水利工程管理體制問題及對策探討

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摘要:長期以來，水利工程對改善生態(tài)環(huán)境、調(diào)節(jié)區(qū)域水資源、維持農(nóng)業(yè)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、減輕洪澇災(zāi)害等發(fā)揮著巨大作用，也是實現(xiàn)脫貧攻堅目標(biāo)、促進(jìn)小康社會與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的重要基礎(chǔ)設(shè)施，深化體制機(jī)制改革為推動水利事業(yè)持續(xù)發(fā)展的必然選擇。文章從水利工程管理體制、機(jī)制、觀念、形勢等方面，探究了體制改革存在的問題及其原因，對此提出轉(zhuǎn)變思維方式、實行多元投入機(jī)制、妥善處理各方關(guān)系、經(jīng)營方式多樣化等改革措施。

關(guān)鍵詞:管理體制;現(xiàn)狀分析;對策建議;水利工程

1水利工程管理體制存在的問題

1.1工程管理體制概述

采用經(jīng)濟(jì)、法律、行政、技術(shù)等各種措施管理經(jīng)營和運行維護(hù)已建水利工程，從而滿足生產(chǎn)生活與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，該過程即為工程管理。我國的水利工程管理體制與水行政管理體制相對應(yīng)，可分為流域直屬機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位、水行政管理和水利部等多種形式［1］。水行政主管部門擔(dān)負(fù)著各類運行管理、資產(chǎn)及使用監(jiān)督等責(zé)任，承擔(dān)確保工程安全運行和維修養(yǎng)護(hù)檢查等任務(wù)，不同行政區(qū)劃的工程管理則由當(dāng)?shù)刂鞴懿块T負(fù)責(zé)。為保證工程正常運行以及功能效益的充分發(fā)揮，水管單位承擔(dān)日常維修、養(yǎng)護(hù)、管理等工作，各級水管部門負(fù)責(zé)其權(quán)限內(nèi)的管理工作。目前，按照管理單位的收益和任務(wù)，可將其分為經(jīng)營型、公益型和準(zhǔn)公益型單位［2］。

1.2管理體制存在的問題

1.2.1管理觀念落后為推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展以及有效配置區(qū)域水資源，新中國成立初期水利工程管理單位實行的計劃經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)建了許多強化水利資源調(diào)度的規(guī)范。我國經(jīng)濟(jì)社會狀況自改革開放以來發(fā)生了巨大變革，新形勢下的社會發(fā)展與基層水利管理單位的原有觀念極不協(xié)調(diào)，從而導(dǎo)致水土資源綜合收益率低、職工收入差、經(jīng)濟(jì)效益不高、工作效率低等問題逐漸顯現(xiàn)，過于強調(diào)經(jīng)濟(jì)效益而忽視社會效益的現(xiàn)象較為普遍。

1.2.2管理體制建設(shè)滯后長期以來，我國興建了一大批防洪、灌溉、發(fā)電、旅游、養(yǎng)殖等功能的水利工程，初步形成了地域分布廣泛、大小中并舉、蓄引提結(jié)合的水利工程體系，為推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障各行業(yè)用水發(fā)揮支撐和基礎(chǔ)作用。按照功能屬性將工程分為公益型、生產(chǎn)經(jīng)營型兩類，因業(yè)務(wù)主體與行政主體分離，形成的管護(hù)體制存在條塊分割、職責(zé)不清、各自為政、政事較差、政企不分等問題。由于管理職責(zé)交叉、管理部門較多、管理體制不順，業(yè)務(wù)主體與行政主體之間出現(xiàn)權(quán)責(zé)利不清的現(xiàn)象，形成有問題時相互推諉、有利益時互相爭管的局面。工程中普遍存在存在輕監(jiān)管、重許可等現(xiàn)象的，對于各類涉水違法行為的控制仍存在較大的困難。另外，在涉水管理交叉事項上各部門具有其執(zhí)法隊伍，行政執(zhí)法力度不強且有效的協(xié)調(diào)組織缺乏。

1.2.3運行管理機(jī)制多樣水利工程的多種功能決定了其管理體制的多樣性，這主要體現(xiàn)以下方面:1)水價管理:管理單位結(jié)合相關(guān)規(guī)范要求，依據(jù)其實際狀況和相關(guān)政策實施水價成本測算，對于水費的計收大多數(shù)水管單位普遍以40%成本價作為實收水價，實際管理時按審批成本水價執(zhí)行的情況較少。2)資產(chǎn)收益劃分:針對單位或單項水利工程資產(chǎn)，一般難以用準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)定量衡量經(jīng)營性和公益性資產(chǎn)所發(fā)揮的效益，無法系統(tǒng)反映其自身經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。3)工程管理與養(yǎng)護(hù):20世紀(jì)50－70年代屬于我國大多數(shù)灌區(qū)和水利工程的集中興建期，經(jīng)過長期的運行普遍存在滲漏水嚴(yán)重、用水效率低、垮塌水毀、老化失修等問題，加之運行過程中工程管理和養(yǎng)護(hù)不善，致使渠系垮塌、水庫跨壩等安全事故頻繁出現(xiàn)。4)經(jīng)費不足:因長期缺乏經(jīng)費大多數(shù)管理單位未實行社會保證制度，為職工未繳納養(yǎng)老、事業(yè)、醫(yī)療保險以及住房公積金等，待崗、下崗或退休后無法保障職工生活。5)水管單位性質(zhì):生產(chǎn)型事業(yè)單位、企業(yè)管理單位、事業(yè)單位為水管單位性質(zhì)經(jīng)歷的過程，預(yù)算管理形式長期實行差額補貼、自收自支的方式，沒有準(zhǔn)確定位合理、客觀、科學(xué)的單位性質(zhì)。

1.2.4水利工程管理形式嚴(yán)峻對于水利工程的發(fā)展各級政府均高度重視，為充分發(fā)揮水利工程的效益各地區(qū)都構(gòu)建了一套適合當(dāng)?shù)厍闆r的管理體系，有利于實現(xiàn)自然資源和水利設(shè)施的可持續(xù)利用。然而，在管理方法和制度上還有所欠缺，普遍存在維修養(yǎng)護(hù)的力量不足、管理能力薄弱等問題。從投入機(jī)制的角度分析，市場與政府、受益農(nóng)戶與政府之間存在管理處理不科學(xué)、投入責(zé)任劃分不明確等問題;從建設(shè)管理的角度，政府部門為項目實施和投資的主體，在工程立項、建設(shè)和驗收過程中受益農(nóng)戶參與監(jiān)督、決策較少，責(zé)任權(quán)利不清晰;從運行管理的角度，水利管護(hù)主體不明確且產(chǎn)權(quán)改革不夠深入，政府籌資為管理經(jīng)費的主要來源，無法落實管護(hù)責(zé)任，難以保證工程效益的發(fā)揮。

2水利工程管理體制改革措施

2.1轉(zhuǎn)變思維，適應(yīng)形勢發(fā)展

將資源配置、價值規(guī)律的優(yōu)化觀念貫穿于水利工程體制改革的全過程，在行動和思想上轉(zhuǎn)變思維方式［3］。例如，生產(chǎn)經(jīng)營性庫區(qū)旅游、水產(chǎn)養(yǎng)殖、供水生產(chǎn)等實踐工程，結(jié)合商品交換與生產(chǎn)要求強化成本核算，合理確定價格且不斷提升產(chǎn)品質(zhì)量，此外要順應(yīng)形勢發(fā)展不斷提升職工綜合素食，加強各個環(huán)節(jié)管理和思維方式的轉(zhuǎn)變［4］。

2.2創(chuàng)新機(jī)制，實行多元投入機(jī)制

根據(jù)相關(guān)政策要求和工程管理實際情況，準(zhǔn)確掌握經(jīng)營型、準(zhǔn)公益型、公益型水管單位的性質(zhì)，實事求是的合理劃分水管單位類型，并明確財政補貼標(biāo)準(zhǔn)、資金用途、人員編制和收支范圍等內(nèi)容［5］。為解決職工后顧之憂問題以及形成符合實際的補償機(jī)制，水管單位必須為職工加入社會保障體系，購買相應(yīng)的保險。通過實行統(tǒng)一水價政策和順應(yīng)市場、形勢發(fā)展要求，結(jié)合先服務(wù)、再收費相關(guān)政策建立一套新的運行機(jī)制，供水實行合同制以減少征管環(huán)節(jié)，提升服務(wù)質(zhì)量形成良好的服務(wù)機(jī)制。對于農(nóng)業(yè)用水管理，改革按畝收費方式以及加快安裝計量用水設(shè)施，做好農(nóng)業(yè)水費征管和節(jié)約用水宣傳工作;針對水利工程維修養(yǎng)護(hù)，實行市場化、企業(yè)化管護(hù)機(jī)制，提高維修質(zhì)量及精簡單位人員;資產(chǎn)管理方面，將靜態(tài)和動態(tài)管理相結(jié)合強化資金使用，實行分級管理和使用水利工程資金收入、資金轉(zhuǎn)讓制。因此，為促進(jìn)水利事業(yè)發(fā)展必須建立良好的運行管理和監(jiān)督機(jī)制［6］。

2.3立足實際，妥善處理各方關(guān)系

工程管理體制改革是要理順管理體制、改革不適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系，而不是將原有的所有規(guī)范、制度和政策全部廢除，通過創(chuàng)建良好的生產(chǎn)關(guān)系不斷提升工作效率、釋放職工生產(chǎn)積極性以獲取更大的經(jīng)濟(jì)效益。體制改革作為一種有效手段，其主要目的是發(fā)展、增效、穩(wěn)定，具體的改革工作必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)依據(jù)，以發(fā)展、創(chuàng)新、求實、穩(wěn)定的態(tài)度實施改革，妥善處理各個方面與改革工作間的關(guān)系，具體如下:1)科學(xué)處理水管單位與行政管理部門之間的關(guān)系。考慮各自的職能將合理劃分灌區(qū)管理、江河堤防、灌區(qū)排澇、水庫防洪、水執(zhí)政工作的責(zé)權(quán)利;嚴(yán)格按照法律規(guī)范進(jìn)行管理，不能過細(xì)、過死、過多的管理水管單位內(nèi)部的生產(chǎn)經(jīng)營活動，在滿足法律、法規(guī)要求的條件下充分發(fā)揮水土資源優(yōu)勢，面向市場實行水商品服務(wù)、管理、銷售和生產(chǎn)，通過加強管理公益性資產(chǎn)確保水利設(shè)施完整性和安全性，做好水土保持、防洪減災(zāi)、排澇等工作，不斷提高國有公益性資產(chǎn)價值，逐步形成相得益彰、相互支持、相輔相成、政事分開、政企分開的新型關(guān)系。2)合理處理水管單位自身經(jīng)濟(jì)與社會效益。管理過程中水管單位應(yīng)考慮自身情況，必須綜合處理好自身社會與經(jīng)濟(jì)效益這個關(guān)系;對此，管理體制改革要明確各級財政部門應(yīng)承擔(dān)的補助份額以及界定兩者的價值量、資產(chǎn)量，將其合理確的劃分每個水管單位［7］。3)合理處理內(nèi)、外部間的關(guān)系。理順內(nèi)、外部關(guān)系為推行體制改革的關(guān)鍵，其中外部管理體制涉及流域機(jī)構(gòu)、各級水行政主觀部門、省市縣各級政府的權(quán)責(zé)劃分，改革后必須理順這些復(fù)雜的關(guān)系;內(nèi)部管理體制主要涉及流域、水管單位和灌區(qū)的權(quán)責(zé)劃分，通過對分配、財務(wù)、認(rèn)識等改革理順這些關(guān)系。理順一項關(guān)系為做到左右、上下關(guān)系協(xié)調(diào)的重要基礎(chǔ)，增強其抵御自然災(zāi)害的能力充分發(fā)揮水利工程經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，逐漸實現(xiàn)體制改革的目標(biāo)。4)準(zhǔn)確處理引進(jìn)人才和機(jī)構(gòu)精簡間的關(guān)系:人員過多而無法安置為工程管理體制改革最常見的問題，大量人員失業(yè)、下崗勢必會對社會安定和水管單位內(nèi)部發(fā)展產(chǎn)生不利作用;此外，吸收和引進(jìn)專業(yè)技術(shù)、管理人才為推動水利事業(yè)發(fā)展的驅(qū)動力。所以，要多超編和非生產(chǎn)人員進(jìn)行縮減，實行輪崗待崗、離崗休息、鼓勵脫產(chǎn)學(xué)習(xí)和辭職等方法精簡人員隊伍，配置社會保障措施妥善安置這批人員;同時，按照定薪、定崗、定責(zé)、定員、定編等要求引進(jìn)知識豐富、專業(yè)水平高的人才充分發(fā)揮其才能［8］。

2.4積極探索，改革多樣化經(jīng)營機(jī)制

水利的建后管護(hù)逐漸引起人們的高度重視，為指導(dǎo)水利管理體制改革出臺科學(xué)有效的指導(dǎo)性文件，各地區(qū)積極探索形成適合當(dāng)?shù)氐墓茏o(hù)模式［9］。對于投入機(jī)制，有些地區(qū)出現(xiàn)了抵押借貸融資機(jī)制和小型水利設(shè)施流轉(zhuǎn)交易的模式;關(guān)于建設(shè)管理，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成了能夠顯著提升工程質(zhì)量的一體化建設(shè)管理模式;對于建后管護(hù)，從多個方面綜合提升了對工程的管理水平，有效解決了設(shè)施老化失修、資金投入不足等問題，為提高水利工程效益奠定了基礎(chǔ)［10］。

3結(jié)論

當(dāng)前，我國水利工程管理體系普遍存在管理不到位、管理體系錯綜復(fù)雜、管理觀念落后等問題，新時期經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求與傳統(tǒng)的管理制度極不協(xié)調(diào)。為制定系統(tǒng)完善的水利管理體制以及推動水利事業(yè)的持續(xù)發(fā)展，需要對現(xiàn)有改革試點經(jīng)驗不斷的總結(jié)與探索，改革創(chuàng)新管理體制、順應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及不斷創(chuàng)新管理觀念。

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作者：金秀實 單位：岫巖滿族自治縣水利事務(wù)服務(wù)中心