淺談建設(shè)用地違法建筑的處置

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該案涉及一個(gè)違法行為同時(shí)違反兩部法律、出現(xiàn)法律競(jìng)合時(shí)的法律適用問題。

一、本例中的違法占地行為同時(shí)也是違法建設(shè)行為

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2019修正）第40條規(guī)定：“在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程建設(shè)的，建設(shè)單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、區(qū)、市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證；申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證，應(yīng)當(dāng)提交使用土地的有關(guān)證明文件等材料?！睋?jù)此規(guī)定，取得使用土地的有關(guān)證明文件，是申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證的前提。在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)違反《土地管理法》占地實(shí)施建設(shè)的，屬于違法占地行為，而違法占地由于不能提供合法使用土地的手續(xù)，是不能取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的。因此，違法占地行為也必然是違法建設(shè)行為，違法批準(zhǔn)建設(shè)的情形除外，這就出現(xiàn)了法律競(jìng)合問題。

二、依據(jù)不同的法律予以處罰的方式不同

對(duì)違法占地行為的處罰，《土地管理法》（2019修正）第74條作了明確規(guī)定，對(duì)于擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，要根據(jù)是否符合土地利用總體規(guī)劃情況，對(duì)在違法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施做出拆除或者沒收的行政處罰。但對(duì)違法占用建設(shè)用地和未利用地形成的建筑物和其他設(shè)施，是否可以拆除或沒收，從該條的行文表述上看并沒有予以明確。按照“法無(wú)規(guī)定不可為”的原則，對(duì)違法占用建設(shè)用地和未利用地形成的建筑物和其他設(shè)施，自然資源主管部門不宜做出拆除或者沒收的處罰決定。對(duì)未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的違法占地項(xiàng)目的處罰，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2019修正）第64條規(guī)定，“由縣級(jí)以上人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價(jià)5%以上10%以下的罰款；無(wú)法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實(shí)物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價(jià)10%以下的罰款。”可見，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行違法建設(shè)的，明確了限期改正、罰款、限期拆除、沒收實(shí)物或者違法收入等處罰措施，相對(duì)《土地管理法》單一的處罰方式來(lái)說，在處罰手段和方式上更靈活，也更有效，充分發(fā)揮了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的作用，可以有效破解違法建筑物處置難題。

三、把握效率高、效果好的原則選擇適用法律

為更好地指引對(duì)這一違法行為的處罰，自2014年10月起開始實(shí)行的《國(guó)土資源違法行為查處工作規(guī)程》區(qū)分占用不同地類，明確了相應(yīng)的處罰要求：“違法占用的土地為建設(shè)用地和未利用地的，對(duì)地上新建建筑物和其他設(shè)施，由違法當(dāng)事人與合法的土地所有者或使用者協(xié)商處置，涉及違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)交城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門處理?！弊?018年機(jī)構(gòu)改革組建自然資源部后，原城鄉(xiāng)規(guī)劃的職能轉(zhuǎn)移到自然資源主管部門，對(duì)涉及違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的行為，自然資源主管部門可以直接適用《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》予以查處。至于具體應(yīng)當(dāng)適用《土地管理法》還是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，應(yīng)當(dāng)把握效率高、效果好的原則。

作者：尚曉萍 單位：自然資源部不動(dòng)產(chǎn)登記中心