績效管理中激勵機(jī)制設(shè)計難題

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一、控制導(dǎo)向型預(yù)算體制的逆向激勵

與多數(shù)國家一樣，中國目前繼續(xù)采用傳統(tǒng)的條目基礎(chǔ)的投入預(yù)算體制：資源配置以預(yù)先規(guī)定的用途為基礎(chǔ)，不與績效掛鉤。每個用途都規(guī)定開支標(biāo)準(zhǔn)。機(jī)構(gòu)和官員被要求滿足這些標(biāo)準(zhǔn)，無論績效如何。問題在于：支出標(biāo)準(zhǔn)很難約束政府活動的范圍和公共投資的規(guī)模，逾越標(biāo)準(zhǔn)的各種機(jī)會主義行為也極難被有效監(jiān)管。支出節(jié)約則意味著“犯傻”：機(jī)構(gòu)及績效管理中的激勵機(jī)制設(shè)計難題有效的激勵機(jī)制設(shè)計必須面對五個難題：逆向激勵、環(huán)境噪聲、目標(biāo)互斥、配置沖突和分析方法文/王雍君其成員不僅得不到任何好處，反而發(fā)出了“資金超出需要”的信號。后者將機(jī)構(gòu)置于下一輪預(yù)算被削減的境地。這就是投入預(yù)算體制固有的逆向激勵—獎賞浪費、懲罰節(jié)約。吊詭的是：為支出控制而量身定制的投入預(yù)算體制，最終卻走向自己的反面。包括中國在內(nèi)，許多國家和政府的預(yù)算體制都在某種程度上陷入了這一困境，從而與績效管理所要求的“合理成本”和“支出節(jié)約”理念背道而馳。適當(dāng)?shù)目冃Ъ顧C(jī)制設(shè)計面對的第一個難題，就是消除或抑制源于投入預(yù)算體制的逆向激勵。有好些方法可供選擇，將成本要素納入績效計量可作為最優(yōu)方法。3E（經(jīng)濟(jì)性、效率和有效性）中的每個“E”都涉及成本。目前官方了指導(dǎo)績效評價與管理的大量文件，但幾乎沒有哪個文件強(qiáng)制要求機(jī)構(gòu)在報告產(chǎn)出（效率）和成果（有效性）的同時，一并報告相應(yīng)的成本。財政成本最終被全部轉(zhuǎn)嫁給納稅人的事實，也使公共官員極易忽視和漠視其活動的財政成本。這是成本層面的逆向激勵問題極難得到重視、更不用得到解決的關(guān)鍵原因。公共機(jī)構(gòu)通常具有隱瞞真實成本（以及公眾服務(wù)需求）信息的強(qiáng)烈動機(jī)，也加劇了逆向激勵。“三重激勵”可作為可信和可靠的解決方案。具體地講，對機(jī)構(gòu)及其成員的獎罰不僅應(yīng)與產(chǎn)出和成果掛鉤，也應(yīng)一并與相關(guān)成本掛鉤。成本并非越低越好，因為犧牲產(chǎn)出和成果的成本節(jié)約并不合意。三重激勵機(jī)制依托“產(chǎn)出成本”和“成果成本”的核算技術(shù)的發(fā)展，在公共部門中開發(fā)作業(yè)成本法（ABC）和成本會計因而至關(guān)重要。權(quán)責(zé)發(fā)生制財務(wù)會計可作為有用的起點。就公共部門成本核算方法與技術(shù)而言，中國與發(fā)達(dá)國家的差距非常大，亟需急起直追，但前提是足夠的政治意愿，包括從傳統(tǒng)的“人民話語”到“納稅人話語”的政治轉(zhuǎn)向。

二、環(huán)境噪聲與目標(biāo)互斥

績效激勵機(jī)制強(qiáng)調(diào)以結(jié)果導(dǎo)向績效的好壞作為獎罰基準(zhǔn)。但除非結(jié)果可以通過機(jī)構(gòu)管理者的努力加以控制，否則獎罰就沒有意義，因為沒有人能夠?qū)Σ豢煽氐慕Y(jié)果負(fù)責(zé)。舉例來說，誰應(yīng)對“小行星撞擊地球”負(fù)責(zé)？績效管理中的環(huán)境噪聲與此類似。環(huán)境因素（不可控）和管理努力（可控）績效評價與預(yù)算的融合雖然至關(guān)緊要，但并非當(dāng)務(wù)之急。當(dāng)務(wù)之急是設(shè)計適當(dāng)?shù)募顧C(jī)制，以促進(jìn)官員從不作為心態(tài)轉(zhuǎn)向持續(xù)關(guān)注以合理成本交付公眾偏好的政策與服務(wù)。當(dāng)前“全面績效管理”運動出現(xiàn)了新特點：從強(qiáng)調(diào)績效評價轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)績效激勵，以及績效與預(yù)算的融合—把預(yù)算作為促進(jìn)績效的工具，從而形成某種意義上的績效預(yù)算。目前忽視乃至漠視激勵機(jī)制建設(shè)的傾向依然令人擔(dān)憂。在這種情況下，績效運動滑向形式主義的風(fēng)險非常高。為扭轉(zhuǎn)這一局面，有必要清晰鑒別績效激勵機(jī)制設(shè)計的五個難題?？刂茖?dǎo)向型預(yù)算體制的逆向激勵與多數(shù)國家一樣，中國目前繼續(xù)采用傳統(tǒng)的條目基礎(chǔ)的投入預(yù)算體制：資源配置以預(yù)先規(guī)定的用途為基礎(chǔ)，不與績效掛鉤。每個用途都規(guī)定開支標(biāo)準(zhǔn)。機(jī)構(gòu)和官員被要求滿足這些標(biāo)準(zhǔn)，無論績效如何。問題在于：支出標(biāo)準(zhǔn)很難約束政府活動的范圍和公共投資的規(guī)模，逾越標(biāo)準(zhǔn)的各種機(jī)會主義行為也極難被有效監(jiān)管。支出節(jié)約則意味著“犯傻”：機(jī)構(gòu)及都會影響結(jié)果。許多規(guī)劃受到環(huán)境因素的顯著影響。北京的大氣質(zhì)量在很大程度上取決于天氣。設(shè)想某年環(huán)保機(jī)構(gòu)付出了巨大的管理努力，但因“天公不作美”以至未能使大氣質(zhì)量好轉(zhuǎn)；或者某年環(huán)保機(jī)構(gòu)無所作為，但因“天公作美”以至大氣質(zhì)量出乎意料地好。在前一種情況下，應(yīng)懲罰環(huán)保機(jī)構(gòu)和機(jī)構(gòu)管理者嗎？在后一種情況下應(yīng)予獎勵嗎？如果這樣，等于對那些機(jī)構(gòu)無力控制的環(huán)境噪聲實施獎罰—多少有點荒唐。要實施基于結(jié)果的績效激勵，必須將環(huán)境噪聲從績效計量（大氣質(zhì)量）的影響，與機(jī)構(gòu)管理的影響分離開來。獎罰只應(yīng)針對機(jī)構(gòu)管理對結(jié)果造成的影響。匪夷所思的是：盡管噪聲問題如此普遍和嚴(yán)重，受到關(guān)注的程度卻很低。只要這個難題未被適當(dāng)澄清和解決，朝向“績效與預(yù)算掛鉤”的努力很可能適得其反?？冃Ч芾淼膹?fù)雜性和專業(yè)化，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了包括改革者在內(nèi)的多數(shù)人的想象。長期廣泛的實踐一再表明，在基本理論準(zhǔn)備不足的情況下，一哄而上的運動式改革制造的問題，經(jīng)常遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過解決的問題。目標(biāo)互斥使問題更加復(fù)雜。在“土壤保護(hù)規(guī)劃”的例子中，四個可能的產(chǎn)出目標(biāo)可分別界定為：減少水土流失、改善水質(zhì)、改良土壤和增加產(chǎn)量。前三個目標(biāo)具有同質(zhì)性，并且與第四個具有內(nèi)在一致性。在這種情況下，對每個目標(biāo)實施獎罰不會損害其他目標(biāo)—不存在目標(biāo)互斥問題。但在“森林管理規(guī)劃”的例子中，“木材產(chǎn)量”、“環(huán)境保護(hù)”和“發(fā)展旅游”這三個產(chǎn)出目標(biāo)之間，互斥問題就會出現(xiàn)：追求其中的某個目標(biāo)會損害其他目標(biāo)。在這種情況下，基于該項規(guī)劃的成敗實施整體激勵，就變得完全不合需要。正確的做法是針對每個目標(biāo)的獨立獎罰。否則，設(shè)想達(dá)成整個規(guī)劃的成功將變得非常不現(xiàn)實。有意義的激勵機(jī)制因而必須面對如下問題：究竟需要激勵什么？這一問題也意味著：激勵機(jī)制的正確設(shè)計—基于規(guī)劃結(jié)構(gòu)—比創(chuàng)建績效計量指標(biāo)重要得多。目前依然盛行的“績效評價指標(biāo)癡迷癥”可以休矣。時下相對膚淺的績效運動亟需灌輸如下理念：規(guī)劃結(jié)構(gòu)的精心設(shè)計遠(yuǎn)比指標(biāo)重要，尤其應(yīng)注重發(fā)展目標(biāo)趨同性的規(guī)劃結(jié)構(gòu)，以減少目標(biāo)間或任務(wù)間的潛在沖突。如此，績效激勵機(jī)制的難題即可得到減輕。

三、配置沖突與分析方法

如果對“中小學(xué)午餐規(guī)劃”的績效評價表明其管理質(zhì)量很差，是否表明政府應(yīng)削減對這項規(guī)劃的預(yù)算撥款？答案很可能是否定的。正確的答案甚至恰好相反：管理質(zhì)量越差，越暗示需要更多的撥款。在真實世界中，類似問題很普遍，這是績效激勵機(jī)制設(shè)計中的另類難題：績效越好，越應(yīng)獎罰（包括增加撥款）嗎？績效越差，越應(yīng)懲罰（包括削減撥款）嗎？配置沖突由此而來：以績效為基礎(chǔ)還是以政策優(yōu)先性為基礎(chǔ)？績效預(yù)算和績效管理隱含如下信念：資源配置應(yīng)以績效為基礎(chǔ)，激勵機(jī)制也是如此。這一信念直接挑戰(zhàn)政策優(yōu)先性概念—在預(yù)算配置中的支配性角色。很少有人意識到：這個挑戰(zhàn)在許多情況下是不必要的和不適當(dāng)?shù)?。這是因為，政策驅(qū)動才是現(xiàn)代預(yù)算制度的靈魂；管理驅(qū)動只應(yīng)從屬和輔助政策驅(qū)動。易言之，政策驅(qū)動要求在確保資源可持續(xù)性和可承受性的前提下，預(yù)算資源的分配應(yīng)充分反映政府政策的優(yōu)先性，即使管理質(zhì)量不能令人滿意也是如此。另一方面，管理質(zhì)量很高的規(guī)劃，只要在政治沒有吸引力或政策上不具優(yōu)先性，撥款也可能需要削減或停止。適當(dāng)?shù)慕鉀Q方法是將“雙重評估”概念引入績效評價中。雙重評價指一并評價管理質(zhì)量和資金需求量。管理質(zhì)量反映績效，資金需求量反映政策優(yōu)先性。在此基礎(chǔ)上，將規(guī)劃、活動或產(chǎn)出區(qū)分為四類組合，并且只應(yīng)將激勵機(jī)制應(yīng)用于其中的兩類組合：管理質(zhì)量高-資金需求量大，管理質(zhì)量低-資金需求量低。其他兩類組合并不適合績效激勵機(jī)制。進(jìn)一步的考慮還有分析方法問題。單一的績效評價方法—評價實際值與目標(biāo)值間的偏差—對于有效激勵并不充分，除非擴(kuò)展到變化（change）分析、歸因（attribution）分析和貢獻(xiàn)（contribution）分析。歸因分析旨在鑒別和分離規(guī)劃影響—要求分離環(huán)境噪聲；貢獻(xiàn)分析旨在鑒別規(guī)劃影響中的哪些因素對結(jié)果做出了多大貢獻(xiàn)。舉例來說，在兒童保健規(guī)劃的例子中，兒童體能改善在多大程度上源于兒童保健品、兒童藥品、兒童疫苗的使用。

結(jié)語

在激勵難題未得到澄清和解決的情況下，將績效與獎罰（包括預(yù)算撥款）掛鉤的努力，以及推動“全過程預(yù)算績效管理”的努力，很可能演變?yōu)橐粓瞿w淺和高風(fēng)險的形式主義游戲，無論主觀意愿多么良好。時下的中國，比過去任何時候都需要鮮活、有深度的思想來引導(dǎo)明智的行動，這是防范和減少“折騰”的最優(yōu)方法。

作者：王雍君 單位：中央財經(jīng)大學(xué)