健全自然保護(hù)地管理體制法律建議

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摘要：一直以來，世界各國(guó)對(duì)于維護(hù)生態(tài)環(huán)境最為有效的方式認(rèn)定為自然保護(hù)地的建設(shè)。我國(guó)自然保護(hù)地體系建設(shè)歷經(jīng)多年，不斷健全完善。本文對(duì)自然保護(hù)地的含義和我國(guó)的管理機(jī)制進(jìn)行探討，通過分析國(guó)內(nèi)外管理機(jī)制，探討我國(guó)自然保護(hù)地管理存在的部分區(qū)域和政府因?yàn)樽陨淼赜蛏系慕?jīng)濟(jì)發(fā)展而對(duì)改革抵觸及保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)人員不足、缺乏專業(yè)經(jīng)驗(yàn)等問題。且在法制建設(shè)方面、科學(xué)劃分事權(quán)方面、整合交叉重疊方面等，總結(jié)以往成果的基礎(chǔ)上提出了部分建議，以求更好地建設(shè)自然保護(hù)地管理體制。

關(guān)鍵詞：自然保護(hù)地；管理體制；科學(xué)劃分；統(tǒng)一管理

一、自然保護(hù)地概述

（一）自然保護(hù)地的含義生態(tài)資源環(huán)境的保護(hù)是一直以來各個(gè)國(guó)家和世界組織共同關(guān)注的重要問題，如何保護(hù)現(xiàn)有的自然環(huán)境以求在保護(hù)環(huán)境的基礎(chǔ)上為人類帶來更多好處是各國(guó)政府關(guān)注的重點(diǎn)。多年來，世界組織和世界各個(gè)國(guó)家在不斷研究和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上認(rèn)為自然保護(hù)地的設(shè)立對(duì)于生態(tài)資源的保護(hù)具有重要意義。各國(guó)學(xué)者和世界組織對(duì)于自然保護(hù)地的含義有著不同的理解，世界自然聯(lián)盟將自然保護(hù)地定義為：通過法律或其他方式給予認(rèn)可，以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期、有效地保護(hù)自然及其生態(tài)系統(tǒng)的地理區(qū)域，尤其是保護(hù)陸地或海洋資源的生物多樣性[1]。學(xué)者結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，制定與規(guī)劃主體功能區(qū)與保護(hù)紅線，同時(shí)籌建國(guó)家級(jí)和各類生態(tài)保護(hù)地，認(rèn)為我國(guó)的自然保護(hù)地是指由各級(jí)政府依法設(shè)立并進(jìn)行有效管理，實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)和自然文化遺產(chǎn)資源保護(hù)和合理利用，提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和生態(tài)產(chǎn)品，具有嚴(yán)格、清晰的生態(tài)紅線界定范圍的自然區(qū)域。

（二）我國(guó)保護(hù)地管理機(jī)制現(xiàn)狀長(zhǎng)期以來，我國(guó)保護(hù)地機(jī)制建設(shè)受到黨和國(guó)家的密切關(guān)注。2013年，中共中央提出建立國(guó)家公園體制；2014年，在12個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）開展試點(diǎn)；2018年，聯(lián)合林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部、國(guó)土資源部組建國(guó)家林業(yè)和草原局[1]。自此，我國(guó)自然保護(hù)地形成了統(tǒng)一管理的局面，目的在于解決長(zhǎng)期存在的“多頭管理”問題。2019年，黨中央提出成立以國(guó)家公園為主導(dǎo)、以自然保護(hù)區(qū)為支撐、以各類森林公園為輔助的國(guó)家保護(hù)地管理機(jī)制，明確表明保護(hù)地建設(shè)將以宏觀性、協(xié)調(diào)性的方式推進(jìn)。同時(shí)，我國(guó)保護(hù)地的法律建設(shè)也不斷地優(yōu)化與完善。2013年，多位來自法律界、生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的專家聯(lián)名提出“自然保護(hù)地法（草案建議稿）”，歷經(jīng)十年的醞釀，卻終未獲通過。但是，這些立法過程在一定程度上積累了大量的經(jīng)驗(yàn)，為以后進(jìn)一步制定自然保護(hù)地法奠定了基礎(chǔ)。

二、國(guó)內(nèi)、外保護(hù)地管理機(jī)制分析

（一）我國(guó)保護(hù)地管理機(jī)制現(xiàn)狀中的缺陷雖然目前我國(guó)正在積極推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，國(guó)家林業(yè)和草原局、國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)也已經(jīng)設(shè)立，但是由于長(zhǎng)期以來存在的體制管理問題，現(xiàn)行的管理體制還不能適應(yīng)自然保護(hù)地體系建設(shè)的新要求。第一，部分區(qū)域和政府因?yàn)樽陨淼赜蛏系慕?jīng)濟(jì)發(fā)展而對(duì)改革抵觸。自然保護(hù)地的建設(shè)是從整體性、協(xié)調(diào)性的角度進(jìn)行。在保護(hù)現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上再進(jìn)行生態(tài)修復(fù)工程、退耕還林還草、保持水土、荒漠化治理等。這就會(huì)涉及從中央到地方的多個(gè)管理部門，同時(shí)也會(huì)涉及多個(gè)省市縣。從目前的法律制度和管理體制上來看，各層級(jí)和各地方的事權(quán)既缺乏劃分依據(jù)，部門之間又職權(quán)不清。第二，許多保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)人員不足，缺乏專業(yè)經(jīng)驗(yàn)，難以滿足日常管護(hù)工作的需要。自然保護(hù)地的全方位監(jiān)管監(jiān)測(cè)薄弱，部分區(qū)域缺乏監(jiān)測(cè)保護(hù)，尚不能形成信息化、數(shù)字化全方位統(tǒng)一的監(jiān)管監(jiān)測(cè)體系。

（二）國(guó)外保護(hù)地管理機(jī)制分析利用自然保護(hù)地進(jìn)行管理是當(dāng)今世界上各國(guó)為保護(hù)生物多樣性采取的最普遍的方式?？v觀世界各國(guó)的管理方式，綜合研究，以下兩種模式最為突出：第一種以美國(guó)為典型代表。美國(guó)作為世界上環(huán)境保護(hù)和制度發(fā)展較為先進(jìn)的國(guó)家，管理模式大致分為四級(jí)八類。美國(guó)在自然保護(hù)地管理方面，多個(gè)部門分工明確、相互協(xié)調(diào)，由能源部、國(guó)防部、內(nèi)政部等共同管理?？傮w來說，該模式的職責(zé)在于保護(hù)自然、生態(tài)、歷史和文化資源，并鼓勵(lì)公眾參與其中。自然保護(hù)地的準(zhǔn)入、運(yùn)行、管理與維護(hù)等方面都是依法進(jìn)行，可見，在自然保護(hù)地方面，美國(guó)以法律為基礎(chǔ)，已經(jīng)建設(shè)成較為健全的管理體系[2]。第二種是以俄羅斯為典型代表的明確有專門的部門統(tǒng)一管理模式，這也是目前世界上大部分國(guó)家采取的模式。俄羅斯的自然保護(hù)地被稱為特別自然保護(hù)區(qū)，實(shí)行宏觀規(guī)劃、分級(jí)治理，可分為聯(lián)邦級(jí)、區(qū)級(jí)以及地方級(jí)，并且由聯(lián)邦權(quán)利執(zhí)行機(jī)關(guān)、聯(lián)邦主體權(quán)利執(zhí)行機(jī)關(guān)及地方自治機(jī)構(gòu)分別實(shí)施管理。目前看來，全俄自然保護(hù)地建立了自然資源與生態(tài)部統(tǒng)一監(jiān)管、聯(lián)邦、地區(qū)與地方三級(jí)管理的體制，確保每個(gè)保護(hù)地都由聯(lián)邦主管部門設(shè)立專門管理機(jī)構(gòu)并任命負(fù)責(zé)人。俄羅斯的自然保護(hù)還受到聯(lián)邦相關(guān)法律的嚴(yán)格保障，先后出臺(tái)了《特別自然保護(hù)區(qū)域聯(lián)邦法》《生物圈自然保護(hù)區(qū)條例》《公園管理?xiàng)l例》等。這些法律明確規(guī)定各類自然保護(hù)地的設(shè)立、管理、監(jiān)督等程序規(guī)定，以及各項(xiàng)特別保護(hù)措施，確保了自然保護(hù)事業(yè)的永續(xù)發(fā)展[3]。

三、優(yōu)化保護(hù)地管理機(jī)制的法律方案

（一）強(qiáng)化法制管理體制建設(shè)我國(guó)與美國(guó)等國(guó)家設(shè)立自然保護(hù)地體系不盡相同，主要差別不僅在于政體不同，還在于基礎(chǔ)不一樣?？v觀我國(guó)對(duì)于自然保護(hù)地管理體制的法律建設(shè)層面，可以得知我國(guó)開始著手將“國(guó)家公園法”的立法提上日程。在立法過程中，應(yīng)該同時(shí)兼顧自然保護(hù)地法律體系的建設(shè)，綜合采取各方面的優(yōu)點(diǎn)、改善不足的基礎(chǔ)上，建立統(tǒng)一、完善、系統(tǒng)的體系。在制定相應(yīng)的法律法規(guī)時(shí)，也應(yīng)綜合考慮建設(shè)的各種資源要素，發(fā)展區(qū)域協(xié)同合作，將多部門分工負(fù)責(zé)，建立統(tǒng)一監(jiān)管制度加以科學(xué)明確的規(guī)定。同時(shí)，將規(guī)劃混亂，商業(yè)利用和無序開發(fā)等問題進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定，一切做到有法可依?？煞謩e制定各類公園的管理辦法，同時(shí)輔助以各種其他類別的文件。另外，在執(zhí)法機(jī)制方面，每個(gè)自然保護(hù)地都應(yīng)設(shè)立綜合性的執(zhí)法隊(duì)伍，承擔(dān)綜合執(zhí)法職責(zé)，在執(zhí)法過程中明確各自的職責(zé)與責(zé)任，做好相應(yīng)的工作，與國(guó)家林業(yè)局與草原局等部門構(gòu)成合作機(jī)制，并隨時(shí)接受中央環(huán)保督查組的檢查。

（二）科學(xué)劃分自然保護(hù)地事權(quán)國(guó)家林業(yè)局和草原局在借鑒各國(guó)發(fā)展情況、結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況進(jìn)行綜合分析后，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新該區(qū)域的管理機(jī)制。由黨中央統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)保護(hù)區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃、分層管理、分區(qū)監(jiān)督的保護(hù)機(jī)制，可以將我國(guó)自然保護(hù)地分為自然公園、自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園，并形成國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、各類自然公園三者聯(lián)合管理體系[4]。該體系的建立不僅要國(guó)家規(guī)劃，還要各地方政府積極行動(dòng)。國(guó)家公園作為自然保護(hù)地體系的主體，應(yīng)由中央政府直接管理，負(fù)責(zé)規(guī)劃、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，如今掛牌的國(guó)家公園管理局應(yīng)充分發(fā)揮其作用，肩負(fù)起看守者、管理者、監(jiān)管者的責(zé)任。國(guó)家公園是區(qū)域內(nèi)維護(hù)生態(tài)環(huán)境，保護(hù)生物多樣性最為重要的方式之一，在國(guó)家重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)設(shè)置國(guó)家公園也有利于統(tǒng)一集中管理各地的生態(tài)資源。同時(shí)應(yīng)注意，在已經(jīng)確立的國(guó)家公園區(qū)域內(nèi)不再設(shè)置相似的公園[5]。除國(guó)家公園外，在設(shè)立其他類型的自然保護(hù)地時(shí)，也應(yīng)注意可由省級(jí)政府進(jìn)行籌劃、承建和運(yùn)營(yíng)工作，但是要受到中央的指導(dǎo)和監(jiān)督。

（三）合理整合現(xiàn)有交叉重疊區(qū)域建立統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)查找現(xiàn)有保護(hù)地，調(diào)查與評(píng)估當(dāng)前各類保護(hù)地的實(shí)際狀況，從空間上進(jìn)行規(guī)劃，解決交叉重疊問題。特別是對(duì)于區(qū)域之間銜接的部分，不可以出現(xiàn)認(rèn)為各自都沒有管理權(quán)利或者都有管理權(quán)限的情況，可以借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)設(shè)置生態(tài)廊道管理模式，這種生態(tài)廊道的建設(shè)對(duì)于區(qū)域之間的連接管理和協(xié)調(diào)保護(hù)有著重要的意義。對(duì)于現(xiàn)有各個(gè)保護(hù)地，征求其更名、換牌的意見，認(rèn)為確有必要的可以調(diào)整、更名、換牌。自然保護(hù)地只掛一個(gè)牌子，除保留國(guó)際組織授予的國(guó)際性牌子外，其他牌子不再保留。如確有必要掛多塊牌子，一定要保證無論幾塊牌子，自然保護(hù)地四周邊界的范圍和規(guī)模必須是一致的、法規(guī)章程標(biāo)準(zhǔn)必須是一致的、管理機(jī)構(gòu)和規(guī)劃主體必須是唯一的、管理人員和技術(shù)工作人員必須是一致的。如此建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，進(jìn)行資源整合才能解決由于多個(gè)牌子而引起的面積重復(fù)、數(shù)據(jù)打架、各自為政、效率不高等問題。同時(shí)也有利于解決對(duì)于同一塊土地，臺(tái)帳對(duì)不上的問題。除此之外，對(duì)于相關(guān)門難以精準(zhǔn)執(zhí)法、忽視人民訴求、部分保護(hù)區(qū)域受到“多頭管理”等問題都可以通過優(yōu)化現(xiàn)有制度、更新管理體制得到解決。

（四）健全監(jiān)督管理體制在管理權(quán)利分配合理的條件下，健全我國(guó)自然保護(hù)地監(jiān)督管理，并且針對(duì)責(zé)任問題精確落實(shí)，也顯得尤為重要。將責(zé)任分擔(dān)到每個(gè)責(zé)任人的頭上，不僅是對(duì)自然保護(hù)監(jiān)督管理的最有效的方式，同時(shí)也是防止在出現(xiàn)問題的情況下，發(fā)生彼此之間推脫、互不負(fù)責(zé)的情況。一定要加強(qiáng)對(duì)區(qū)域內(nèi)資源環(huán)境工作的監(jiān)督管理，制定合理的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，避免由于標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一所帶來的一系列問題；還可以積極引入第三方評(píng)估制度，通過另外的角度，制定不同類型、不同方向，更加全面科學(xué)的評(píng)價(jià)體系。另外，應(yīng)完善社會(huì)監(jiān)管體系、優(yōu)化投訴和保障制度，從而確保人民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)得到有效保障。相關(guān)管理部門應(yīng)主動(dòng)接受群眾監(jiān)督，及時(shí)在官方網(wǎng)頁上信息，便于直接評(píng)估、監(jiān)管，檢查處罰結(jié)果更容易讓人信服，讓人民群眾明白易懂。讓全民參與到監(jiān)督工作中，不僅能進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)政府部門的監(jiān)管，也可以讓大家更好地保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

四、結(jié)語

目前，創(chuàng)新保護(hù)地管理機(jī)制是促進(jìn)保護(hù)地建設(shè)的基本要求，應(yīng)積極促進(jìn)管理方式從“行政管理”轉(zhuǎn)型為“多元共治”。我國(guó)自然保護(hù)地管理體制建設(shè)的首要任務(wù)是在嚴(yán)格管理的同時(shí)，處理好各種權(quán)利主體之間的關(guān)系。不僅在于各級(jí)政府之間的權(quán)利分工，而且有關(guān)各方的利益分配，務(wù)必要做到“職權(quán)法定”。同時(shí)各部門之間相互監(jiān)督，明確責(zé)任分配，再加上社會(huì)公眾的監(jiān)督，更加體現(xiàn)出全民參與的先進(jìn)性，如此才能在對(duì)自然保護(hù)地進(jìn)行規(guī)劃保護(hù)管理的同時(shí)，兼顧滿足人民群眾旅游休閑的需要。

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作者：包玉華 麻秋燃 單位：東北林業(yè)大學(xué)