī)質(zhì)與有機(jī)物等易混概念理解不清，需要教師在平時(shí)的教學(xué)過(guò)程中注重基礎(chǔ)概念的辨析。把握地理基本概念，建立概念群體系，既要了解它們的內(nèi)涵，還要理解它們之間的區(qū)別和聯(lián)系。再如表述不規(guī)范問(wèn)題，表現(xiàn)為①錯(cuò)誤化，如“徑流”寫(xiě)成“涇流”，“補(bǔ)給”寫(xiě)成“補(bǔ)集”；②隨意化，如“水源補(bǔ)給”寫(xiě)成“水源補(bǔ)充”，“東部季風(fēng)區(qū)”寫(xiě)成“東部季風(fēng)氣候區(qū)”；③絕對(duì)化，如“緩解能源短缺”寫(xiě)成“解決能源短缺”等。因此，平時(shí)教師的語(yǔ)言表述要嚴(yán)謹(jǐn)準(zhǔn)確，不能口語(yǔ)隨意化，須運(yùn)用專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)表達(dá)地理知識(shí)。“其身正，不令則行；其身不正，雖令不從?！苯處熤挥芯邆淞己玫膶?zhuān)業(yè)素養(yǎng)，才能影響學(xué)生，教會(huì)學(xué)生正確表達(dá)。

參考文獻(xiàn)

第2篇：指導(dǎo)意見(jiàn)和實(shí)施意見(jiàn)的區(qū)別范文

    一、公共租賃住房——我國(guó)保障性住房建設(shè)的政策選擇

    2007年8月7日，中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（以下簡(jiǎn)稱(chēng)住建部）《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》，提出要積極發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，鼓勵(lì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)開(kāi)發(fā)建設(shè)中小戶(hù)型住房面向社會(huì)出租。自此，“公共租賃住房”開(kāi)始逐步成為我國(guó)推進(jìn)保障性住房建設(shè)的主導(dǎo)性政策選擇。尤其是2010年6月8日住建部等七部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》），更是推動(dòng)了公共租賃住房在全國(guó)范圍的快速發(fā)展。

    （一）公共租賃住房的含義

    解析公共租賃住房作為有別于廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用房的一種新型保障性住房，目前尚無(wú)一個(gè)內(nèi)涵統(tǒng)一的明確界定。分析《指導(dǎo)意見(jiàn)》中對(duì)于發(fā)展公共租賃住房的要求，比較各地方公共租賃住房管理辦法中對(duì)于公共租賃住房的規(guī)定，公共租賃住房呈現(xiàn)如下特征：

    第一，保障性。住房權(quán)是得到《世界人權(quán)宣言》、《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》、《消除一切形式種族歧視公約》等國(guó)際公約一致確認(rèn)的一項(xiàng)基本人權(quán)?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》也明確指出，大力發(fā)展公共租賃住房，是完善住房供應(yīng)體系，培育住房租賃市場(chǎng)，滿(mǎn)足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要舉措。由此可見(jiàn)，發(fā)展公共租賃住房是我國(guó)政府繼廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用房之后推出的保障居民住有所居的一種新型保障性住房。

    第二，政策支持性。公共租賃住房不是在房地產(chǎn)市場(chǎng)中自發(fā)生成的，而是由國(guó)家推動(dòng)出現(xiàn)的，是國(guó)家為了住房保障的目的人為設(shè)計(jì)的新型住房類(lèi)別，因此公共租賃住房的發(fā)展，尤其是發(fā)展初期，只有在國(guó)家特殊政策的支持下，才能步入正常的發(fā)展軌道。同時(shí)，基于公共租賃住房的保障性特質(zhì)，國(guó)家也有責(zé)任通過(guò)政策支持來(lái)推動(dòng)公共租賃住房的發(fā)展。對(duì)此，《指導(dǎo)意見(jiàn)》專(zhuān)設(shè)“政策支持”部分，從土地供應(yīng)、國(guó)家投資、稅收優(yōu)惠、金融支持方面給予公共租賃住房發(fā)展以政策支持。

    第三，租賃性。這是公共租賃住房的核心特征，也是公共租賃住房與經(jīng)濟(jì)適用房的最大區(qū)別。經(jīng)濟(jì)適用房是為目標(biāo)群體提供的低于市場(chǎng)價(jià)格的產(chǎn)權(quán)住房，而公共租賃住房則是向目標(biāo)群體提供適當(dāng)?shù)淖赓U住房來(lái)保障其住有所居。

    第四，專(zhuān)業(yè)性。這是公共租賃住房與個(gè)人出租住房最大的區(qū)別。傳統(tǒng)的個(gè)人出租住房的首要功能是產(chǎn)權(quán)者自住，而公共租賃住房不論是通過(guò)新建、改建、收購(gòu)，還是通過(guò)在市場(chǎng)上長(zhǎng)期租賃住房等方式籌集的房源，都不是為了自住，而是專(zhuān)業(yè)用于出租的。

    第五，供應(yīng)群體廣泛性。在我國(guó)原有的保障性住房中，廉租住房的供應(yīng)對(duì)象是最低收入群體，經(jīng)濟(jì)適用房的供應(yīng)對(duì)象是中等收入群體。而《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定：公共租賃住房的供應(yīng)對(duì)象主要是城市中等偏下收入住房困難家庭，有條件的地區(qū)，可以將新就業(yè)職工和有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來(lái)務(wù)工人員納入供應(yīng)范圍。部分地方規(guī)定的公共租賃住房供應(yīng)群體則更加廣泛，如上海將公共租賃住房供應(yīng)對(duì)象由戶(hù)籍人口擴(kuò)大為常住人口，并且不設(shè)收入限制。綜上所述，我們可以將公共租賃住房界定為，由國(guó)家提供政策支持，各種社會(huì)主體通過(guò)新建或者其他方式籌集房源、專(zhuān)業(yè)面向廣泛目標(biāo)群體出租的保障性住房，是一個(gè)國(guó)家住房保障體系的重要組成部分。

    （二）公共租賃住房作為我國(guó)保障性住房政策選擇的比較優(yōu)勢(shì)

    國(guó)家之所以將發(fā)展公共租賃住房建設(shè)作為解決當(dāng)前住房困難問(wèn)題的政策選擇，是因?yàn)楣沧赓U住房相較個(gè)人購(gòu)買(mǎi)、廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用房和個(gè)人出租等方式所具有的比較優(yōu)勢(shì)：

    1.公共租賃住房有利于引導(dǎo)國(guó)民“先租后買(mǎi)”，合理住房消費(fèi)。實(shí)現(xiàn)“住有所居”的目標(biāo)，通常有兩種方式：一種是購(gòu)買(mǎi)住房，另一種是租賃住房。據(jù)了解，在發(fā)達(dá)國(guó)家，首次購(gòu)房人的年齡比我國(guó)要大很多，年輕人長(zhǎng)期租房是一種普遍狀態(tài)。在日本、德國(guó)，首次購(gòu)房人平均年齡為42歲，法國(guó)為37歲，美國(guó)也在30歲以上，英國(guó)在2008-2009年間近32%的家庭靠租房解決居住問(wèn)題，而在我國(guó)現(xiàn)階段，國(guó)民太過(guò)關(guān)注購(gòu)房，而租房則處于相對(duì)被忽視的境地。鑒于此，國(guó)家應(yīng)在正確引導(dǎo)國(guó)民的住房消費(fèi)理念方面有所作為，即住房應(yīng)“從租到買(mǎi)、由小及大”[1]。公共租賃住房為居民提供可租賃適當(dāng)房源，這不僅可以引導(dǎo)鼓勵(lì)居民租房，減輕中低收入群體購(gòu)買(mǎi)住房的經(jīng)濟(jì)壓力，而且可以減少“被買(mǎi)房”群體的數(shù)量，對(duì)抑制過(guò)高房?jī)r(jià)起到積極作用。

    2.公共租賃住房有助于克服廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用房的弊端。首先，公共租賃住房擴(kuò)大了保障范圍，有利于解決“夾心層”住房問(wèn)題。因?yàn)榱庾》恐幻嫦蜃畹褪杖肴后w，經(jīng)濟(jì)適用房盡管保障對(duì)象是中等收入群體，但其價(jià)格仍然偏高，甚至部分地區(qū)的經(jīng)濟(jì)適用房和商品房?jī)r(jià)格相差無(wú)幾。由于廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用房和商品房三者之間不能實(shí)現(xiàn)對(duì)接，形成兩個(gè)數(shù)量龐大的“夾心層”，即收入超過(guò)廉租住房申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)、但無(wú)力購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房的人群和收入超過(guò)經(jīng)濟(jì)適用房申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)、但無(wú)力購(gòu)買(mǎi)商品房的人群。而公共租賃住房則是面向中等以下收入群體出租，在保障范圍上實(shí)現(xiàn)了與商品房的對(duì)接。其次，經(jīng)濟(jì)適用房是產(chǎn)權(quán)房，存在套利空間，且通過(guò)行政手段進(jìn)行分配，極易誘發(fā)權(quán)力尋租現(xiàn)象的發(fā)生，而公共租賃住房則是面向中等以下收入群體出租住房，不存在引發(fā)上述弊端的空間或土壤。

    3.公共租賃住房有益于彌補(bǔ)個(gè)人出租住房的不足。在我國(guó)，個(gè)人出租住房主要存在以下不足：一是數(shù)量少，尤其是在大城市可供出租的房屋數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足需求；二是我國(guó)城市人口膨脹，住房資源緊缺，加之各城市紛紛出臺(tái)“限購(gòu)令”，致使私人出租住房難以成為租賃住房的主體，發(fā)展空間較??；三是因可供出租的房屋遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足需求直接導(dǎo)致了過(guò)高的租金和“群租”現(xiàn)象；四是房屋租賃專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)少，出租房屋都是私人閑置房屋，出租并非首要目的，穩(wěn)定性差，租 賃房的居住功能存在缺陷，難以達(dá)到產(chǎn)權(quán)房的居家效果。與此不同，公共租賃住房則解決了個(gè)人出租住房數(shù)量短缺、運(yùn)營(yíng)不規(guī)范等問(wèn)題，為中低收入無(wú)房群體提供數(shù)量充足、租期穩(wěn)定、價(jià)格合理的住房。

    二、我國(guó)公共租賃住房政策在實(shí)際運(yùn)行中面臨的困境

    公共租賃住房建設(shè)作為我國(guó)政府解決中低收入群體住房困難的優(yōu)先政策選擇，在全國(guó)上下正在加緊推進(jìn)實(shí)施，形勢(shì)喜人，但是這一政策實(shí)施中存在的諸多隱憂(yōu)更應(yīng)引起我們的高度重視。

    （一）資金來(lái)源問(wèn)題

    資金來(lái)源是我國(guó)發(fā)展公共租賃住房面臨的首要問(wèn)題。2010年底住建部發(fā)出的《關(guān)于報(bào)送城鎮(zhèn)保障性安居工程任務(wù)的通知》明確提出，2011年計(jì)劃建設(shè)保障性住房和各類(lèi)棚戶(hù)區(qū)改造住房1000萬(wàn)套。這相比2010年的580萬(wàn)套，增長(zhǎng)72.4%，其面積大體相當(dāng)于2010年全年商品房的供應(yīng)量，創(chuàng)歷年之最，共需投資約1.4萬(wàn)億元，將達(dá)全國(guó)房地產(chǎn)投資規(guī)模的20%[2]。盡管這1000萬(wàn)套保障類(lèi)住房有棚戶(hù)區(qū)改造住房、經(jīng)濟(jì)適用房等多個(gè)部分構(gòu)成，但據(jù)測(cè)算，僅廉租住房和公共租賃住房投資就達(dá)約5000億元[3]，加之其資金占用周期長(zhǎng)和投資回報(bào)率低等，資金壓力之大是可想而知的。

    對(duì)于資金來(lái)源，《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，發(fā)展公共租賃住房應(yīng)堅(jiān)持政府組織、社會(huì)參與的原則，各地區(qū)在加大政府對(duì)公共租賃住房投入的同時(shí)，要切實(shí)采取土地、財(cái)稅、金融等支持政策，充分調(diào)動(dòng)各類(lèi)企業(yè)和其他機(jī)構(gòu)投資和經(jīng)營(yíng)公共租賃住房的積極性?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》在“政策支持”部分規(guī)定：市、縣人民政府要通過(guò)直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式，加大對(duì)公共租賃住房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的投入。省、自治區(qū)人民政府要給予資金支持。中央以適當(dāng)方式給予資金補(bǔ)助。同時(shí)，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放公共租賃住房中長(zhǎng)期貸款，支持符合條件的企業(yè)通過(guò)發(fā)行中長(zhǎng)期債券等方式籌集資金，專(zhuān)項(xiàng)用于公共租賃住房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，探索運(yùn)用保險(xiǎn)資金、信托資金和房地產(chǎn)信托投資基金拓展公共租賃住房融資渠道，政府投資建設(shè)的公共租賃住房，納入住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)范圍。由此可見(jiàn)，我國(guó)廉租住房和公共租賃住房建設(shè)的資金將主要來(lái)自國(guó)家財(cái)政劃撥、地方財(cái)政支出、住房公積金、銀行支持和社會(huì)融資。

    在國(guó)家財(cái)政劃撥方面，2011年政府工作報(bào)告提出：住房保障方面，中央財(cái)政預(yù)算擬安排補(bǔ)助資金1030億元，比上年增加265億元[4]，根據(jù)住建部關(guān)于保障性住房建設(shè)資金分配方案，這部分國(guó)家投資將主要投入廉租住房和公共租賃住房建設(shè)。

    對(duì)于地方財(cái)政支出，國(guó)家要求地方政府將保障性安居工程建設(shè)資金納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，在財(cái)政預(yù)算中列支。由于地方財(cái)政主要來(lái)自土地出讓金，因此國(guó)家要求地方政府必須將土地出讓凈收益的不低于10%投入保障性住房建設(shè)。2010年全國(guó)土地出讓收益累計(jì)達(dá)2.7萬(wàn)億元。如果按其中30%－40%為凈收益計(jì)算，保守估計(jì)約近1萬(wàn)億元，也就是說(shuō)，有1000億元土地出讓凈收益可以投入保障房建設(shè)[5]。

    對(duì)于住房公積金，2007年國(guó)務(wù)院第24號(hào)文件明確要求，各地公積金增值收益扣除風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金等費(fèi)用外，要全部用于廉租住房建設(shè)。2010年全國(guó)公積金增值凈收益，用于廉租住房建設(shè)的有50多億，預(yù)計(jì)今年會(huì)有進(jìn)一步提升[3]。另外，2009年10月住建部等七部委《關(guān)于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見(jiàn)》，隨后確定北京、天津、重慶、唐山等28個(gè)城市為試點(diǎn)城市[6]。這方面資金去年有400多億，預(yù)計(jì)今年和去年相似[3]。但是，因公積金屬于繳存職工個(gè)人所有，所以必須優(yōu)先保障繳存職工的權(quán)益，加之社會(huì)對(duì)于公積金參與公共租賃住房建設(shè)的頗多疑慮，公積金再加強(qiáng)支持力度的空間有限。

    在銀行貸款方面，由于保障房建設(shè)資金回收周期長(zhǎng)，利潤(rùn)空間小，并且存在一定的資金償還風(fēng)險(xiǎn)，所以銀行對(duì)此熱情不高，發(fā)放貸款基本上是政策原因。目前住建部正在研究制定金融機(jī)構(gòu)支持保障性安居工程建設(shè)特別是公共租賃住房建設(shè)的中長(zhǎng)期貸款政策，擬通過(guò)政府補(bǔ)助、注入資本金或者貼息，然后再通過(guò)商業(yè)銀行貸款，提高融資能力[3]。

    就社會(huì)融資而言，國(guó)家一直鼓勵(lì)社會(huì)資金參與保障房建設(shè)，尤其是鼓勵(lì)參與公共租賃住房建設(shè)。無(wú)論是《指導(dǎo)意見(jiàn)》，還是國(guó)家其他有關(guān)保障性住房的文件和地方公共租賃住房管理文件，都有吸引社會(huì)資金投入的相關(guān)規(guī)定。但因公共租賃住房投資回報(bào)率低等原因，所以目前各類(lèi)資金對(duì)公共租賃住房建設(shè)大都處于觀望狀態(tài)，參與投資的基本上都是有國(guó)資背景的投資集團(tuán)。

    綜上所述，我們不難發(fā)現(xiàn)公共租賃住房建設(shè)資金面臨的困難和問(wèn)題：一是資金缺口巨大，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。2011年廉租住房和公共租賃住房建設(shè)所需資金巨大，除國(guó)家財(cái)政劃撥、土地出讓金和住房公積金這三種確定來(lái)源外，還有約2500億的資金缺口。如果銀行貸款和社會(huì)融資積極性仍舊不高，大部分資金將只能由地方政府負(fù)擔(dān)，可能會(huì)造成部分地方財(cái)政不堪重負(fù)，以致不能完成公共租賃住房的建設(shè)任務(wù)，或者造成財(cái)政過(guò)分傾斜于公共租賃住房建設(shè)，影響政府履行其他職能的后果。二是政府資金利用效率低下。在目前的公共租賃住房政策環(huán)境下，政府資金投入主導(dǎo)公共租賃住房建設(shè)，不動(dòng)產(chǎn)建設(shè)資金投入巨大、周轉(zhuǎn)率低，可能影響國(guó)家其他職能的資金投入，不利于國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。三是公共租賃住房建設(shè)缺乏長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金來(lái)源。1000萬(wàn)套保障性住房?jī)H是我國(guó)保障性住房發(fā)展的一個(gè)開(kāi)端，還遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足需求。為此，我國(guó)將在“十二五”期間新建保障性住房3600萬(wàn)套，以公共租賃住房和廉租住房為主[7]。因此，以提供租賃住房方式解決中低收入群體住房困難問(wèn)題不是一種臨時(shí)性對(duì)策，而是一種持續(xù)性的政策安排，公共租賃住房的建設(shè)、維護(hù)、退出等都將是一個(gè)長(zhǎng)期持續(xù)的過(guò)程，需要長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金來(lái)源。而我國(guó)現(xiàn)有的公共租賃住房建設(shè)的資金來(lái)源，無(wú)論是國(guó)家政策性劃撥，還是國(guó)家政策性貸款，受政策不穩(wěn)定性的影響是嚴(yán)重的，缺乏公共租賃住房建設(shè)運(yùn)營(yíng)穩(wěn)定資金來(lái)源的保障制度。

    （二）土地供應(yīng)問(wèn)題

    首先，現(xiàn)行政策難以保證公共租賃住房建設(shè)用地的足量供應(yīng)。《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，各地要把公共租賃住房建設(shè)用地納入年度土地供應(yīng)計(jì)劃，予以重點(diǎn)保障。2010年3月國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)用地供應(yīng)和監(jiān)管有關(guān)問(wèn)題的通知》，規(guī)定保障性住房、棚戶(hù)改造和自住性中小套型商品房建房用地，不低于住房建設(shè)用地供應(yīng)總量的70%[8]。但是，我國(guó)住房建設(shè)用地資源緊張 ，保障性住房建設(shè)用地過(guò)多會(huì)對(duì)商品房建設(shè)用地形成“擠出”效應(yīng)，危害地方“土地財(cái)政”，在利益博弈下，難以保證地方政府對(duì)以上公共租賃住房土地供應(yīng)政策的實(shí)施力度。其次，現(xiàn)行政策難以保證所供土地符合公共租賃住房用地的質(zhì)量要求?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，新建公共租賃住房以配建為主，也可以相對(duì)集中建設(shè)。要科學(xué)規(guī)劃，合理布局，盡可能安排在交通便利、公共設(shè)施較為齊全的區(qū)域，同步做好小區(qū)內(nèi)外市政配套設(shè)施建設(shè)。在外來(lái)務(wù)工人員集中的開(kāi)發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)，市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)按照集約用地的原則，統(tǒng)籌規(guī)劃，引導(dǎo)各類(lèi)投資主體建設(shè)公共租賃住房，面向用工單位或園區(qū)就業(yè)人員出租。但是，這些規(guī)定只具有指導(dǎo)意義。在實(shí)際操作中，地方政府在“土地財(cái)政”的誘導(dǎo)下或是由于信息不充分、不真實(shí)等原因，常常造成公共租賃住房選址偏遠(yuǎn)、布局不合理，不僅加重城市交通與環(huán)保壓力，而且增加承租者工作和生活的交通成本，最后甚至被“棄租”。

    再次，現(xiàn)行政策不利于降低公共租賃住房建設(shè)成本?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，面向經(jīng)濟(jì)適用住房對(duì)象供應(yīng)的公共租賃住房，建設(shè)用地實(shí)行劃撥供應(yīng)。其他方式投資的公共租賃住房，建設(shè)用地可以采用出讓、租賃或作價(jià)入股等方式有償使用?？梢灶A(yù)見(jiàn)，公共租賃住房是我國(guó)今后住房保障體系中的一個(gè)重要組成部分，提供政策支持、力所能及降低建設(shè)成本是各級(jí)政府的責(zé)任。但是按照當(dāng)前政策，公共租賃住房建設(shè)用地采用劃撥和有償使用相結(jié)合的方式，自然提高了公共租賃住房建設(shè)的成本，這部分成本不僅會(huì)以租金形式加重承租者負(fù)擔(dān)，而且由于面向經(jīng)濟(jì)適用住房以外群體的公共租賃住房建設(shè)土地成本仍然很高，降低了公共租賃住房的利潤(rùn)，不利于社會(huì)投資公共租賃住房建設(shè)。

    最后，土地分類(lèi)供應(yīng)政策在實(shí)踐中難以有效付諸實(shí)施。按照規(guī)定，公共租賃住房用地要按供應(yīng)對(duì)象類(lèi)別實(shí)行無(wú)償劃撥或有償使用。但在實(shí)踐中，公共租賃住房的供應(yīng)對(duì)象是中等以下收入無(wú)房群體，在設(shè)計(jì)規(guī)劃時(shí)很難確定將來(lái)的承租對(duì)象類(lèi)別。如果建設(shè)規(guī)劃時(shí)首先確定各種群體承租比例，在配租時(shí)對(duì)承租群體分類(lèi)控制，會(huì)大大增加操作難度，造成不必要的成本浪費(fèi)。

    （三）建設(shè)運(yùn)營(yíng)問(wèn)題

    對(duì)于公共租賃住房的建設(shè)運(yùn)營(yíng)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，充分調(diào)動(dòng)各類(lèi)企業(yè)和其他機(jī)構(gòu)投資經(jīng)營(yíng)公共租賃住房的積極性。這表明公共租賃住房可以由政府建設(shè)經(jīng)營(yíng)、也可以由其他機(jī)構(gòu)建設(shè)經(jīng)營(yíng)。目前我國(guó)各地方對(duì)公共租賃住房的建設(shè)運(yùn)營(yíng)規(guī)定差異較大，一些地方規(guī)定由企業(yè)建設(shè)經(jīng)營(yíng)公共租賃住房，如天津、上海，還有一些地方規(guī)定只由政府建設(shè)經(jīng)營(yíng)公共租賃住房，如北京、重慶，不一而終。對(duì)此，筆者認(rèn)為公共租賃住房由政府建設(shè)運(yùn)營(yíng)弊端甚多：

    首先，容易受到政府低效的影響。房屋的建設(shè)和管理屬于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，需要高效的市場(chǎng)化建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理模式。我國(guó)政府機(jī)構(gòu)龐大，行政部門(mén)重疊，行政程序復(fù)雜，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的命令式的管理模式依然存在，國(guó)家行政投入和產(chǎn)出的比例嚴(yán)重失調(diào)，在這種情況下由住房保障部門(mén)或政府另外組建機(jī)構(gòu)進(jìn)行公共租賃住房建設(shè)，進(jìn)行公共租賃住房的日常運(yùn)營(yíng)工作，如公共租賃住房的租金收取、房屋維護(hù)、住房安全檢查、對(duì)物業(yè)服務(wù)公司工作進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督等，會(huì)造成公共租賃住房建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率不高、服務(wù)水平低下、甚至導(dǎo)致公共租賃住房最后淪為貧民窟。

    其次，容易受到政府信息不對(duì)稱(chēng)的影響。市場(chǎng)供求關(guān)系和價(jià)格機(jī)制可以促使市場(chǎng)雙方信息對(duì)稱(chēng)，最后為買(mǎi)方提供符合需求的商品。而國(guó)家建設(shè)運(yùn)營(yíng)公共租賃住房是出于政治原因，不以營(yíng)利為目的，不受到市場(chǎng)供求關(guān)系的調(diào)控，《指導(dǎo)意見(jiàn)》和各地具體實(shí)施意見(jiàn)中雖然有關(guān)于公共租賃住房的選址、設(shè)計(jì)、裝修、物業(yè)服務(wù)等方面相關(guān)規(guī)定，但這只是一種指導(dǎo)性的規(guī)定，在實(shí)踐中容易因政府信息不周全、不真實(shí)，或是忽視群眾意見(jiàn)導(dǎo)致公共租賃住房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)不符合需求，甚至被“棄租”。

    最后，容易為權(quán)力尋租提供條件。由于公共工程中政府既作為公共利益的代表，充當(dāng)裁判者，又直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，所以公共工程中一直都存在嚴(yán)重的權(quán)力尋租現(xiàn)象。公共租賃住房建設(shè)耗資巨大，由政府建設(shè)運(yùn)營(yíng)公共租賃住房，其招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)等環(huán)節(jié)都可能為權(quán)力尋租創(chuàng)造空間，滋生腐敗，造成公共租賃住房質(zhì)量低下、成本過(guò)高、重復(fù)建設(shè)、國(guó)家資金大量流失等嚴(yán)重問(wèn)題。

    （四）租金標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題

    《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，公共租賃住房租金水平，由市、縣人民政府統(tǒng)籌考慮住房市場(chǎng)租金水平和供應(yīng)對(duì)象的支付能力等因素合理確定，并按年度實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。符合廉租住房保障條件的家庭承租公共租賃住房的，可以申請(qǐng)廉租住房租賃補(bǔ)貼。目前有少部分地區(qū)采用公共租賃住房以市場(chǎng)價(jià)格出租，對(duì)承租對(duì)象發(fā)放租房補(bǔ)貼的形式，如天津、廈門(mén)，大部分地區(qū)的具體實(shí)施意見(jiàn)都規(guī)定公共租賃住房以“低于”市場(chǎng)價(jià)格配租，以此體現(xiàn)公共租賃住房的保障作用。如上海規(guī)定：按略低于市場(chǎng)租金水平，確定公共租賃住房的租賃價(jià)格，具體由各運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)按規(guī)定制定，報(bào)住房所在地的區(qū)（縣）物價(jià)部門(mén)和房管部門(mén)備案；2010年7月北京首次公布公租房項(xiàng)目的成本租金比市場(chǎng)租金低12%-35%；重慶公租房租金只有市場(chǎng)價(jià)的60%。但是，這種明顯低于市場(chǎng)水平的租金標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)帶來(lái)相應(yīng)的問(wèn)題或后果：

    首先，低于市場(chǎng)價(jià)格的租金標(biāo)準(zhǔn)尤其不利于社會(huì)資金投入公共租賃住房建設(shè)。社會(huì)資金參與公租房建設(shè)運(yùn)營(yíng)的方式可以有兩種：政府主導(dǎo)投資建設(shè)的公共租賃住房進(jìn)行社會(huì)融資和社會(huì)資金單獨(dú)投資設(shè)立公共租賃住房企業(yè)。不論哪種形式，社會(huì)資金最看重的是穩(wěn)定高額的回報(bào)，但目前政府嚴(yán)格限制公共租賃住房的租金，公共租賃住房的租金采取低于市場(chǎng)價(jià)格的方式，租金回報(bào)率只有3%不到[9]，難以吸引社會(huì)投資。

    其次，低于市場(chǎng)價(jià)格的租金標(biāo)準(zhǔn)不利于建立合理的住房租賃體系。從世界范圍來(lái)看，個(gè)人租賃住房在各國(guó)都占有重要比例，甚至很多國(guó)家只有個(gè)人租賃住房。從中國(guó)具體國(guó)情分析，個(gè)人租賃住房由于數(shù)量多、供應(yīng)彈性強(qiáng)等特點(diǎn)不會(huì)被公共租賃住房取代，在住房租賃市場(chǎng)中還會(huì)占有重要比例。中國(guó)合理的住房租賃市場(chǎng)應(yīng)該由專(zhuān)業(yè)的公共租賃住房和大量個(gè)人租賃住房共同組成，但目前我國(guó)提供的公共租賃住房租金低于市場(chǎng)定價(jià)，過(guò)度沖擊個(gè)人租賃住房市場(chǎng)。根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)原理，私人住房租金會(huì)相應(yīng)下調(diào)，過(guò)低的利潤(rùn)導(dǎo)致越來(lái)越少的人出租房屋，國(guó)家就需要建設(shè) 更多的公共租賃住房，不利于建立合理的租賃房屋體系。

    最后，目前的租金分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)不能合理保障不同收入人群。根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》，我國(guó)公共租賃住房的租金實(shí)際上分為兩個(gè)層次，即規(guī)定符合廉租住房保障條件的家庭可以申請(qǐng)廉租住房租賃補(bǔ)貼，其他群體都要支付全額租金。公共租賃住房面對(duì)中等以下收入群體，但這部分群體的支付能力也有很大差距，國(guó)家在租金水平上只劃分為兩個(gè)層次不能滿(mǎn)足群眾需求，還會(huì)造成國(guó)家資金的浪費(fèi)。

    （五）執(zhí)行監(jiān)督問(wèn)題

    目前國(guó)家是以行政控制方式執(zhí)行和監(jiān)督公共租賃住房建設(shè)。《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，發(fā)展公共租賃住房實(shí)行省級(jí)人民政府負(fù)總責(zé)、市縣人民政府抓落實(shí)的責(zé)任制。各級(jí)住房城鄉(xiāng)建設(shè)（住房保障）部門(mén)負(fù)責(zé)公共租賃住房的行政管理工作，發(fā)展改革、監(jiān)察、財(cái)政、國(guó)土資源、規(guī)劃等有關(guān)部門(mén)按照各自職責(zé)負(fù)責(zé)相關(guān)工作。2011年2月住建部陸續(xù)與各省、自治區(qū)、直轄市以及計(jì)劃單列市簽訂《保障性住房目標(biāo)責(zé)任書(shū)》，完成1000萬(wàn)套保障性安居工程住房的分配任務(wù)，并給地方政府下達(dá)“死命令”：所有分配完成的目標(biāo)任務(wù)，必須在今年10月31日前全部開(kāi)工，否則主要領(lǐng)導(dǎo)將遭到從約談到行政處分乃至降級(jí)、免職的嚴(yán)厲處罰。住建部部長(zhǎng)姜偉新講話(huà)稱(chēng)，保障性住房的任務(wù)不僅是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)任務(wù)，“更是一項(xiàng)政治任務(wù)”[10]。但是，這種將建設(shè)公共租賃住房作為政治任務(wù)、以行政控制方式執(zhí)行監(jiān)督的體制存在有以下弊端：

    首先，行政控制執(zhí)行方式的效果難以保證。由于建設(shè)公共租賃住房會(huì)造成地方政府巨大的財(cái)政壓力，還會(huì)占用商品房用地?fù)p害當(dāng)?shù)卣?ldquo;土地財(cái)政”，地方政府建設(shè)公共租賃住房只是為了完成行政任務(wù)，所以難免會(huì)缺乏動(dòng)力。同時(shí)，與地方政府簽訂“責(zé)任書(shū)”并不是今年的新創(chuàng)舉，住建部曾與2010年5月與各地方政府簽訂當(dāng)年住房保障工作目標(biāo)責(zé)任書(shū)，要求確保完成當(dāng)年工作任務(wù)，但最終該年保障性住房（指經(jīng)濟(jì)適用房和廉租住房）用地只完成計(jì)劃的65.2%[11]；雖然今年國(guó)家加強(qiáng)了控制力度，但能否保證最終效果仍需拭目以待。此外，由于國(guó)家只要求各地所領(lǐng)目標(biāo)任務(wù)在今年10月31日前全部開(kāi)工，并沒(méi)有要求完成時(shí)間，所以地方政府完全可以先創(chuàng)造條件于規(guī)定期限內(nèi)全部開(kāi)工，而對(duì)于能否保證資金充足、建設(shè)完成等可在所不問(wèn)。

    其次，行政控制的執(zhí)行方式具有不穩(wěn)定性。行政控制的執(zhí)行方式依賴(lài)于國(guó)家政策，容易受到政策的變動(dòng)性或受到國(guó)家財(cái)政波動(dòng)的影響，造成公共租賃住房制度難以長(zhǎng)期健康運(yùn)行甚至半途而廢，不利于住房保障制度建設(shè)的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。

    最后，行政考核的監(jiān)督方式標(biāo)準(zhǔn)單一。目前國(guó)家對(duì)地方公共租賃住房建設(shè)任務(wù)考核的標(biāo)準(zhǔn)只是數(shù)量，所以不排除地方政府會(huì)為了政績(jī)會(huì)多建、濫建公共租賃住房，造成國(guó)家資金的浪費(fèi)；或是一味追求數(shù)量，建設(shè)一大批質(zhì)量低下的公共租賃住房。

    三、公共租賃住房的市場(chǎng)化——我國(guó)公共租賃住房政策發(fā)展的新趨向

    毫無(wú)疑問(wèn)，公共租賃住房是解決我國(guó)住房保障問(wèn)題的最佳政策選擇，我們必須堅(jiān)定不移地推進(jìn)這一政策措施的順利實(shí)施。但是，由于我國(guó)公共租賃住房政策實(shí)際面臨的諸多困境，我們必須探索推進(jìn)公共租賃住房制度建設(shè)的新路徑，促進(jìn)公共租賃住房在我國(guó)的快速健康發(fā)展。

    （一）國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

    要想保障中低收入無(wú)房群體能夠租賃住房，必須同時(shí)滿(mǎn)足兩個(gè)條件：一是保障存在大量可出租的適當(dāng)房源；二是保障中低收入無(wú)房群體能夠支付房租。從世界范圍看，住房保障也有相應(yīng)的兩種方式：實(shí)物補(bǔ)貼和貨幣補(bǔ)貼。

    實(shí)物補(bǔ)貼是將住房保障兩方面的工作合二為一，由政府集中建造房屋并低價(jià)租賃或出售給符合標(biāo)準(zhǔn)的群體，我國(guó)的廉租住房制度、經(jīng)濟(jì)適用房制度和目前大部分地區(qū)實(shí)行的公共租賃住房制度都屬于實(shí)物補(bǔ)貼制度?？v觀世界各國(guó)的住房保障制度，我們發(fā)現(xiàn)成功采用實(shí)物補(bǔ)貼方式的國(guó)家都是人口較少的國(guó)家，如新加坡采用實(shí)物補(bǔ)貼保障80%以上的居民居住“組屋”（相當(dāng)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)適用住房）中[12]，香港采用實(shí)物補(bǔ)貼保障30%的人口居于租住公屋，另有18%的人口居于獲資助的自置居所[13]。可見(jiàn)，實(shí)物補(bǔ)貼具有有效解決住房數(shù)量型短缺、保障作用明顯等特點(diǎn)，但也存在政府負(fù)擔(dān)過(guò)重、保障資金使用效率低、容易受到行政效率低下影響等缺點(diǎn)，難以在需要保障人口數(shù)量較多的國(guó)家有效運(yùn)行。

    貨幣補(bǔ)貼只要求政府做第二方面的工作，即公共財(cái)政只需要補(bǔ)貼公民所租賃的適當(dāng)住房房租中不能承擔(dān)的部分，國(guó)家并不出資建設(shè)公共租賃住房，由住房租賃補(bǔ)貼刺激出租房市場(chǎng)的發(fā)展來(lái)提供房源。雖然從表面上看住房租賃補(bǔ)貼是國(guó)家來(lái)支付公民租房的部分租金，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái)，住房租賃補(bǔ)貼模式普遍提高了目標(biāo)群體的租賃住房能力，增加了公共租賃住房的需求，刺激了租房市場(chǎng)的發(fā)展。國(guó)家以長(zhǎng)期支付租金，一次支付少量租金的方式緩解了一次性建設(shè)大量住房的巨大壓力，能有效提高政府福利支出的效率，用有限的公共財(cái)政實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益的最大化，因此，人口較多的國(guó)家在住房保障的發(fā)展中逐漸由實(shí)物補(bǔ)貼過(guò)渡到貨幣補(bǔ)貼，房源交由市場(chǎng)提供。例如，英國(guó)住房保障原來(lái)采用實(shí)物補(bǔ)貼和住房租賃補(bǔ)貼相結(jié)合的制度，但從1980年開(kāi)始實(shí)行以“公房私有化”為核心的改革，出賣(mài)廉租住房，主要發(fā)展住房租賃補(bǔ)貼保障方式[14]。美國(guó)也經(jīng)歷了由實(shí)物補(bǔ)貼向貨幣補(bǔ)貼的過(guò)渡，美國(guó)20世紀(jì)30年代至60年代實(shí)行國(guó)家建房低價(jià)配租的實(shí)物補(bǔ)貼制度，60年代至70年代，美國(guó)開(kāi)始實(shí)行“補(bǔ)貼住房建設(shè)計(jì)劃”，通過(guò)利息補(bǔ)貼的方式為公共住房的建設(shè)環(huán)節(jié)提供資金，刺激私人開(kāi)發(fā)商或非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)參與公共住房建設(shè)與供應(yīng)，20世紀(jì)70年代以來(lái)，開(kāi)始實(shí)行“住房租賃補(bǔ)貼制度”，把聯(lián)邦住房援助從住房的供應(yīng)者轉(zhuǎn)向需求者，直接為低收入家庭提供房租補(bǔ)貼[15]。

    （二）公共租賃住房市場(chǎng)化——我國(guó)公共租賃住房政策發(fā)展的新趨向

    我國(guó)人口眾多，房?jī)r(jià)過(guò)高，需保障人口數(shù)量巨大，加之目前大部分地方采用的具有實(shí)物補(bǔ)貼特點(diǎn)的公共租賃住房政策在執(zhí)行過(guò)程中遭遇的重重困難，使得我們必須調(diào)整與發(fā)展我國(guó)現(xiàn)行的實(shí)物補(bǔ)貼型的公共租賃租房政策，引入住房租賃補(bǔ)貼制度。但是，我國(guó)與英國(guó)、美國(guó)等國(guó)家在可租賃適當(dāng)房源方面存在較大差別：英美兩國(guó)需要住房保障的人數(shù)較中國(guó)少很多，由住房租賃補(bǔ)貼刺激而生成的個(gè)人出租住房數(shù)量基本可以滿(mǎn)足需要，而我國(guó)目前可供 租賃適當(dāng)住房數(shù)量型短缺嚴(yán)重，急需建設(shè)大量公共租賃住房。因此純粹的住房租賃補(bǔ)貼制度尚不能擔(dān)負(fù)起我國(guó)住房保障的全部任務(wù)。為此，從具體國(guó)情出發(fā)，我國(guó)應(yīng)穩(wěn)步推進(jìn)公共租賃住房市場(chǎng)化的政策轉(zhuǎn)型，也就是將住房保障的兩方面工作分開(kāi)運(yùn)作：在公共租賃住房來(lái)源方面，把建設(shè)住房出租盈利作為一種產(chǎn)業(yè)，由市場(chǎng)主體投資建設(shè)住房，開(kāi)展住房租賃業(yè)務(wù)，所有公共租賃住房企業(yè)通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，由市場(chǎng)供求關(guān)系確定租金價(jià)格，以收取租金等方式獲得收益，在盈利的同時(shí)為社會(huì)提供了大量公共租賃房源與優(yōu)質(zhì)的管理服務(wù)；在保障中等以下收入群體支付房租方面，國(guó)家應(yīng)發(fā)揮住房租賃補(bǔ)貼制度的優(yōu)勢(shì)，在我國(guó)建立全面的住房租賃補(bǔ)貼制度。

    為保證供應(yīng)數(shù)量，國(guó)家必須建設(shè)公共租賃住房，但市場(chǎng)化條件下國(guó)家建設(shè)公共租賃住房不再是目前大部分地區(qū)采取的政府主導(dǎo)投資建設(shè)、由住房保障部門(mén)低租金分配的方式，而是國(guó)家成立單獨(dú)的具有法人資格的公共租賃住房公司，進(jìn)行社會(huì)融資，建設(shè)運(yùn)營(yíng)公共租賃住房，與其他社會(huì)公共租賃住房企業(yè)一同參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，租金同樣采取市場(chǎng)定價(jià)的方式，收取租金作為盈利，在保障房源供應(yīng)數(shù)量的同時(shí)也要保證一定的盈利。這種市場(chǎng)化的制度舉措可以有效克服我國(guó)目前公共租賃住房政策運(yùn)行方面的諸多弊端：

    首先，市場(chǎng)化可以解決公共租賃住房建設(shè)資金來(lái)源問(wèn)題。一方面市場(chǎng)化中所有公共租賃住房企業(yè)通過(guò)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，租金采用市場(chǎng)定價(jià)，公共租賃住房產(chǎn)業(yè)會(huì)通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制達(dá)到合理的盈利水平，這會(huì)吸引社會(huì)資金單獨(dú)投資設(shè)立公共租賃住房企業(yè)，進(jìn)行住房的建設(shè)、租賃、管理業(yè)務(wù)，節(jié)省了國(guó)家大量投資，為公共租賃住房建設(shè)提供穩(wěn)定的資金來(lái)源；另一方面，市場(chǎng)化政策下的國(guó)家公共租賃住房公司也采用市場(chǎng)定價(jià)，在提供房源同時(shí)也將有較高的收益率，所以可以以企業(yè)融資的方式，靈活吸引各種社會(huì)資金投入，比如可以吸引社會(huì)資金以普通入股、社會(huì)基金組合信托、債券等形式投入，還可以吸引銀行貸款，保險(xiǎn)金等資金的投入。

    其次，市場(chǎng)化可以解決公共租賃住房由政府建設(shè)運(yùn)營(yíng)的弊端。一方面，由于市場(chǎng)本身具有合理性，眾多公共租賃住房企業(yè)會(huì)形成競(jìng)爭(zhēng)，在公共租賃住房的選址、設(shè)計(jì)、裝修、質(zhì)量、日常管理方面都認(rèn)真考慮群眾需求，為最終承租人提供優(yōu)質(zhì)租賃服務(wù)；另一方面，公共租賃住房由企業(yè)建設(shè)經(jīng)營(yíng)，不會(huì)受到政府行政效率低下、權(quán)力尋租、壟斷等問(wèn)題的影響，可以促進(jìn)公共租賃住房的健康快速發(fā)展。

    再次，市場(chǎng)化的公共租賃住房租金采用市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)，不會(huì)過(guò)度沖擊個(gè)人出租住房市場(chǎng)，而且還會(huì)與個(gè)人出租住房形成良性競(jìng)爭(zhēng)，從而提高個(gè)人出租住房的質(zhì)量，規(guī)范個(gè)人出租住房的管理，增強(qiáng)個(gè)人出租住房的穩(wěn)定性，引導(dǎo)我國(guó)形成由公共租賃住房和個(gè)人出租住房共同組成的合理租賃住房體系。

    最后，市場(chǎng)化可以解決目前公共租賃住房執(zhí)行監(jiān)督面臨的困境。市場(chǎng)化取向下公共租賃住房作為一種產(chǎn)業(yè)，其供應(yīng)規(guī)模由供求關(guān)系、價(jià)格機(jī)制等市場(chǎng)因素調(diào)節(jié)，受?chē)?guó)家政策的不穩(wěn)定性或受?chē)?guó)家財(cái)政波動(dòng)的影響較小，也避免了地方政府為了政績(jī)多建、濫建公共租賃住房的現(xiàn)象。

    （三）住房租賃補(bǔ)貼制度——公共租賃住房市場(chǎng)化制度的核心

    無(wú)論是從政策可行性來(lái)看，還是從國(guó)家住房保障職責(zé)的履行來(lái)看，公共租賃住房的市場(chǎng)化理應(yīng)成為我國(guó)住房保障制度建設(shè)的政策新趨向。但是市場(chǎng)化的公共租賃住房的租金必定會(huì)高于實(shí)物補(bǔ)貼下的租金，進(jìn)而超出中低收入家庭的承受能力，因此在推進(jìn)公共租賃住房市場(chǎng)化的過(guò)程中，我國(guó)必須同步推進(jìn)住房租賃補(bǔ)貼制度，以貨幣方式補(bǔ)貼所有中低收入群體租賃的適當(dāng)住房房租中不能承擔(dān)的部分。具體而言，建立完善的住房租賃補(bǔ)貼制度需要積極推進(jìn)以下方面的制度建設(shè)：

    第一，建立住房租賃補(bǔ)貼專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政制度。住房租賃補(bǔ)貼雖然保障對(duì)象眾多、完全需要由國(guó)家財(cái)政出資，但因每年每份數(shù)額較少，所以總數(shù)并不高。我國(guó)2011年即將建設(shè)的160萬(wàn)套廉租住房和220萬(wàn)套公共租賃住房投資預(yù)計(jì)5000億人民幣，如果采取住房租賃補(bǔ)貼的形式，國(guó)家只補(bǔ)貼公民所租賃的適當(dāng)住房房租中不能承擔(dān)的部分，按平均每份每年補(bǔ)貼5000元計(jì)算，380萬(wàn)份住房租賃補(bǔ)貼每年只需190億人民幣，約是國(guó)家一次性投資建設(shè)保障性住房成本的1/25，3600萬(wàn)份住房租賃補(bǔ)貼每年也只需要1800億人民幣，不會(huì)成為政府沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，這部分資金可以來(lái)自中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和地方政府部分土地出讓收益，中央和地方政府應(yīng)在年度預(yù)算中重點(diǎn)列出專(zhuān)項(xiàng)資金，保證每年住房租賃補(bǔ)貼的資金投入。

    第二，合理確定住房租賃補(bǔ)貼的保障對(duì)象。住房租賃補(bǔ)貼保障對(duì)象范圍可以參照目前公共租賃住房的配租對(duì)象范圍，但保障對(duì)象應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)足以下條件：一是該城鎮(zhèn)的戶(hù)籍人口或常住人口；二是在該城鎮(zhèn)中沒(méi)有產(chǎn)權(quán)住房或雖然有產(chǎn)權(quán)住房，但人均住房小于一定面積需要租賃住房；三是家庭財(cái)產(chǎn)和目前收入難以支付市場(chǎng)價(jià)格房租；四是沒(méi)有接受其他住房保障。各地方可以根據(jù)實(shí)際情況制定相應(yīng)的具體標(biāo)準(zhǔn)，在制定具體標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，各地要發(fā)揮“筑巢引鳳”的作用，將住房保障和人才戰(zhàn)略方案結(jié)合，為城市的發(fā)展不斷積累人力資本，將住房保障變成一個(gè)有著技術(shù)與人力導(dǎo)向的復(fù)合工程[16]。

    第三，對(duì)目標(biāo)群體實(shí)行分類(lèi)補(bǔ)貼制度。由于中等以下收入群體支付能力也有很大差異，所以應(yīng)制定詳細(xì)的住房分類(lèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不同困難程度的家庭實(shí)行不同的補(bǔ)貼，用有限的公共財(cái)政實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益的最大化，同時(shí)還要充分發(fā)揮住房租賃補(bǔ)貼對(duì)城市人才結(jié)構(gòu)的優(yōu)化作用。筆者認(rèn)為住房租賃補(bǔ)貼的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)主要有兩種：一是住房租賃補(bǔ)貼的數(shù)額要保障不同收入和人口的家庭有能力租賃住房。國(guó)家應(yīng)該建立完善的收入申報(bào)制度、收入評(píng)估制度和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，詳細(xì)核查滿(mǎn)足條件人群的收入，然后對(duì)滿(mǎn)足條件的家庭按人口數(shù)等要素進(jìn)行分類(lèi)，評(píng)估出滿(mǎn)足該家庭生活基本需要的住房最小面積，按照家庭收入和市場(chǎng)租金的差價(jià)進(jìn)行補(bǔ)貼，可以采取補(bǔ)貼給租賃者的形式，也可以采取補(bǔ)貼給出租者的形式。二是制定住房租賃分類(lèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)時(shí)要充分發(fā)揮分類(lèi)補(bǔ)貼對(duì)人口流動(dòng)的影響，引導(dǎo)人口的合理定向流動(dòng)。對(duì)于城市發(fā)展需要的專(zhuān)業(yè)人才，可以適當(dāng)提高住房租賃補(bǔ)貼，而對(duì)于農(nóng)民工群體，因?yàn)檗r(nóng)民工一般擁有自有住房，只是在城市工作時(shí)缺少臨時(shí)性的住房，所以對(duì)農(nóng)民工應(yīng)引導(dǎo)其租賃小面積，或是宿舍性質(zhì)租賃住房，核算房屋租賃價(jià)格時(shí)應(yīng)當(dāng)按照小面積住房予以 核算。各個(gè)城市可以按照自身發(fā)展對(duì)人才的需求，確定住房補(bǔ)貼分類(lèi)的標(biāo)準(zhǔn)，吸引所需人才和企業(yè)的進(jìn)入，引導(dǎo)人口的合理流動(dòng)，優(yōu)化城市人才結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市健康發(fā)展。

    第四，建立完善的住房租賃補(bǔ)貼分配制度。對(duì)此：一是要明確住房租賃補(bǔ)貼部門(mén)的責(zé)任，確保住房租賃補(bǔ)貼制度的順利落實(shí)；二是住房租賃補(bǔ)貼實(shí)行申報(bào)審查制度，符合條件的對(duì)象要經(jīng)過(guò)申請(qǐng)，審查合格后才獲得相應(yīng)住房租賃補(bǔ)貼；三是住房租賃補(bǔ)貼審查過(guò)程要公開(kāi)透明，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用，住房租賃補(bǔ)貼部門(mén)可以設(shè)立專(zhuān)門(mén)網(wǎng)站，公開(kāi)申請(qǐng)人的詳細(xì)資料，進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督；四是在國(guó)家資金有限，不能做到“應(yīng)補(bǔ)盡補(bǔ)”時(shí)，住房租賃補(bǔ)貼可以通過(guò)搖號(hào)等方式分配，做到分配過(guò)程公開(kāi)透明、分配結(jié)果公平公正；五是對(duì)于申請(qǐng)內(nèi)容不真實(shí)，騙領(lǐng)住房租賃補(bǔ)貼的人員，應(yīng)該引入刑法處罰制度，以詐騙罪論處；六是采取直接向出租者發(fā)放住房租賃補(bǔ)貼充抵房租的方式，防止申領(lǐng)者將住房租賃補(bǔ)貼挪作他用，不能發(fā)揮應(yīng)有功能；七是建立住房租賃補(bǔ)貼對(duì)象動(dòng)態(tài)控制制度，對(duì)住房租賃補(bǔ)貼對(duì)象實(shí)行年度審核，對(duì)于不再符合條件的對(duì)象，及時(shí)停止發(fā)放住房租賃補(bǔ)貼。

    四、公共租賃住房市場(chǎng)化的配套制度建設(shè)

    建立住房租賃補(bǔ)貼制度解決了公共租賃住房市場(chǎng)化的核心問(wèn)題，但是要吸引社會(huì)資金投入公共租賃住房產(chǎn)業(yè)，還需要相應(yīng)配套制度的及時(shí)跟進(jìn)。

    （一）建立國(guó)家公共租賃住房公司制度

    公共租賃住房市場(chǎng)化剛剛興起時(shí)，社會(huì)單獨(dú)投資設(shè)立的公共租賃住房企業(yè)必定較少，國(guó)家要承擔(dān)起建設(shè)大量公共租賃住房的任務(wù)，所以各地應(yīng)盡快將政府中的公共租賃住房建設(shè)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)改組為國(guó)家公共租賃住房公司，在市場(chǎng)化的機(jī)制下積極探索盈利方式，吸引社會(huì)融資。如果公共租賃住房作為新興產(chǎn)業(yè)融資還是困難，這就需要財(cái)政給予國(guó)家公共租賃住房公司一定的資金支持，以保障公共租賃住房初期的建設(shè)數(shù)量。隨著公共租賃住房市場(chǎng)的發(fā)展與成熟，國(guó)家租賃住房公司要做到以下幾點(diǎn)：一是要吸引更高比例的社會(huì)融資，吸引社會(huì)企業(yè)參與公共租賃住房業(yè)務(wù)；二是應(yīng)根據(jù)需要逐漸減少供應(yīng)數(shù)量，國(guó)家租賃住房公司可以減少建設(shè)數(shù)量，也可以將所持公共租賃房出售給社會(huì)企業(yè)或當(dāng)作商品房出售，回籠資金；三是國(guó)家公共租賃住房公司應(yīng)利用公共租賃住房的建設(shè)和出售調(diào)節(jié)市場(chǎng)上公共租賃住房的數(shù)量與價(jià)格，使其維持在合理水平，引導(dǎo)各類(lèi)公共租賃住房公司形成健康合理的競(jìng)爭(zhēng)格局。

    （二）建立適應(yīng)公共租賃住房市場(chǎng)化的新型土地供應(yīng)制度

    國(guó)家要探索新型公共租賃住房土地供應(yīng)制度，滿(mǎn)足公共租賃住房建設(shè)用地需求。在供應(yīng)面積上，各地要把公共租賃住房建設(shè)用地納入年度土地供應(yīng)計(jì)劃，予以重點(diǎn)保障；在土地價(jià)格上，國(guó)家要降低公共租賃住房用地的成本。降低用地成本似乎應(yīng)該采取土地劃撥制度，但在市場(chǎng)化條件下實(shí)行公共租賃住房建設(shè)用地全部劃撥方式也是有困難的。因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱(chēng)，容易造成公共租賃住房的選址不能滿(mǎn)足群眾需求，可能威脅商品房土地供應(yīng)，公共租賃住房建設(shè)用地在公共租賃住房企業(yè)之間的分配難以把握。因此，市場(chǎng)化條件下的公共租賃住房用地宜采用出讓方式，與商品房公司一同競(jìng)價(jià)，國(guó)家單獨(dú)建立公共租賃住房土地出讓金補(bǔ)貼制度，以該城市相應(yīng)面積土地出讓金平均價(jià)格補(bǔ)貼公共租賃住房公司。這種土地供應(yīng)制度有助于提高公共租賃住房項(xiàng)目與商品房建設(shè)項(xiàng)目的競(jìng)價(jià)能力，確保公共租賃住房土地供應(yīng)，有利于建立公共租賃住房用地在公共租賃住房企業(yè)間的分配標(biāo)準(zhǔn)，還可以由市場(chǎng)調(diào)節(jié)公共租賃住房的位置規(guī)劃，滿(mǎn)足群眾需求。

    （三）建立針對(duì)公共租賃住房產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠制度

    《指導(dǎo)意見(jiàn)》中對(duì)發(fā)展公共租賃住房的優(yōu)惠制度的規(guī)定主要有：各地區(qū)在加大政府對(duì)公共租賃住房投入的同時(shí)，要切實(shí)采取土地、財(cái)稅、金融等支持政策；公共租賃住房建設(shè)涉及的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，按照經(jīng)濟(jì)適用住房的相關(guān)政策執(zhí)行；鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放公共租賃住房中長(zhǎng)期貸款；支持符合條件的企業(yè)通過(guò)發(fā)行中長(zhǎng)期債券等方式籌集資金，專(zhuān)項(xiàng)用于公共租賃住房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。另外2010年財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合《關(guān)于支持公共租賃住房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)有關(guān)稅收優(yōu)惠政策的通知》，對(duì)公租房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中涉及的土地使用稅等多項(xiàng)稅收給予了政策上的優(yōu)惠。要推進(jìn)公共租賃住房市場(chǎng)化，國(guó)家應(yīng)對(duì)公共租賃住房建設(shè)擴(kuò)大政策優(yōu)惠，根據(jù)公共租賃住房產(chǎn)業(yè)的盈利情況，適當(dāng)實(shí)行免除建設(shè)性規(guī)費(fèi)、金融機(jī)構(gòu)優(yōu)先予以融資、財(cái)政給予貼息等優(yōu)惠政策，并出臺(tái)相關(guān)文件詳細(xì)規(guī)定，保障優(yōu)惠政策的落實(shí)。

    （四）建立拓展公共租賃住房產(chǎn)業(yè)收益模式的相應(yīng)制度

    要推進(jìn)公共租賃住房市場(chǎng)化，還要拓展公共租賃住房產(chǎn)業(yè)收益模式，提高公共租賃住房產(chǎn)業(yè)的收益率?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定新建的公共租賃住房“只能租賃，不得出售”，這是在政府主導(dǎo)公共租賃住房建設(shè)下保障公共租賃住房供應(yīng)數(shù)量、防止分配過(guò)程中腐敗現(xiàn)象的對(duì)策。筆者認(rèn)為在市場(chǎng)化模式下，對(duì)于社會(huì)企業(yè)單獨(dú)投資開(kāi)發(fā)的公共租賃住房可以采用租售并舉的形式，即不必永遠(yuǎn)當(dāng)作公共租賃住房，國(guó)家可以允許在其出租滿(mǎn)一定年限之后，或補(bǔ)交相當(dāng)于公共租賃住房所享受的優(yōu)惠之后，重新當(dāng)作商品房出賣(mài)，這種方式降低了公共租賃住房的開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，開(kāi)發(fā)商還可以先租后售兩次盈利，可以吸引社會(huì)投資。由于國(guó)家公共租賃住房公司承擔(dān)提供充足數(shù)量公共租賃住房的任務(wù)，所以其開(kāi)發(fā)的住房不宜出售盈利，但如果有需要，也可以以出售的方式減少公共租賃住房的數(shù)量。另外，還可以允許開(kāi)發(fā)企業(yè)在建設(shè)公共租賃住房時(shí)配建一定比例的商鋪出租出售盈利等。

    （五）在不同時(shí)期建立相應(yīng)的準(zhǔn)入退出制度

    筆者認(rèn)為在公共租賃住房市場(chǎng)化成熟的時(shí)候，住房保障的準(zhǔn)入退出機(jī)制應(yīng)由住房租賃補(bǔ)貼來(lái)行使，公共租賃住房只是普通的可租賃住房，面向所有群體，興建公共租賃房的目的只是增加可租賃住房的數(shù)量，不應(yīng)設(shè)定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)；公共租賃住房的退出也不應(yīng)作強(qiáng)制性的規(guī)定，對(duì)于不再符合住房保障標(biāo)準(zhǔn)的人群應(yīng)該停止向其發(fā)放住房租賃補(bǔ)貼，另外，公共租賃住房可以以小面積等特點(diǎn)引導(dǎo)不再符合住房保障的人群自覺(jué)退出公共租賃住房。但在公共租賃住房建設(shè)的初期數(shù)量不能滿(mǎn)足需要時(shí)，公共租賃住房還是會(huì)由于安定性、安全性等優(yōu)點(diǎn)成為稀缺性資源。所以在公共租賃住房市場(chǎng)化的前期，國(guó)家公共租賃住房公司建設(shè)的住房不宜面對(duì)所有群體，應(yīng)只面向住房租賃補(bǔ)貼的對(duì) 象，隨著公共租賃住房數(shù)量的增加，各個(gè)地區(qū)可以逐漸放寬準(zhǔn)入退出條件，使公共租賃住房完全成為可租賃的普通住房。但對(duì)于社會(huì)公共租賃住房公司的住房，筆者認(rèn)為在任何時(shí)期國(guó)家都不宜設(shè)立強(qiáng)制的準(zhǔn)入退出條件，租賃給何種群體應(yīng)完全交由公司自己決定。

    （六）建立公共租賃住房產(chǎn)業(yè)監(jiān)管制度

第3篇：指導(dǎo)意見(jiàn)和實(shí)施意見(jiàn)的區(qū)別范文

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位 崗位設(shè)置 研究探討

一、事業(yè)單位實(shí)施崗位設(shè)置的重要意義

崗位設(shè)置是推行事業(yè)單位聘用制的前提。聘用制是指用人單位和擇業(yè)個(gè)人通過(guò)簽訂聘用制合同的方式確立人事關(guān)系，明確雙方與工作關(guān)系有關(guān)的權(quán)利和義務(wù)，是事業(yè)單位的一項(xiàng)基本用人制度。聘用制的核心是按崗位聘用，有崗則聘，無(wú)崗不聘。沒(méi)有合理的崗位設(shè)置，就難以進(jìn)行崗位分類(lèi)和評(píng)估，就難以對(duì)聘用人員進(jìn)行履職情況的考核，最后使聘用制流于形式，事業(yè)單位人員就成終身制。

崗位設(shè)置是事業(yè)單位內(nèi)部分配制度改革的依據(jù)。事業(yè)單位分配制度改革就是要完善以按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，逐步建立起符合事業(yè)單位各自特點(diǎn)、與工作業(yè)績(jī)緊密聯(lián)系、鼓勵(lì)人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的收入分配激勵(lì)機(jī)制，使工作人員的工資收入與他們的崗位職責(zé)、工作業(yè)績(jī)、實(shí)際貢獻(xiàn)以及成果轉(zhuǎn)化所生產(chǎn)的效益直接掛鉤。因此，分配制度改革的核心就是按崗位確定薪酬，也就是要通過(guò)對(duì)各類(lèi)崗位進(jìn)行分析和評(píng)估，搞清楚哪些崗位是重要崗位、哪些崗位是次要崗位，有了明確崗位職級(jí)，才能確定崗位工資的級(jí)差系數(shù)，才能制定不同類(lèi)別、不同等級(jí)的崗位工資。

崗位設(shè)置是建立和完善事業(yè)單位崗位管理制度的基礎(chǔ)。崗位管理的主體是建立和完善崗位管理制度。崗位管理制度主要包括制訂崗位設(shè)置辦法、競(jìng)聘上崗辦法、公開(kāi)招聘辦法、辭聘解聘辦法和考評(píng)考核辦法等。而崗位設(shè)置辦法又是其它各項(xiàng)制度制訂的基礎(chǔ)，沒(méi)有科學(xué)合理的崗位設(shè)置，就無(wú)法實(shí)施崗位競(jìng)聘、公開(kāi)招聘、辭聘解聘。因此，事業(yè)單位崗位設(shè)置是實(shí)施競(jìng)聘上崗的前提，是實(shí)現(xiàn)以崗定酬的依據(jù)，是形成擇優(yōu)競(jìng)爭(zhēng)、能上能下用人機(jī)制的基礎(chǔ)，科學(xué)合理的崗位設(shè)置對(duì)事業(yè)單位建立和完善崗位管理制度起著至關(guān)重要的作用。

二、崗位設(shè)置存在的主要問(wèn)題及成因分析

事業(yè)單位已從2006年起推行了全員聘用制，對(duì)因事設(shè)崗、按崗聘用、按崗定酬、按績(jī)?nèi)〕甑葝徫还芾砘顒?dòng)進(jìn)行了積極的探索和實(shí)踐。但還沒(méi)有真正按照“因事設(shè)崗”的原則科學(xué)合理地設(shè)置工作崗位，缺乏具體的崗位設(shè)置辦法，崗位設(shè)置操作的具體內(nèi)容還需要進(jìn)一步研究完善。

1.主要問(wèn)題

崗位設(shè)置流于形式。在推行聘用制之初，崗位設(shè)置基本延續(xù)以往的做法，甚至有些基層單位只是在原有人員崗位基礎(chǔ)上簽訂了聘用合同，用一句“先都起立，然后又按原位坐下”來(lái)形容都不為過(guò)。沒(méi)有按照因事設(shè)崗的原則，沒(méi)有根據(jù)工作任務(wù)和發(fā)展的需要科學(xué)合理設(shè)計(jì)工作部門(mén)和崗位，沒(méi)有進(jìn)行科學(xué)規(guī)范的崗位評(píng)估與分析，沒(méi)有制訂具體明確的崗位職責(zé)和任職條件，使崗位設(shè)置流于形式。

因人設(shè)崗現(xiàn)象還是存在。單位出于對(duì)原有人員資歷、社會(huì)人情關(guān)系、民主測(cè)評(píng)影響、單位和諧等多方面的因素考慮，采取有多少人設(shè)置多少崗位，為有資歷的人設(shè)置“照顧崗”，為有關(guān)系的人設(shè)置“人情崗”，為惹不起的人設(shè)置“特殊崗”。一人一崗，既不用下崗，也不用搞競(jìng)聘上崗。

崗位設(shè)置與崗位管理結(jié)合不夠緊密。雖然根據(jù)事業(yè)和發(fā)展的需要設(shè)置了各類(lèi)崗位，雖然組織了“公開(kāi)競(jìng)聘”，但沒(méi)有嚴(yán)格任職資格和上崗條件，沒(méi)有把因事設(shè)崗與按崗競(jìng)聘、按崗定酬、考評(píng)考核結(jié)合起來(lái)，崗位管理不實(shí)，使聘用制的推行流于形式，給辭退解聘帶來(lái)難度，給后聘管理帶來(lái)影響。

缺乏動(dòng)態(tài)的崗位管理制度。一方面沒(méi)有把事業(yè)發(fā)展需要和本單位的人才引進(jìn)結(jié)合起來(lái)。另一方面，單位崗位設(shè)置長(zhǎng)年不變，沒(méi)有根據(jù)事業(yè)發(fā)展的需要適時(shí)調(diào)整。

2.成因分析

缺乏政策依據(jù)。國(guó)家或上級(jí)主管部門(mén)雖然出臺(tái)了崗位管理相關(guān)規(guī)定，但是沒(méi)有比較具體明確的崗位設(shè)置辦法及意見(jiàn)，基層單位缺乏崗位設(shè)置依據(jù)。而單位自行制定的崗位設(shè)置辦法由于沒(méi)有規(guī)范的指導(dǎo)性意見(jiàn)，效果受到影響。

思想認(rèn)識(shí)不到位。單位有些領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有從單位自身發(fā)展和生存高度去認(rèn)識(shí)崗位設(shè)置工作的重要性，認(rèn)為崗位設(shè)置是人事編制部門(mén)管的事，只要按照編制、依照上級(jí)粗泛的指導(dǎo)意見(jiàn)去做就行了。因此產(chǎn)生了崗位設(shè)置流于形式、因人設(shè)崗等問(wèn)題。

配套政策跟不上。目前，單位認(rèn)為是好的人才“招不來(lái)”或“留不住”，認(rèn)為出工不出力甚至連工都不出的人員又“辭不掉”，人員進(jìn)出口不暢的現(xiàn)象突出。其根本原因在于事業(yè)單位改革的政策措施不夠配套。如事業(yè)單位人員工資配套措施不夠靈活，“人員勞動(dòng)差異”還不能充分體現(xiàn)，人員解聘后的醫(yī)療保險(xiǎn)待遇有較大差別，企業(yè)與事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制不一，養(yǎng)老金差異大等都反映出事業(yè)單位改革的政策協(xié)調(diào)性、配套性較差。

三、崗位設(shè)置的對(duì)策建議

1.崗位設(shè)置的指導(dǎo)思想

事業(yè)單位崗位設(shè)置應(yīng)以人為本，以科學(xué)發(fā)展觀、人才觀為指導(dǎo)，按照有利于調(diào)動(dòng)工作人員積極性，有利于提升公共服務(wù)能力的要求，根據(jù)管理崗位、專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗位和工勤崗位的不同特點(diǎn)，研究制定相應(yīng)的崗位設(shè)置辦法，科學(xué)合理地設(shè)置每一個(gè)工作崗位，努力實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位人事管理由固定用人向合同用人、身份管理向崗位管理、行政管理向制度法制管理的轉(zhuǎn)變。

2.崗位設(shè)置的基本原則

按編設(shè)崗原則。事業(yè)單位要以上級(jí)主管部門(mén)或機(jī)構(gòu)編制部門(mén)核定的編制員額及人員結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)為依據(jù)，在編制數(shù)額內(nèi)設(shè)置崗位，這是紅線(xiàn)，絕不能突破。崗位的名稱(chēng)、數(shù)量、職能、責(zé)任、權(quán)利及崗位的任職條件等與本單位的類(lèi)別、工作性質(zhì)和任務(wù)相符，崗位數(shù)不得突破編制數(shù)。

因事設(shè)崗原則。要根據(jù)單位的性質(zhì)、規(guī)模、職能、所承擔(dān)的工作任務(wù)及事業(yè)發(fā)展的需要，科學(xué)合理地設(shè)置崗位。要把整體事業(yè)職能任務(wù)合理分解，分類(lèi)細(xì)化，明確每個(gè)崗位的工作內(nèi)容、工作量、工作要求等。

精簡(jiǎn)高效原則。應(yīng)按照最少崗位、最低數(shù)量和最佳組合的要求，滿(mǎn)負(fù)荷地設(shè)計(jì)每個(gè)工作崗位，充分發(fā)揮其最佳工作效能。要以提高工作效率和工作質(zhì)量為前提，不交叉設(shè)崗或重復(fù)設(shè)崗，做到崗位的職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)相統(tǒng)一。

優(yōu)化結(jié)構(gòu)原則。崗位設(shè)置要體現(xiàn)出對(duì)各類(lèi)崗位的業(yè)務(wù)素質(zhì)、工作技能、人員配備、目標(biāo)考核等方面的要求。通過(guò)分析不同崗位的工作特點(diǎn)、技術(shù)要求和責(zé)任大小，合理確定各類(lèi)崗位人員的結(jié)構(gòu)比例，并根據(jù)實(shí)際發(fā)展需要適時(shí)優(yōu)化調(diào)整。

職級(jí)分明原則。崗位設(shè)置要按工作實(shí)際需要，確定崗位和職務(wù)層次，明確崗位職責(zé)，做到有崗有責(zé)。要根據(jù)工作性質(zhì)、任務(wù)、職能和事業(yè)發(fā)展需要，合理區(qū)分、規(guī)范崗位和職務(wù)級(jí)差，優(yōu)化組合、科學(xué)搭配，形成梯階效能。

3.崗位設(shè)置辦法

根據(jù)國(guó)家規(guī)定及上級(jí)主管部門(mén)的指導(dǎo)意見(jiàn)按行政管理崗位、專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗位和工勤崗位三大類(lèi)分類(lèi)設(shè)崗。

（1）管理崗位設(shè)置

事業(yè)單位的行政管理崗位由領(lǐng)導(dǎo)崗位和一般管理崗位兩部分組成，崗位設(shè)置也分領(lǐng)導(dǎo)崗位和一般管理崗位設(shè)置。

第一，實(shí)行分類(lèi)設(shè)置。管理崗位的設(shè)置應(yīng)綜合考慮機(jī)構(gòu)性質(zhì)、單位類(lèi)型、職責(zé)任務(wù)、級(jí)別規(guī)格、編制員額、經(jīng)費(fèi)預(yù)算、發(fā)展需要需求等因素，對(duì)不同類(lèi)型的組織機(jī)構(gòu)實(shí)行不同的崗位設(shè)置辦法。近年來(lái)，我局對(duì)局屬各單位的分類(lèi)工作進(jìn)行了探索研究，根據(jù)事業(yè)單位的職責(zé)任務(wù)等進(jìn)行了事業(yè)單位分類(lèi)，分別實(shí)行不同的管理方法。

第二，嚴(yán)格控制總數(shù)。事業(yè)單位行政管理崗位總數(shù)要嚴(yán)格控制，崗位主體職能相近、任務(wù)性質(zhì)基本相同的崗位，可考慮兼職或一人多職，行政管理人員也可以兼職專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗位。如我局測(cè)繪處和航標(biāo)器材維修中心，行政管理人員也只占職工總數(shù)的8%左右，其行政管理人員一人多職并兼職專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗位，大大控制了行政人員的比例。

第三，領(lǐng)導(dǎo)崗位設(shè)置。行政領(lǐng)導(dǎo)崗位應(yīng)根據(jù)上級(jí)編制部門(mén)核定的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、內(nèi)部機(jī)構(gòu)數(shù)及實(shí)際工作的需要，專(zhuān)門(mén)科學(xué)設(shè)置。

第四，一般管理崗位設(shè)置。一般管理崗位應(yīng)根據(jù)不同的機(jī)構(gòu)規(guī)模、單位類(lèi)別、職責(zé)任務(wù)、級(jí)別規(guī)格合理確定本單位的管理層次。一般管理崗位可實(shí)行職員職務(wù)等級(jí)制度。職員職務(wù)的等級(jí)，應(yīng)按照崗位職責(zé)、任職條件的要求和德才表現(xiàn)、工作實(shí)績(jī)、工作資歷確定。通過(guò)建立科學(xué)的、規(guī)范的、符合單位實(shí)際需要的職員等級(jí)制度，以此來(lái)區(qū)分一般管理崗位的職級(jí)層次，從而達(dá)到變“身份管理”為“崗位管理”的目的。

（2）專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗位設(shè)置

專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗位設(shè)置是實(shí)行專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任的基礎(chǔ)。通過(guò)專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗位設(shè)置，做到以事定崗、因事設(shè)崗，形成科學(xué)的結(jié)構(gòu)層次，促進(jìn)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的合理流動(dòng)和積極性創(chuàng)造性的充分發(fā)揮。

第一，合理確定總數(shù)。專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗位總數(shù)應(yīng)在編制部門(mén)核定的編制數(shù)內(nèi)合理確定，并要兼顧考慮本單位的工作任務(wù)、發(fā)展方向和業(yè)務(wù)建設(shè)需要。同時(shí)，專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗位還應(yīng)實(shí)行崗位總量控制與專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)結(jié)構(gòu)比例控制相結(jié)合的原則，逐步實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任與崗位聘任的統(tǒng)一。

第二，科學(xué)區(qū)分層次。專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗位設(shè)置應(yīng)根據(jù)本單位性質(zhì)、規(guī)模、職責(zé)、所承擔(dān)的任務(wù)等要素，科學(xué)選擇職務(wù)系列、合理確定職務(wù)層次。通過(guò)區(qū)別重要、次要崗位來(lái)確定不同類(lèi)別的崗位級(jí)差和待遇。通過(guò)大量的調(diào)查與實(shí)踐工作，本人認(rèn)為，在科學(xué)確定主要、輔助職務(wù)系列的同時(shí)要合理確定每一專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)系列的職級(jí)，各系列的職級(jí)劃分應(yīng)層次適中、級(jí)差合理。

第三，嚴(yán)格控制比例。專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗位設(shè)置應(yīng)根據(jù)人事或主管部門(mén)的規(guī)定合理確定高、中、初三級(jí)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員結(jié)構(gòu)比例，一般高、中、初各級(jí)崗位應(yīng)呈金字塔型結(jié)構(gòu)，其做法體現(xiàn)了專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍的階梯效能，使每一專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)序列設(shè)置的崗位之間，職責(zé)任務(wù)明確、協(xié)調(diào)配合有序，發(fā)揮出每一專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗位的良好效益。

第四，建立流動(dòng)崗位。專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員崗位設(shè)置應(yīng)根據(jù)事業(yè)發(fā)展和人才引進(jìn)的需要探索和建立一定數(shù)量的、符合人才流動(dòng)的崗位。通過(guò)流動(dòng)崗位的設(shè)置，不但可以解決聘用制推行過(guò)程中的分流問(wèn)題，還能促進(jìn)人才的合理引進(jìn)和流動(dòng)，推動(dòng)人才和事業(yè)健康發(fā)展。

（3）工勤崗位的設(shè)置

第一，控制數(shù)量結(jié)構(gòu)。工勤技術(shù)人員崗位應(yīng)按照總量控制與等級(jí)結(jié)構(gòu)比例控制相結(jié)合的原則，結(jié)合本單位實(shí)際，在崗位總量?jī)?nèi)科學(xué)合理地設(shè)置每一具體的崗位工種和控制技術(shù)等級(jí)結(jié)構(gòu)比例。

第二，工勤崗位社會(huì)化。事業(yè)單位對(duì)于可以實(shí)行社會(huì)化管理的工勤崗位要逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)化。通過(guò)大量調(diào)查得到的信息，多數(shù)事業(yè)單位干部職工都支持工勤崗位實(shí)現(xiàn)社會(huì)化。因此，通過(guò)把事業(yè)單位后勤保障推向社會(huì)進(jìn)行市場(chǎng)化操作，不但可以減少經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，還可以推動(dòng)主營(yíng)事業(yè)的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

[1]事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法（國(guó)人部發(fā)[2006]70號(hào)）

[2]《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法》實(shí)施意見(jiàn)（國(guó)人部發(fā)[2006]87號(hào)）

[3]顧金飛，鄭坤法，何兵，張亞紅，陳學(xué)清，孫斌.事業(yè)單位崗位設(shè)置研究[J].經(jīng)濟(jì)叢刊

第4篇：指導(dǎo)意見(jiàn)和實(shí)施意見(jiàn)的區(qū)別范文

關(guān)鍵詞：河南；農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)；財(cái)政扶持；法制建設(shè)

中圖分類(lèi)號(hào)：F840.612 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）10-0081-02

2007年，黨的十七大報(bào)告提出要“探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”。2009年，國(guó)務(wù)院《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，河南省在中央政策的指導(dǎo)下，加快了推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的步伐，但是河南是個(gè)中部的農(nóng)業(yè)大省和人口大省，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平偏低，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作推進(jìn)艱難。為此，我們要加大宣傳力度，完善相關(guān)政策法律措施，促進(jìn)河南農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展，緩解河南城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)中原崛起的目標(biāo)。

一、加大宣傳教育，提高農(nóng)民參保意識(shí)

建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，需要政府加大引導(dǎo)力度和宣傳力度，幫助農(nóng)民逐步適應(yīng)由傳統(tǒng)養(yǎng)老方式向現(xiàn)代社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方式的轉(zhuǎn)變。基于河南省農(nóng)村的實(shí)際情況，政府要積極發(fā)揮在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作中的組織、引導(dǎo)和宣傳作用。首先，在宣傳形式上，要充分利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等大眾傳媒的輻射作用，配合其他形式，例如發(fā)放宣傳資料、政府工作人員上門(mén)宣講、利用農(nóng)村趕集日上街?jǐn)[攤設(shè)點(diǎn)咨詢(xún)、定期組織農(nóng)民參加新農(nóng)保知識(shí)培訓(xùn)等多種方式。總之，河南省及其下屬各級(jí)政府部門(mén)要采取多種群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式，形成省、縣、鄉(xiāng)、村4級(jí)互動(dòng)的輿論宣傳機(jī)制。其次，在宣傳內(nèi)容上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)府有關(guān)服務(wù)部門(mén)可以組織農(nóng)民參加免費(fèi)的養(yǎng)老保險(xiǎn)知識(shí)講座方面的培訓(xùn)，系統(tǒng)介紹農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度框架，講解新老農(nóng)保、社會(huì)保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)的區(qū)別，繳費(fèi)水平的高低、繳費(fèi)年限長(zhǎng)短與享受待遇的聯(lián)系，引導(dǎo)農(nóng)民認(rèn)識(shí)到自身老年的風(fēng)險(xiǎn)性和農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的優(yōu)越性，消除農(nóng)民對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的誤會(huì)和偏見(jiàn)，引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念，加深對(duì)新農(nóng)保的認(rèn)識(shí)和政府的信賴(lài)，培養(yǎng)農(nóng)民投保的意識(shí)和自覺(jué)性。最后，在宣傳過(guò)程中，做好細(xì)致的思想工作。政府要通過(guò)政策引導(dǎo)、農(nóng)民的民主討論、部分地區(qū)的試點(diǎn)推廣、典型示范等方法，幫助群眾解除各種思想疑慮，調(diào)動(dòng)各方面的積極性，吸引群眾參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。在參保過(guò)程中，要本著先領(lǐng)導(dǎo)后群眾的原則，分層次提高群眾的自覺(jué)性。

二、完善組織機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)監(jiān)督管理

新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作條例規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府要充分認(rèn)識(shí)開(kāi)展新農(nóng)保試點(diǎn)工作的重大意義，將其列入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和年度目標(biāo)管理考核體系，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)?！盵1] 河南農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作是一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)工程，牽涉到中原地區(qū)千千萬(wàn)萬(wàn)農(nóng)民的切身利益，各級(jí)政府部門(mén)要強(qiáng)化服務(wù)職能，增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的有效監(jiān)督和管理，使河南農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作高效、有序地進(jìn)行。首先，建立健全組織管理機(jī)構(gòu)。將養(yǎng)老保險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)大到各個(gè)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)；統(tǒng)一基金管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，制定政策、規(guī)劃，加強(qiáng)監(jiān)督、指導(dǎo)，從根本上克服多頭領(lǐng)導(dǎo)、各自為政等問(wèn)題；明確養(yǎng)老保險(xiǎn)基金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和功能，主要包括收繳保險(xiǎn)金、核定保險(xiǎn)金、發(fā)放養(yǎng)老保險(xiǎn)金，并做好相應(yīng)的配套服務(wù)工作。其次，建立健全農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)制。要建立健全適應(yīng)農(nóng)村當(dāng)?shù)貙?shí)際工作需要的業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、基金和檔案管理等規(guī)章制度，實(shí)行崗位目標(biāo)管理責(zé)任制，強(qiáng)化約束機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制；制定農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的制度，逐步將保險(xiǎn)費(fèi)的征繳、基金運(yùn)營(yíng)和養(yǎng)老金的發(fā)放業(yè)務(wù)分開(kāi)；組建農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金委員會(huì)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)督管理；加強(qiáng)信息平臺(tái)建設(shè)，逐步實(shí)行網(wǎng)絡(luò)化管理。最后，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)隊(duì)伍建設(shè)。組織現(xiàn)有農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)工作人員進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，提高其理論水平和實(shí)務(wù)操作能力；建立健全激勵(lì)機(jī)制，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)工作人員的福利待遇水平，吸引優(yōu)秀人才到農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作中來(lái)。

三、創(chuàng)建基金籌措模式，確保經(jīng)費(fèi)的持續(xù)性

養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的來(lái)源一直是養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題的核心環(huán)節(jié)，科學(xué)合理的基金籌措模式是確保農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障工作持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。我們要積極探索適合河南省省情的多元化的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金籌措模式，拓寬河南農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金籌措渠道，確保養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)費(fèi)的持續(xù)性。首先，加大各級(jí)財(cái)政和集體經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)貼力度。在加大政府的財(cái)政補(bǔ)貼力度的基礎(chǔ)上，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)集體補(bǔ)貼能力。其次，完善土地流轉(zhuǎn)制度，將土地轉(zhuǎn)讓承包、流轉(zhuǎn)收益作為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的重要來(lái)源。例如，可以強(qiáng)制劃撥一定比例的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)“補(bǔ)償”金作為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。最后，采取其他多種形式擴(kuò)充基金籌措渠道。例如個(gè)人繳費(fèi)、從計(jì)劃生育統(tǒng)籌費(fèi)和社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)、發(fā)行社會(huì)保障福利彩票和社會(huì)捐助收入、開(kāi)征養(yǎng)老保障稅等稅收來(lái)擴(kuò)充農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集渠道。

四、完善基金管理和運(yùn)營(yíng)方式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是參保農(nóng)民老年生活的物質(zhì)保障，是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，基金的運(yùn)營(yíng)和管理是否科學(xué)和完善直接關(guān)系到農(nóng)民的切身利益。要?jiǎng)?chuàng)新和完善基金運(yùn)營(yíng)管理方式，確?；鸬谋Ｖ翟鲋?。首先，提升農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理層次，成立省級(jí)管理機(jī)構(gòu)。要改變現(xiàn)有農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由縣一級(jí)單位管理的方式，提升基金管理層次，把基金的管理權(quán)收到省政府相關(guān)部門(mén)管理，大幅度提高基金管理的安全性能。其次，成立專(zhuān)門(mén)的基金運(yùn)營(yíng)公司，對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的投資和運(yùn)營(yíng)。一是基金投資運(yùn)營(yíng)公司的管理費(fèi)用從公司盈利中提取，不再需要政府從中提取管理成本。二是政府要加大對(duì)投資管理公司的監(jiān)管力度，建立開(kāi)放式的監(jiān)督機(jī)制，完善審計(jì)、監(jiān)察、財(cái)政等有關(guān)部門(mén)聯(lián)合組成的外部監(jiān)督制度，定期審查這些公司的營(yíng)運(yùn)資格是否符合要求，確保公司有足夠的投資能力和信譽(yù)。三是設(shè)立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。投資風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金的來(lái)源是各級(jí)基金管理公司投資的收益部分，政府根據(jù)基金投資管理公司的運(yùn)營(yíng)能力按比例提取一定的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，一旦某基金管理公司遭遇大的投資風(fēng)險(xiǎn)，使地區(qū)性養(yǎng)老基金的給付出現(xiàn)困難時(shí)，可由該準(zhǔn)備金給予暫時(shí)的彌補(bǔ)[2]。最后，拓寬投資渠道，確?；鸨Ｖ翟鲋怠?duì)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金，確保它安全的前提下，要實(shí)現(xiàn)基金的保值和增值，需要通過(guò)銀行存款、購(gòu)買(mǎi)國(guó)債、投資房地產(chǎn)和股票市場(chǎng)等方式，拓寬基金的投資渠道，加強(qiáng)基金的流動(dòng)性，提高它的收益性?？傊?，在基金投資方式安全性、流動(dòng)性和收益性之間尋求最佳的契合點(diǎn)，確?；鸬谋Ｖ翟鲋?。

五、加大政府的財(cái)政扶持力度，為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)提供政策保障

河南省屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高的中部農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)民繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的能力不強(qiáng)，政府要加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障資金的支持力度。第一，針對(duì)省內(nèi)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地區(qū)實(shí)行不同的補(bǔ)助政策，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后的地區(qū)要提供更多的補(bǔ)助，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、相對(duì)富裕的地區(qū)，可以酌情減少補(bǔ)助。第二，在養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理費(fèi)用方面，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)管理應(yīng)該像城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)管理一樣，所有管理經(jīng)費(fèi)由同級(jí)財(cái)政予以承擔(dān)[3]。第三，政府從社會(huì)保障支出中每年拿出一部分資金補(bǔ)貼農(nóng)村基本養(yǎng)老保障。第四，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，將土地轉(zhuǎn)讓的收益中，拿出一定比例的收益作為農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金賬戶(hù)中。第五，在有條件的鄉(xiāng)村，從集體經(jīng)濟(jì)收入中拿出一定比例，對(duì)參保農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼?？傊?，通過(guò)各種財(cái)政補(bǔ)貼政策，爭(zhēng)取形成以下局面：國(guó)家支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金，拿大頭、補(bǔ)出口，地方財(cái)政補(bǔ)入口。

六、加強(qiáng)法制建設(shè)，為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)提供法律支撐

法律是國(guó)家意志的體現(xiàn)，具有權(quán)威性和強(qiáng)制性，有助于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。加強(qiáng)河南農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的路徑之一是加強(qiáng)法制建設(shè)，通過(guò)法律規(guī)范和調(diào)整農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系。首先，建立健全農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理的法律規(guī)定。盡快出臺(tái)針對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理工作的法律法規(guī)，例如《河南省農(nóng)村養(yǎng)老基金管理?xiàng)l例》、《河南省農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)督條例》等。其次，河南省要依據(jù)新出臺(tái)的社會(huì)保險(xiǎn)法和《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》的要求，并結(jié)合本省的實(shí)際情況把政府責(zé)任分解到省屬地方各級(jí)政府之中，以利于農(nóng)村養(yǎng)老保障制度和社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)的順利推行。在《河南省人民政府關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》的基礎(chǔ)上，制定一系列配套的較為全面和完善的有關(guān)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的地方性法律法規(guī)，例如《河南省農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理暫行辦法》和《河南省農(nóng)村和城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法》等制度。從法律的層面規(guī)范和具體明確河南省農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)該遵循的基本原則、主要內(nèi)容，通過(guò)立法的形式強(qiáng)化和明確規(guī)定政府、集體和農(nóng)戶(hù)在農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)方面的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)基金的籌措和支付、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、基金的管理和運(yùn)營(yíng)，確定監(jiān)督措施和法律責(zé)任。總之，河南省要根據(jù)本地實(shí)際情況制定具體的保障辦法，從而使農(nóng)村社會(huì)保障工作有法可依、有章可循。

參考文獻(xiàn)：

[1] 國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展新農(nóng)保試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)(全文)[EB/OL]..

第5篇：指導(dǎo)意見(jiàn)和實(shí)施意見(jiàn)的區(qū)別范文

關(guān)鍵詞：綠色消費(fèi)；特征；環(huán)境；調(diào)查

中圖分類(lèi)號(hào)：F29 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）26-0040-02

近年來(lái)，河北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，人民生活水平不斷提高。2015年，河北省城鎮(zhèn)居民人均生活消費(fèi)支出17 587元，同比增長(zhǎng)8.5%；農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出9 023元，同比增長(zhǎng)9.4%。然而，日益增長(zhǎng)的消費(fèi)規(guī)模也帶來(lái)了巨大的環(huán)境壓力。面對(duì)新形勢(shì)，大力發(fā)展綠色消費(fèi)，不僅是順應(yīng)消費(fèi)升級(jí)趨勢(shì)、推動(dòng)供給側(cè)改革、培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的重要手段，更是緩解資源環(huán)境壓力、建設(shè)生態(tài)文明的現(xiàn)實(shí)需要[1]。本研究根據(jù)河北省居民綠色消費(fèi)現(xiàn)狀問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果，探討綠色發(fā)展理念下促進(jìn)居民綠色生活方式和消費(fèi)模式形成之對(duì)策。

一、問(wèn)卷設(shè)計(jì)與調(diào)查

本次調(diào)查采取當(dāng)面訪談填寫(xiě)和網(wǎng)上問(wèn)卷填寫(xiě)方式，調(diào)查樣本覆蓋了河北省石家莊、唐山、秦皇島、保定、滄州、邯鄲、邢臺(tái)、廊坊、張家口、衡水、承德等11個(gè)市。問(wèn)卷內(nèi)容共分為四個(gè)部分，分別是人口統(tǒng)計(jì)變量、綠色消費(fèi)認(rèn)知、綠色消費(fèi)態(tài)度和綠色消費(fèi)行為。

調(diào)查時(shí)間為2015年10月―2016年6月，期間共有1 002位居民參與了答題，有效問(wèn)卷926份，有效率92.5%。有效樣本中，男性占46.2%，女性占53.8%；年齡主要集中在20―60 歲，合計(jì)占89.5%；職業(yè)分布上，黨政事業(yè)單位管理者及職員占41.7%，企業(yè)管理及職員占24.5%，學(xué)生占22.7%；受教育程度，初中及以下占5.0%，高中及中專(zhuān)占10.7%，大專(zhuān)或本科占64.5%，研究生及以上占19.8%；家庭結(jié)構(gòu)上，已婚占59.7%，未婚占40.3%。本次抽樣總體比較均勻，具有一定的代表性和普遍性。

二、結(jié)果與分析

1.β躺消費(fèi)關(guān)注度高，但認(rèn)知存在偏差

在對(duì)綠色消費(fèi)了解程度的調(diào)查問(wèn)題中，有73.2%的居民表示聽(tīng)說(shuō)過(guò)綠色消費(fèi)的相關(guān)知識(shí)，但不了解；15.5%的居民表示非常了解；11.3%的居民表示完全不了解。這說(shuō)明，居民對(duì)綠色消費(fèi)已經(jīng)有了一定的認(rèn)識(shí)，但真正能深入了解的非常低。進(jìn)一步的問(wèn)題“您認(rèn)為綠色消費(fèi)是指（多選題）”，給出的三個(gè)選項(xiàng)分別是“無(wú)損身體健康的消費(fèi)”、“不會(huì)對(duì)環(huán)境造成危害的消費(fèi)”、“節(jié)約資源、不過(guò)度的消費(fèi)”。在所列的三個(gè)選項(xiàng)中，89.7%的居民選擇了“無(wú)損身體健康的消費(fèi)”，56.2%的居民選擇了“不會(huì)對(duì)環(huán)境造成危害的消費(fèi)”，44.5%的居民選擇了“節(jié)約資源、不過(guò)度的消費(fèi)”，而三項(xiàng)都選擇的人數(shù)僅為36.5%。表明人們高度關(guān)注消費(fèi)中的安全問(wèn)題，關(guān)注消費(fèi)對(duì)身體健康的影響。至于個(gè)人的消費(fèi)是否對(duì)環(huán)境造成危害，以及消費(fèi)是否節(jié)約資源、是否過(guò)度消費(fèi)，并不十分關(guān)心。這說(shuō)明大多數(shù)居民對(duì)于綠色消費(fèi)的具體內(nèi)容認(rèn)知還不夠全面和深入。

2.對(duì)綠色消費(fèi)認(rèn)同感高，但沒(méi)有完全轉(zhuǎn)化為綠色消費(fèi)行為

調(diào)查顯示，89.6%的居民認(rèn)為有必要進(jìn)行綠色消費(fèi)，6.9%居民認(rèn)為沒(méi)有必要，3.5%的居民選擇不知道。這表明，多數(shù)居民對(duì)綠色消費(fèi)的認(rèn)同感較高，支持綠色消費(fèi)。但是與居民對(duì)綠色消費(fèi)所持的積極態(tài)度相矛盾的是，綠色消費(fèi)意愿沒(méi)有完全轉(zhuǎn)化為實(shí)際的購(gòu)買(mǎi)行為。進(jìn)一步調(diào)查顯示，大多數(shù)居民購(gòu)買(mǎi)過(guò)綠色食品、節(jié)能家電等綠色產(chǎn)品，其中“只購(gòu)買(mǎi)”和“經(jīng)常購(gòu)買(mǎi)”綠色產(chǎn)品的居民分別占8.4% 和37.2%，“偶爾購(gòu)買(mǎi)”綠色產(chǎn)品的居民占最大比例，為53.4%，只有1.0% 的居民“從不購(gòu)買(mǎi)”綠色產(chǎn)品。關(guān)于不愿意選購(gòu)綠色產(chǎn)品的原因， 36.1%的人認(rèn)為綠色產(chǎn)品的價(jià)格太高，31.2%是因?yàn)椴粫?huì)識(shí)別綠色產(chǎn)品，21.0%的認(rèn)為綠色產(chǎn)品和普通產(chǎn)品區(qū)別不大。這說(shuō)明，目前河北省居民對(duì)于購(gòu)買(mǎi)綠色產(chǎn)品已形成一定的消費(fèi)意識(shí)，但是由于綠色產(chǎn)品價(jià)格普遍較高、綠色產(chǎn)品知識(shí)普及不夠，具有綠色消費(fèi)習(xí)慣的居民仍然較少，大多數(shù)居民仍是偶爾為之。

3.綠色消費(fèi)缺乏獲得感，實(shí)施綠色消費(fèi)的內(nèi)在動(dòng)力不足

對(duì)問(wèn)題“您家的生活垃圾是如何處理的？”僅有21.7%的居民選擇“分類(lèi)后將垃圾投放到垃圾箱”，高達(dá)72.9%的居民選擇“直接將垃圾投放到垃圾箱”，5.4%的居民選擇“隨意扔了”。在對(duì)造成垃圾不分類(lèi)的原因調(diào)查中，52.9%的居民認(rèn)為太麻煩，耽誤時(shí)間，42.9%的居民認(rèn)為沒(méi)有分類(lèi)回收的設(shè)施，4.2%的居民認(rèn)為垃圾沒(méi)有必要分類(lèi)。說(shuō)明在真正的消費(fèi)行為上，考慮方便自己的居民比較多，分類(lèi)回收設(shè)施缺乏、分類(lèi)回收不便捷，很大程度上阻礙了居民垃圾分類(lèi)的行為。

三、促進(jìn)河北省居民綠色消費(fèi)發(fā)展的對(duì)策

1.加強(qiáng)宣傳教育，提高居民的綠色消費(fèi)意識(shí)

首先，要有針對(duì)性地加強(qiáng)宣傳教育。對(duì)中、低受教育程度的居民，應(yīng)加強(qiáng)環(huán)保知識(shí)和綠色產(chǎn)品知識(shí)宣傳教育，推進(jìn)消費(fèi)觀念的更新；對(duì)高收入階層居民應(yīng)加強(qiáng)節(jié)儉、適度消費(fèi)和循環(huán)利用物品的教育，建立合理的綠色消費(fèi)結(jié)構(gòu)。青壯年居民是消費(fèi)旺盛群體，應(yīng)加強(qiáng)健康時(shí)尚的綠色生活方式宣傳教育，力戒奢侈性消費(fèi)、攀比性消費(fèi)。其次，要充分發(fā)揮新興媒體和傳統(tǒng)媒體的作用。此次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，互聯(lián)網(wǎng)、電視和社會(huì)宣傳是居民環(huán)保知識(shí)和綠色消費(fèi)知識(shí)獲取主渠道。因此，各主要新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)媒體要在黃金時(shí)段、重要版面制作公益廣告，及時(shí)宣傳報(bào)道綠色消費(fèi)的理念、經(jīng)驗(yàn)和做法，加強(qiáng)輿論監(jiān)督，曝光奢侈浪費(fèi)行為，營(yíng)造良好社會(huì)氛圍[2]。

2.健全政策法規(guī)，刺激居民的綠色消費(fèi)需求

本次調(diào)查顯示，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策會(huì)使垃圾分類(lèi)投放的居民人數(shù)大幅增加。說(shuō)明綠色消費(fèi)，不僅靠居民自覺(jué)，更要靠政策法規(guī)的激勵(lì)和約束。一方面，應(yīng)健全綠色消費(fèi)的法律法規(guī)，增強(qiáng)道德約束力，使居民認(rèn)識(shí)到綠色生活和消費(fèi)方式既是個(gè)人選擇，也是法律義務(wù)；另一方面，應(yīng)完善綠色消費(fèi)經(jīng)濟(jì)政策。對(duì)居民購(gòu)買(mǎi)綠色產(chǎn)品，提供一定的價(jià)格補(bǔ)貼，讓居民能從綠色消費(fèi)中得到更多實(shí)惠。而對(duì)消費(fèi)高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費(fèi)品的行為，通過(guò)征收消費(fèi)稅進(jìn)行約束，控制居民對(duì)這類(lèi)產(chǎn)品的消費(fèi)量，引導(dǎo)居民轉(zhuǎn)向綠色消費(fèi)。

3.完善基礎(chǔ)設(shè)施，為居民綠色消費(fèi)提供支撐

在對(duì)造成垃圾不分類(lèi)的原因調(diào)查中，52.9%的居民認(rèn)為太麻煩、耽誤時(shí)間，42.9%的居民認(rèn)為沒(méi)有分類(lèi)回收的設(shè)施，也就是說(shuō)高達(dá)95.8%的居民對(duì)目前垃圾的分類(lèi)方式不滿(mǎn)意?；A(chǔ)設(shè)施不完善、不便捷，在很大程度上阻礙了居民綠色消費(fèi)行為。大力完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以為居民發(fā)展綠色消費(fèi)創(chuàng)造環(huán)境、增加后勁；反之，則會(huì)成為制約綠色消費(fèi)發(fā)展的瓶頸。為此，河北省今后要做好如下工作：推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+回收”模式創(chuàng)新，建立廢棄物在線(xiàn)交易系統(tǒng)；建設(shè)以公共交通為主體的城市機(jī)動(dòng)化出行系統(tǒng)，促進(jìn)低碳綠色出行；鼓勵(lì)個(gè)人閑置資源有效利用，有序發(fā)展網(wǎng)絡(luò)預(yù)約拼車(chē)、自有車(chē)輛租賃、民宿出租、舊物交換利用等[3]，節(jié)約資源、物盡其用。

參考文獻(xiàn)：

[1] 國(guó)家發(fā)展改革委、、科技部等十部門(mén).關(guān)于促進(jìn)綠色消費(fèi)的指導(dǎo)意見(jiàn)，2016.

第6篇：指導(dǎo)意見(jiàn)和實(shí)施意見(jiàn)的區(qū)別范文

總理在2013年10月國(guó)務(wù)院第26次常務(wù)會(huì)議上，首次提出了審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的要求。2014年1月9日，總理在聽(tīng)取審計(jì)署的年度工作匯報(bào)時(shí)再一次指出，要實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋，凡使用財(cái)政資金的單位和項(xiàng)目，都要接受審計(jì)監(jiān)督。正是由于“審計(jì)全覆蓋”的提出使我國(guó)政府審計(jì)機(jī)關(guān)和政府審計(jì)人員面臨巨大的工作壓力，為之后政府購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)的提出產(chǎn)生了巨大推動(dòng)作用。

國(guó)發(fā)[2014]48號(hào)文件正式提出了我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)在執(zhí)行政府審計(jì)工作時(shí)可以根據(jù)審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施需要，探索向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)。

2015年3月17日國(guó)務(wù)院國(guó)資委網(wǎng)站[1]的《國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)2015年度集中重點(diǎn)檢查項(xiàng)目和境外國(guó)有資產(chǎn)檢查項(xiàng)目服務(wù)采購(gòu)招標(biāo)公告》，表明國(guó)務(wù)院國(guó)資委將通過(guò)采購(gòu)社會(huì)審計(jì)服務(wù)的方式檢查央企、國(guó)企的境外“家底”。

以上政策的出臺(tái)都表明在審計(jì)監(jiān)督全覆蓋新視野下我國(guó)政府審計(jì)機(jī)關(guān)面臨著巨大的挑戰(zhàn)―審計(jì)方式和審計(jì)職能的轉(zhuǎn)變。因此，整合社會(huì)審計(jì)資源，彌補(bǔ)政府審計(jì)資源的不足，拓展政府審計(jì)監(jiān)督范圍，對(duì)于促進(jìn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋極具探究意義。注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)及其從業(yè)人員作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的有力工具和有效手段此時(shí)應(yīng)該發(fā)揮出行業(yè)先進(jìn)的專(zhuān)業(yè)勝任能力，積極應(yīng)對(duì)政府審計(jì)服務(wù)的公開(kāi)采購(gòu)。

二、透析我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）政府部門(mén)采購(gòu)審計(jì)服務(wù)的需求分析

以全國(guó)31個(gè)省直轄市自治區(qū)等各地方政府采購(gòu)目錄及指南中對(duì)于購(gòu)買(mǎi)外部審計(jì)服務(wù)的規(guī)模和范圍進(jìn)行分析（見(jiàn)表1[2]）。由表1中的數(shù)據(jù)我們可以看出政府審計(jì)服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)在實(shí)務(wù)中的發(fā)展還存在一定的問(wèn)題：

1.各地政府都一定程度開(kāi)展了審計(jì)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)

從表1中對(duì)我國(guó)各地方政府開(kāi)展的向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)情況的不完全統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)絕大部分省市都在2013年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》后根據(jù)各地實(shí)際情況了實(shí)施意見(jiàn)。各地方政府已經(jīng)按照國(guó)務(wù)院要求建立了基本的公共服務(wù)采購(gòu)制度，并根據(jù)服務(wù)性質(zhì)的不同進(jìn)行了系統(tǒng)性的分類(lèi)。我們?cè)谶@里主要關(guān)注審計(jì)服務(wù)和會(huì)計(jì)服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)。除青海省外其余省市都已經(jīng)將審計(jì)服務(wù)和會(huì)計(jì)服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)列入了指導(dǎo)目錄，這表明政府部門(mén)和審計(jì)機(jī)關(guān)已經(jīng)可以根據(jù)正式的文件對(duì)社會(huì)審計(jì)服務(wù)進(jìn)行公開(kāi)購(gòu)買(mǎi)。

2.各地政府購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)分類(lèi)存在差異

從表1第二列可以看出，不同省市各地方政府對(duì)于審計(jì)服務(wù)和會(huì)計(jì)服務(wù)的采購(gòu)的分類(lèi)方式并不相同。大部分地方政府將審計(jì)服務(wù)歸類(lèi)為“政府輔助類(lèi)”、“政府履職所需輔事項(xiàng)”、“政府履職所需輔和技術(shù)性事項(xiàng)”，如北京、湖北、安徽、吉林。有的政府將審計(jì)服務(wù)歸類(lèi)為“經(jīng)濟(jì)服務(wù)”，如黑龍江。陜西省則將審計(jì)服務(wù)歸類(lèi)為“中介技術(shù)服務(wù)事項(xiàng)”。表1的第三列列出的不同省市各地方政府采購(gòu)審計(jì)服務(wù)和會(huì)計(jì)服務(wù)的詳細(xì)分類(lèi)，也存在“審計(jì)檢查”、“社會(huì)審計(jì)”、“審計(jì)服務(wù)”等多種類(lèi)目。

將審計(jì)服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)列入不同的采購(gòu)目錄類(lèi)目下勢(shì)必會(huì)造成各地區(qū)采購(gòu)行為的差異和采購(gòu)服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)、監(jiān)督和控制的不一致，甚至?xí)鹱?cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)供給審計(jì)服務(wù)的混亂情況。因此，政府部門(mén)和審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該盡快完善審計(jì)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的法律法規(guī)和監(jiān)管制度等。

（二）注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的服務(wù)供給情況

1.《2014注冊(cè)會(huì)計(jì)師業(yè)務(wù)指導(dǎo)目錄》的指導(dǎo)作用未充分發(fā)揮

首先，從中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的《注冊(cè)會(huì)計(jì)師業(yè)務(wù)指導(dǎo)目錄（2014年）》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)《業(yè)務(wù)指導(dǎo)目錄》）已經(jīng)詳細(xì)的列出了我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)及其從業(yè)人員可以承接的具體業(yè)務(wù)范圍，明確了所能承接的政府部門(mén)委托的各項(xiàng)審計(jì)服務(wù)的具體內(nèi)容，主要有：（1）《業(yè)務(wù)指導(dǎo)目錄》中第二大類(lèi)金融、保險(xiǎn)相關(guān)業(yè)務(wù)中的由保監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)委托的部分業(yè)務(wù)；（2）第三大類(lèi)國(guó)有企業(yè)相關(guān)業(yè)務(wù)中由國(guó)資委、財(cái)政部門(mén)、稅務(wù)機(jī)關(guān)、國(guó)資管理部門(mén)委托的部分業(yè)務(wù)；（3）第四大類(lèi)外商投資企業(yè)相關(guān)業(yè)務(wù)中由外匯管理部門(mén)委托的部分業(yè)務(wù)；（4）第五大類(lèi)財(cái)政預(yù)算資金相關(guān)業(yè)務(wù)和部分非營(yíng)利機(jī)構(gòu)及其他組織相關(guān)業(yè)務(wù)。但是，會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師如今從事的各項(xiàng)業(yè)務(wù)中仍是傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)占據(jù)每年收入的絕大部分比例，即使是中注協(xié)公開(kāi)披露的“百?gòu)?qiáng)所”也沒(méi)有什么顯著性的突破，中注協(xié)《業(yè)務(wù)指導(dǎo)目錄》上的業(yè)務(wù)拓展僅僅是紙上談兵。

2.注冊(cè)會(huì)計(jì)師提供政府審計(jì)服務(wù)的爭(zhēng)議

針對(duì)政府部門(mén)和審計(jì)機(jī)關(guān)公開(kāi)采購(gòu)審計(jì)服務(wù)，并由注冊(cè)會(huì)計(jì)師提供的這種審計(jì)方式的提出引起了社會(huì)各方面力量的極大關(guān)注。具體表現(xiàn)如，審計(jì)署網(wǎng)站[4]首頁(yè)《專(zhuān)家視點(diǎn)》欄目?jī)?nèi)的部分專(zhuān)家對(duì)于近日國(guó)務(wù)院國(guó)資委的《國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)2015年度集中重點(diǎn)檢查項(xiàng)目和境外國(guó)有資產(chǎn)檢查項(xiàng)目服務(wù)采購(gòu)招標(biāo)公告》持有不同意見(jiàn)。

中國(guó)企業(yè)研究院首席研究員李錦認(rèn)為：“用外部的力量來(lái)審計(jì)，用市場(chǎng)化、法制化來(lái)要求，可以使我們對(duì)國(guó)企的管理站在制度建設(shè)的基礎(chǔ)上。不光對(duì)改革來(lái)說(shuō)，對(duì)于反腐敗、制度建設(shè)來(lái)說(shuō)都有相當(dāng)?shù)囊饬x?！毕喾?，全國(guó)政協(xié)委員、審計(jì)署原副審計(jì)長(zhǎng)董大勝認(rèn)為，注冊(cè)會(huì)計(jì)師的審計(jì)往往是針對(duì)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)報(bào)表的真實(shí)性。對(duì)于反腐，恐怕力度還不夠，會(huì)計(jì)師的審計(jì)手段和目標(biāo)、審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)和職業(yè)精神與國(guó)家審計(jì)干部隊(duì)伍有區(qū)別，不能代替國(guó)家審計(jì)。

三、推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)發(fā)展的建議

無(wú)論是我國(guó)政府部門(mén)的積極實(shí)踐，還是注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的積極響應(yīng)都表明政府購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)這種新型審計(jì)方式對(duì)于推動(dòng)和促進(jìn)政府審計(jì)監(jiān)督全覆蓋具有積極意義，政府向注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)的需求也日益迫切。目前我國(guó)學(xué)者對(duì)于政府審計(jì)機(jī)構(gòu)視角下優(yōu)化審計(jì)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的建議和策略已經(jīng)很多了，但在審計(jì)監(jiān)督全覆蓋新形勢(shì)下，注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)及其從業(yè)人員作為審計(jì)服務(wù)的供給方也應(yīng)該予以充分的關(guān)注。因此，筆者基于注冊(cè)會(huì)計(jì)師視角對(duì)推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)發(fā)展提出幾點(diǎn)建議。

（一）明確政府審計(jì)業(yè)務(wù)供給范圍及標(biāo)準(zhǔn)

注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)要想有效的提供政府需求的審計(jì)服務(wù)首先應(yīng)該明確所要求提供的審計(jì)業(yè)務(wù)的范圍，才能針對(duì)不同的政府審計(jì)業(yè)務(wù)和審計(jì)內(nèi)容開(kāi)展工作。由于我國(guó)的政府審計(jì)存在多種審計(jì)內(nèi)容，注冊(cè)會(huì)計(jì)師事務(wù)所在提供政府審計(jì)服務(wù)時(shí)應(yīng)該綜合自己的專(zhuān)業(yè)水平和勝任能力，以期能夠有效地彌補(bǔ)政府審計(jì)資源的不足，依賴(lài)規(guī)?；蛯?zhuān)業(yè)化的審計(jì)服務(wù)供給降低審計(jì)成本，提高審計(jì)效率。

針對(duì)政府審計(jì)的不同內(nèi)容，注冊(cè)會(huì)計(jì)師應(yīng)該采取不同的供給決策：一是，是否能夠提供；二是，如何提供。

（1）財(cái)務(wù)信息審計(jì)是指?jìng)鹘y(tǒng)的財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)，這類(lèi)審計(jì)業(yè)務(wù)是注冊(cè)會(huì)計(jì)師所最為擅長(zhǎng)的，因此也理所應(yīng)當(dāng)作為未來(lái)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)可以廣泛地面向政府提供的審計(jì)業(yè)務(wù)。因此，可以采用獨(dú)立審計(jì)的形式來(lái)提供這類(lèi)審計(jì)服務(wù)。

（2）對(duì)于財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)這種非財(cái)務(wù)信息審計(jì)，主要是財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和決算審計(jì)，其往往涉及政府行政管理和行政處理處罰等問(wèn)題，如果采用政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)審計(jì)的形式并不能有效實(shí)現(xiàn)。此類(lèi)審計(jì)工作應(yīng)作為我國(guó)政府審計(jì)機(jī)關(guān)的未來(lái)工作重心和首要任務(wù)。

（3）制度審計(jì)也是我國(guó)政府審計(jì)的主要內(nèi)容，絕大多數(shù)政府機(jī)構(gòu)都設(shè)立了獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)部門(mén)來(lái)進(jìn)行內(nèi)部控制的審計(jì)，其作用是為了保證政府行政管理職能的有效運(yùn)行。會(huì)計(jì)師事務(wù)所最主要的非審計(jì)服務(wù)就是對(duì)內(nèi)部控制制度的設(shè)計(jì)、建立、完善提供專(zhuān)業(yè)的咨詢(xún)服務(wù)。因此，注冊(cè)會(huì)計(jì)師具備制度審計(jì)的勝任能力，可以進(jìn)行此類(lèi)審計(jì)服務(wù)的供給。

（4）對(duì)于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)這種綜合性審計(jì)項(xiàng)目，注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)可以通過(guò)與政府審計(jì)人員進(jìn)行適當(dāng)?shù)暮献骱头止さ姆绞郊右詤⑴c。

執(zhí)行審計(jì)工作首先要面臨的就是審計(jì)依據(jù)問(wèn)題，注冊(cè)會(huì)計(jì)師在執(zhí)行審計(jì)工作時(shí)往往依據(jù)的是《注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)準(zhǔn)則》和《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》，這與我國(guó)的《政府審計(jì)準(zhǔn)則》雖然同受《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》總領(lǐng)，但究其細(xì)節(jié)還是有諸多不同之處，因此，在注冊(cè)會(huì)計(jì)師提供政府審計(jì)業(yè)務(wù)時(shí)就要謹(jǐn)慎地考慮應(yīng)該遵循的準(zhǔn)則問(wèn)題。

2014年12月9日，中注協(xié)印發(fā)《高等學(xué)校財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)指引》，對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)行高校財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行規(guī)范。該指引將于2015年7月1日起施行?！陡叩葘W(xué)校財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)指引》的法律力度雖然有限，但是足可以看出注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)正發(fā)揮自己的力量，積極參與我國(guó)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋下的政府審計(jì)購(gòu)買(mǎi)。注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)及其從業(yè)人員在未來(lái)應(yīng)該制定更多的有關(guān)于規(guī)范注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)行政府審計(jì)服務(wù)的行業(yè)準(zhǔn)則和指引，與政府審計(jì)機(jī)關(guān)合作完善我國(guó)政府審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)和注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)的法律和法規(guī)。

（二）保證審計(jì)獨(dú)立性

獨(dú)立性一直以來(lái)被認(rèn)為是審計(jì)的靈魂，對(duì)于注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)尤為重要。雖然注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)的獨(dú)立性要強(qiáng)于政府審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)，但是如果由注冊(cè)會(huì)計(jì)師來(lái)提供政府審計(jì)服務(wù)的話(huà)就會(huì)不可避免地引起獨(dú)立性風(fēng)險(xiǎn)。

保證注冊(cè)會(huì)計(jì)師在執(zhí)行政府審計(jì)時(shí)的獨(dú)立性就要從組織上和經(jīng)濟(jì)上兩方面入手，即地位獨(dú)立于被審計(jì)單位和審計(jì)收費(fèi)獨(dú)立于被審計(jì)單位。注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)作為獨(dú)立的社會(huì)專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供政府審計(jì)服務(wù)時(shí)一定要明確自己的獨(dú)立性和客觀性要求，不能受被審計(jì)有關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)和壓力所影響，在執(zhí)行審計(jì)業(yè)務(wù)面臨“外部壓力”時(shí)應(yīng)與委托單位進(jìn)行溝通，及時(shí)消除獨(dú)立性風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于審計(jì)收費(fèi)方面的獨(dú)立性要求的主動(dòng)權(quán)在于政府部門(mén)，政府部門(mén)應(yīng)該嚴(yán)格按照2014年新《預(yù)算法》的要求明確政府購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)的資金來(lái)源。而注冊(cè)會(huì)計(jì)師要嚴(yán)格遵守簽訂的《審計(jì)業(yè)務(wù)約定書(shū)》中確定的審計(jì)合同的委托與被委托關(guān)系，執(zhí)行業(yè)務(wù)時(shí)保持經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立性。

（三）厘清供給雙方的審計(jì)責(zé)任和義務(wù)

第7篇：指導(dǎo)意見(jiàn)和實(shí)施意見(jiàn)的區(qū)別范文

關(guān)鍵詞 高職教育；名校工程；山東??；內(nèi)容分析法；特色化

中圖分類(lèi)號(hào) G718.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1008-3219（2016）27-0026-062012年，山東省開(kāi)始以技能型特色名校建設(shè)項(xiàng)目為切入點(diǎn)推進(jìn)高職教育改革試點(diǎn)，探索現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)的途徑。經(jīng)過(guò)4年建設(shè)，項(xiàng)目建設(shè)院校對(duì)高職教育多個(gè)方面進(jìn)行改革探索，出現(xiàn)了一些新的變化動(dòng)向，涉及高職教育的體制改革的途徑與方式、培養(yǎng)模式和課程改革等方面，給高職教育研究提出了新問(wèn)題。分析實(shí)踐領(lǐng)域的這些變化，能夠把握其發(fā)展方向和趨勢(shì)。

高等教育特色名校建設(shè)工程（簡(jiǎn)稱(chēng)“名校工程”）是山東省為推進(jìn)高等教育發(fā)展而實(shí)施的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，目的是打造一批人才培養(yǎng)特色院校。通過(guò)立項(xiàng)審核的院校將獲得專(zhuān)項(xiàng)資金和政策扶持，解決高等教育辦學(xué)模式單一、專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、特色不夠鮮明等問(wèn)題。高職作為技能型特色名校類(lèi)進(jìn)行立項(xiàng)，首批13所高職院校于2012年立項(xiàng)，第二批7所于2013年立項(xiàng)，經(jīng)過(guò)3年建設(shè)，分別于2015和2016年進(jìn)行了評(píng)估?！懊９こ獭绷㈨?xiàng)院校的改革方案由學(xué)校提出，經(jīng)政府部門(mén)批準(zhǔn)后實(shí)施，是一種自下而上的改革，強(qiáng)調(diào)高職院校在改革中的主體地位和發(fā)展的自主性。項(xiàng)目建設(shè)總結(jié)報(bào)告（簡(jiǎn)稱(chēng)“建設(shè)報(bào)告”）是立項(xiàng)院校完成建設(shè)任務(wù)后，提交的評(píng)估總結(jié)，本研究運(yùn)用內(nèi)容分析法，對(duì)“建設(shè)報(bào)告”進(jìn)行分析，解析山東省高職教育特色化發(fā)展的新變化、新問(wèn)題，及其原因。

一、研究設(shè)計(jì)與方法

（一）樣本

本研究將13所高職的“建設(shè)報(bào)告”作為研究樣本，其中首批立項(xiàng)院校8所，第二批5所，分別位于山東省的5個(gè)不同地市。從辦學(xué)性質(zhì)來(lái)分，7所為政府辦學(xué)，6所為部門(mén)辦學(xué)，13所院校都是公辦院校?！敖ㄔO(shè)報(bào)告”是各院校對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的總結(jié)，內(nèi)容涵蓋體制建設(shè)、重點(diǎn)專(zhuān)業(yè)建設(shè)、課程建設(shè)、師資隊(duì)伍建設(shè)等7個(gè)方面，以及重點(diǎn)建設(shè)專(zhuān)業(yè)的建設(shè)方案，能為本研究提供所需的信息。

（二）研究維度

“名校工程”建設(shè)的重點(diǎn)是圍繞“特色”做文章，特色的外在基本特征體現(xiàn)在“社會(huì)需求，優(yōu)勢(shì)突出，個(gè)性鮮明”[1]上，建設(shè)的途徑有多個(gè)方面，而最關(guān)鍵的是體制、專(zhuān)業(yè)、課程和人才培養(yǎng)模式4個(gè)方面。這幾方面存在著緊密的聯(lián)系，專(zhuān)業(yè)是體制的落腳點(diǎn)、課程是專(zhuān)業(yè)的龍首、培養(yǎng)模式是實(shí)現(xiàn)培養(yǎng)目標(biāo)的方法與手段。4個(gè)方面相互影響，共同作用影響高職教育發(fā)展。

（三）編碼

內(nèi)容分析是一種對(duì)大量?jī)?nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)定量描述的技術(shù)[2]。編碼是根據(jù)研究需要而設(shè)計(jì)的將資料內(nèi)容進(jìn)行分類(lèi)的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，系統(tǒng)化的編碼是內(nèi)容分析的基礎(chǔ)。一級(jí)編碼包括體制建設(shè)、專(zhuān)業(yè)建設(shè)、課程建設(shè)、培養(yǎng)模式，根據(jù)一級(jí)編碼的內(nèi)涵，確定了二級(jí)編碼，二級(jí)編碼共包含9類(lèi)，最后根據(jù)研究的需要，確定統(tǒng)計(jì)的子類(lèi)。

確保對(duì)編碼表理解統(tǒng)一，不存在歧義是保證研究信度的前提。在完成初步編碼后，邀請(qǐng)兩位參與名校建設(shè)的專(zhuān)家對(duì)編碼表進(jìn)行了審閱，并根據(jù)專(zhuān)家意見(jiàn)對(duì)編碼表進(jìn)行了重新調(diào)整。編碼一致性百分比是檢驗(yàn)編碼信度的最簡(jiǎn)單方法。2016年6月2-20日，由一名教授和副教授使用質(zhì)性研究軟件包NVivo 9.0對(duì)建設(shè)總結(jié)項(xiàng)目報(bào)告進(jìn)行了編碼。在編碼完成以后，利用NVivo 9.0的編碼比較功能對(duì)兩位教師的編碼進(jìn)行了比較，編碼的一致性為85.23%，一致性大于80%，這意味著編碼信度在可接受的范圍。對(duì)信度檢驗(yàn)，還需要查看類(lèi)目的值及在信度評(píng)估中“正確性”偶然一致性檢驗(yàn)。利用科恩（Cohen）設(shè)計(jì)的Kappa公式進(jìn)行計(jì)算[3]：

Kappa=Po-Pe/1-Pe（其中，Po為一致性觀察值，Pe一致性的期望值）

運(yùn)用NVivo 9.0對(duì)比計(jì)算功能，得Kappa的值為0.74，通常認(rèn)為的Kappa值為0.7，一致性為80%即為理想的定義，編碼表具有一定的研究信度。完成后的編碼表，如表1所示。

二、稻蕕韃橛臚臣

（一）體制建設(shè)調(diào)查

“辦學(xué)體制主要回答由誰(shuí)舉辦學(xué)校，即‘由誰(shuí)投資、誰(shuí)辦學(xué)、誰(shuí)管理’的問(wèn)題”[4]，核心問(wèn)題確定辦學(xué)主體和經(jīng)費(fèi)投入。改變當(dāng)前辦學(xué)體制沉疴，主體單一化的問(wèn)題，必須激發(fā)各方面的辦學(xué)活力，而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的前提是制度建設(shè)，制度是體制創(chuàng)新的前提與保障。制度建設(shè)包括兩方面：一是政府部門(mén)制定相關(guān)文件制度，二是高職院校自身制度建設(shè)。本研究對(duì)建設(shè)報(bào)告中貫徹的上級(jí)文件和院校制定的體制改革文件進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表2所示。

項(xiàng)目建設(shè)院校貫徹執(zhí)行國(guó)家層面的文件有《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定 》（國(guó)發(fā)[2014]19號(hào)）《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》兩個(gè)文件。在山東省層面的指導(dǎo)文件是《關(guān)于加快建設(shè)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)代職業(yè)教育體系的意見(jiàn)》《關(guān)于貫徹落實(shí)推進(jìn)現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》《山東省高等教育內(nèi)涵提升計(jì)劃（2011-2015年）》以及《山東省高等教育名校建設(shè)工程實(shí)施意見(jiàn)》。主辦單位是地方政府的7所院校，執(zhí)行還有地市政府部門(mén)制定的推進(jìn)現(xiàn)代職業(yè)教育制度的實(shí)施意見(jiàn)，而部門(mén)辦學(xué)的6所院校的主辦部門(mén)沒(méi)有出臺(tái)相應(yīng)的文件。13所高職院校在體制改革方面共制定了121個(gè)文件，主要是以管理辦法的形式公布，其中制定主體是院校的有11所，以二級(jí)院系為主體的有2所，最多的院校制定了25個(gè)相關(guān)文件，最少的兩所院校只有一個(gè)管理辦法。

體制改革的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)辦學(xué)主體多元化，投入多樣化，促進(jìn)校企合作，實(shí)現(xiàn)共享資源、共育人才，共同管理的新機(jī)制?！懊９こ獭苯ㄔO(shè)院校在辦學(xué)模式、合作形式、投入方式等方面有了一些變化。對(duì)建設(shè)院校的辦學(xué)模式和投入方式進(jìn)行分類(lèi)統(tǒng)計(jì)，結(jié)果如表3所示。

當(dāng)前，校企合作是主要的辦學(xué)模式，形式主要有訂單班、定向培養(yǎng)、共建實(shí)訓(xùn)中心、廠中校、校中廠等。院校與行業(yè)合作組建教育聯(lián)盟、教育集團(tuán)由于主管部門(mén)的推進(jìn)，行業(yè)參與高職教育的途徑打通了，但從投資方式來(lái)看，實(shí)質(zhì)性、深層次的進(jìn)展不大。其他辦學(xué)模式也有一些變化，包括辦學(xué)主體變化，投入方式的變化等。

（二）專(zhuān)業(yè)建設(shè)調(diào)查

專(zhuān)業(yè)建設(shè)是高職教育與社會(huì)聯(lián)接，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起點(diǎn)，也是特色建設(shè)的落腳點(diǎn)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，13所高職院校共設(shè)置了626個(gè)專(zhuān)業(yè)（包含專(zhuān)業(yè)方向），有127個(gè)專(zhuān)業(yè)點(diǎn)，其中，最多的有73個(gè)專(zhuān)業(yè)，最少的有27個(gè)專(zhuān)業(yè)，平均每所院校開(kāi)設(shè)48.15個(gè)專(zhuān)業(yè)。其中，在校生規(guī)模超過(guò)1000人的專(zhuān)業(yè)有22個(gè)，占比3.51%，規(guī)模少于100人的有288個(gè)，占比46%。規(guī)模最大的專(zhuān)業(yè)在校生達(dá)到4473人，最少的只有2人。

重點(diǎn)建設(shè)專(zhuān)業(yè)是項(xiàng)目建設(shè)院校確定由省財(cái)政重點(diǎn)支持，院校大力發(fā)展的專(zhuān)業(yè)。13所院校確立的重點(diǎn)建設(shè)專(zhuān)業(yè)共124個(gè)，最多的有12個(gè)，最少的有8個(gè)，共有53個(gè)專(zhuān)業(yè)點(diǎn)。其中，工程技術(shù)類(lèi)專(zhuān)業(yè)有31個(gè)，占比58.4%；管理和服務(wù)類(lèi)有17個(gè)，占比32%；藝術(shù)設(shè)計(jì)類(lèi)有5個(gè)，占比9.4%。這些專(zhuān)業(yè)中有國(guó)家財(cái)政撥款重點(diǎn)支持的專(zhuān)業(yè)、省級(jí)特色專(zhuān)業(yè)和院級(jí)特色專(zhuān)業(yè)，分類(lèi)統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表4所示。

為分析重點(diǎn)建設(shè)專(zhuān)業(yè)的分布情況，對(duì)13所院校的重點(diǎn)建設(shè)專(zhuān)業(yè)的布點(diǎn)數(shù)和占比進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)。布點(diǎn)數(shù)超過(guò)6的專(zhuān)業(yè)有9個(gè)。其中，布點(diǎn)數(shù)最多的是機(jī)電一體化、物流管理和會(huì)計(jì)電算化3個(gè)專(zhuān)業(yè)，占比超過(guò)60%。統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表5所示。

除省財(cái)政重點(diǎn)支持的重點(diǎn)建設(shè)專(zhuān)業(yè)，部分項(xiàng)目建設(shè)院校還提出了院級(jí)重點(diǎn)建設(shè)專(zhuān)業(yè)。有9所院校提出了33個(gè)院級(jí)重點(diǎn)建設(shè)專(zhuān)業(yè)，通過(guò)與省財(cái)政重點(diǎn)支持專(zhuān)業(yè)對(duì)比，專(zhuān)業(yè)已在目錄中，且布點(diǎn)數(shù)大于等于6的有4個(gè)，大于等于3的有10個(gè)，大于等于1的有13個(gè)，有6個(gè)專(zhuān)業(yè)為新專(zhuān)業(yè)。結(jié)果如表6所示。

（三）課程建設(shè)調(diào)查

課程是實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)培養(yǎng)目標(biāo)的載體。高職課程在建設(shè)模式、建設(shè)策略、資源建設(shè)方面有其自身的要求，符合職業(yè)技能學(xué)習(xí)規(guī)律的課程，才能更好地突顯職業(yè)教育特色。而課程觀是決定課程開(kāi)發(fā)模式的前提，課程開(kāi)發(fā)模式?jīng)Q定著課程的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、教材、實(shí)踐教學(xué)等。通過(guò)對(duì)重點(diǎn)建設(shè)專(zhuān)業(yè)的課程建設(shè)模式統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，校企合作課程開(kāi)發(fā)、模塊化課程、項(xiàng)目化課程應(yīng)用較多，結(jié)果如表7所示。

課程開(kāi)發(fā)是在課程觀的指導(dǎo)下，確定目標(biāo)、序化內(nèi)容、規(guī)劃實(shí)施，以及確定評(píng)價(jià)反饋方式。不同的開(kāi)發(fā)模式，開(kāi)發(fā)活動(dòng)和過(guò)程也不相同。但是，同一開(kāi)發(fā)模式下，開(kāi)發(fā)的各要素之間需要協(xié)調(diào)統(tǒng)一，這就是課程開(kāi)發(fā)的適切性。這是反映課程開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀的一方面，而另一方面是課程體系建設(shè)。課程體系是指根據(jù)專(zhuān)業(yè)目標(biāo)設(shè)置的課程類(lèi)型，課程之間的組織方式，以及各個(gè)課程之間的關(guān)系[5]。當(dāng)前，構(gòu)建高職課程體系首先面對(duì)的是學(xué)習(xí)者的多樣化，高職學(xué)生入學(xué)方式多樣，學(xué)習(xí)基礎(chǔ)和需求差異很大，課程體系要能規(guī)劃出多樣化的學(xué)習(xí)路徑；其次，學(xué)生就業(yè)目標(biāo)是“崗位群”，課程體系需要為學(xué)生在相關(guān)崗位之間的轉(zhuǎn)換提供支持。這體現(xiàn)出課程體系的靈活性。針對(duì)這兩個(gè)方面，由兩位專(zhuān)業(yè)帶頭人對(duì)核心課程開(kāi)發(fā)的適切性和課程體系的靈活性進(jìn)行了量化評(píng)價(jià)，匯總結(jié)果如表8所示。

（四）人才培養(yǎng)模式調(diào)查

培養(yǎng)模式是人才培養(yǎng)的范式，解決的是“如何培養(yǎng)”的問(wèn)題。人才培養(yǎng)模式具有指向性和可操作性，能夠被學(xué)習(xí)和借鑒。這也是“名校工程”強(qiáng)調(diào)的示范性和引領(lǐng)作用。在建設(shè)報(bào)告中，各高職都提出了自己的人才培養(yǎng)模式，共有98種，最多的有12種，其中，有8所高職院校每個(gè)重點(diǎn)建設(shè)專(zhuān)業(yè)有1種人才培養(yǎng)模式，而有3所高職院校只提出了1種人才培養(yǎng)模式。由于人才培養(yǎng)模式的著重點(diǎn)各不相同，名稱(chēng)差異很大。本研究對(duì)98種人才培養(yǎng)模式按照其內(nèi)涵重新進(jìn)行了分類(lèi)。分類(lèi)統(tǒng)計(jì)的結(jié)果如表9所示。

當(dāng)前人才培養(yǎng)基本分成兩個(gè)階段，培養(yǎng)模式主要應(yīng)用在校學(xué)習(xí)階段，一般不包括頂崗實(shí)習(xí)階段。頂崗實(shí)習(xí)是“教學(xué)計(jì)劃中綜合性最強(qiáng)的實(shí)踐性教學(xué)環(huán)節(jié)”[6]。建設(shè)院系有3所運(yùn)用了基于網(wǎng)絡(luò)的實(shí)習(xí)管理系統(tǒng)對(duì)學(xué)生進(jìn)行管理，有4所院校采用流動(dòng)指導(dǎo)的方式進(jìn)行指導(dǎo)和管理。但是，由于師生分離，需要對(duì)頂崗實(shí)習(xí)中的管理、指導(dǎo)、學(xué)習(xí)資源和評(píng)價(jià)等方面進(jìn)行有效的規(guī)劃，才能保證其時(shí)效性。為此，本研究組織相關(guān)專(zhuān)業(yè)的實(shí)習(xí)指導(dǎo)教師對(duì)重點(diǎn)建設(shè)專(zhuān)業(yè)的頂崗實(shí)習(xí)方案的有效性和重視程度進(jìn)行了量化評(píng)價(jià)，然后進(jìn)行匯總，結(jié)果如表10所示。

三、問(wèn)題分析

（一）高職教育體制發(fā)展分析

1.校企合作向校企“融通”發(fā)展

校企合作是高職教育中應(yīng)用最廣的辦學(xué)模式，項(xiàng)目建設(shè)中校企合作的V度和深度有了進(jìn)一步拓展。校企合作的變化主要在以下幾個(gè)方面：校企合作的參與方式從“學(xué)校主導(dǎo)、企業(yè)參與”向校企“融通”方向發(fā)展。院校與企業(yè)之間從單向人力資源需求向技術(shù)、管理、生產(chǎn)（實(shí)習(xí)）環(huán)境等深層次雙向需求發(fā)展，生產(chǎn)性的“校中廠”“廠中?！庇辛藢?shí)質(zhì)性進(jìn)展；校企合作投入方式日趨多樣化，包括院校與企業(yè)共享土地資源、生產(chǎn)實(shí)驗(yàn)設(shè)備和專(zhuān)利技術(shù)，企業(yè)以生產(chǎn)環(huán)境、管理與生產(chǎn)技術(shù)、員工培訓(xùn)包等作為投入，政府和事業(yè)單位以非固定人員編制進(jìn)行投入等；高職院校從人才、技術(shù)和科研條件方面與區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合，借機(jī)發(fā)展；在利益分配方面，校企通過(guò)社會(huì)化服務(wù)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓收益、生產(chǎn)性收益分成等方式進(jìn)行合作；合作主體也日趨多元化，企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、政府、軍隊(duì)、事業(yè)單位成為參與方，體現(xiàn)出山東省高職教育創(chuàng)新的活力。

2.體制改革制度細(xì)則缺失，底層制度難以突破

在項(xiàng)目建設(shè)中出現(xiàn)了合作辦學(xué)、產(chǎn)業(yè)合作、混合所有制辦學(xué)等符合現(xiàn)代職業(yè)教育理念的辦學(xué)模式，但是，值得注意的是，這些模式?jīng)]有出現(xiàn)在“校企合作”中，而是出現(xiàn)在院校與政府、事業(yè)單位的合作中。究其原因，公辦院校體制改革需要有上級(jí)文件的指導(dǎo)，建設(shè)報(bào)告中所貫徹的國(guó)家、山東省頒布的文件是宏觀層面的規(guī)劃，雖然地市政府出臺(tái)了促進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展的文件，但缺少具體的指導(dǎo)意見(jiàn)，政策的執(zhí)行落地還有很大的距離。高職院校制定了大量的文件推進(jìn)體制改革，但是，以院校為主體進(jìn)行體制創(chuàng)新，存在較大障礙。

經(jīng)濟(jì)學(xué)中有“帕累托優(yōu)化”理論，是指在資源分配時(shí)，當(dāng)資源從一種分配狀態(tài)轉(zhuǎn)變成另一種狀態(tài)，在沒(méi)有任何人變壞的情況下，使得最少一個(gè)人變得更好[7]。借由政府所掌控的資源分配權(quán)力，改變當(dāng)前發(fā)展高職教育，只投入給高職院校的現(xiàn)狀，使企業(yè)、行業(yè)等主體都能從高職教育發(fā)展中獲益。明確投資高職教育獲利的合理性、分享比例與方式，更能激發(fā)高職教育發(fā)展的活力，至少能促進(jìn)高職教育體制向多元化發(fā)展。這除了需要高職院校解放思想、大膽探索，更重要的是體制改革制度細(xì)則盡快出臺(tái)。

（二）高職專(zhuān)業(yè)建設(shè)分析

1.專(zhuān)業(yè)設(shè)置契合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

專(zhuān)業(yè)是高職教育與區(qū)域經(jīng)濟(jì)緊密聯(lián)系的紐帶。高職專(zhuān)業(yè)建設(shè)必須以區(qū)域性社會(huì)需求為依據(jù)，服務(wù)地方的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。簡(jiǎn)單地說(shuō)，區(qū)域的主導(dǎo)和重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)是什么，高職就應(yīng)辦什么專(zhuān)業(yè)[8]。這就是專(zhuān)業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的契合度，是專(zhuān)業(yè)持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。13所項(xiàng)目建設(shè)院校共有127個(gè)專(zhuān)業(yè)點(diǎn)，專(zhuān)業(yè)覆蓋面比較廣，尤其是機(jī)械制造、財(cái)經(jīng)和電子專(zhuān)業(yè)設(shè)置比例較高。僅就重點(diǎn)建設(shè)專(zhuān)業(yè)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，工程技術(shù)類(lèi)專(zhuān)業(yè)占58.4%，并集中在機(jī)械電子、裝備制造、汽車(chē)工程等領(lǐng)域。高職的專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)雖然不能準(zhǔn)確地反映與社會(huì)需求的契合度，但是這與山東省提出的“七個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)”“十大支柱產(chǎn)業(yè)”以及“從制造業(yè)大省向制造業(yè)強(qiáng)省”轉(zhuǎn)變中重點(diǎn)發(fā)展的行業(yè)相對(duì)應(yīng)。反映出山東省高職專(zhuān)業(yè)設(shè)置越來(lái)越貼近社會(huì)需求，折射出產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與需求變化，以及高職教育與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展態(tài)勢(shì)。

2.特色品牌效應(yīng)突顯，同質(zhì)化依然嚴(yán)重

13所高職院校在校生規(guī)模超過(guò)1000人的專(zhuān)業(yè)有22個(gè)，這些專(zhuān)業(yè)在辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)、師資、實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)條件等方面有優(yōu)勢(shì)，在社會(huì)上有一定的知名度和美譽(yù)度，成為特色鮮明的專(zhuān)業(yè)，受到考生和家長(zhǎng)的認(rèn)可。也有一部分部門(mén)辦學(xué)院校的專(zhuān)業(yè)，規(guī)模雖不大，但由于辦學(xué)水平得到行業(yè)內(nèi)認(rèn)可，學(xué)生就業(yè)質(zhì)量高，專(zhuān)業(yè)特色鮮明、優(yōu)勢(shì)突出，發(fā)展穩(wěn)定。這反映出高職的專(zhuān)業(yè)特色品牌效應(yīng)對(duì)專(zhuān)業(yè)發(fā)展的影響力越來(lái)越大。

13所高職設(shè)置了626個(gè)專(zhuān)業(yè)，平均每個(gè)院校有48.15個(gè)專(zhuān)業(yè)，而在校生規(guī)模小于100人的專(zhuān)業(yè)，占比46.0%，“大而全，小而全”、發(fā)展不均衡問(wèn)題依然嚴(yán)重。各校的專(zhuān)業(yè)區(qū)分度不大，專(zhuān)業(yè)集中度很低，僅對(duì)“名校工程”重點(diǎn)建設(shè)的121個(gè)專(zhuān)業(yè)進(jìn)行分析，布點(diǎn)數(shù)是6以上的有9個(gè)，最高的達(dá)到了10。專(zhuān)業(yè)布點(diǎn)數(shù)越高說(shuō)明重復(fù)度越高，專(zhuān)業(yè)的集中度越低。在這些專(zhuān)業(yè)中有7.6%是國(guó)家重點(diǎn)支持的，省級(jí)特色或重點(diǎn)支持的專(zhuān)業(yè)占37.09%，從全國(guó)的范圍來(lái)看，特色和勢(shì)不明顯。而院校級(jí)重點(diǎn)建設(shè)專(zhuān)業(yè)與省財(cái)政重點(diǎn)專(zhuān)業(yè)比對(duì)，有重復(fù)的占比81.8%，進(jìn)一步進(jìn)行重點(diǎn)建設(shè)，不僅會(huì)浪費(fèi)教育資源，也難以形成優(yōu)勢(shì)和特色。出現(xiàn)這些問(wèn)題的原因，與高職院校片面迎合社會(huì)上對(duì)“熱門(mén)”專(zhuān)業(yè)追捧，盲目擴(kuò)張規(guī)模有關(guān)，追求短期效益的問(wèn)題突出。

3.專(zhuān)業(yè)設(shè)置對(duì)新興產(chǎn)業(yè)支持不夠

山東省公布的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中，將新材料、新一代信息產(chǎn)業(yè)、海洋產(chǎn)業(yè)等8個(gè)領(lǐng)域，物聯(lián)網(wǎng)、海洋生物、新能源等20類(lèi)產(chǎn)業(yè)作為新興產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)建設(shè)。未來(lái)，這些產(chǎn)業(yè)將成為帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，也是吸引大批高職類(lèi)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才就業(yè)的重點(diǎn)行業(yè)，但是，當(dāng)前高職院校在專(zhuān)業(yè)設(shè)置上沒(méi)有體現(xiàn)出這種新的變化，沒(méi)有為新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供人才服務(wù)準(zhǔn)備。反映出高職院校在專(zhuān)業(yè)規(guī)劃上缺少前瞻性，而政府部門(mén)在這方面缺少宏觀調(diào)控，沒(méi)有將其作為高職教育改革發(fā)展的契機(jī)。

（三）高職課程建設(shè)分析

1.課程開(kāi)發(fā)的多樣性和適切性

課程開(kāi)發(fā)的適切性是指以一種課程開(kāi)發(fā)模式為指導(dǎo)，進(jìn)行課程開(kāi)發(fā)的理念、技術(shù)、過(guò)程和成果等要素之間能協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。課程開(kāi)發(fā)的適切性反映了過(guò)程的科學(xué)性、開(kāi)發(fā)成果的適用性。通過(guò)對(duì)專(zhuān)業(yè)核心課程的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，課程開(kāi)發(fā)的總體適切性不高，問(wèn)題主要有以下幾方面：在理念上，最突出的問(wèn)題是理論與實(shí)踐之間“兩張皮”，以職教課程觀改造學(xué)科本位的課程現(xiàn)象；在技術(shù)上，存在概念“泛化”，開(kāi)發(fā)技術(shù)“濫用”的現(xiàn)象，如模塊化課程開(kāi)發(fā)中，將學(xué)科內(nèi)容“模塊化”，而內(nèi)容邏輯結(jié)構(gòu)依舊，或是打破學(xué)科內(nèi)容的邏輯結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)“模塊”，致使學(xué)習(xí)內(nèi)容“碎片化”；在開(kāi)發(fā)的過(guò)程和成果方面，存在著重結(jié)果、輕過(guò)程的現(xiàn)象，沒(méi)有按照課程開(kāi)發(fā)的基本過(guò)程和規(guī)律進(jìn)行調(diào)查、開(kāi)發(fā)、設(shè)計(jì)、應(yīng)用及評(píng)價(jià)，開(kāi)發(fā)的成果或者是“新瓶裝舊酒”，或者成了“大雜燴”。高職課程開(kāi)發(fā)在理論和技術(shù)上的復(fù)雜性，決定了課程改革的艱巨性。課程建設(shè)中要突出理論與實(shí)踐互動(dòng)、教學(xué)與產(chǎn)業(yè)互動(dòng)，協(xié)同發(fā)展是突破這一障礙的關(guān)鍵。

2.課程體系架構(gòu)存在不足

課程體系架構(gòu)是突顯高職作為一個(gè)“類(lèi)別”的基礎(chǔ)特性。盡管普遍認(rèn)為學(xué)科本位的課程體系不適合高職教育，但是，對(duì)于如何構(gòu)建符合現(xiàn)代職業(yè)教育的課程體系，以什么樣的模式建設(shè)，思路和途徑仍不清晰。這表現(xiàn)在相同專(zhuān)業(yè)的課程體系，培養(yǎng)目標(biāo)相近，但課程的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容、教材、實(shí)踐教學(xué)體系等各不相同，大幅縮減或取消如高等數(shù)學(xué)、物理、大學(xué)語(yǔ)文等基礎(chǔ)課程，課程體系“功利性”明顯，存在向培訓(xùn)教育發(fā)展的趨勢(shì)。這反映出當(dāng)前高職課程體系建設(shè)仍處在探索階段，對(duì)于以什么樣的知識(shí)體系支撐起培養(yǎng)目標(biāo)的認(rèn)識(shí)仍比較模糊。

近幾年，山東省高職院校自主辦學(xué)的權(quán)力在擴(kuò)大，高職教育與市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)的互動(dòng)越來(lái)越頻繁，根據(jù)市場(chǎng)人才需求快速進(jìn)行調(diào)整成為“新常態(tài)”。但是，高職教育課程體系建設(shè)卻與社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀脫節(jié)，主要表現(xiàn)在兩方面：一是課程體系單一、沒(méi)有針對(duì)學(xué)習(xí)對(duì)象做出區(qū)別化的規(guī)劃；二是隨意性大，不遵重課程體系的權(quán)威性，以學(xué)生“能力差”為由隨意修改，對(duì)就業(yè)目標(biāo)中的 “崗位群”支持不夠。

（四）人才培養(yǎng)模式維度分析

人才培養(yǎng)模式最能體現(xiàn)高職教育的特色?！懊９こ獭苯ㄔO(shè)院校將人才培養(yǎng)模式改革作為特色建設(shè)的重點(diǎn)，進(jìn)行了實(shí)踐探索。

1.培養(yǎng)模式創(chuàng)新處在經(jīng)驗(yàn)總結(jié)層面

經(jīng)過(guò)統(tǒng)計(jì)，建設(shè)院校共提出了98種人才培養(yǎng)模式，分類(lèi)匯總成6種，應(yīng)用較多的是“工學(xué)結(jié)合”“2+1”模式和訂單式培養(yǎng)。所提出的模式都是以實(shí)踐為基礎(chǔ)，進(jìn)行探索和總結(jié)，強(qiáng)調(diào)具有自身特色，這是本次模式創(chuàng)新的特點(diǎn)，還有26種模式難以進(jìn)行歸類(lèi)。這與以往研究中高職培養(yǎng)模式注重借鑒、引進(jìn)先進(jìn)的培養(yǎng)模式不同，反映出高職教育主體意識(shí)增強(qiáng)，培養(yǎng)模式“本土化”探索成為新變化。

培養(yǎng)模式需要長(zhǎng)期的實(shí)踐和探索，通過(guò)調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前模式創(chuàng)新有以下幾方面的問(wèn)題。首先，注重培養(yǎng)過(guò)程的調(diào)整，忽視內(nèi)部要素的規(guī)劃，所提出的培養(yǎng)模式多是針對(duì)培養(yǎng)過(guò)程進(jìn)行調(diào)整，缺少與模式相適應(yīng)的資源、學(xué)習(xí)環(huán)境、運(yùn)行機(jī)制的規(guī)劃和設(shè)計(jì)。其次，缺少培養(yǎng)模式績(jī)效評(píng)價(jià)與反饋，培養(yǎng)模式創(chuàng)新需要針對(duì)實(shí)踐問(wèn)題，不斷調(diào)整和完善，通過(guò)對(duì)教育績(jī)效評(píng)估，對(duì)培養(yǎng)模式的適用性和針對(duì)性等方面進(jìn)行調(diào)整和改進(jìn)，是完善的基礎(chǔ)，沒(méi)有反饋機(jī)制，難以確保培養(yǎng)模式發(fā)展的穩(wěn)定性。第三，培養(yǎng)模式與課程體系互動(dòng)不足，課程是培養(yǎng)模式的一個(gè)要素，培養(yǎng)模式改革需要課程體系支撐，缺少與課程的“互動(dòng)”。這些問(wèn)題反映出培養(yǎng)模式建設(shè)仍處在經(jīng)驗(yàn)總結(jié)階段，教師不僅需要革新理念，更需要方法、技術(shù)上的提升。

2.實(shí)踐教學(xué)規(guī)劃存在不足

頂崗實(shí)習(xí)是當(dāng)前高職中應(yīng)用最為廣泛的實(shí)踐教學(xué)模式，占據(jù)整個(gè)學(xué)習(xí)過(guò)程的1/3時(shí)間，有“2+1”或“2.5+0.5”等方式，是高職專(zhuān)業(yè)實(shí)踐教學(xué)的“蓋頂石”。但是，由于師生分離，頂崗實(shí)習(xí)甚至出現(xiàn)“放羊”的現(xiàn)象，指導(dǎo)和管理存在著缺失。要應(yīng)對(duì)師生分離給教學(xué)帶來(lái)的挑戰(zhàn)，需要改變傳統(tǒng)的教育理念，以學(xué)生實(shí)習(xí)崗位技能需求為中心，以“定制學(xué)習(xí)”為策略，利用遠(yuǎn)程學(xué)習(xí)、移動(dòng)學(xué)習(xí)技術(shù)，構(gòu)建基于崗位能力的、個(gè)性化的學(xué)習(xí)支持與管理系統(tǒng)。教師的指導(dǎo)從單純的知識(shí)傳輸，向搭建學(xué)習(xí)環(huán)境、提供學(xué)習(xí)資源、加強(qiáng)社會(huì)化交互方向轉(zhuǎn)變，指導(dǎo)學(xué)生自主化學(xué)習(xí)。

四、Y論與建議

（一）制度建設(shè)、政策轉(zhuǎn)變是高職教育特色化發(fā)展基礎(chǔ)

當(dāng)前，高職院校的體制創(chuàng)新已有所突破，但是標(biāo)志著校企之間深層合作的股份制、混合所有制辦學(xué)模式等深層融合的合作，發(fā)展緩慢。政策要“落地”，關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是，盡快推出改革指導(dǎo)意見(jiàn)和配套制度，重點(diǎn)是解放思想，改變高職教育資源投入和分配機(jī)制，完善利益分配和保護(hù)，提升發(fā)展活力。

（二）加強(qiáng)高職院校專(zhuān)業(yè)布局宏觀調(diào)控，改進(jìn)指導(dǎo)策略

高職院校應(yīng)順應(yīng)山東省重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程，提升專(zhuān)業(yè)設(shè)置與山東省重點(diǎn)建設(shè)的“行業(yè)”的匹配度。推動(dòng)高職專(zhuān)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)的對(duì)接。將“校企融合，共同建設(shè)”作為新上專(zhuān)業(yè)和確定特色專(zhuān)業(yè)的前提，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)，指導(dǎo)專(zhuān)業(yè)跨度大的院校提升專(zhuān)業(yè)集中度。

（三）轉(zhuǎn)變職業(yè)教育理念，提升教育創(chuàng)新能力

高職教育突出實(shí)踐性，走工學(xué)結(jié)合的發(fā)展道路，已經(jīng)成為共識(shí)。但是，對(duì)于如何圍繞這一目標(biāo)構(gòu)建課程體系、開(kāi)發(fā)核心課程，創(chuàng)新培養(yǎng)模式，仍在探索中。高職教育創(chuàng)新中，提高教師的教育理論水平，提升教育實(shí)踐創(chuàng)新能力是實(shí)現(xiàn)特色化發(fā)展的基礎(chǔ)。

參 考 文 獻(xiàn)

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第8篇：指導(dǎo)意見(jiàn)和實(shí)施意見(jiàn)的區(qū)別范文

廣州大學(xué)公法研究中心

隨著土地出讓金步步攀高，地方政府對(duì)于一些污染高、能耗高、納稅低的企業(yè)通過(guò)舊廠房改造征收淘汰出局。這樣就難以回避舊廠房征收補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容和原則，處理不好將影響社會(huì)發(fā)展和穩(wěn)定。本文圍繞該問(wèn)題進(jìn)行闡述和分析，以期對(duì)地方政府破解舊廠房改造征收補(bǔ)償難題有所裨益。

國(guó)土資源部、監(jiān)察部《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)工業(yè)用地出讓制度的通知》明確規(guī)定：“政府實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要搬遷的工業(yè)項(xiàng)目符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的，經(jīng)市、縣國(guó)土資源行政主管部門(mén)審核并報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)，收回原國(guó)有土地使用權(quán)，以協(xié)議出讓或租賃方式為原土地使用權(quán)人重新安排工業(yè)用地”。根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（下稱(chēng)《條例》）的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收房屋的所有權(quán)人給予公平補(bǔ)償，這里的“公平補(bǔ)償”的基本要求是按市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償。《條例》同時(shí)規(guī)定，對(duì)被征收房屋可以通過(guò)貨幣補(bǔ)償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種方式進(jìn)行補(bǔ)償和安置。因征收造成的停產(chǎn)停業(yè)損失，應(yīng)該予以補(bǔ)償。可見(jiàn)，對(duì)于企業(yè)舊廠房的征收補(bǔ)償，同樣應(yīng)該有貨幣補(bǔ)償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種補(bǔ)償安置方式。

根據(jù)上述規(guī)定和實(shí)際情況，對(duì)于企業(yè)舊廠房改造中的征收補(bǔ)償，一般可以把它分為被征收房屋和土地的補(bǔ)償、被征收機(jī)械設(shè)備的補(bǔ)償、對(duì)職工損失的補(bǔ)償和停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償四種情況。

一、被征收企業(yè)應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容

1.被征收房屋和土地的補(bǔ)償

企業(yè)的房屋土地性質(zhì)一般為工業(yè)用地，通過(guò)出讓或租賃的方式取得，房屋用途一般為廠房、倉(cāng)庫(kù)、辦公用房、住宅，補(bǔ)償時(shí)應(yīng)當(dāng)以相關(guān)房產(chǎn)證登記的用途和建筑面積為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)闅v史原因沒(méi)有或無(wú)法辦理房產(chǎn)證明和土地證明的，可經(jīng)實(shí)際丈量確定。根據(jù)《條例》的規(guī)定，被征收房屋和土地的價(jià)值應(yīng)當(dāng)委托具有相應(yīng)資質(zhì)的評(píng)估公司，以征收公告公布之日為時(shí)點(diǎn)，根據(jù)相關(guān)評(píng)估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)確定房屋、土地的實(shí)際價(jià)值，以做到“公平補(bǔ)償”。

2.被征收機(jī)械設(shè)備的補(bǔ)償

機(jī)器設(shè)備分為兩類(lèi)：一類(lèi)是可搬遷設(shè)備；另一類(lèi)是不可搬遷設(shè)備。對(duì)于可搬遷的設(shè)備，應(yīng)當(dāng)本著繼續(xù)利用的原則，進(jìn)行異地搬遷安裝，繼續(xù)投入使用。因此而產(chǎn)生的費(fèi)用是征收引起的必然損失，應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償?？砂徇w設(shè)備因征收而引起的損失又可分為實(shí)物損失費(fèi)和功能損失費(fèi)。實(shí)物損失費(fèi)包括拆卸費(fèi)用、運(yùn)輸費(fèi)用、安裝費(fèi)用、調(diào)試費(fèi)用等。功能損失費(fèi)用包括搬遷引起的機(jī)器精度下降、不合格產(chǎn)品的增多而帶來(lái)的損失。對(duì)于不可搬遷設(shè)備，征收會(huì)導(dǎo)致該設(shè)備的廢棄，故應(yīng)結(jié)合其成新和重置價(jià)，對(duì)設(shè)備所有人進(jìn)行補(bǔ)償。對(duì)于機(jī)械設(shè)備的補(bǔ)償金額，可以由征收人與被征收人協(xié)商確定，協(xié)商不成的，也可委托專(zhuān)業(yè)的評(píng)估公司進(jìn)行評(píng)估確定。但由于被征收企業(yè)很難提供詳細(xì)的損失資料，因而經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)補(bǔ)償金額與實(shí)際損失差距較大的情況。政府在補(bǔ)償中應(yīng)當(dāng)綜合分析，充分考慮被征收企業(yè)的實(shí)際損失，給予妥善補(bǔ)償。

3.對(duì)職工損失的補(bǔ)償

征收會(huì)導(dǎo)致企業(yè)停產(chǎn)停業(yè)、員工停工，甚至出現(xiàn)企業(yè)解散、員工解聘的情況。因企業(yè)被征收而給員工帶來(lái)的損失應(yīng)當(dāng)進(jìn)行補(bǔ)償，但如何安置補(bǔ)償，在法律法規(guī)中并沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定，企業(yè)根據(jù)《勞動(dòng)合同法》規(guī)定，由企業(yè)和員工通過(guò)相互協(xié)商達(dá)成一致，或根據(jù)實(shí)際工資支付的有關(guān)情況測(cè)算補(bǔ)償。如果導(dǎo)致員工解聘，應(yīng)當(dāng)根據(jù)企業(yè)與員工簽訂的勞動(dòng)合同，結(jié)合勞動(dòng)法有關(guān)規(guī)定給予補(bǔ)償。

4.停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償

《條例》第23條規(guī)定，對(duì)因征收房屋造成停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償，根據(jù)房屋被征收前的效益、停產(chǎn)停業(yè)期限等因素確定。在法律實(shí)踐中，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、依據(jù)一般由地方政府以政策性文件規(guī)定，因此各地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同，計(jì)算方法也不同。本文認(rèn)為，對(duì)于停產(chǎn)停業(yè)損失也應(yīng)當(dāng)由評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估確定。針對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)性質(zhì)、經(jīng)營(yíng)狀況、贏利情況進(jìn)行個(gè)案評(píng)估，才能確保補(bǔ)償?shù)墓焦．?dāng)然具體數(shù)額也可以由當(dāng)事人協(xié)商確定。

二、無(wú)法異地安置

沒(méi)有合適的土地或者產(chǎn)業(yè)政策不允許被征收企業(yè)繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，只能采用貨幣買(mǎi)斷、企業(yè)解散的方式進(jìn)行征收。如果征收之前企業(yè)已經(jīng)關(guān)閉，無(wú)需再對(duì)其進(jìn)行安置。對(duì)于這類(lèi)企業(yè)的舊廠房和土地按評(píng)估價(jià)格采用貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞郊纯?。如果企業(yè)用地是租賃的，則只對(duì)土地上面的廠房等建筑物及附屬設(shè)施進(jìn)行評(píng)估補(bǔ)償。改革開(kāi)放后，所推行的民營(yíng)化和市場(chǎng)化改革，推進(jìn)區(qū)域工業(yè)化和城市化，這種粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的格局不能適合社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展。產(chǎn)業(yè)層次偏低、組織化程度不高、產(chǎn)業(yè)布局分散等生產(chǎn)要素支撐力不足缺點(diǎn)逐漸暴露。為了推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化城市功能，加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，國(guó)家有關(guān)部門(mén)提出企業(yè)“退二進(jìn)三”的戰(zhàn)略。之后各地紛紛響應(yīng)，并出臺(tái)了詳細(xì)的方案措施，逐步遷出或關(guān)閉城市中心區(qū)內(nèi)污染大、占地多的工業(yè)企業(yè)，將土地集約化利用。對(duì)于“退二進(jìn)三”企業(yè)的補(bǔ)償，各地的規(guī)定雖有不同，但大同小異。比如唐山市“退二進(jìn)三”搬遷改造實(shí)施意見(jiàn)中規(guī)定，對(duì)以出讓方式取得的企業(yè)用地，按照原土地使用權(quán)性質(zhì)評(píng)估且政府確認(rèn)后的價(jià)格給予補(bǔ)償；以劃撥方式取得的企業(yè)用地，按原用地性質(zhì)基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的100%給予補(bǔ)償。

而對(duì)于被征收機(jī)器設(shè)備的補(bǔ)償應(yīng)該按征收時(shí)企業(yè)是否正常經(jīng)營(yíng)而區(qū)別對(duì)待。如果在征收之前，企業(yè)已經(jīng)關(guān)閉停產(chǎn)的，被征收企業(yè)可以自行拆除機(jī)器設(shè)備，不拆除或不能拆除的，在征收補(bǔ)償過(guò)程中則不予補(bǔ)償。但對(duì)于正常生產(chǎn)的企業(yè)，因征收而造成正常運(yùn)行的機(jī)器設(shè)備的損失，應(yīng)該補(bǔ)償。被征收的機(jī)器設(shè)備應(yīng)該結(jié)合其成新和重置價(jià)，對(duì)所有人予以補(bǔ)償。即機(jī)器設(shè)備的補(bǔ)償價(jià)值=設(shè)備重置價(jià)×成新率-設(shè)備可變現(xiàn)凈值，設(shè)備重置價(jià)包括購(gòu)買(mǎi)的市價(jià)、運(yùn)雜費(fèi)和安裝調(diào)試費(fèi)等費(fèi)用。不可搬遷構(gòu)筑物及設(shè)施費(fèi)用補(bǔ)償，由具有相應(yīng)資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，依據(jù)評(píng)估結(jié)果確定補(bǔ)償金額。對(duì)因搬遷生產(chǎn)設(shè)備而發(fā)生的費(fèi)用，依據(jù)專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估、測(cè)算結(jié)果并經(jīng)政府確認(rèn)后給予一次性補(bǔ)償。

對(duì)于因企業(yè)解散而失業(yè)的職工，應(yīng)當(dāng)根據(jù)企業(yè)與員工簽訂的勞動(dòng)合同，結(jié)合勞動(dòng)法有關(guān)規(guī)定給予補(bǔ)償。對(duì)于國(guó)有企業(yè)搬遷同時(shí)改制的，解除國(guó)有企業(yè)職工勞動(dòng)關(guān)系給予的一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金和清償職工合理債務(wù)的費(fèi)用，按相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

企業(yè)因征收而關(guān)閉的，不存在停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償問(wèn)題。

三、有產(chǎn)權(quán)的異地安置

對(duì)被征收企業(yè)采用異地安置的補(bǔ)償方式，同時(shí)土地通過(guò)出讓方式，由企業(yè)所取得。土地因區(qū)位的不同，土地價(jià)值也有所不同，企業(yè)由城市中心區(qū)被安置到比較偏僻的地區(qū)，如果僅僅是等面積置換，而忽視土地價(jià)值的差異，對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)是不公平的。此時(shí)應(yīng)該由征收人與被征收人共同委托專(zhuān)業(yè)的評(píng)估公司分別對(duì)被征收土地與安置土地進(jìn)行雙向評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果結(jié)算土地差價(jià)。而企業(yè)在被安置之后，需要對(duì)廠房、庫(kù)房等必要的建筑進(jìn)行重建，而重建的費(fèi)用也是由于征收而給企業(yè)帶來(lái)的損失，所以應(yīng)同時(shí)對(duì)舊廠房等建筑物按重置價(jià)評(píng)估后進(jìn)行補(bǔ)償，以彌補(bǔ)企業(yè)損失。

對(duì)被征收機(jī)器設(shè)備的補(bǔ)償應(yīng)區(qū)分為可搬遷設(shè)備和不可搬遷設(shè)備進(jìn)行補(bǔ)償。一般采用成本法對(duì)設(shè)備進(jìn)行評(píng)估。不可搬遷設(shè)備的一次性補(bǔ)償價(jià)值=設(shè)備重置價(jià)×綜合成新率-設(shè)備可變現(xiàn)凈值。其中設(shè)備重置價(jià)應(yīng)包括購(gòu)買(mǎi)設(shè)備的市價(jià)、運(yùn)雜費(fèi)和安裝調(diào)試費(fèi)等費(fèi)用?？砂徇w設(shè)備的補(bǔ)償價(jià)值=拆除費(fèi)+拆除損失+運(yùn)雜費(fèi)+安裝調(diào)試費(fèi)+設(shè)備基礎(chǔ)費(fèi)。其中運(yùn)雜費(fèi)包括基本運(yùn)費(fèi)、裝卸費(fèi)、基本包裝費(fèi)、合理?yè)p耗費(fèi)、運(yùn)輸保險(xiǎn)費(fèi)等。一般小型的設(shè)備只有極少的運(yùn)雜費(fèi)和安裝調(diào)試費(fèi)，在評(píng)估時(shí)可根據(jù)具體情況確定，也可按照設(shè)備的評(píng)估價(jià)值以一定比例計(jì)算。

因征收而造成企業(yè)的停產(chǎn)，給企業(yè)職工帶來(lái)?yè)p失的補(bǔ)償，應(yīng)由企業(yè)與員工通過(guò)協(xié)商，達(dá)成一致?；蛘甙吹胤较嚓P(guān)規(guī)定，以當(dāng)?shù)刈畹推骄べY水平發(fā)放補(bǔ)助。

停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，各地方有不同的具體規(guī)定。但總體來(lái)說(shuō)，可以概括為下列幾種常用方式：

1.按被征收房屋總體價(jià)值的一定比例計(jì)算

比如《重慶市國(guó)有土地上房屋征收停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償辦法（暫行）》規(guī)定，被征收人選擇貨幣補(bǔ)償?shù)模捶课菰u(píng)估價(jià)值的6%一次性給予停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償費(fèi)。被征收人選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，每月按房屋評(píng)估價(jià)值的5‰支付停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償費(fèi)，停產(chǎn)停業(yè)期限按實(shí)際過(guò)渡期限計(jì)算。這樣的方式避免了協(xié)商、評(píng)估的程序，按房屋價(jià)值為依據(jù)也有一定的合理性。但是這種規(guī)定的弊端是顯而易見(jiàn)的，沒(méi)有充分考慮營(yíng)業(yè)性質(zhì)和經(jīng)營(yíng)狀況，其營(yíng)業(yè)損失可能差別較大。

2.根據(jù)經(jīng)營(yíng)收入、利潤(rùn)等指標(biāo)確定

例如《貴州省國(guó)有土地上房屋征收停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，征收國(guó)有土地上的房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失，被征收人能夠提供稅務(wù)部門(mén)出具的應(yīng)納稅所得額證明的，按照上一年度月均應(yīng)納稅所得額計(jì)算每月的經(jīng)營(yíng)性損失補(bǔ)償；被征收人不能提供稅務(wù)部門(mén)出具的應(yīng)納稅所得額證明的，經(jīng)營(yíng)性損失補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由市、縣人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、房屋被征收前的經(jīng)濟(jì)效益等因素制定。

3.由評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估

比如《北京市國(guó)有土地上房屋征收停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償暫行辦法》規(guī)定，被征收房屋為非住宅房屋的，由房屋征收當(dāng)事人按照房屋被征收前的效益、停產(chǎn)停業(yè)期限等因素協(xié)商確定停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償金額；協(xié)商不成的，由房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估確定。評(píng)估的計(jì)算公式為：停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償費(fèi)=（用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的非住宅房屋的月租金+月凈利潤(rùn)×修正系數(shù)+員工月生活補(bǔ)助）×停產(chǎn)停業(yè)補(bǔ)償期限。另外，還有按被征收面積和經(jīng)營(yíng)時(shí)間等方式進(jìn)行計(jì)算的，但不是很普遍。

四、無(wú)產(chǎn)權(quán)的異地安置

無(wú)產(chǎn)權(quán)的異地安置，是指將被征收企業(yè)異地安置到政府統(tǒng)一建造的標(biāo)準(zhǔn)廠房，企業(yè)以租賃方式使用廠房，只需定期繳納租金即可。因征收而造成企業(yè)原土地使用權(quán)的喪失，應(yīng)對(duì)被征收企業(yè)原有的土地按照市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格給予貨幣補(bǔ)償，同時(shí)也應(yīng)該對(duì)企業(yè)原有廠房等建筑物按重置價(jià)評(píng)估，以彌補(bǔ)企業(yè)因重建廠房等造成的損失。而對(duì)于機(jī)器設(shè)備、職工工資和停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償與上述有產(chǎn)權(quán)的異地安置情況形同，不再贅述。

第9篇：指導(dǎo)意見(jiàn)和實(shí)施意見(jiàn)的區(qū)別范文

關(guān)鍵詞：中小企業(yè)；區(qū)域性股權(quán)交易；融資模式

文章編號(hào)：1003-4625 （2015）06-0068-06 中圖分類(lèi)號(hào)：F830.91 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、研究背景及文獻(xiàn)綜述

（一）研究背景

目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于轉(zhuǎn)型中，經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的任務(wù)不僅僅是國(guó)有企業(yè)的改革，而且也包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展各種配套設(shè)施的完善，因此，輔助中小企業(yè)發(fā)展壯大，尤其是幫助中小企業(yè)解決融資難問(wèn)題顯得特別重要。雖然政策呼吁銀行需要加大對(duì)中小企業(yè)貸款的扶持力度，但由于銀行的風(fēng)險(xiǎn)控制結(jié)構(gòu)和中小企業(yè)的信用結(jié)構(gòu)存在差錯(cuò)，所以這條路依然走得很艱辛。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局第三次全國(guó)經(jīng)濟(jì)普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)披露，中小企業(yè)數(shù)占全部企業(yè)法人單位95.6%，其資產(chǎn)占全部企業(yè)法人單位資產(chǎn)總計(jì)29.6%；中國(guó)銀監(jiān)會(huì)2013年年報(bào)報(bào)告中小企業(yè)貸款余額占各項(xiàng)貸款余額的23.26%，較2005年貸款余額占16%有了較大的提高，但仍然滿(mǎn)足不了其需求。可見(jiàn)，解決中小企業(yè)巨大的資金缺口，不能僅靠銀行貸款，需拓展新的融資渠道。2012年8月證監(jiān)會(huì)《關(guān)于規(guī)范證券公司參與區(qū)域性股權(quán)交易市場(chǎng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，正式把區(qū)域性股權(quán)交易市場(chǎng)納入到構(gòu)建我國(guó)多層次的資本市場(chǎng)結(jié)構(gòu)體系中，要使該市場(chǎng)成為中小企業(yè)獲得發(fā)展資金的一個(gè)重要渠道。在此背景下，我國(guó)陸續(xù)成立了29家股權(quán)交易中心，截至2015年l季度，全國(guó)區(qū)域性股權(quán)交易市場(chǎng)掛牌企業(yè)超過(guò)20000家，且多為中小企業(yè)。因此，研究區(qū)域性股權(quán)交易如何幫助中小企業(yè)融資顯得非常有必要。

（二）文獻(xiàn)綜述

對(duì)中小企業(yè)融資難現(xiàn)象的描述、分析以及解決措施的研究已經(jīng)非常的豐富。融資難表現(xiàn)為直接融資渠道不暢通、間接融資規(guī)模偏低等，原因包括企業(yè)自身財(cái)務(wù)和信用條件欠缺、銀行擔(dān)心承擔(dān)過(guò)度的風(fēng)險(xiǎn)、政策扶持上的缺位等。秦嗣毅、任媛媛（2004）是試著從國(guó)外尋找解決之道的學(xué)者代表，他們介紹了美國(guó)、日本解決中小企業(yè)融資困難的措施，認(rèn)為可以從法律、信貸擔(dān)保制度、政府職能、民間金融體系上進(jìn)行規(guī)范。該類(lèi)研究給我國(guó)在解決中小企業(yè)融資難問(wèn)題上提供重要借鑒意義。除了方向性的戰(zhàn)略性研究外，也出現(xiàn)大量對(duì)具體的融資模式的研究，比如發(fā)行集合債券融資模式、中小企業(yè)供應(yīng)鏈融資模式、眾籌融資模式、P2P網(wǎng)貸融資模式等。龔海（2014）認(rèn)為中小企業(yè)融資難的根本原因在于銀行和中小企業(yè)之間存在信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，導(dǎo)致銀行對(duì)中小企業(yè)貸款成本高，如果利用互聯(lián)網(wǎng)金融大數(shù)據(jù)的分析，則可以有效解決該問(wèn)題，從而解決中小企業(yè)融資難問(wèn)題，如“天使匯”就是互聯(lián)網(wǎng)金融的眾籌網(wǎng)站典例。鈕明（2012）研究了互聯(lián)網(wǎng)金融中眾多的網(wǎng)貸平臺(tái)，比較了各模型在平臺(tái)盈利、投資者資金安全方面的優(yōu)劣勢(shì)，提出如何規(guī)范P2P網(wǎng)貸環(huán)境，為解決中小企業(yè)融資難問(wèn)題做貢獻(xiàn)。謝長(zhǎng)千（2013）在分析區(qū)域性O(shè)TC、創(chuàng)業(yè)板和“新三板”的區(qū)別時(shí)，提及股權(quán)交易中心建立有利于中小企業(yè)的發(fā)展。

目前已有多個(gè)地區(qū)對(duì)所在地的區(qū)域性股權(quán)交易市場(chǎng)進(jìn)行探索，鄭鉉和嚴(yán)姣（2014）結(jié)合成都地方特點(diǎn)探討成都股權(quán)交易市場(chǎng)制度構(gòu)建，張楠（2014）對(duì)吉林省區(qū)域性股權(quán)交易市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行分析，提出引入券商參與建設(shè)吉林省股權(quán)交易市場(chǎng)的必要性。也有學(xué)者從OTC與我國(guó)多層次資本市場(chǎng)體系構(gòu)建關(guān)系人手，分析區(qū)域性股權(quán)交易市場(chǎng)的發(fā)展前景，以及區(qū)域性股權(quán)交易市場(chǎng)的法律問(wèn)題研究。但是，從中小企業(yè)融資模式角度來(lái)研究區(qū)域性股權(quán)交易的還較少。所以本文將在前人研究的基礎(chǔ)上，針對(duì)中小企業(yè)如何從區(qū)域性股權(quán)交易市場(chǎng)獲得融資，還存在哪些問(wèn)題，以及如何使區(qū)域性股權(quán)交易融資模式運(yùn)行機(jī)制得以暢通運(yùn)作進(jìn)行研究。

二、區(qū)域性股權(quán)交易融資及其發(fā)展

（一）區(qū)域性股權(quán)交易融資的概念及特點(diǎn)

區(qū)域性市場(chǎng)是為市場(chǎng)所在地省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的企業(yè)特別是中小微企業(yè)提供股權(quán)、債券的轉(zhuǎn)讓和融資服務(wù)的私募市場(chǎng)，屬于場(chǎng)外交易市場(chǎng)（OTC，over-the-counter market）范疇。具體融資方式包括企業(yè)掛牌直接融資、股權(quán)、債券轉(zhuǎn)讓融資、私募債以及權(quán)益質(zhì)押貸款融資。

區(qū)域性股權(quán)交易融資的特點(diǎn)明顯，歸納為五方面：（1）準(zhǔn)入門(mén)檻低，主板市場(chǎng)主要服務(wù)于大型成熟企業(yè)，創(chuàng)業(yè)板和中小板則主要為“二高六新”企業(yè)提供股權(quán)融資和轉(zhuǎn)讓服務(wù)，屬場(chǎng)內(nèi)市場(chǎng)，其進(jìn)入的門(mén)檻高；“新三板”即全國(guó)股權(quán)代辦轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)雖然也屬場(chǎng)外交易市場(chǎng)，但“新三板”有國(guó)家級(jí)高新區(qū)或者行業(yè)的限制，而區(qū)域性股權(quán)交易市場(chǎng)以服務(wù)本地區(qū)為主，對(duì)企業(yè)歷史的財(cái)務(wù)盈利條件基本不做要求，掛牌的限制非常少。（2）融資耗時(shí)短，不需繁雜的各種審核，相比傳統(tǒng)上市需要1至2年的審核等待期，區(qū)域性股權(quán)交易融資下的掛牌交易耗時(shí)約為3個(gè)月，不易錯(cuò)過(guò)企業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)。（3）信息披露成本低，中小企業(yè)提交的申請(qǐng)材料較簡(jiǎn)單，且可獲得合作服務(wù)機(jī)構(gòu)專(zhuān)項(xiàng)指導(dǎo)服務(wù)，降低了中小企業(yè)自行搜尋資訊的成本和服務(wù)費(fèi)用。（4）融資方式靈活，依企業(yè)自身發(fā)展?fàn)顩r，在增發(fā)擴(kuò)股或者股權(quán)、債券轉(zhuǎn)讓?zhuān)蓹?quán)質(zhì)押貸款等多種方式中選擇。（5）融資額度上，企業(yè)可以在1年之內(nèi)從股權(quán)交易所獲得多次融資。這些特點(diǎn)滿(mǎn)足中小企業(yè)融資“短、頻、快”的需求。

（二）區(qū)域性股權(quán)融資在國(guó)內(nèi)外的發(fā)展概況

美國(guó)是資本市場(chǎng)最發(fā)達(dá)的國(guó)家，其資本市場(chǎng)結(jié)構(gòu)歷經(jīng)了由下往上發(fā)展的過(guò)程，處于金字塔最低端的場(chǎng)外交易市場(chǎng)先于場(chǎng)內(nèi)交易市場(chǎng)的形成。在場(chǎng)外交易市場(chǎng)組成中，粉單市場(chǎng)最先出現(xiàn)，且延續(xù)到現(xiàn)在仍然發(fā)揮著完整資本市場(chǎng)體系不可缺少的作用。粉單市場(chǎng)按照市場(chǎng)監(jiān)管的高低、信息披露要求的不同，將市場(chǎng)細(xì)分為OTCQX、OTCQB、OTCPINK三個(gè)子市場(chǎng)。OTCQX市場(chǎng)針對(duì)的是場(chǎng)外市場(chǎng)中的較大型企業(yè)，監(jiān)控和信息披露要求高；OTCQB主要是針對(duì)類(lèi)似場(chǎng)外公告牌市場(chǎng)的目標(biāo)企業(yè)，需要向SEC注冊(cè)和披露財(cái)務(wù)信息；OTCPINK為最初級(jí)的市場(chǎng)，只要滿(mǎn)足國(guó)際財(cái)務(wù)規(guī)范和OTC市場(chǎng)集團(tuán)披露要求，就可以進(jìn)行報(bào)價(jià)交易。有資料顯示僅2011年就有1萬(wàn)多種證券在粉單市場(chǎng)上進(jìn)行報(bào)價(jià)，年成交總額2000多億美元。由此可見(jiàn)，美國(guó)的柜臺(tái)市場(chǎng)真正發(fā)揮著為美國(guó)眾多中小企業(yè)融資的作用。

我國(guó)的區(qū)域性股權(quán)交易功能類(lèi)似于美國(guó)粉單市場(chǎng)，起步晚但發(fā)展速度較快。2008年，國(guó)務(wù)院《國(guó)務(wù)院關(guān)于天津?yàn)I海新區(qū)綜合配套改革試驗(yàn)總體方案的批復(fù)》（國(guó)函[2008]26號(hào)），我國(guó)第一家區(qū)域股權(quán)市場(chǎng)――天津股權(quán)交易所成立，該文件也成為區(qū)域股權(quán)交易市場(chǎng)正式建設(shè)的標(biāo)志性政策文件。2012年證監(jiān)會(huì)《關(guān)于規(guī)范證券公司參與區(qū)域性股權(quán)交易市場(chǎng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，伴隨著金融改革的步伐，各地方政府加大對(duì)區(qū)域易所設(shè)立的支持力度。2013年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于金融支持小微企業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，將區(qū)域性股權(quán)交易市場(chǎng)納入多層次資本市場(chǎng)體系，為促進(jìn)小微企業(yè)改制、股份定向轉(zhuǎn)讓、掛牌和融資提供便利。在政府的鼓勵(lì)和政策的規(guī)范下，截至2015年1季度，全國(guó)區(qū)域性股權(quán)交易市場(chǎng)已有29家，基本上每個(gè)省份都有了本省份的股權(quán)交易所。表1是各省級(jí)行政區(qū)域設(shè)立的股權(quán)交易所及其成立時(shí)間。

三、區(qū)域性股權(quán)交易融資的運(yùn)行機(jī)制

中小企業(yè)能否從區(qū)域性股權(quán)交易市場(chǎng)獲得有效的資金融通，取決于該市場(chǎng)的運(yùn)作效率，而運(yùn)作效率的高低取決于該市場(chǎng)是否有一個(gè)良性的循環(huán)機(jī)制。完整的參與主體、合理的市場(chǎng)規(guī)則和各主體互惠互利是確保區(qū)域性股權(quán)融資模式有效運(yùn)作的三要素。

（一）區(qū)域性股權(quán)交易融資的參與主體

該融資模式至少包括四類(lèi)參與主體：股權(quán)交易中心、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、合格投資者、中小企業(yè)。

股權(quán)交易中心是該模式的組織者，其職能是發(fā)展和管理中介服務(wù)會(huì)員，制定各種規(guī)則以溝通協(xié)調(diào)投資者和中小企業(yè)間的需求，同時(shí)接受當(dāng)?shù)卣妥C券部門(mén)的監(jiān)管。中介服務(wù)機(jī)構(gòu)包括推薦機(jī)構(gòu)、專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)等，為中小企業(yè)提供上市掛牌輔導(dǎo)和推薦，以及法律和財(cái)務(wù)方面的咨詢(xún)服務(wù)。合格投資者包括機(jī)構(gòu)投資者和個(gè)人。中小企業(yè)是資金的需求者，同時(shí)也是真正為市場(chǎng)創(chuàng)造價(jià)值的實(shí)體主體，在中介輔助機(jī)構(gòu)的督導(dǎo)下完善企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，以獲得投資者的青睞。

（二）區(qū)域性股權(quán)交易融資的基本流程

目前，由于各個(gè)股權(quán)交易中心的設(shè)立由所在區(qū)域省級(jí)政府負(fù)責(zé)，所以各股權(quán)交易中心的具體運(yùn)作流程并不完全一致，但基本流程類(lèi)似。如圖1是掛牌企業(yè)股權(quán)增發(fā)和私募債的發(fā)行流程。中小企業(yè)向股權(quán)交易中心提出融資申請(qǐng)，股權(quán)交易中心組織中介服務(wù)機(jī)構(gòu)給予中小企業(yè)咨詢(xún)服務(wù)，中介服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)進(jìn)行價(jià)值評(píng)估后，起草投資價(jià)值分析報(bào)告和股權(quán)、債權(quán)融資方案，然后向在股權(quán)交易中心注冊(cè)的合格投資者推薦，投資者根據(jù)自己的風(fēng)險(xiǎn)和收益結(jié)構(gòu)決定投資，股權(quán)交易中心對(duì)股權(quán)或者債權(quán)進(jìn)行登記托管，投資者的資金劃入到中小企業(yè)指定的賬戶(hù)中。

如果是通過(guò)股權(quán)質(zhì)押方式向銀行貸款，首先也是由中小企業(yè)向股權(quán)交易中心提出申請(qǐng)，股權(quán)交易中心向合作銀行提出股權(quán)質(zhì)押貸款請(qǐng)求，合作銀行同意放貸，股權(quán)交易中心托管中小企業(yè)的股權(quán)，貸款進(jìn)入到中小企業(yè)的專(zhuān)項(xiàng)賬戶(hù)。

（三）區(qū)域性股權(quán)交易融資的利潤(rùn)分配

區(qū)域性股權(quán)交易融資模式的有效性體現(xiàn)在各參與主體可以實(shí)現(xiàn)互惠互利。股權(quán)交易中心在長(zhǎng)期的運(yùn)作積累中獲得會(huì)員單位的會(huì)費(fèi)，以及企業(yè)發(fā)展壯大后的轉(zhuǎn)板回饋。服務(wù)中介擁有龐大且穩(wěn)定的客戶(hù)資源，獲得新的收入增長(zhǎng)點(diǎn)；優(yōu)先發(fā)掘優(yōu)質(zhì)企業(yè)，為企業(yè)日后轉(zhuǎn)板場(chǎng)內(nèi)市場(chǎng)的上市推薦業(yè)務(wù)奠定客戶(hù)資源。由于中小企業(yè)對(duì)資金渴求較急迫，投資者在議價(jià)上處于優(yōu)勢(shì)，可以較低的成本獲得企業(yè)的股權(quán)，再以更高的價(jià)格轉(zhuǎn)賣(mài)，在股權(quán)轉(zhuǎn)讓交易中獲得巨額差價(jià)。此外，區(qū)域性股權(quán)交易市場(chǎng)集中了大量具有高成長(zhǎng)潛力的未來(lái)明星企業(yè)，可以為投資者節(jié)約大量的搜尋成本。對(duì)中小企業(yè)而言，不僅可以以較低成本滿(mǎn)足其“短、頻、快”的融資需求，還能獲得其他附加服務(wù)和便利。

四、區(qū)域性股權(quán)融資模式的不足與原因分析

區(qū)域性股權(quán)交易融資模式的運(yùn)作機(jī)制有很強(qiáng)的理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)依據(jù)，但實(shí)施過(guò)程中仍然存在許多的問(wèn)題，表現(xiàn)在以下方面。

（一）在低門(mén)檻的掛牌制度下，市場(chǎng)定位不明確引起同質(zhì)惡性競(jìng)爭(zhēng) 低門(mén)檻的掛牌制度是指對(duì)企業(yè)的法律形態(tài)、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)、融資規(guī)模和融資方式不受限制，并且在企業(yè)來(lái)源上也突破了行政區(qū)域的限制，只需要交易中心所在地的政府與企業(yè)所在地的政府協(xié)調(diào)溝通，辦理許可證明即可。如表2是三家具有代表性的股權(quán)交易所掛牌要求。

另外，由于市場(chǎng)定位不明確，也容易引起重復(fù)建設(shè)的問(wèn)題，使得交易所及服務(wù)會(huì)員機(jī)構(gòu)等資源閑置，企業(yè)掛牌需求和服務(wù)供給過(guò)多產(chǎn)生的不平衡，引起同質(zhì)化惡性競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題。如表3列舉了珠三角地區(qū)和京津冀地區(qū)市場(chǎng)建設(shè)情況，從表中可以看到珠三角和京津冀地區(qū)雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、企業(yè)眾多，然而從各交易所掛牌企業(yè)數(shù)量和融資額度的差異上可以看出，兩個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)都布有三家交易所，但主導(dǎo)該地區(qū)區(qū)域性股權(quán)交易市場(chǎng)的只有一家，分別是前海股權(quán)交易中心和天津股權(quán)交易所，表明另兩家的資源未被充分利用。ml.

（二）交易方式不靈活，價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制缺失導(dǎo)致市場(chǎng)運(yùn)作效率低

隨著各行政區(qū)域內(nèi)股權(quán)交易所的建立，大量的中小企業(yè)得以在場(chǎng)外市場(chǎng)掛牌交易，但是從表4可知，真正能從中獲得融資的企業(yè)不多，從掛牌股權(quán)轉(zhuǎn)讓中獲得流轉(zhuǎn)的企業(yè)更少。做得最好的是天津股權(quán)交易所，將近90%的掛牌企業(yè)都有交易記錄，成交量也最大，其次是齊魯股權(quán)交易中心，而上海股權(quán)托管交易中心和前海股權(quán)交易中心雖然企業(yè)掛牌數(shù)量大，而且前海股權(quán)交易中心每月新增近百家的企業(yè)掛牌，但是有股份交易記錄的企業(yè)不多。由此可知，我國(guó)的股權(quán)交易市場(chǎng)運(yùn)作效率有待提高。

注：數(shù)據(jù)來(lái)自各股權(quán)交易所官網(wǎng)，“/”表示數(shù)據(jù)無(wú)法獲得。前海股權(quán)交易中心網(wǎng)址鏈接見(jiàn)表3。上海股權(quán)托管交易中心http：///index.do；天津股權(quán)交易所http.//tj /we b/date.aspx；齊魯股權(quán)交易中心http：///hangq-ing-guapai-list.php.

（三）會(huì)員配置不合理，服務(wù)會(huì)員素質(zhì)參差不齊，投資會(huì)員疑慮較多而缺乏投資積極性

一般而言，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)相應(yīng)的經(jīng)紀(jì)、咨詢(xún)服務(wù)越發(fā)達(dá)，同樣，該地區(qū)設(shè)立的股權(quán)交易所管理的會(huì)員單位也就越多；同理，推薦會(huì)員的數(shù)量越多，掛牌企業(yè)也就越多。如表5所示，除齊魯股權(quán)交易中心成立時(shí)間較早外，其他三所股權(quán)交易中心成立時(shí)間相當(dāng)，推薦機(jī)構(gòu)數(shù)量和企業(yè)掛牌數(shù)量大致上成正相關(guān)關(guān)系，但比較齊魯股權(quán)交易中心和新疆股權(quán)交易中心，發(fā)現(xiàn)二者掛牌企業(yè)數(shù)量相差不大，但是推薦機(jī)構(gòu)和服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)卻相差甚遠(yuǎn)，另外若從企業(yè)掛牌數(shù)量與推薦會(huì)員數(shù)量的比例上看，雖然新疆推薦會(huì)員只有5家，但平均每家推薦100家掛牌企業(yè)，這種反差不得不讓我們猜想造成其中差距的原因，可能和會(huì)員單位的業(yè)務(wù)素質(zhì)有密不可分的關(guān)系。而事實(shí)上，從新疆股權(quán)交易中心官網(wǎng)查證，5家推薦會(huì)員確實(shí)為國(guó)內(nèi)的知名券商。

目前多數(shù)股權(quán)交易所的推薦會(huì)員只有少部分知名的證券公司和銀行，大多是當(dāng)?shù)夭恢耐顿Y管理公司或者擔(dān)保公司，專(zhuān)業(yè)服務(wù)會(huì)員中律師事務(wù)所和會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估也大多為本地公司，所以導(dǎo)致業(yè)務(wù)水平參差不齊。有些會(huì)員單位為了能夠獲得客戶(hù)資源，在利益的驅(qū)使下鋌而走險(xiǎn)，放棄其中間立場(chǎng)，選擇和中小企業(yè)同謀欺騙投資者，或者和惡意的投資者合謀低估中小企業(yè)的資產(chǎn)價(jià)值。

（四）業(yè)務(wù)單一，使得多種融資方式未能充分利用

大多數(shù)區(qū)域性股權(quán)交易所設(shè)有供股權(quán)或債券轉(zhuǎn)讓融資、定向增發(fā)融資、私募債融資及權(quán)益質(zhì)押融資等多樣化服務(wù)，但事實(shí)上，各股權(quán)交易中心業(yè)務(wù)單――。

表6顯示多數(shù)交易所股權(quán)轉(zhuǎn)讓和私募債及資產(chǎn)質(zhì)押業(yè)務(wù)有記錄，但僅有天津交易所業(yè)務(wù)較齊全且交易活躍，新疆股權(quán)交易中心雖業(yè)務(wù)較齊全但交易不活躍。而從2014年成立的幾家交易所來(lái)看，不但業(yè)務(wù)不全，而且交易量非常少，僅開(kāi)展了企業(yè)注冊(cè)展示業(yè)務(wù)。另外，從表中可以看出廣州股權(quán)交易中心和廣東金融高新區(qū)股權(quán)交易中心的業(yè)務(wù)具有較強(qiáng)的互補(bǔ)性，說(shuō)明存在重復(fù)建設(shè)的問(wèn)題。

市場(chǎng)業(yè)務(wù)單一原因有四：第一，小企業(yè)先天不足，不能達(dá)到某些融資業(yè)務(wù)的要求，目光短淺，不敢嘗試不同的融資方式。第二，推薦機(jī)構(gòu)和咨詢(xún)機(jī)構(gòu)沒(méi)有很好地發(fā)揮自己的業(yè)務(wù)水準(zhǔn)，不能夠因企業(yè)特點(diǎn)而采用相應(yīng)的融資方式。第三，投資市場(chǎng)上投資者形成固有偏好，投資者習(xí)慣了大銀行時(shí)代的投資風(fēng)險(xiǎn)低、收益穩(wěn)定的時(shí)代，進(jìn)入利率市場(chǎng)化、金融業(yè)深化改革的大資管時(shí)代，顯得有點(diǎn)不適應(yīng)，他們的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)控制和風(fēng)險(xiǎn)管理能力明顯不夠，內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理能力有待提高。第四，各股權(quán)交易中心有意形成自己的主打業(yè)務(wù)，而放棄另一些業(yè)務(wù)。

（五）市場(chǎng)監(jiān)管主體太多，職權(quán)不明，責(zé)任不清，抑制市場(chǎng)機(jī)制的正常發(fā)揮

證監(jiān)會(huì)于2012年8月的《關(guān)于規(guī)范證券公司參與區(qū)域性股權(quán)交易市場(chǎng)的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》，指導(dǎo)意見(jiàn)指出由當(dāng)?shù)卣鹑谵k負(fù)責(zé)批準(zhǔn)設(shè)立，地方證監(jiān)會(huì)監(jiān)管，證券業(yè)協(xié)會(huì)制定交易規(guī)則和自律，于是多數(shù)的區(qū)域性股權(quán)交易市場(chǎng)形成類(lèi)似吉林的監(jiān)管思路，即“在中國(guó)證監(jiān)會(huì)主導(dǎo)下，由吉林省政府批準(zhǔn)建立，吉林省金融辦主管，吉林省證券業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管，由地方券商作為主辦單位，全面負(fù)責(zé)區(qū)域性市場(chǎng)的搭建工作”。這種監(jiān)管機(jī)構(gòu)沉冗的監(jiān)管路徑和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)――要求把更多的職權(quán)交于市場(chǎng)來(lái)行駛――是背道而馳的。如此多的職責(zé)主體，到底誰(shuí)是哪一塊的責(zé)任人，很難分清，以至于在行使權(quán)力面前爭(zhēng)先恐后，而在擔(dān)當(dāng)責(zé)任面前相互推諉，從而導(dǎo)致監(jiān)管質(zhì)量不高，又增加了監(jiān)管成本，不利于資本市場(chǎng)自身機(jī)制的發(fā)揮。

五、完善區(qū)域性股權(quán)交易融資模式的對(duì)策

上文中運(yùn)用較多的數(shù)據(jù)指出中小企業(yè)區(qū)域性股權(quán)交易融資模式存在的問(wèn)題及原因，對(duì)此，可從以下四個(gè)方面進(jìn)行完善。

（一）統(tǒng)一的掛牌制度和多層次市場(chǎng)相結(jié)合

解決由市場(chǎng)定位不明確引起同質(zhì)惡性競(jìng)爭(zhēng)的總體思路是統(tǒng)一的掛牌制度和多層次市場(chǎng)相結(jié)合，具體舉措如下：第一，一定區(qū)域范圍內(nèi)按市場(chǎng)容量科學(xué)設(shè)立區(qū)域性股權(quán)交易中心，對(duì)有相似市場(chǎng)特征交易場(chǎng)所進(jìn)行合并，避免重復(fù)建設(shè)，從而降低總體市場(chǎng)的營(yíng)運(yùn)成本。第二，各區(qū)域股權(quán)交易中心間建立信息共享平臺(tái)，統(tǒng)一掛牌制度，避免各區(qū)域股權(quán)交易所為了吸引客戶(hù)資源而競(jìng)相降低入市門(mén)檻，造成市場(chǎng)混亂，增大市場(chǎng)的投資風(fēng)險(xiǎn)。第三，借鑒美國(guó)的做法，對(duì)粉單市場(chǎng)進(jìn)一步劃分成三個(gè)子市場(chǎng)，我國(guó)在區(qū)域市場(chǎng)內(nèi)部也可以按照信息披露和監(jiān)管要求設(shè)定不同層次的掛牌制度，這既可以體現(xiàn)差異性，避免企業(yè)因發(fā)展水平的差異而不能上市尷尬，同時(shí)也為滿(mǎn)足了不同風(fēng)險(xiǎn)承受能力的投資者需求。第四，完善各市場(chǎng)間的轉(zhuǎn)板制度，滿(mǎn)足掛牌企業(yè)在區(qū)域內(nèi)不同層級(jí)的升降，及向更高級(jí)的全國(guó)代辦市場(chǎng)、場(chǎng)內(nèi)市場(chǎng)等轉(zhuǎn)板需求，充分發(fā)揮資本市場(chǎng)金字塔的寬大底座作用。

（二）完善立法，優(yōu)化交易制度，加快股權(quán)與資金的流動(dòng)性

借鑒國(guó)際上場(chǎng)外資本市場(chǎng)發(fā)達(dá)的國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，采用做市商制度是有效率的，但是，由于我國(guó)立法滯后，我國(guó)現(xiàn)有的法律制度制約了區(qū)域性股權(quán)交易市場(chǎng)采用做市商制度，導(dǎo)致有效的交易制度不能利用，阻礙了股權(quán)的流轉(zhuǎn)，降低了資金的利用效率，降低了市場(chǎng)活躍度。所以引入做市商制度的前提是修改《公司法》和《證券法》不合理的部分，調(diào)整關(guān)于區(qū)域性市場(chǎng)股權(quán)持有人最高數(shù)額的限制，修改有悖做市商制度的相關(guān)法條。

（三）加強(qiáng)會(huì)員單位的管理和引導(dǎo)，提高服務(wù)會(huì)員配套服務(wù)水平

服務(wù)會(huì)員的信譽(yù)形象體現(xiàn)在專(zhuān)業(yè)業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)操守上，所以，第一，為了提高推薦會(huì)員和其他專(zhuān)業(yè)服務(wù)會(huì)員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，交易中心定期依據(jù)市場(chǎng)需要給會(huì)員機(jī)構(gòu)進(jìn)行培訓(xùn)和引導(dǎo)。第二，為保證其職業(yè)節(jié)操，交易中心需建立會(huì)員信息檔案管理制度，設(shè)定嚴(yán)厲的違規(guī)懲處措施以減少違規(guī)操作現(xiàn)象。第三，和區(qū)域性市場(chǎng)內(nèi)部分層級(jí)管理不同層次的掛牌企業(yè)一樣，面對(duì)推薦機(jī)構(gòu)良莠不齊的現(xiàn)狀，對(duì)服務(wù)會(huì)員的管理也可以采用分層次管理，服務(wù)機(jī)構(gòu)依照自身層次服務(wù)相應(yīng)層次的掛牌企業(yè)，同時(shí)可以隨著掛牌企業(yè)的升降而升降，培育一個(gè)充分競(jìng)爭(zhēng)的會(huì)員市場(chǎng)。如此，可以建立起服務(wù)企業(yè)和中小企業(yè)利益密切相關(guān)的關(guān)系，從而來(lái)保證服務(wù)機(jī)構(gòu)的持續(xù)督導(dǎo)職責(zé)，以及督促其不斷提高自身信譽(yù)和形象。

（四）合并冗余的交易所，活躍各種融資方式，提高中小企業(yè)吸引力，增強(qiáng)投資會(huì)員投資適應(yīng)能力