國有土地法實(shí)施條例精選(九篇)
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第1篇：國有土地法實(shí)施條例范文
土地使用權(quán)出讓是指國家作為土地所有權(quán)人授權(quán)地方市、縣人民政府與受讓人簽訂土地使用權(quán)出讓合同，將指定地塊以合同約定的條件出讓，受讓者以支付約定年限的土地使用費(fèi)為對價(jià)，獲得對指定地塊的開發(fā)經(jīng)營權(quán)。自2000年以來，我國的土地市場進(jìn)行了一系列卓有成效的改革，以市場為主導(dǎo)的土地出讓制度基本建成，全國各地都已經(jīng)逐步建立起了由政府統(tǒng)一儲備、統(tǒng)一供應(yīng)的土地供應(yīng)機(jī)制，地方政府調(diào)控土地市場的能力逐步提高，土地市場取得了較大程度的發(fā)展。以廣西為例，已經(jīng)初步建成市場化為核心的土地配置機(jī)制，未來將進(jìn)一步完善土地使用權(quán)市場公開交易制度，并配套完善相關(guān)決策、審批和操作制度。依法采取公開招標(biāo)拍賣掛牌等方式出讓，完善信息公開制度，積極推進(jìn)網(wǎng)上交易和網(wǎng)上監(jiān)管，防止“暗箱操作”，著力解決國有建設(shè)用地出讓中規(guī)避招拍掛，違反規(guī)定設(shè)置出讓條件的問題，構(gòu)筑公平公正的市場機(jī)制。但筆者調(diào)查廣西國有土地出讓的市場及法規(guī)現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)廣西國有土地出讓法律制度仍存在較多問題，亟需規(guī)范。
一、廣西現(xiàn)行的國有土地出讓市場現(xiàn)狀及法律制度
（一）廣西現(xiàn)行的國有土地出讓市場現(xiàn)狀1.地方政府在國有土地出讓過程中的雙重身份導(dǎo)致造成土地管理部門的管理職能與其自身的經(jīng)濟(jì)行為不分根據(jù)我國當(dāng)前的管理機(jī)制，國家雖是國有土地的所有權(quán)人，但授權(quán)市、縣一級政府土地管理部門來負(fù)責(zé)國有土地的出讓。這就使得地方政府土地管理部門在土地出讓過程中具有了雙重身份：國家土地所有權(quán)人的受托人與對土地出讓行為進(jìn)行監(jiān)督的監(jiān)督者，即常說的既是運(yùn)動員又是裁判員。這種雙重的身份極易造成土地管理部分根據(jù)自己的利益出發(fā)，跨界，利用土地管理的權(quán)力來損害合同相對方的合法權(quán)益，既有違公平原則又損害了公平的市場競爭秩序，還滋生土地腐敗等行為，不利于社會主義市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。2.土地招標(biāo)、拍賣、掛牌交易程序未真正落實(shí)，土地出讓存在人為操縱現(xiàn)象根據(jù)規(guī)定，從2005年1月1日開始，工業(yè)用地和經(jīng)營性用地，須通過公開招標(biāo)、拍賣和掛牌的方式轉(zhuǎn)讓。但有些地方政府從自己的利益出發(fā)，存在人為操縱土地出讓的現(xiàn)象。例如有的地方表面實(shí)行的是“招拍掛”形式，實(shí)際卻是按協(xié)議方式出讓；有些地方雖然建立了土地交易制度，實(shí)行土地出讓信息公開、地價(jià)評估和集體決策等制度，但只是流于形式。有的地方在競標(biāo)過程中存在以各種方式私下操縱土地的招標(biāo)價(jià)格。有的地方違規(guī)向用地單位變相減免出讓金。等等現(xiàn)象都表明在土地出讓環(huán)節(jié)雖然有法律的明文規(guī)定，但卻被歪嘴的和尚念歪了經(jīng)，地方政府在土地出讓方式上背離了公開透明和公平競爭。3.不注重實(shí)施土地儲備制度，導(dǎo)致存量土地日漸減少調(diào)查表明，部分地方政府因不注重土地儲備和后續(xù)開發(fā)，導(dǎo)致可用土地存量和耕地面積日漸減少。使得政府對土地的調(diào)控能力相當(dāng)薄弱。同時(shí)，土地作為不可再生資源，在當(dāng)前耕地面積不斷減少的情況下，更應(yīng)該注重土地的復(fù)墾和后續(xù)開發(fā)，盡可能增加可利用土地面積，提高單位土地產(chǎn)能，但很多縣市都沒有執(zhí)行這一政策。4.土地出讓金被納入政府基金預(yù)算管理，成為政府的額外財(cái)源2005年，財(cái)政部和國土資源部聯(lián)合發(fā)文，要求將土地出讓金全額納入政府基金預(yù)算管理，收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方政府基金預(yù)算從土地出讓收入中安排。但調(diào)查表明，許多地方政府都將土地出讓金擠占挪用，使其成為政府臨時(shí)性支付、預(yù)算外支出的主要來源，導(dǎo)致本應(yīng)用于土地儲備、整理、征地補(bǔ)償?shù)馁Y金不當(dāng)減少，進(jìn)而損害到公共利益。
（二）廣西現(xiàn)有的國有土地出讓的法律制度現(xiàn)狀目前，廣西土地出讓方面的地方性法規(guī)非常少，主要有《廣西壯族自治區(qū)實(shí)施<中華人民共和國土地管理法>辦法》、《廣西壯族自治區(qū)土地監(jiān)察條例》，對土地的管理和利用主要是通過政府規(guī)章的形式出臺的，如《廣西壯族自治區(qū)實(shí)施<中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例>辦法》、《廣西壯族自治人民政府關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》、《廣西壯族自治區(qū)國有土地使用權(quán)有償使用收入征收管理暫行辦法》、《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》?？疾閺V西關(guān)于國有土地使用權(quán)出讓的法規(guī)體系，筆者存在的主要問題是相關(guān)單行規(guī)范的缺失，如廣西尚未對土地利用總體規(guī)劃、土地儲備、出臺相應(yīng)的地方性法規(guī)，理論與實(shí)踐的脫節(jié)導(dǎo)致廣西國有土地使用權(quán)出讓的快速發(fā)展與機(jī)制、制度建設(shè)相對滯后之間的矛盾仍然突出。
二、廣西國有土地出讓法律制度的規(guī)范
隨著廣西國有土地出讓市場的快速發(fā)展，為規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓行為，促進(jìn)土地資源的有效利用，保護(hù)土地受讓人的合法權(quán)益，促進(jìn)廣西土地出讓市場的良性即可持續(xù)發(fā)展，必須針對廣西現(xiàn)有國有土地出讓制度存在的缺陷，從立法思路、指導(dǎo)思想、具體制度等方面來完善我國現(xiàn)有國有土地使用權(quán)出讓制度。當(dāng)前我國的國有土地使用權(quán)出讓法律體系由一系列單行法律法規(guī)組成?！稇椃ā反_立了國有土地使用權(quán)出讓制度，此外，《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《物權(quán)法》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《土地管理法實(shí)施條例》、《招標(biāo)拍賣掛牌出讓讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》、《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)操作規(guī)范》、《城市國有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓規(guī)劃管理辦法》、《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》等法律規(guī)范對國有土地出讓的各個(gè)方面進(jìn)行規(guī)范調(diào)整。從另一角度而言，國有土地使用權(quán)出讓的法律制度應(yīng)包含三大組成部分：以國有土地使用權(quán)出讓合同為載體建立的出讓合同法律制度、以國家對國有土地出讓市場管理職權(quán)為基礎(chǔ)建立的監(jiān)督管理法律制度、以保護(hù)土地資源、保持土地可持續(xù)發(fā)展為目的而建立的環(huán)境監(jiān)管法律制度。筆者認(rèn)為，要構(gòu)建規(guī)范的廣西國有土地法律體系，需從以下幾個(gè)方面著手：
第2篇：國有土地法實(shí)施條例范文
一、純商業(yè)拆遷是否適用本條例？
根據(jù)“征房條例”規(guī)定，本條例規(guī)定是只針對公共利益，相對于舊條例，縮小了適用范圍，因?yàn)榕f條例是允許商業(yè)拆遷的。另根據(jù)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》規(guī)定，“城市人民政府和建筑物的所有者或者使用者，應(yīng)當(dāng)采取措施，加強(qiáng)建筑物維護(hù)管理，延長建筑物使用壽命。對符合城市規(guī)劃和工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，在合理使用壽命內(nèi)的建筑物，除為了公共利益的需要外，城市人民政府不得決定拆除。”就是說，自2009年開始非公共利益政府不能決定拆除。
二、補(bǔ)償范圍是否包括土地使用權(quán)？
這個(gè)在舊條例中沒有規(guī)定，只有個(gè)批復(fù)，是《國務(wù)院法制辦對北京市人民政府法制辦公室關(guān)于城市私有房屋拆遷補(bǔ)償適用法律問題的請示的答復(fù)》（2002年1月24日，國法秘函〔2002〕15號）規(guī)定，“一、關(guān)于1999年1月1日現(xiàn)行土地管理法施行前拆遷城市私有房屋的補(bǔ)償問題。根據(jù)法不溯及既往的原則，1999年1月1日現(xiàn)行土地管理法實(shí)施之前拆遷城市私有房屋的補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)適用原土地管理法和原城市房屋拆遷管理?xiàng)l例的規(guī)定。二、關(guān)于1999年1月1日現(xiàn)行土地管理法施行后至2001年11月1日現(xiàn)行城市房屋拆遷管理?xiàng)l例施行前，拆遷城市私有房屋的補(bǔ)償問題。現(xiàn)行土地管理法第五十八條規(guī)定，收回國有土地使用權(quán)，對土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償?！本┦腥嗣裾鞒錾鲜鲆?guī)定，將土地使用權(quán)補(bǔ)償因素納入補(bǔ)償范疇，不存在法律問題。因此，北京市可以依照上述規(guī)定對被拆除的房屋進(jìn)行補(bǔ)償。三、關(guān)于2001年11月1日現(xiàn)行城市房屋拆遷管理?xiàng)l例施行后，拆遷城市私有房屋的補(bǔ)償問題。……2001年11月1日以后實(shí)施的拆遷，貨幣補(bǔ)償款中包括對土地使用權(quán)的補(bǔ)償。今后，對被拆除房屋的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)按照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定執(zhí)行?！备鶕?jù)這個(gè)批復(fù)的意見，現(xiàn)行的一般做法是“地隨房走，地不計(jì)價(jià)”。但我們認(rèn)為，這明顯與物權(quán)法土地法相矛盾。
物權(quán)法第一百二十一條規(guī)定“因不動產(chǎn)或者動產(chǎn)被征收、征用致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的，用益物權(quán)人有權(quán)依照本法第四十二條、第四十四條的規(guī)定獲得相應(yīng)補(bǔ)償。”，第一百四十八條規(guī)定“建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十二條的規(guī)定對該土地上的房屋及其他不動產(chǎn)給予補(bǔ)償，并退還相應(yīng)的出讓金”，土地管理法第五十八條“收回國有土地使用權(quán)的對土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償”。
目前我國也有地方對房屋所使用的土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?。比如，重慶市采取的做法就是適當(dāng)補(bǔ)償原則。根據(jù)《重慶市國土房管局關(guān)于城市房屋拆遷中土地補(bǔ)償有關(guān)問題的批復(fù)》（渝國土房管發(fā)〔2003〕113號）“因城市建設(shè)收回土地使用權(quán)時(shí)，對以出讓等有償方式取得土地使用權(quán)的土地使用者，應(yīng)根據(jù)其取得土地使用權(quán)的成本（出讓金及有關(guān)稅費(fèi)等）和投入等因素考慮補(bǔ)償。”那么具體對土地使用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如何計(jì)算？目前尚無統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)法律原理，我們認(rèn)為法治政府必須建立和保護(hù)行政相對人的合理利益。根據(jù)物權(quán)法規(guī)定，用益物權(quán)是對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)依法享有的占有使用和收益的權(quán)利。而土地增值利益屬于用益物權(quán)人應(yīng)當(dāng)取得的收益，因此收回土地使用權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)按收回時(shí)（征收決定生效時(shí)）的土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算并退還。有了這樣的認(rèn)識后，一個(gè)更為復(fù)雜的補(bǔ)償問題實(shí)際上也解決了，就是“房地分家”的補(bǔ)償問題。實(shí)踐中，有些地方政府圖省事經(jīng)常毛地出讓，結(jié)果地上房屋和其他附著物尚未補(bǔ)償，土地使用權(quán)已幾易其主，政府征收時(shí)出現(xiàn)房主之外，地權(quán)另有其人的情況。這樣的案例在實(shí)踐中已經(jīng)大量涌現(xiàn)，但目前尚無具體且明確的先例可循。那么，我們認(rèn)為前述方法可以作為解決辦法的參考。
三、“城中村”改造適用何種程序？
所謂“城中村”是指已經(jīng)納入城市總體規(guī)劃建設(shè)區(qū)范圍，農(nóng)業(yè)用地通過征用所剩余很少或者已經(jīng)沒有，但以住宅用地仍為集體所有性質(zhì)土地為特征，農(nóng)村集體成員由農(nóng)民身份已經(jīng)或者即將轉(zhuǎn)變?yōu)榫用裆矸荩瑴笥跁r(shí)展游離于現(xiàn)代城市體制管理之外的村民仍在原村居住而形成的村落。“城中村”有廣義和狹義之分。從狹義上說，是指農(nóng)村村落在城市化進(jìn)程中，由于全部或大部分耕地被征用，農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民后仍在原村落居住而演變成的居民區(qū)。從廣義上說，是指在城市高速發(fā)展的進(jìn)程中，滯后于時(shí)展步伐、游離于現(xiàn)代城市管理之外、生活水平低下的居民區(qū)。城中村在大中城市普遍存在。成都市五城區(qū)內(nèi)尚有待改造的“城中村”12個(gè)，計(jì)劃在2012年前基本完成。
“城中村”改造的程序我們認(rèn)為應(yīng)分兩步走，即先將集體土地征為國有，再將國有土地上的房屋及其他附著物征收。本次征房條例將舊城改造（有的地方稱三項(xiàng)改造，即城中村、棚戶區(qū)、危舊房）造視為公共利益。目前，我國還沒有集體土地拆遷安置補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)一法律，但有些省市的做法也值得借鑒。已知的大約有三種模式，第一種叫征地法，即先按程序?qū)⑼恋剞D(zhuǎn)為國有，再按國有土地房屋來進(jìn)行征收，也是我們主張的模式；第二種參照法，參照城市拆遷進(jìn)行補(bǔ)償，這種模式有司法解釋的依據(jù)，最高法院2005行他字第5號批復(fù)規(guī)定，農(nóng)村集體土地征用后，原農(nóng)村居民對房屋仍然享有所有權(quán)，房屋所在地被納入城市規(guī)劃區(qū)的，應(yīng)當(dāng)參考拆遷條例規(guī)定對房屋所有人進(jìn)行安置補(bǔ)償（實(shí)際上城市已無安置可言），參照法成本稍少，我們成都市農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)采用的就是這種模式；第三種叫協(xié)商法，即互相商量補(bǔ)償，“按平算數(shù)”。
四、房地產(chǎn)管理工作中市轄區(qū)政府的責(zé)任及作用？
在房地產(chǎn)管理中我們聽到最多的就是市縣政府，基本上沒有聽到說過區(qū)政府，這次征房條例也是如此。部分學(xué)者們的觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該包括區(qū)級政府，理由是如果僅限市縣政府，則民族自治地區(qū)的盟、旗則不搞拆遷了。我們認(rèn)為，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，對外行使相關(guān)管理職能的只能是市縣政府。理由是《國家土地管理局對出讓國有土地使用權(quán)有關(guān)問題請示的答復(fù)》（1991國土函字第71號）、《國家土地管理局關(guān)于出讓國有土地使用權(quán)有關(guān)問題的答復(fù)》（1993年4月1日）兩次文件均規(guī)定“國有土地使用權(quán)的出讓，由市、縣人民政府負(fù)責(zé)。其中，‘市、縣人民政府’，所指‘市’，包括全國各級市；所指‘縣’，不包括市轄區(qū)?！倍野凑照O(shè)置的規(guī)定，區(qū)級政府原則上不單獨(dú)設(shè)立規(guī)劃管理部門，征地條例也明確是市縣人民政府負(fù)責(zé)本區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。我們成都市的做法是在征地征房活動中依據(jù)《成都市征地補(bǔ)償安置辦法》（78號令）第三條“征地補(bǔ)償安置工作在市人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，由市土地行政主管部門具體負(fù)責(zé)實(shí)施。市計(jì)劃、勞動、民政、公安、糧食、規(guī)劃等有關(guān)行政管理部門應(yīng)按照各自職責(zé)，協(xié)同市土地行政主管部門做好征地工作。區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)協(xié)助做好征地補(bǔ)償安置工作”、《成都市城市房屋拆遷管理暫行辦法》（88號令）第六條“成都市房產(chǎn)管理局主管本市城市房屋拆遷管理工作。成都市房屋拆遷管理處具體負(fù)責(zé)錦江、青羊、金牛、武侯、成華區(qū)（含高新區(qū)，以下簡稱五城區(qū)）內(nèi)的城市房屋拆遷管理工作；其他區(qū)（市）縣房產(chǎn)管理部門管理本區(qū)域內(nèi)城市房屋拆遷工作。公安、教育、電信、供電、供水、供氣和廣播電視等部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)協(xié)助辦理被拆遷人的戶口遷移、學(xué)生轉(zhuǎn)學(xué)、電話移機(jī)、有線電視遷裝和水、電、氣供應(yīng)等有關(guān)事宜，除按照國家有關(guān)規(guī)定外，不得額外參加拆遷人和被拆遷人的負(fù)擔(dān)。國土部門依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，負(fù)責(zé)與城市房屋拆遷有關(guān)的土地管理工作”明確規(guī)定，區(qū)級政府基本上是配合義務(wù)，從政府組織法來說并無不妥之處，但所有對外文件應(yīng)當(dāng)按照法律和行政法規(guī)規(guī)定的程序處理。
五、征房條例實(shí)施后原88號令的廢止問題？
由于《成都市城市房屋拆遷管理暫行辦法》（88號令）系根據(jù)國務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》、《四川省城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》和《成都市城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》制定，根據(jù)《立法法》“下位法違反上位法規(guī)定的應(yīng)予以改變或者撤銷”的規(guī)定，前述條例連同88號令均不再適用。
六、征地與征房的區(qū)別與聯(lián)系？
如果說有聯(lián)系，那么房地合一就是其中最重要的聯(lián)系，因?yàn)橹两窨萍荚侔l(fā)達(dá)也不能建造空中樓閣。所以，房產(chǎn)和地產(chǎn)我們通稱房地產(chǎn)，這也是我們有時(shí)混淆征地與征房的原因之所在。征地與征房在國外區(qū)別不大，幾乎世界所有國家都實(shí)行的是土地私有制，房地事實(shí)上也是合一的，只有我國法律制度上實(shí)行房地合一，但城市建設(shè)用地所有權(quán)歸屬國家，房屋產(chǎn)權(quán)所有權(quán)人只有使用權(quán)且實(shí)行多頭管理。因此，在中國征地與征房是不同的法律概念。兩者的主要區(qū)別：
一是適用的法律程序不同。國家建設(shè)征收土地適用《土地管理法》及其配套法規(guī)中關(guān)于國家建設(shè)征收土地的規(guī)定；城市房屋拆遷適用《城市房屋拆遷條例》的規(guī)定。
二是適用范圍不同。征地適用范圍是農(nóng)村集體所有的土地，征房適用范圍是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的房屋。
三是法律后果不同。征地導(dǎo)致的法律后果是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的消滅，征房導(dǎo)致的法律后果是房屋所有權(quán)的消滅以及房屋產(chǎn)權(quán)的等價(jià)調(diào)整或者價(jià)值的交換。
四是補(bǔ)償范圍不同。征地一般補(bǔ)償有4項(xiàng)，即土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上費(fèi)（含建筑與青苗等）、菜地基金。征房實(shí)質(zhì)補(bǔ)償只有其中一項(xiàng)，即地上費(fèi)，細(xì)化為房屋及地上建筑物補(bǔ)償，過渡費(fèi)補(bǔ)償，營業(yè)損失補(bǔ)償。一句話，征地既補(bǔ)“磚頭”（土地及建筑），也補(bǔ)“人頭”（人員安置），而征房只補(bǔ)“磚頭”。
征房的程序?yàn)椋?/p>
（一）公布補(bǔ)償方案。房屋征收部門擬定征收補(bǔ)償方案，報(bào)市、縣級人民政府。市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門對征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證并予以公布，征求公眾意見。征求意見期限不得少于30日。
（二）公布修正補(bǔ)償方案。市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)將征求意見情況和根據(jù)公眾意見修改的情況及時(shí)公布。
（三）風(fēng)險(xiǎn)評估，必要時(shí)經(jīng)政府常務(wù)會議討論。
（四）落實(shí)征收補(bǔ)償費(fèi)用。
（五）處理無證建筑。
（六）作出征收決定并公告。
（七）組織調(diào)查登記，公告調(diào)查結(jié)果。
（八）給予補(bǔ)償。
（九）對違約者提訟。
（十）對“釘子戶”作出補(bǔ)償決定并公告。
（十一）申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。
征地的程序?yàn)椋?/p>
（一）征地通告。由縣或市級國土資源局在被征收土地所在地的村范圍內(nèi)征地通告，告知被征土地的村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民：征地范圍、面積、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑以及征地用途等。通告后搶栽、搶種的農(nóng)作物或者搶建的建筑物不列入補(bǔ)償范圍。
（二）征詢村民意見。由縣或市級國土資源局會同所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，就征地通告的內(nèi)容征詢村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見，有不同意見的應(yīng)記錄在案，根據(jù)村委會或村民提出的意見分別處理并協(xié)調(diào)解決。對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑、補(bǔ)償方式有異議的，應(yīng)告知被征地相對人有權(quán)提出聽證申請，并依法組織聽證。國土資源局應(yīng)將村民對征收土地的意見和聽證的材料作為報(bào)批的必備材料歸檔上報(bào)。
（三）地籍調(diào)查和地上附著物登記。由縣或市級國土資源局會同被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人實(shí)地調(diào)查被征土地的四至邊界、土地用途、土地面積，地上附著物種類、數(shù)量、規(guī)格等，并由國土資源局現(xiàn)場填制調(diào)查表一式三份，由國土資源局工作人員和所有權(quán)人、使用權(quán)人共同確認(rèn)無誤后簽字。國土資源局應(yīng)將所有權(quán)人、使用權(quán)人簽字的材料作為報(bào)批的必備材料歸檔上報(bào)。
（四）擬訂“一書四方案”組卷上報(bào)審批。由縣或市級國土資源局根據(jù)征詢、聽證、調(diào)查、登記情況，按照審批機(jī)關(guān)對報(bào)批材料的要求擬訂“一書四方案”即：“建設(shè)用地說明書，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案，補(bǔ)充耕地方案，征收土地方案，供應(yīng)土地方案?！辈⒔M卷向有批準(zhǔn)權(quán)的機(jī)關(guān)報(bào)批。
（五）征用土地公告。征用土地的市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)在收到省或國務(wù)院征用土地批準(zhǔn)文件之日起10個(gè)工作日內(nèi)在被征地所在村進(jìn)行征用土地公告。征用土地公告的內(nèi)容：征地批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號、批準(zhǔn)時(shí)間和批準(zhǔn)用途；征用土地的所有權(quán)人、位置、地類和面積；征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)業(yè)人員安置途徑；辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浀钠谙蕖⒌攸c(diǎn)。
（六）征地補(bǔ)償安置方案公告?？h或市級國土資源局根據(jù)省或國務(wù)院征用土地批準(zhǔn)文件批準(zhǔn)的《征用土地方案》在征用土地公告之日起45日內(nèi)以村為單位擬訂征地補(bǔ)償、安置方案并予以公告。征地補(bǔ)償、安置方案公告內(nèi)容：被征用土地的位置、地類、面積；地上附著物和青苗的種類、數(shù)量；需要安置的農(nóng)業(yè)人口的數(shù)量；土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對象和支付方式；安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對象和支付方式；地上附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和支付方式；農(nóng)業(yè)人員的具體安置途徑；其他有關(guān)征地補(bǔ)償、安置的具體措施。被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對征地補(bǔ)償、安置方案有不同意見的或者要求舉行聽證會的，應(yīng)當(dāng)在征地補(bǔ)償、安置方案公告之日起10個(gè)工作日內(nèi)向縣或市級國土資源局提出。縣或市級國土資源局應(yīng)當(dāng)研究被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對征地補(bǔ)償、安置方案的不同意見。對當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)舉行聽證會。確需修改征地補(bǔ)償、安置方案的，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)和批準(zhǔn)的征用土地方案進(jìn)行修改。
（七）報(bào)批征地補(bǔ)償安置方案?？h或市級國土資源局將公告后的土地補(bǔ)償、安置方案，連同被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人的意見及采納情況報(bào)市、縣人民政府審批。
（八）批準(zhǔn)征地補(bǔ)償安置方案。
市、縣政府將征求意見后的征地補(bǔ)償安置方案批準(zhǔn)批準(zhǔn)后，并報(bào)省國土資源廳備案，并交由市、縣國土資源行政主管部門組織實(shí)施。
（九）土地補(bǔ)償?shù)怯?。被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人應(yīng)當(dāng)在征用土地公告規(guī)定的期限內(nèi)持土地權(quán)屬證書(土地承包合同)到指定地點(diǎn)辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)。被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人未如期辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)的，其補(bǔ)償內(nèi)容以市、縣國土資源行政主管部門的調(diào)查結(jié)果為準(zhǔn)。
（十）實(shí)施補(bǔ)償安置方案和交付土地。按規(guī)定支付征地補(bǔ)償安置費(fèi)，被征地單位和個(gè)人按期交付土地。
七、“村轉(zhuǎn)居”后集體土地是否自動轉(zhuǎn)為國有？
第3篇：國有土地法實(shí)施條例范文
為深入貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔20*〕28號）文件精神，落實(shí)最嚴(yán)格的土地管理制度，進(jìn)一步推進(jìn)土地管理事業(yè)的改革和發(fā)展，正確處理保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與保護(hù)土地資源的關(guān)系，加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，積極推進(jìn)依法行政，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》，現(xiàn)就進(jìn)一步加強(qiáng)我縣土地管理工作提出以下意見：
一、牢固樹立遵守土地管理法律法規(guī)的意識
各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、各有關(guān)部門要深入持久地開展土地法律法規(guī)的學(xué)習(xí)教育活動，深刻認(rèn)識保護(hù)耕地的極端重要性，本著對人民、對歷史負(fù)責(zé)的精神，嚴(yán)格依法管理土地，進(jìn)一步提高依法管地用地的意識。要在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)合理用地，對違反法律法規(guī)批地、占地的，必須嚴(yán)肅查處。
二、加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃及城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃實(shí)施管理，嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度
（一）嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)規(guī)劃修改的管理。任何單位和組織不得擅自修改城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，要嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃的修改，凡涉及改變土地利用方向、規(guī)模、重大布局等修改，必須報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。
（二）嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度及土地利用計(jì)劃管理。為加強(qiáng)土地管理，實(shí)施土地利用總體規(guī)劃、控制建設(shè)用地總量，引導(dǎo)集約用地，切實(shí)保護(hù)耕地，必須嚴(yán)格按已依法批準(zhǔn)實(shí)施的土地利用總體規(guī)劃管理土地，切實(shí)維護(hù)和尊重規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。凡不符合土地利用總體規(guī)劃用地的，一律不得批準(zhǔn)實(shí)施，因建設(shè)需要修改土地利用總體規(guī)劃的用地必須嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行。嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用年度計(jì)劃，嚴(yán)禁超計(jì)劃報(bào)批農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。
（三）嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理。建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審，是國土資源管理部門在建設(shè)項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案階段，依法對項(xiàng)目涉及的土地利用事項(xiàng)進(jìn)行審查。預(yù)審應(yīng)遵循的原則：1、是否符合土地利用總體規(guī)劃；2、是否體現(xiàn)保護(hù)耕地，規(guī)劃是否是基本農(nóng)田；3、是否體現(xiàn)合理和集約利用土地原則；4、是否符合國家供地政策。審核時(shí)應(yīng)堅(jiān)決遏制低水平的重復(fù)建設(shè)和盲目建設(shè)項(xiàng)目用地，凡不符合土地利用總體規(guī)劃、沒有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)的建設(shè)項(xiàng)目，不得通過項(xiàng)目用地預(yù)審，項(xiàng)目建設(shè)單位向縣發(fā)展和改革委等部門申報(bào)核準(zhǔn)或?qū)徟ㄔO(shè)項(xiàng)目時(shí)，必須附縣國土資源局關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審意見；沒有預(yù)審意見或預(yù)審未通過的，不得核準(zhǔn)或批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目。
（四）規(guī)范用地審批程序。在縣城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的選址和布局，必須符合城市規(guī)劃，取得縣建委統(tǒng)一核發(fā)的“一書一證”，即“選址意見書”、“建設(shè)用地規(guī)劃許可證”，方可到縣國土局申請辦理用地手續(xù)。用地單位不得擅自改變經(jīng)批準(zhǔn)的土地使用條件內(nèi)容（包括用地單位、用地地址、用地范圍、相關(guān)技術(shù)指標(biāo)等），確需改變的需重新報(bào)經(jīng)建委審批。工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地各項(xiàng)控制指標(biāo)（投資強(qiáng)度、容積率、建筑密度、行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地）嚴(yán)格按有關(guān)文件規(guī)定執(zhí)行。嚴(yán)禁在工業(yè)項(xiàng)目用地范圍內(nèi)建造成套住宅、賓館、招待所和培訓(xùn)中心等非生產(chǎn)性配套設(shè)施。對原已簽訂國有土地出讓合同，但未明確土地使用條件的經(jīng)營性用地項(xiàng)目，在調(diào)整總平面規(guī)劃方案時(shí)，若開發(fā)強(qiáng)度增加，需重新核發(fā)“一書一證”并重新簽訂國有土地出讓合同。
三、明確法律主體，規(guī)范招商用地簽約行為
（一）按照《中華人民共和國土地法》和《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔20*〕28號）要求，只有經(jīng)縣級以人民政府批準(zhǔn)供地，發(fā)放建設(shè)用地批準(zhǔn)書后，縣國土資源管理部門方可與用地單位簽訂土地出讓合同。其他任何單位和個(gè)人征訂的土地出讓合同都是非法和無效的。
（二）不符合上述規(guī)定，將土地提供給用地單位建設(shè)，并以“定金”、“預(yù)付土地款”、“預(yù)付安置補(bǔ)償費(fèi)”等名義收取賣地資金的，由收取部門或單位負(fù)責(zé)退還；非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)的，沒收違法所得；對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物，恢復(fù)土地原狀；對符合土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可并處罰款。
四、加快土地有形市場建設(shè)步伐，規(guī)范國有土地使用權(quán)交易行為
（一）按《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》的要求，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或掛牌方式出讓。用于房地產(chǎn)開發(fā)的舊城改造用地，應(yīng)以市場方式公開供地。
（二）用地單位不得擅自改變土地用途或私下轉(zhuǎn)讓、變相轉(zhuǎn)讓土地。確需改變土地用途或者轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)申請土地管理部門依法辦理。對于擅自改變土地用途的，責(zé)令交還土地，并處以罰款；對于私下轉(zhuǎn)讓土地的，按“非法轉(zhuǎn)讓土地”查處。
五、加強(qiáng)集體土地管理，嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田
（一）切實(shí)加強(qiáng)村鎮(zhèn)建設(shè)用地的管理。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要結(jié)合土地利用更新調(diào)查和土地利用總體規(guī)劃修編工作，認(rèn)真編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，明確小城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量、布局和規(guī)模，要按照控制總量、合理布局、節(jié)約用地、保護(hù)耕地的原則進(jìn)行編制。
（二）鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理。農(nóng)村集體建設(shè)用地，必須符合土地利用總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，并納入土地利用年度計(jì)劃，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。完善宅基地審批制度，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，堅(jiān)決執(zhí)行“一戶一宅”、“戶宅基地標(biāo)準(zhǔn)”、“農(nóng)村村民將原有住房出賣、出租或贈予他人，不得再批準(zhǔn)宅基地”的法律規(guī)定，以及“公開審批宅基地”的審批程序。嚴(yán)格按批準(zhǔn)的面積批放宅基地。
（三）禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓、出租未經(jīng)批準(zhǔn)的非集體建設(shè)土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。
(四)嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府必須保證依法批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃中確定的基本農(nóng)田總量不減少，質(zhì)量不降低。同時(shí)要全面落實(shí)基本農(nóng)田的“五個(gè)不準(zhǔn)”，即：不準(zhǔn)占用基本農(nóng)田進(jìn)行植樹造林，發(fā)展林果業(yè)和搞林糧間作以及超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)農(nóng)田林網(wǎng)；不準(zhǔn)以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為名，在基本農(nóng)田內(nèi)進(jìn)行挖塘養(yǎng)魚、建設(shè)用于畜禽養(yǎng)殖的建筑物等導(dǎo)致耕作嚴(yán)重破壞的生產(chǎn)經(jīng)營活動；不準(zhǔn)違法占用基本農(nóng)田進(jìn)行綠色通道和城市綠化隔離帶建設(shè)；不準(zhǔn)以退耕還林為名違反土地利用總體規(guī)劃，將基本農(nóng)田納入退耕范圍；除法律規(guī)定的國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目外，不準(zhǔn)非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目占用基本農(nóng)田?；巨r(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或擅自改變用途。確需改變和占用基本農(nóng)田的，必須報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。
六、禁止土地閑置，提高土地利用效率
（一）本著節(jié)約用地，集約經(jīng)營的原則，充分利用好現(xiàn)有存量建設(shè)用地和儲備地。要把項(xiàng)目盡量引向既符合土地、城市規(guī)劃，又具有基礎(chǔ)設(shè)施配套功能的地方開發(fā)建設(shè)。避免造成資金投入過重，基礎(chǔ)設(shè)施難以配套，項(xiàng)目無法按期竣工投產(chǎn)，形成新的土地閑置問題。
（二）本著積極穩(wěn)妥、科學(xué)處置的原則，合理處置閑置土地和有歷史遺留問題的土地。依法認(rèn)定為閑置土地，堅(jiān)決收回。對開發(fā)投入不足或長期不繼續(xù)投資建設(shè)的工程和項(xiàng)目，要下達(dá)督促動工通知書。
（三）加強(qiáng)批后土地管理。國土、建設(shè)規(guī)劃部門要對批后建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行跟蹤管理，督促用地項(xiàng)目按合同規(guī)定的投資強(qiáng)度、容積率和施工進(jìn)度等要求施工。對不能按要求施工建設(shè)的項(xiàng)目，要及時(shí)通報(bào)，督促改正，防止出現(xiàn)新的閑置土地。
七、嚴(yán)格征地補(bǔ)償安置，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益
（一）嚴(yán)格征地補(bǔ)償。要采取切實(shí)措施，使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低，項(xiàng)目征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)必須按照批準(zhǔn)的征地方案執(zhí)行。建設(shè)業(yè)主用地必須把征地補(bǔ)償費(fèi)用足額列入預(yù)算，并將征地補(bǔ)償費(fèi)用全額繳入國土資源管理部門的專用帳戶，由國土資源管理部門依法足額和及時(shí)支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)；征地補(bǔ)償費(fèi)未及時(shí)足額支付前，被征地的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織可以拒絕交地。
（二）妥善安置被征地農(nóng)戶。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、各有關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際，制定可行的安置辦法，使被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)有保障。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，應(yīng)先將因征地而導(dǎo)致無地的農(nóng)民納入城市就業(yè)體系，建立社會保障制度；在城市規(guī)劃區(qū)外，征用農(nóng)民集體所有土地時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要在本行政區(qū)域內(nèi)為被征地農(nóng)民留有必要的耕地，有條件的應(yīng)安排相應(yīng)的就業(yè)崗位。對不具備基本生產(chǎn)生活條件的無地農(nóng)民，可進(jìn)行異地移民安置。勞動和社會保障部門應(yīng)會同有關(guān)部門為被征地農(nóng)民提供就業(yè)培訓(xùn)和社會保障。
（三）嚴(yán)格征地程序。在征地依法報(bào)批前，要將征地用途、質(zhì)量、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑告知被征地農(nóng)民；對擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果須經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶確認(rèn)；對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議的，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定組織聽證。征用土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實(shí)施，并將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征補(bǔ)償?shù)钠谙薜?，在被征用土地所在地鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告。被征用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝?/p>
八、維護(hù)土地管理秩序，嚴(yán)肅工作紀(jì)律
第4篇：國有土地法實(shí)施條例范文
制定國有土地使用權(quán)出讓合同示范文本的必要性和過程
一般而言，合同是平等主體之間訂立的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。國有土地使用權(quán)出讓，既是國有土地供應(yīng)的一種管理方式，同時(shí)又是一種市場行為，以合同形式明確作為出讓方的市、縣國土資源部門和作為受讓方的土地使用者雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，既符合國有土地使用權(quán)出讓的特點(diǎn)，又利于規(guī)范雙方當(dāng)事人的行為。所以，早在1990年國務(wù)院頒布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（國務(wù)院55號令）中就明確規(guī)定了國有土地使用權(quán)出讓必須采用合同的形式。之后出臺的《城市房地產(chǎn)管理法》、《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》等法律法規(guī)，則對國有土地使用權(quán)出讓合同的簽訂主體及合同內(nèi)容進(jìn)行了更加明確具體的規(guī)定。制定全國統(tǒng)一的國有土地出讓合同示范文本，既是落實(shí)土地相關(guān)法律法規(guī)的要求，也有利于出讓方和受讓方規(guī)范簽訂出讓合同，減少可能發(fā)生的合同糾紛，保護(hù)合同當(dāng)事人的合法權(quán)益。因此，自1994年以來，原國家土地管理局、國土資源部和國家工商行政管理總局先后三次聯(lián)合國有土地使用權(quán)出讓合同示范文本。
1994年《出讓合同》示范文本。1994年1月，原國家土地管理局、國家工商行政管理局根據(jù)國務(wù)院55號令和《外商投資開發(fā)經(jīng)營成片土地暫行管理辦法》（國務(wù)院56號令），聯(lián)合了《國有土地使用權(quán)出讓合同》示范文本。根據(jù)用地者和土地條件的不同，該出讓合同示范文本將國有土地出讓合同劃分為宗地出讓合同、成片開發(fā)土地出讓合同、劃撥土地使用權(quán)補(bǔ)辦出讓合同和外商投資劃撥土地使用權(quán)合同四類，并規(guī)定了相應(yīng)的內(nèi)容與范式。應(yīng)當(dāng)說，1994年《出讓合同》示范文本適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的需要，對規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓行為，維護(hù)當(dāng)事人雙方權(quán)益起到了較好的作用。
2000年《出讓合同》示范文本。隨著土地使用制度改革的深化和國有土地使用權(quán)出讓實(shí)踐的深入，尤其是《城市房地產(chǎn)管理法》的頒布實(shí)施、其他相關(guān)法律法規(guī)的出臺和土地有償使用制度的不斷完善，1994年《出讓合同》示范文本與法律規(guī)定和國有土地使用權(quán)出讓實(shí)踐的不協(xié)調(diào)逐漸顯露出來。表現(xiàn)在：外商投資企業(yè)用地繳納場地使用費(fèi)的方式已納入土地租賃范圍，可以通過租賃協(xié)議進(jìn)行約定，不必通過外商投資劃撥土地使用權(quán)合同進(jìn)行約定；《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定，劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)辦出讓手續(xù)應(yīng)由受讓方直接辦理出讓手續(xù)，這與一般宗地出讓的差異很小，不必再通過劃撥土地使用權(quán)補(bǔ)辦出讓合同進(jìn)行約定；成片開發(fā)土地的情況較少，且成片開發(fā)土地出讓合同與宗地出讓合同的區(qū)別主要是轉(zhuǎn)讓時(shí)對土地開發(fā)條件的要求略有不同，而轉(zhuǎn)讓條件可以在宗地出讓合同中分列。1999年，《合同法》出臺，國有土地出讓合同作為平等主體之間訂立土地使用權(quán)權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議，也應(yīng)遵循《合同法》的一般原理。因此，有必要對1994年《出讓合同》示范文本進(jìn)行修訂完善，將原來的四個(gè)合同文本加以合并、調(diào)整，形成一個(gè)通用的國有土地使用權(quán)出讓合同示范文本。
2000年10月，國土資源部和國家工商行政管理總局依據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》、《合同法》，聯(lián)合了《國有土地使用權(quán)出讓合同》示范文本，于2000年10月31日執(zhí)行， 1994年《出讓合同》示范文本同時(shí)廢止。在幾年來的國有土地出讓實(shí)踐中，各地均依據(jù)2000年《出讓合同》示范文本簽訂國有土地出讓合同，對保護(hù)雙方合法土地權(quán)益，合理開發(fā)利用土地，促進(jìn)土地市場規(guī)范發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。
2006年《補(bǔ)充協(xié)議》示范文本。近幾年，土地參與宏觀調(diào)控程度不斷加大，土地市場化進(jìn)程也不斷加快，國有土地使用權(quán)出讓行為大量增加，特別是2004年，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）的以及近兩年國家一系列嚴(yán)管土地措施的推行，意味著我國的土地管理又進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段，國有土地使用權(quán)出讓也面臨了諸多新問題，出讓合同的有關(guān)內(nèi)容也須進(jìn)一步規(guī)范和補(bǔ)充。如28號文明確規(guī)定：“今后，供地時(shí)要將土地用途、容積率等使用條件的約定寫入土地使用合同，對工業(yè)項(xiàng)目用地必須有投資強(qiáng)度和開發(fā)進(jìn)度等控制性要求”，“要按照集約用地的原則,調(diào)整有關(guān)廠區(qū)綠化率的規(guī)定,不得圈占土地搞花園式工廠”。這些政策精神就需要體現(xiàn)在國有土地使用權(quán)出讓合同中。
為貫徹落實(shí)國務(wù)院《決定》政策精神，進(jìn)一步發(fā)揮政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律手段管理土地的水平和能力，防止囤積土地，提高土地利用效率，保證政府出讓的國有土地能夠及時(shí)轉(zhuǎn)變成有效的開發(fā)利用，國土資源部在2000年《出讓合同》示范文本的基礎(chǔ)上，研究制定了《出讓合同補(bǔ)充協(xié)議》示范文本，并與國家工商行政管理總局聯(lián)合下發(fā)。
可以看出，國有土地使用權(quán)出讓合同框架體系的形成有一個(gè)清晰的脈絡(luò)，它與我國土地管理制度的改革與發(fā)展歷程、土地市場化進(jìn)程是一脈相承的。
出讓合同的法律依據(jù)和總體架構(gòu)
法律依據(jù)。2000年《出讓合同》示范文本第一條明確規(guī)定：出讓當(dāng)事人雙方根據(jù)《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《合同法》和其他法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，本著平等、自愿、有償、誠實(shí)信用的原則，訂立國有土地出讓合同。也就是說，國有土地使用權(quán)出讓合同作為體現(xiàn)出讓行為民事性質(zhì)的協(xié)議或契約，在訂立時(shí)，不僅要以土地法律法規(guī)為法律依據(jù)，同樣也要以《合同法》為法律依據(jù)。2006年《補(bǔ)充協(xié)議》示范文本作為國有土地使用權(quán)出讓合同框架體系的重要部分，同樣以上述法律法規(guī)為立法依據(jù)。
總體架構(gòu)。2000年《出讓合同》示范文本包括合同正文和附件《出讓宗地界址圖》兩部分，正文部分包括總則、出讓土地的交付與出讓金的繳納、土地開發(fā)建設(shè)與利用、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、期限屆滿、不可抗力、違約責(zé)任、通知和說明、適用法律及爭議解決、附則等十章四十五條，對國有土地使用權(quán)出讓方和受讓方的土地權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了全面、系統(tǒng)、具體的約定。
2006年《補(bǔ)充協(xié)議》示范文本共十六條，對出讓用地項(xiàng)目的竣工時(shí)間、投資總額、投資強(qiáng)度、宗地容積率、建筑系數(shù)、工業(yè)項(xiàng)目用地中非生產(chǎn)性設(shè)施用地比例、閑置土地認(rèn)定、終止履行合同、改變合同約定的用地條件等合同條件及違約責(zé)任進(jìn)行了明確約定。
出讓合同示范文本的適用
按照國土資源部和國家工商行政管理總局的通知要求，2000年的《出讓合同》示范文本自同年10月31日開始啟用，2006年《補(bǔ)充協(xié)議》自2006年7月1日起試行。因此，凡在今年7月1日后簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同的，出讓方與受讓方必須依據(jù)上述兩個(gè)示范文本的要求，同時(shí)簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同》和《國有土地使用權(quán)出讓合同補(bǔ)充協(xié)議》，兩者具有同等效力。同時(shí)，根據(jù)《補(bǔ)充協(xié)議》示范文本的試行情況，國土資源部和國家工商行政管理總局將適時(shí)對2000年《出讓合同》示范文本和2006年《補(bǔ)充協(xié)議》示范文本的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行修訂整合，形成全國統(tǒng)一的國有土地出讓合同示范文本。
對2000年《出讓合同》示范文本主要內(nèi)容的解讀
關(guān)于出讓土地交付的約定。出讓土地的交付實(shí)際上是雙方當(dāng)事人關(guān)于合同標(biāo)的的約定，關(guān)系重大，必須準(zhǔn)確嚴(yán)密，沒有歧義。2000年《出讓合同》示范文本規(guī)定了四條，分別明確了出讓宗地位置、面積、用途、交付土地的時(shí)間、應(yīng)具備的土地條件和土地使用年期。其中第四條規(guī)定了出讓宗地的用途，并規(guī)定土地用途應(yīng)按《城鎮(zhèn)地籍調(diào)查規(guī)程》規(guī)定的土地二級分類填寫。屬于綜合用地的，應(yīng)注明各類具體用途及其所占的面積比例。第五條規(guī)定了出讓人將出讓宗地交付給受讓人的日期和交付土地時(shí)應(yīng)達(dá)到的土地條件，其中，土地條件按照雙方實(shí)際約定選擇和填寫。屬于原劃撥土地使用權(quán)補(bǔ)辦出讓手續(xù)的，選擇第三款；屬于待開發(fā)建設(shè)的用地，應(yīng)根據(jù)出讓人承諾交地時(shí)的土地開發(fā)程度選擇第一款或第二款，出讓人承諾交付土地時(shí)完成拆遷和場地平整的，選擇第一款，未完成拆遷和場地平整的，選擇第二款，并注明地上待拆遷的建筑物和其他地上物面積等狀況。基礎(chǔ)設(shè)施條件按雙方約定填寫“七通”、“三通”等，并具體說明基礎(chǔ)設(shè)施內(nèi)容，如“通路、通電、通水”等。
關(guān)于土地使用權(quán)出讓年限起始時(shí)間的約定。土地使用權(quán)出讓的年限應(yīng)當(dāng)從何時(shí)算起，是一個(gè)重要的問題。土地屬于不動產(chǎn)，土地使用權(quán)屬于物權(quán)范疇，1994年《出讓合同》示范文本規(guī)定土地出讓年限“自領(lǐng)取該宗地的《中華人民共和國國有土地使用證》之日起算”，混淆了土地使用起始日期和取得土地使用權(quán)的日期這兩個(gè)概念。實(shí)際上，自出讓方將土地交付給受讓方，受讓方已開始實(shí)際占有、使用該土地，但受讓方在交清土地出讓金、辦理土地登記、領(lǐng)取《國有土地使用證》之日起方取得法定土地使用權(quán)，前者是土地實(shí)際交付起始日，后者是取得法定土地使用權(quán)日，兩者之間有一個(gè)時(shí)間差異，如果土地使用權(quán)年限從領(lǐng)取土地使用證算起，則無形中延長了土地實(shí)際使用年期。2000年《出讓合同》示范文本中明確規(guī)定：土地使用年期自出讓方實(shí)際交付土地之日起算，原劃撥土地使用權(quán)補(bǔ)辦出讓手續(xù)的，出讓年期自合同簽訂之日起算。
關(guān)于土地出讓金繳納的約定。出讓金的繳納是出讓合同履行的關(guān)鍵，1994年《出讓合同》示范文本中土地出讓金“必須在出讓合同簽訂后60日內(nèi)付清”的規(guī)定與《城市房地產(chǎn)管理法》有關(guān)規(guī)定不一致，在土地出讓的實(shí)踐中也較難落實(shí)。以現(xiàn)金或現(xiàn)金支票支付定金的規(guī)定與國家現(xiàn)金管理的有關(guān)規(guī)定不符；外幣支付的規(guī)定與現(xiàn)行外匯管理規(guī)定不一致。因此，2000年《出讓合同》示范文本中對此進(jìn)行了較大調(diào)整，規(guī)定土地出讓金的支付方式和期限由當(dāng)事人雙方約定，雙方約定土地使用權(quán)出讓金一次性付清的，選擇第一款，分期支付的，選擇第二款，分期支付土地出讓金的，受讓人在支付第二期及以后各期土地出讓金時(shí)，明確應(yīng)按照銀行同期貸款利率向出讓人支付相應(yīng)的利息。同時(shí)，2000年《出讓合同》示范文本中刪除了乙方向甲方支付土地使用費(fèi)、土地增值稅和國家有關(guān)土地的費(fèi)（稅）的條款。這是因?yàn)?，土地稅的征收主體是稅務(wù)機(jī)關(guān)，而甲方是土地行政管理機(jī)關(guān)；同時(shí)，納稅是國家法律規(guī)定的強(qiáng)制性法律義務(wù)，無論合同是否約定，乙方都有繳納的義務(wù)。另外，土地使用費(fèi)和土地使用權(quán)出讓金實(shí)質(zhì)上屬于同一概念，不應(yīng)并存。
關(guān)于土地登記與國有土地使用證。2000年《出讓合同》示范文本第十五條在規(guī)定受讓人申請辦理土地登記義務(wù)的同時(shí)，規(guī)定了出讓人按時(shí)為其辦理土地登記的責(zé)任。即“受讓人在按本合同約定支付全部土地使用權(quán)出讓金之日起30日內(nèi)，應(yīng)持本合同和土地使用權(quán)出讓金支付憑證，按規(guī)定向出讓人申請辦理土地登記，領(lǐng)取《國有土地使用證》，取得出讓土地使用權(quán)。出讓人應(yīng)在受理土地登記申請之日起30日內(nèi)，依法為受讓人辦理出讓土地使用權(quán)登記，頒發(fā)《國有土地使用證》?！?/p>
關(guān)于提前收回土地使用權(quán)。2000年《出讓合同》示范文本對土地使用期間城市規(guī)劃的調(diào)整和提前收回土地使用權(quán)等問題進(jìn)行了明確：政府保留對本合同項(xiàng)下宗地的城市規(guī)劃調(diào)整權(quán)，原土地利用規(guī)劃如有修改，該宗地已有的建筑物不受影響，但在使用期限內(nèi)該宗地建筑物、附著物改建、翻建、重建或期限屆滿申請續(xù)期時(shí)，必須按當(dāng)時(shí)有效的規(guī)劃執(zhí)行。出讓人對受讓人依法取得的土地使用權(quán)，在本合同約定的使用年限屆滿前不予收回；在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益需要提前收回土地使用權(quán)的，出讓人應(yīng)當(dāng)依照法定程序報(bào)批，并根據(jù)收回時(shí)地上建筑物、其他附著物的價(jià)值和剩余年期土地使用權(quán)價(jià)格給予受讓人相應(yīng)的補(bǔ)償。
關(guān)于土地使用年期屆滿的處理和違約責(zé)任的約定。1994年《出讓合同》示范文本根據(jù)國務(wù)院55號令的有關(guān)規(guī)定明確：“出讓年限屆滿，出讓方有權(quán)無償收回土地使用權(quán)，地上建筑物及附著物所有權(quán)也由出讓方無償取得”，該規(guī)定未考慮收回土地使用權(quán)時(shí)受讓方的房屋所有權(quán)。而1994年的《城市房地產(chǎn)管理法》取消了關(guān)于“地上建筑物及附著物所有權(quán)也由出讓方無償取得”的規(guī)定。因此，2000年《出讓合同》示范文本對土地使用期限屆滿區(qū)分受讓方申請續(xù)期和不申請續(xù)期等情況，分別進(jìn)行規(guī)定，并對土地使用權(quán)和地上建筑物及其附著物的處理分別不同情況給以了明確。規(guī)定“土地出讓期限屆滿，受讓人沒有提出續(xù)期申請或者雖申請續(xù)期但依照本合同第二十五條規(guī)定未獲批準(zhǔn)的，受讓人應(yīng)當(dāng)交回《國有土地使用證》，出讓人代表國家收回土地使用權(quán),并依照規(guī)定辦理土地使用權(quán)注銷登記”，“土地出讓期限屆滿，受讓人未申請續(xù)期的，本合同項(xiàng)下土地使用權(quán)和地上建筑物及其他附著物由出讓人代表國家無償收回，受讓人應(yīng)當(dāng)保持地上建筑物、其他附著物的正常使用功能，不得人為破壞，地上建筑物、其他附著物失去正常使用功能的，出讓人可要求受讓人移動或拆除地上建筑物、其他附著物，恢復(fù)場地平整”；“土地出讓期限屆滿，受讓人提出續(xù)期申請而出讓人根據(jù)本合同第二十五條之規(guī)定沒有批準(zhǔn)續(xù)期的，土地使用權(quán)由出讓人代表國家無償收回，但對于地上建筑物及其他附著物，出讓人應(yīng)當(dāng)根據(jù)收回時(shí)地上建筑物、其他附著物的殘余價(jià)值給予受讓人相應(yīng)補(bǔ)償”。
對2006年《補(bǔ)充協(xié)議》示范文本主要內(nèi)容的解讀
關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目開竣工時(shí)間的約定。2000年《出讓合同》示范文本中約定了建設(shè)項(xiàng)目的動工開發(fā)時(shí)間，但沒有約定竣工時(shí)間。為了保證用地者及時(shí)開發(fā)利用土地，防止囤積土地，《補(bǔ)充協(xié)議》第一條對建設(shè)項(xiàng)目的竣工時(shí)間進(jìn)行了約定，明確“受讓人除按照《出讓合同》約定日期動工建設(shè)外，還要明確同意在＿年＿月＿日前完成項(xiàng)目施工建設(shè)，并申請竣工驗(yàn)收。”并在第十條約定，受讓人未能按合同約定日期完成項(xiàng)目建設(shè)并申請竣工驗(yàn)收的，要承擔(dān)違約責(zé)任，支付違約金。這一規(guī)定主要是為解決一些項(xiàng)目長期建設(shè)而不竣工問題，防止開發(fā)商長期大量囤積土地，保證政府供應(yīng)的土地得到及時(shí)有效的開發(fā)利用。
同時(shí)，考慮到建設(shè)項(xiàng)目因不可預(yù)見因素不能按期開工建設(shè)的情況，《補(bǔ)充協(xié)議》示范文本規(guī)定：“受讓人可按照《出讓合同》第十三條第二款約定提出延建申請，并經(jīng)出讓人同意延建的，其項(xiàng)目竣工和申請竣工驗(yàn)收日期可按同意延建的時(shí)間相應(yīng)順延?！?/p>
關(guān)于投資總額和容積率的約定?！堆a(bǔ)充協(xié)議》示范文本第二、三條明確約定了受讓宗地的投資總額、單位用地面積投資強(qiáng)度、容積率和建筑系數(shù)等指標(biāo)。受讓人不能滿足雙方約定的指標(biāo)要求的，屬于違約。同時(shí)，在第十一、十二、十三條，則相應(yīng)明確了違約方要支付違約金等責(zé)任。這些條款的設(shè)定主要是為了提高建設(shè)項(xiàng)目用地的投資強(qiáng)度，降低項(xiàng)目對土地資源的消耗量，促進(jìn)節(jié)約集約用地，提高土地利用效率。
關(guān)于工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的特別約定?！堆a(bǔ)充協(xié)議》第四條規(guī)定：屬于工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的，受讓宗地中用于企業(yè)內(nèi)部行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施的用地不超過受讓宗地面積的一定比例，受讓人不得在受讓宗地范圍內(nèi)建造成套住宅、專家樓、賓館、招待所和培訓(xùn)中心等非生產(chǎn)性設(shè)施。對違反上述約定的行為，第十四條明確了應(yīng)承擔(dān)的違約責(zé)任，即：受讓人應(yīng)當(dāng)向出讓人支付違約金，并自行拆除相應(yīng)的綠化和建筑設(shè)施。這些規(guī)定的主要目的是防止圈占土地搞花園式工廠，提高工業(yè)用地利用強(qiáng)度，集約利用工業(yè)用地。
關(guān)于閑置土地的規(guī)定。《補(bǔ)充協(xié)議》示范文本第五、六條約定了閑置土地的處置辦法。這是為了及時(shí)開發(fā)利用土地，防止閑置浪費(fèi)土地。《城市房地管理產(chǎn)法》、國土資源部《閑置土地處置辦法》等法律法規(guī)規(guī)定對閑置土地處置已進(jìn)行了規(guī)定?！冻鲎尯贤a(bǔ)充協(xié)議》第五、六條又作了進(jìn)一步約定：受讓人按照合同約定日期動工建設(shè)，但已開發(fā)建設(shè)面積占建設(shè)總面積比例不足三分之一或已投資額占總投資額不足25％，且未經(jīng)批準(zhǔn)中止開發(fā)建設(shè)連續(xù)滿一年的，也視為土地閑置，出讓人有權(quán)向受讓人征收土地閑置費(fèi)。這一約定約束了項(xiàng)目停工形成實(shí)際閑置問題。
關(guān)于終止項(xiàng)目建設(shè)和減少投資規(guī)模的約定。對于受讓人在開發(fā)利用土地過程中，因自身原因終止該項(xiàng)目投資建設(shè)或減少項(xiàng)目投資規(guī)模，申請終止履行出讓合同或變更出讓合同的不同情況，《補(bǔ)充協(xié)議》第七條、第八條對退還全部或部分土地使用權(quán)出讓金、收回土地使用權(quán)、扣除定金、征收土地等事項(xiàng)進(jìn)行了明確約定。目的是及時(shí)調(diào)整土地利用，充分利用土地。
第5篇：國有土地法實(shí)施條例范文
關(guān)鍵詞：集體土地征收；現(xiàn)狀；征收機(jī)制；建議
一、農(nóng)村集體土地征收機(jī)制的問題分析
1.1法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國只是原則性地規(guī)定了集體土地征收必須符合“公共利益”，但具體什么事業(yè)符合“公共利益”卻沒有明確的規(guī)定，這就導(dǎo)致實(shí)踐中政府借“公共利益”之名濫用土地征收權(quán)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
1.2集體土地征收程序缺乏具體規(guī)定。土地征收應(yīng)該具有嚴(yán)格的法律操作程序，但我國憲法中雖規(guī)定征收是依“法律規(guī)定”進(jìn)行，《土地管理法》及其實(shí)施條例中有關(guān)土地征收程序的規(guī)定更是簡單、粗糙，土地征收程序在法規(guī)中與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批程序、建設(shè)用地審批程序等其他內(nèi)容混雜在一塊，缺乏條理性和清晰度。由于法律上缺乏明晰規(guī)定，導(dǎo)致政府在決定土地規(guī)劃和征收時(shí)，缺乏公開的聽證程序；在確定征收補(bǔ)償時(shí)，缺乏中立的評估機(jī)構(gòu)，補(bǔ)償價(jià)格都是政府單方面決定的；征收及利益分配機(jī)制還缺乏應(yīng)有的司法救濟(jì)程序，很有可能損害農(nóng)民的土地權(quán)益。正是由于法律程序的缺位，導(dǎo)致在集體土地征收的過程中嚴(yán)重剝奪了被征農(nóng)民的知情權(quán)、參加權(quán)、申訴權(quán)，這就難免導(dǎo)致糾紛的發(fā)生。
1.3集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)以征地年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)。因我國農(nóng)業(yè)粗放經(jīng)營、農(nóng)業(yè)效率不高，以年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償費(fèi)用必定偏低。這也是導(dǎo)致集體土地征收過程中征收方與被征收方矛盾尖銳的主要原因，農(nóng)民對過低的征地補(bǔ)償難以理解。而與此相對比的是，集體土地被低價(jià)征收后，土地出讓收益則高出很多。這種不平衡造就了土地補(bǔ)償費(fèi)與土地出讓收益之間的巨大差距，巨大的差距也就意味著政府所能獲得的巨大利益，政府對“土地財(cái)政”的依賴性一定程度上形成了政府與民爭利的現(xiàn)象。
1.4政府在征收程序中權(quán)力集中，腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重。政府在征收過程中集眾多角色與一身，既是征收決定者，又是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定者，還是正義的裁決者，由于法律、法規(guī)的不完善導(dǎo)致土地征收過程中政府的征收權(quán)得不到程序的制約，權(quán)力容易被濫用。在完全市場化的土地出讓市場，通過出讓土地能夠獲得巨大利益，這就驅(qū)動了一些地方政府為賣地而征地的行為。地方政府成為“賣地財(cái)政”。政府官員與開發(fā)商“共同運(yùn)作”使許多非公益目的的用地以公益目的的名義被征收。在利益面前不少官員鋌而走險(xiǎn)收受賄賂，為違法的征收行為保駕護(hù)航，部分政府將土地以低廉的價(jià)格用來招商引資以實(shí)現(xiàn)自己的政績。
1.5土地征收程序不規(guī)范，缺乏民主。《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款規(guī)定：市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案，會同有關(guān)部門擬定征地補(bǔ)償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。而事實(shí)上在征收土地的過程中，法律法規(guī)的實(shí)施與實(shí)際工作不銜接，補(bǔ)償一方與被補(bǔ)償一方之間利益沖突很多，操作起來非常棘手，這也是近年來土地上訪案件逐漸增多的原因之一。
二、對完善土地征收制度的一些建議
土地征收所造成的矛盾，既有其歷史客觀原因，也有其現(xiàn)實(shí)的利益因素驅(qū)導(dǎo)，這是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)過程中難以避免的問題?，F(xiàn)階段的任務(wù)是盡可能多地發(fā)現(xiàn)存在問題，并著手去應(yīng)對解決，在保持社會和諧、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定高速發(fā)展的情況下完善土地征收制度。
2.1 制定《土地利用規(guī)劃法》，明確土地用途規(guī)劃的產(chǎn)生和變更程序。在合理界定“公共利益用地”的前提下，加大力度盤活城市土地存量市場，開放農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場來解決項(xiàng)目用地。
2.2 制定《土地征收法》，確立科學(xué)合理的集體土地征收制度。必須由法律來規(guī)定按市場價(jià)格為補(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的制度，同時(shí)要實(shí)現(xiàn)安置方式的多樣化。世界各國的土地征收補(bǔ)償均以土地的市場價(jià)值為補(bǔ)償?shù)挠?jì)算標(biāo)準(zhǔn)，并且同時(shí)也建立了完善的市場價(jià)格評估機(jī)制。中國承認(rèn)農(nóng)民對土地的完整轉(zhuǎn)讓權(quán)后，必然建立與之對應(yīng)的以土地市場價(jià)值為補(bǔ)償基準(zhǔn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。此外，還應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)土地征收補(bǔ)償方式的多樣化。從中國目前各地的實(shí)際做法來看，留地補(bǔ)償是一種非常受歡迎的補(bǔ)償安置方式。因此，中國應(yīng)當(dāng)確立多元化的征地補(bǔ)償安置方式。
2.3以農(nóng)用地市場價(jià)格作為確定土地征收補(bǔ)償有關(guān)費(fèi)用的基本依據(jù)。為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，建立完善土地市場，征地補(bǔ)償必須以土地的市場價(jià)格為依據(jù)，實(shí)行公平補(bǔ)償。在公平補(bǔ)償原則下，征收補(bǔ)償費(fèi)包括兩部分：土地的市場價(jià)格和相關(guān)補(bǔ)助費(fèi)。土地的市場價(jià)格是指某一宗特定土地處于現(xiàn)狀土地利用條件下、在公開市場中所有權(quán)形態(tài)所具有的無限年期的正常市場價(jià)格。相關(guān)補(bǔ)助費(fèi)應(yīng)是因征地而導(dǎo)致搬遷費(fèi)用、新的工作的前期費(fèi)用以及農(nóng)地中一些尚未折舊完畢的投資，對農(nóng)村建設(shè)用地（如宅基地）則還包括建筑物的補(bǔ)償費(fèi)。
2.4合理分配土地征收補(bǔ)償收益，明確界定產(chǎn)權(quán)是實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償有關(guān)費(fèi)用合理分配的關(guān)鍵。通過土地利用現(xiàn)狀調(diào)查或地籍調(diào)查查清各權(quán)利主體的土地邊界、面積、位置、四至等基本情況，使其不被他人侵害，從而使權(quán)利主體真正享有土地的所有權(quán)或使用權(quán)。由于我國特殊的國情，集體土地對農(nóng)民而言不單是生產(chǎn)資料，還是保障資料。土地征收是對集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的永久性轉(zhuǎn)移，農(nóng)民將永遠(yuǎn)失去土地的經(jīng)營權(quán)，失去生活的可靠來源和保障。因此在土地補(bǔ)償中應(yīng)考慮這一特殊性，使補(bǔ)償收益更多地偏向失地農(nóng)民，并指導(dǎo)他們合理使用這部分收益，用于再就業(yè)及改善和提高生活水平。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所得份額應(yīng)用于本集體經(jīng)濟(jì)組織可進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設(shè)，為失地農(nóng)民提供更多的就業(yè)機(jī)會。
2.5我國實(shí)行土地征收制度，其他相關(guān)措施也要跟上，才能使其順利地通行。一是建立城市土地儲備制度之后，真正實(shí)現(xiàn)政府壟斷城市土地一級市場，通過土地儲備機(jī)構(gòu)在城市存量土地市場上采取“回收、收購、置換、整理”方式取得的土地發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)。此外，我國實(shí)行土地征收制度，其他相關(guān)措施也要跟上，才能使其順利地通行。二是充分發(fā)揮市場機(jī)制，建立集體土地產(chǎn)權(quán)市場，尤其是要建立和開放農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)市場。但必須符合土地利用總體規(guī)劃和土地用途管制。三是加快我國農(nóng)用地定級估價(jià)的步伐，以促進(jìn)農(nóng)用地市場迅速發(fā)育并成熟，使我國土地征收制度更加科學(xué)合理。四是應(yīng)盡快出臺土地征收方面的法律，盡快建立以法律機(jī)制和經(jīng)濟(jì)機(jī)制為紐帶的土地征收制度。
2.6 提高征地程序的透明度，完善征地聽證制度。我國是一個(gè)法制國家，在涉及到征收公民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的時(shí)候，必須賦予其充分的知情權(quán)、參與權(quán)和決定權(quán)，因此必須提高征地程序的透明度，完善征地聽證制度，以減少或消除征用與被征用者的矛盾，也在一定的程度上防止權(quán)利的濫用。舉行聽證會，傾聽大眾的心聲及解釋為何要這樣做，這不僅是民主的一種體現(xiàn)，更在消除政府與群眾之間的誤解起到了積極的作用，為政策的科學(xué)性及可行性提供依托。所以，完善我國征地的聽證制度，在當(dāng)前顯得迫切而必要，政府可以通過聽證會公布相關(guān)的政策依據(jù)解釋相關(guān)補(bǔ)償制度，村民可以提出對項(xiàng)目的疑問和建議，通過這樣的互動，在一定程度上消除征地的矛盾，為決策的合理性提供實(shí)在的依據(jù)。
三、結(jié)語
通過分析我國集體土地征收中存在的問題，可以明確我們完善法律制度的方向，借鑒和吸收國外土地征收制度中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，可以規(guī)范集體土地向國有土地的轉(zhuǎn)變，保護(hù)集體、農(nóng)民的土地權(quán)益，縮小城鄉(xiāng)差距，加速土地資源配置的市場化的進(jìn)程，從而為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供用地保障的同時(shí)，對保持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和社會穩(wěn)定都具有重要意義。
參考文獻(xiàn)：
[1]王富博.土地征收的私權(quán)保護(hù)——兼論我國土地立法的完善[J].中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)（社科版），2005（1）.
第6篇：國有土地法實(shí)施條例范文
關(guān)鍵詞： 集體建設(shè)用地； 土地使用權(quán)； 流轉(zhuǎn)制度
中圖分類號： F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號： 1673-9973（2013）02-0112-05
土地是人類生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，其對經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展具有不可替代的作用。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，土地作為一項(xiàng)重要的資源愈發(fā)體現(xiàn)其使用價(jià)值的重要性。同時(shí)，資源性、稀缺性在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢下更加促使其使用價(jià)值的不斷提高。作為社會主義國家，所有制結(jié)構(gòu)決定了土地作為一種資源其所有權(quán)主體的特殊性。依照我國現(xiàn)行憲法的規(guī)定，根據(jù)主體的不同，可將土地分為國有土地和集體土地。此種土地制度在我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、工業(yè)建設(shè)發(fā)揮了重要作用，但隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度的建立，此種“城鄉(xiāng)二元”的土地制度成為新一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙，特別是在解決“三農(nóng)”問題、縮小城鄉(xiāng)差距、建立社會主義新農(nóng)村成為當(dāng)前及今后一個(gè)階段主要任務(wù)的時(shí)期，切實(shí)提高廣大農(nóng)民的生活水平，保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、有序發(fā)展成為社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)的迫切任務(wù)，構(gòu)建集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度被多數(shù)專家、學(xué)者認(rèn)為是圓滿完成任務(wù)的必經(jīng)途徑和有效手段之一。因其不僅能促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并且對于合理配置土地資源，合理開發(fā)、利用土地資源，保障集體經(jīng)濟(jì)組織的土地權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
一、完善相關(guān)法律，解決下位法與上位法之間的矛盾
有學(xué)者將集體建設(shè)用地使用權(quán)定義為：“是指法定主體依法取得的對農(nóng)民集體所有的土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)目的的占有、使用和收益的權(quán)利”。[1] “土地流轉(zhuǎn)，即土地的流通和轉(zhuǎn)讓”，[2]根據(jù)流轉(zhuǎn)標(biāo)的不同，可分為土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)和土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。根據(jù)我國憲法第10條的規(guī)定，在我國土地所有權(quán)是禁止流轉(zhuǎn)的，唯有通過國家征收的形式實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)主體的變更，且只能由集體所有變?yōu)閲宜?。而國有土地使用?quán)的流轉(zhuǎn)則形式多樣，根據(jù)我國《土地管理法實(shí)施條例》的規(guī)定，無償?shù)男问接袆潛埽袃數(shù)姆绞桨ǔ鲎?、租賃、作價(jià)出資或入股。
如：截至2008年11月，江蘇南通海門市共辦理集體建設(shè)用地出讓417宗，出讓面積4357.5畝；集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓74宗；共辦理集體建設(shè)用地租賃73宗，租賃面積623畝。[3]由以上數(shù)據(jù)可知，各地區(qū)的試點(diǎn)工作取得了初步的成果，此種流轉(zhuǎn)方式占據(jù)了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)非常大的比重，而接下來的工作就是總結(jié)各地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，在全國范圍內(nèi)進(jìn)行推廣，以此形成全國統(tǒng)一的集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2000年至2002年，安陽市劉家莊、任家莊、三家莊三村集體流轉(zhuǎn)收入已達(dá)1400多萬元，用于修建道路200萬元，建學(xué)校、養(yǎng)老院等公益事業(yè)150萬元，上繳國家各種稅費(fèi)500多萬元，安置1300多個(gè)勞動力，人均年收入5000元以上；[4]廣東2006年實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)宗數(shù)約2100宗，面積達(dá)1500公頃，涉及價(jià)款20億元。[5]據(jù)測算，2020年我國要達(dá)到城鎮(zhèn)化率60%、工業(yè)化率70%的目標(biāo)，需要增加1.5億畝建設(shè)用地。[6]
在我國，建立集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀需要，法學(xué)理論為此制度的建立提供了深厚的理論基礎(chǔ)，國家土地政策的推動及試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為此制度的建立奠定了堅(jiān)實(shí)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。
為完善立法，解決下位法土地管理法、擔(dān)保法和上位法憲法之間以及土地管理法本身法律條文之間的矛盾，應(yīng)對土地管理法、擔(dān)保法相關(guān)條出以下修改：（1）秉承憲法第10條和土地管理法第2條的規(guī)定，將土地管理法第43條修改為：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，可以依法申請使用國有土地或集體所有土地；村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，可以依法申請無償使用農(nóng)民集體所有的土地”。（2）將擔(dān)保法第34條第3款修改為：“抵押人依法有權(quán)處分土地使用權(quán)、房屋和其他地上定著物”。
二、改革現(xiàn)行的征地制度
在物權(quán)理論上，土地征收是物權(quán)變動的一種形式，是國家出于公共利益的需要，依照法定條件和程序，將農(nóng)民集體所有的土地強(qiáng)制收歸國有，并給予相應(yīng)補(bǔ)償?shù)男袨?。我國憲法?0條、土地管理法第2條、物權(quán)法第42條皆有“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”的規(guī)定。此種規(guī)定，為緩解城市擴(kuò)張、經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地的大量需求，進(jìn)而征收農(nóng)民集體土地提供了法律基礎(chǔ)。
國家只有為了“公共利益的需要”，才能對集體土地進(jìn)行征收，但我國立法機(jī)關(guān)并未借鑒西方發(fā)達(dá)國家成熟的立法經(jīng)驗(yàn)，采用概括或列舉的方式明確“公共利益”的內(nèi)涵或外延。因而，在城市建設(shè)日益飽和、城市可用土地仍不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的背景下，為保證經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，政府及用地者開始尋找突破點(diǎn)，他們利用國家法律和司法解釋并未對“公共利益”做出明確規(guī)定的法律漏洞，人為地任意擴(kuò)大“公共利益”的范圍，將其外延擴(kuò)大化、商業(yè)化，大量征收集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地用于商業(yè)開發(fā)建設(shè)，以滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地的需求，使得集體建設(shè)用地使用權(quán)以征為國有的形式變相流轉(zhuǎn)。該行為不僅損害了廣大農(nóng)民的土地權(quán)益，而且不利于土地的合理開發(fā)利用，因此要改革現(xiàn)行的征地制度，使其規(guī)范化。據(jù)《新京報(bào)》2011年4月20日的報(bào)道，我國土地管理法的修改工作已經(jīng)啟動。筆者建議：可以此次修改土地管理法為契機(jī)，或是之后通過最高人民法院司法解釋的方式，對土地征收制度進(jìn)行如下改革：
（一）明晰“公共利益”的范圍
1. 界定“公共利益”的內(nèi)涵?！掇o源》中將“公益”界定為：“公共之利益，相對于一個(gè)人之私利、私益而言”，將“利益”界定為“好處或功用，即指能滿足人們物質(zhì)或精神需要的事物”。美國學(xué)者龐德在他的社會法學(xué)理論中把利益分為個(gè)人利益、公共利益與社會利益，其中公共利益是指涉及政治組織的社會生活并以政治組織社會名義提出的主張、要求或愿望。本質(zhì)上講，龐德所稱的“公共利益”即國家利益。我國法律、法規(guī)、司法解釋未對“公共利益”的涵義作出明確界定，“公共利益”的認(rèn)定缺乏法律標(biāo)準(zhǔn)。但根據(jù)法律解釋原理、國家現(xiàn)行的土地政策，以及保護(hù)農(nóng)民集體土地利益的需要，對“公共利益”的范圍不宜作擴(kuò)大解釋。因而，應(yīng)將“公共利益”界定為：為保障國家的安全、發(fā)展，國家機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行，滿足社會絕大多數(shù)人的生存、生活而必須具備的物質(zhì)基礎(chǔ)。其應(yīng)具備以下四個(gè)特征：（1）公共性。即相對于私人利益，公共利益主體是國家或社會公眾，而不是確定的個(gè)體或組織；同時(shí)，此種利益主要依賴以政府為代表的公共選擇機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。（2）合理性。由于公共利益的實(shí)現(xiàn)經(jīng)常是以減少或損害其他類型的公共利益或私人利益為代價(jià)的，因此在認(rèn)定公共利益時(shí)要進(jìn)行利益權(quán)衡，進(jìn)行利益大小、社會效益、實(shí)現(xiàn)代價(jià)的比較，最大限度地減少對其他利益的損害。（3）正當(dāng)性。除國家利益外，對其余公共利益的認(rèn)定，要體現(xiàn)公共性，廣泛聽取民眾意見，保證公共利益真正滿足公眾的需求。（4）公平性。公共利益的實(shí)現(xiàn)是以損害私人利益為代價(jià)的，因而要對利益損害者進(jìn)行合理的補(bǔ)償，以實(shí)現(xiàn)社會公平。
2. 明確“公共利益”外延。在大陸法系和英美法系國家，如德國、法國、英國、美國等國，法律同樣規(guī)定，政府為了公共利益的需要可以征收土地，并采用概括或列舉的方式明確規(guī)定“公共利益”的范圍，只是不同國家基于本國國情對公共利益的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)略有不同而已。我國土地管理法第54條對以劃撥方式取得國有土地建設(shè)項(xiàng)目的范圍進(jìn)行了規(guī)定；同時(shí)，國土資源部制定的《劃撥用地目錄》將用地劃分為公益性和經(jīng)營性，前者可以劃撥方式獲得國有土地使用權(quán)；2011年1月21日國務(wù)院新頒布的《國有土地上房屋拆遷與補(bǔ)償條例》中，對可征收房屋的情形進(jìn)行了規(guī)定。因此，可以參照以上法律、規(guī)章的規(guī)定，明確規(guī)定由政府組織實(shí)施的基于以下需要的項(xiàng)目可以征收集體建設(shè)用地：（1）國防和外交；（2）能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；（3）科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會福利、市政公用等公共事業(yè)；（4）保障性安居工程建設(shè)；（5）對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建。
（二）提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
土地管理法第47條規(guī)定，我國的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是：“按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”，此標(biāo)準(zhǔn)僅從國家經(jīng)濟(jì)利益的角度出發(fā)，未考慮失地集體的土地權(quán)益，其合理性備受質(zhì)疑。且在當(dāng)今地價(jià)不斷上漲的背景下，該標(biāo)準(zhǔn)與市場脫節(jié)，不能維護(hù)失地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)利益。此標(biāo)準(zhǔn)下，在國家和集體組織之間產(chǎn)生了土地收益“剪刀差”，激發(fā)了民眾的不滿情緒，使集體建設(shè)用地使用權(quán)隱性流轉(zhuǎn)成為可能。
國際上關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)脑瓌t有：（1）日本的“正當(dāng)補(bǔ)償”原則，其補(bǔ)償范圍主要包括：產(chǎn)權(quán)損失、財(cái)產(chǎn)損失、失業(yè)損失和其他損失等，此補(bǔ)償原則是一種比較全面的補(bǔ)償。此外，日本還專門規(guī)定了要“按正常市場交易價(jià)計(jì)價(jià)”的原則；（2）美國的“合理補(bǔ)償”原則，此原則下國家要賠償所有者財(cái)產(chǎn)的公平市場價(jià)格，包括財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)有價(jià)值和財(cái)產(chǎn)未來盈利的折扣價(jià)格；（3）巴西的“公平賠償”原則，根據(jù)此原則，征地補(bǔ)償項(xiàng)目包括土地的原購置費(fèi)用、土地的產(chǎn)出等項(xiàng)目。三種補(bǔ)償原則中，補(bǔ)償程度最高的為“正當(dāng)補(bǔ)償”原則，“合理補(bǔ)償”原則次之，“公平補(bǔ)償”原則補(bǔ)償程度最低。
為保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員的利益，在確定了征地項(xiàng)目范圍的前提下，我國要提高現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。新確立的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，既要限定在國家財(cái)政的承受范圍之內(nèi)，又要實(shí)現(xiàn)失地集體經(jīng)濟(jì)組織成員的經(jīng)濟(jì)利益。筆者認(rèn)為新征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要考慮以下因素：（1）土地的原用途。土地的原用途一定程度決定了其對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、文化、社會的作用。不同用途的土地因其給當(dāng)?shù)厮鶐淼睦娌煌?，其價(jià)值也就不同。如被征土地原是村辦企業(yè)用地，其不僅給當(dāng)?shù)卣畮矶愂帐杖?，而且增加了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，如果國家要進(jìn)行補(bǔ)償就要將“農(nóng)民收入的減少”作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的因素。（2）地上附著物。地上附著物是土地上承載的建筑物及其附屬物，附著物的建設(shè)要耗費(fèi)財(cái)力、物力和人力。土地被征用，附著物所有權(quán)人同時(shí)喪失了對附著物的所有權(quán)和使用權(quán)，造成了經(jīng)濟(jì)利益損失。因而，在確定賠償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)將地上附著物作為必要因素加以考慮。（3）土地的市場價(jià)格。因土地的位置能夠決定土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)的市場價(jià)格，故征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定要借鑒馬克思的級差地租理論。被征收的集體土地大多處于城市邊緣，地理位置優(yōu)越，其一旦被征收，土地所有權(quán)人便喪失了原有的經(jīng)濟(jì)利益，集體經(jīng)濟(jì)組織成員的收入因此而減少。相對來講，如果此種土地通過招標(biāo)、拍賣的程序進(jìn)入土地市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)，憑借其優(yōu)越的地理位置，集體經(jīng)濟(jì)組織必然能獲得優(yōu)厚的回報(bào)。因而，兩種狀態(tài)下土地收益差的存在，使得在確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)必須要參考土地的市場價(jià)格。因此，我國要對現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修改，確立合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)包括：土地原經(jīng)濟(jì)效益、地上附著物的損失、一定比例的市場差價(jià)。
（三）完善征地程序
1. 要由征地部門擬定征地補(bǔ)償方案，報(bào)同級人民政府進(jìn)行審批。
2. 受理申請的人民政府組織有關(guān)部門對征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證并對論證結(jié)果予以公布，征求被征地集體經(jīng)濟(jì)組織成員和社會公眾的意見。
3. 受理申請的人民政府應(yīng)對所征求的意見進(jìn)行論證并對原征收補(bǔ)償方案進(jìn)行修改，公布修改后的方案。
4. 根據(jù)方案確定的時(shí)間、程序發(fā)放補(bǔ)償費(fèi)用至集體經(jīng)濟(jì)組織，集體經(jīng)濟(jì)組織定期內(nèi)按人口數(shù)將補(bǔ)償費(fèi)用發(fā)放至成員手中。
5. 以上所有程序完成之后進(jìn)行征地活動。
三、制定《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理法》
建立集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度，首先應(yīng)對相關(guān)規(guī)范性法律文件進(jìn)行修改，解除對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，其次是制定專門的法律以構(gòu)建我國的集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度，規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)程序。筆者以為，我國立法機(jī)關(guān)應(yīng)制定專門的《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理法》，應(yīng)包括以下內(nèi)容：
（一）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的原則
1. 同一市場原則。經(jīng)濟(jì)學(xué)上對“市場”的界定，是指消費(fèi)者的集合，而非固定的交易場所。建立集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度，實(shí)現(xiàn)國有土地和集體建設(shè)用地“同制、同權(quán)、同價(jià)”，發(fā)揮集體建設(shè)用地的資源價(jià)值，將國有土地和集體建設(shè)用地納入統(tǒng)一的市場，實(shí)現(xiàn)權(quán)利平等，運(yùn)用相同規(guī)則，通過市場競爭機(jī)制，來實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。（1）市場準(zhǔn)入制度是集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入土地市場的門檻，應(yīng)修改相關(guān)法律允許集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入土地一級市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)。（2）建立公平的流轉(zhuǎn)制度，實(shí)現(xiàn)對國有土地和集體建設(shè)用地的無歧視待遇。（3）利用市場的公平競爭機(jī)制，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)效益最大化。
2. 依法流轉(zhuǎn)原則。依法流轉(zhuǎn)原則是指集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，要符合法律、法規(guī)規(guī)定的條件、程序、方式、期限，不得違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定，否則流轉(zhuǎn)行為無效。（1）不符合法定條件的集體建設(shè)用地不得進(jìn)入土地市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)，否則流轉(zhuǎn)行為無效。（2）不按法定程序流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地的，視違法情節(jié)的輕重，進(jìn)行不同的處理：如違反的是不可進(jìn)行事后彌補(bǔ)的強(qiáng)制性程序（如民主決策程序、審批程序），則此流轉(zhuǎn)行為無效；如違反的是可事后彌補(bǔ)的任意性程序（如出讓金或租金交付程序），那么此流轉(zhuǎn)行為可通過修正成為有效的流轉(zhuǎn)行為。（3）集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，必經(jīng)按照法定的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)租、抵押等五種方式進(jìn)行，不按此方式進(jìn)行的流轉(zhuǎn)為無效流轉(zhuǎn)。（4）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的期限，要符合法律最高流轉(zhuǎn)期限的規(guī)定，超過最高流轉(zhuǎn)期限的，以最高流轉(zhuǎn)期限計(jì)算，超過部分無效；若流轉(zhuǎn)期限對合同目的的實(shí)現(xiàn)具有決定性意義，則此流轉(zhuǎn)行為無效。
3. 民主決策原則。民主決策原則是指集體建設(shè)用地使用權(quán)的初次流轉(zhuǎn)，要經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，方可進(jìn)行流轉(zhuǎn)?，F(xiàn)存的大量隱性流轉(zhuǎn)，都是村委會、村干部或村民個(gè)人充當(dāng)集體建設(shè)用地的所有權(quán)人，全權(quán)行使決策權(quán)，損害了集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益。民主決策原則的設(shè)立，保證了土地真正的所有權(quán)人通過法定渠道充分發(fā)表意見，實(shí)現(xiàn)其所有權(quán)權(quán)能，維護(hù)其經(jīng)濟(jì)利益。
（二）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條件
1. 初次流轉(zhuǎn)要進(jìn)行民主決策。集體建設(shè)用地使用權(quán)屬于農(nóng)民集體所有，為保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員的土地權(quán)益，在進(jìn)行集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)時(shí)，應(yīng)由用地者與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會自愿平等協(xié)商，后經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報(bào)有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行審批后，集體建設(shè)用地使用權(quán)才能流轉(zhuǎn)。
2. 符合土地利用總體規(guī)劃、城市和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。土地利用規(guī)劃是為節(jié)約用地、確保土地的供需平衡和合理開發(fā)利用土地而制定的。目前，我國土地利用規(guī)劃按行政級別來進(jìn)行劃分，可分為全國級、省級、地（市）級、縣級和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級。集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度的建立，實(shí)現(xiàn)了不同所有者土地的“同制、同權(quán)、同價(jià)”。為保證農(nóng)村的合理布局、促進(jìn)合理利用農(nóng)村的土地資源，一定要科學(xué)制定土地利用規(guī)劃，將集體建設(shè)用地納入土地總體規(guī)劃和城市、村鎮(zhèn)規(guī)劃之中。此外規(guī)定只有符合土地規(guī)劃，集體建設(shè)用地使用權(quán)方能進(jìn)入土地市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)。
3. 符合土地用途管制。土地用途管制，即國家為了土地資源的合理開發(fā)利用，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，以編制土地利用規(guī)劃的形式劃分土地利用區(qū)，確定土地使用條件，并要求土地所有者和使用者按照國家確定的用途使用土地的制度。自1999年始，我國通過編制各級土地利用規(guī)劃的形式實(shí)行土地用途管制，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，要符合土地用途管制和土地規(guī)劃確定的用途，未經(jīng)法定程序不能改變土地用途，對擅自改變土地用途的行為，要對責(zé)任主體進(jìn)行處罰，情節(jié)嚴(yán)重的要追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任，并將流轉(zhuǎn)土地恢復(fù)原狀。
（三）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式和期限
建立集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度，實(shí)現(xiàn)對國有土地和集體建設(shè)用地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理，可借鑒我國成熟的國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，設(shè)計(jì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式、規(guī)定流轉(zhuǎn)期限。
1. 出讓。參照國有土地使用權(quán)的出讓，統(tǒng)一土地使用權(quán)出讓的概念，并將其定義為：指土地所有者將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向其支付出讓金的行為。集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓，經(jīng)由民主決策，可采用招標(biāo)、拍賣、協(xié)商等方式，以實(shí)現(xiàn)土地效益最大化。集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓的期限，筆者認(rèn)同一些學(xué)者的觀點(diǎn)，住宅用地70年，工業(yè)用地過50年，商業(yè)用地40年，綜合用地50年，具體期限由出讓方和受讓方協(xié)商而定。
2. 轉(zhuǎn)讓。集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，即集體建設(shè)用地使用權(quán)人將依法取得的建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)移的行為。集體建設(shè)用地的權(quán)利義務(wù)被轉(zhuǎn)讓給受讓人，可以通過買賣、互易、贈與、繼承等方式進(jìn)行，但轉(zhuǎn)讓的土地要符合土地用途管制。集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的期限為原合同期限扣除轉(zhuǎn)讓人已使用的期限。
3. 出租。集體建設(shè)用地使用權(quán)出租，即集體土地所有人將其所有的集體建設(shè)用地使用權(quán)在一定期限內(nèi)出租給土地使用權(quán)人，并收取租金的行為。集體建設(shè)用地使用權(quán)出租的其他事項(xiàng)，適用合同法中關(guān)于租賃合同的規(guī)定。集體建設(shè)用地使用權(quán)出租的期限，適用合同法最長租賃期限20年的規(guī)定。
4. 轉(zhuǎn)租。集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)租，即集體建設(shè)用地承租人將其承租的建設(shè)用地使用權(quán)另行出租給第三人使用的行為。集體建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)租，同樣適用合同法中關(guān)于租賃合同的相關(guān)規(guī)定，轉(zhuǎn)租要取得土地所有權(quán)人的同意；轉(zhuǎn)租的期限要短于土地出租的剩余期限；同時(shí)，非經(jīng)法定程序不得改變轉(zhuǎn)租土地的用途。
5. 抵押。集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押，即集體建設(shè)用地的所有權(quán)人或使用權(quán)人將集體建設(shè)用地使用權(quán)作為自己或他人債務(wù)的擔(dān)保，當(dāng)債務(wù)人到期不能履行債務(wù)時(shí)，由債權(quán)人就該集體建設(shè)用地使用權(quán)變價(jià)優(yōu)先受償?shù)男袨椤鶛?quán)人的抵押權(quán)一旦實(shí)現(xiàn)，集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也即實(shí)現(xiàn)。集體建設(shè)用地使用權(quán)的抵押不同于國有土地的抵押，其分為兩種：一是所有權(quán)人進(jìn)行的抵押，二是使用權(quán)人進(jìn)行的抵押。不同主體進(jìn)行的抵押，抵押期限不同；所有權(quán)人進(jìn)行的抵押，由所有權(quán)人與抵押權(quán)人協(xié)商，但抵押最高期限不應(yīng)超過集體建設(shè)用地根據(jù)用途所確定的最高出讓期限；使用權(quán)人進(jìn)行的抵押，抵押期限不應(yīng)超過集體建設(shè)用地原流轉(zhuǎn)合同的剩余期限。
（四）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的程序
1. 初次流轉(zhuǎn)程序
（1）集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)中的出讓和出租，以招標(biāo)、拍賣的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)的，按以下程序進(jìn)行：第一，集體經(jīng)濟(jì)組織持土地所有權(quán)證書、2/3以上集體經(jīng)濟(jì)組織成員或者2/3以上村民代表的書面同意，向上級有權(quán)部門提出審批申請。第二，受理審批申請的有權(quán)部門會同城鄉(xiāng)規(guī)劃部門指導(dǎo)提出審批申請的集體經(jīng)濟(jì)組織，擬訂出讓或者出租方案，報(bào)本級人民政府批準(zhǔn)。第三，方案經(jīng)批準(zhǔn)后，集體經(jīng)濟(jì)組織委托土地交易機(jī)構(gòu)在土地市場對集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行招標(biāo)、拍賣。第四，中標(biāo)人、競得人憑中標(biāo)通知書或者成交確認(rèn)書，與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓或者出租合同，并按合同約定向集體經(jīng)濟(jì)組織支付出讓金或者租金。第五，受讓人或者承租人持集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租合同，政府批準(zhǔn)文件，以及出讓金或者租金支付憑證，向土地管理部門辦理土地登記，領(lǐng)取集體建設(shè)用地使用權(quán)證書。
（2）集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)中的出讓和出租，以協(xié)商的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)的，按以下程序進(jìn)行：第一，集體經(jīng)濟(jì)組織持土地所有權(quán)證書、2/3上集體經(jīng)濟(jì)組織成員或者2/3以上村民代表的書面同意、供地方案、出讓或出租合同等材料，向上級有權(quán)部門提出審批申請。第二，受理審批申請的有權(quán)部門會同城鄉(xiāng)規(guī)劃部門對申請進(jìn)行審核，報(bào)本級人民政府批準(zhǔn)。第三，經(jīng)批準(zhǔn)后，受讓人或者承租人按合同約定向集體經(jīng)濟(jì)組織支付出讓金或者租金。第四，受讓人或者承租人持集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租合同，政府批準(zhǔn)文件，以及出讓金或者租金支付憑證，向土地管理部門辦理土地登記，領(lǐng)取集體建設(shè)用地使用權(quán)證書。
（3）初次流轉(zhuǎn)的抵押程序。第一，集體經(jīng)濟(jì)組織持土地所有權(quán)證書、集體經(jīng)濟(jì)組織或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村辦企業(yè)與抵押權(quán)人簽訂的主合同和抵押合同、2/3以上集體經(jīng)濟(jì)組織成員或者2/3以上村民代表的書面同意，向上級有權(quán)部門提出審批申請。第二，受理申請的有權(quán)部門對抵押合同進(jìn)行審核，報(bào)本級人民政府批準(zhǔn)。第三，批準(zhǔn)后，抵押人與抵押權(quán)人持主合同、抵押合同、批準(zhǔn)文件至土地管理部門辦理抵押登記。
2. 再次流轉(zhuǎn)程序
土地使用權(quán)人持原協(xié)議、土地使用權(quán)證書、與新權(quán)利主體（受讓人、承租人、抵押權(quán)人）所簽協(xié)議至土地管理部門辦理相關(guān)手續(xù)。值得注意的是，原租賃合同無轉(zhuǎn)租約定或原出租人在原租賃合同中不同意轉(zhuǎn)租而后又同意的，承租人轉(zhuǎn)租要取得土地所有權(quán)人的書面同意。
（五）建立集體建設(shè)用地地價(jià)評估體系
為防止集體建設(shè)用地使用權(quán)被低價(jià)流轉(zhuǎn)造成土地資產(chǎn)流失，保障集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)利益，我們要建立一個(gè)科學(xué)、規(guī)范的地價(jià)評估體系：首先，規(guī)定地價(jià)評估是土地流轉(zhuǎn)的必經(jīng)程序，由具備資質(zhì)的評估機(jī)構(gòu)對待流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行地價(jià)評估；其次，地價(jià)評估要遵守國有土地和集體建設(shè)用地“同質(zhì)同價(jià)”的原則；最后，實(shí)現(xiàn)政府最低保護(hù)價(jià)制度。
（六）合理分配土地收益
因集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)涉及的利益主體不同，為確保土地收益的合理分配，流轉(zhuǎn)收益分配過程中要進(jìn)行初次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)的區(qū)分。集體建設(shè)用地使用權(quán)的抵押，因不涉及利益分配，故此處不予討論。
1. 初次流轉(zhuǎn)的利益分配。初次分配應(yīng)以建設(shè)用地所有權(quán)人為主，各級政府不直接參與土地收益分配。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益的50%，由集體經(jīng)濟(jì)組織按該組織實(shí)際成員數(shù)平均發(fā)放；余下的50%，由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一管理使用，用于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、文化、保障性建設(shè)，其使用方式和數(shù)額要經(jīng)過2/3以上集體經(jīng)濟(jì)組織成員或者2/3以上村民代表的同意。各級政府不直接參與初次分配，以稅收的形式間接參與土地收益的分配。
2. 再次流轉(zhuǎn)的利益分配。集體建設(shè)用地使用權(quán)再次流轉(zhuǎn)的土地收益，溢價(jià)部分按初次流轉(zhuǎn)的分配方法進(jìn)行分配。如是平價(jià)流轉(zhuǎn)，則不存在收益分配問題，政府可根據(jù)稅法的規(guī)定獲得契稅等稅收收入。
（七）懲處囤積土地行為
2010年12月29日《國土資源部關(guān)于房地產(chǎn)閑置土地情況的公告》顯示：1993年至今，我國住宅建設(shè)用地共閑置土地201.703642公頃。為防止集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)囤積土地、大量閑置土地的情況，在《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理法》中應(yīng)對用地者的囤積行為規(guī)定嚴(yán)厲的處罰措施：（1）對以出讓、出租的方式取得集體建設(shè)用地用于非農(nóng)建設(shè)的，超過合同約定的動工開發(fā)建設(shè)期，滿一年未動工開發(fā)的，由土地管理部門征收相當(dāng)于全部合同金額20%的土地閑置費(fèi)，將土地閑置費(fèi)按集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)的收益分配方法進(jìn)行分配。并責(zé)令受讓人、承租人于一定期限內(nèi)動工開發(fā)建設(shè)，并對責(zé)任主體進(jìn)行通報(bào)批評。期限屆滿仍未動工開發(fā)的，無償收回集體建設(shè)用地。（2）對以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租的方式取得集體建設(shè)用地用于非農(nóng)建設(shè)的，自土地使用權(quán)證辦理完畢之日起，滿一年未動工開發(fā)的，由土地管理部門征收相當(dāng)于全部合同金額20%的土地閑置費(fèi)，上繳國庫。并責(zé)令受讓人、承租人于一定期限內(nèi)動工開發(fā)建設(shè)，并對責(zé)任主體進(jìn)行通報(bào)批評。期限屆滿仍未動工開發(fā)的，無償收回集體建設(shè)用地。（3）滿兩年未動工開發(fā)的，無償收回集體建設(shè)用地。
（八）對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行登記
我國對不動產(chǎn)物權(quán)的變動采用的是“登記生效”原則，登記是不動產(chǎn)物權(quán)變動的必經(jīng)程序。集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，系不動產(chǎn)物權(quán)的變動，因而，應(yīng)按法律的規(guī)定進(jìn)行登記方可生效。此項(xiàng)登記具有重要作用：一是登記具有公示效力，可以降低市場交易成本，減少法律風(fēng)險(xiǎn)；二是便于國家對集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)督、管理，實(shí)現(xiàn)國家對土地用途進(jìn)行管制。因此，土地管理部門要切實(shí)履行集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)登記程序，簡化土地權(quán)利歸屬、流轉(zhuǎn)狀況的查詢程序，以確保市場交易的暢通和安全。
從政府廣泛開展集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)工作到國家一系列政策、地方規(guī)章的出臺，我國集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已成必然，因而修改《土地管理法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律，為建立我國集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度掃除法律障礙成為首要解決的問題。但構(gòu)建集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度不僅是一個(gè)法律層面上的問題，還涉及經(jīng)濟(jì)、社會等方面的問題，故此項(xiàng)制度的建立，立法機(jī)關(guān)和政府要在廣泛調(diào)研、聽取社會各界的意見的基礎(chǔ)上，循序漸進(jìn)地推進(jìn)。
一項(xiàng)制度的建立需要以相關(guān)配套制度為依托，我國集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度的建立需要以相關(guān)經(jīng)濟(jì)制度、社會保障制度為基礎(chǔ)。首先是經(jīng)濟(jì)制度，國家要完善管理集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的宏觀調(diào)控手段，通過土地利用規(guī)劃部門、土地管理部門實(shí)行定期檢查等手段對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)狀況、建設(shè)用地利用狀況進(jìn)行管理和監(jiān)督，嚴(yán)厲打擊非法流轉(zhuǎn)行為和囤積土地行為。其次是社會保障制度，要逐步建立和完善農(nóng)村基本社會保障制度，將廣大農(nóng)村居民納入醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障范圍內(nèi)。同時(shí)，還要完善農(nóng)村基本設(shè)施建設(shè)。
集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度的建立，將集體建設(shè)用地納入土地一級市場，充分發(fā)揮土地的資源性作用，對于我國經(jīng)濟(jì)保持持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展具有重要意義。此制度的建立，必然會增加農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動“城鄉(xiāng)一體化”建設(shè)，加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)。
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