全過程預(yù)算績(jī)效管理體系建設(shè)淺析

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摘要：全過程預(yù)算績(jī)效管理體系的構(gòu)建是各級(jí)政府部門預(yù)算管理改革的重點(diǎn)，本文通過分析全過程預(yù)算績(jī)效管理的發(fā)展歷程，以及目前我國(guó)各級(jí)政府部門在預(yù)算績(jī)效管理方面存在的問題，有針對(duì)性地提出了一些建議，最后列舉了政府部門開展政務(wù)項(xiàng)目全過程績(jī)效管理的基本方案，以期為改善政府部門的績(jī)效管理盡綿薄之力。

關(guān)鍵詞：全過程；預(yù)算績(jī)效管理；體系建設(shè)

傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式過于偏重對(duì)成本預(yù)算的控制。2018年7月，中央、國(guó)務(wù)院了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，提出了建設(shè)全過程預(yù)算績(jī)效管理體系的要求并給出指導(dǎo)意見，所謂的全過程，包含的內(nèi)容有績(jī)效評(píng)估機(jī)制的建立、對(duì)目標(biāo)管理進(jìn)行強(qiáng)化、對(duì)績(jī)效監(jiān)控以及評(píng)價(jià)等，隨著我國(guó)政府對(duì)績(jī)效管理改革的推進(jìn)，全過程預(yù)算績(jī)效管理體系在我國(guó)不斷得到完善。

一、全過程預(yù)算績(jī)效管理的發(fā)展過程

績(jī)效預(yù)算在20世紀(jì)70年代的西方國(guó)家開始推廣，目的是讓政府部門采用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的模式來提高辦事效率和行政質(zhì)量，致力打造“實(shí)效型”的政府預(yù)算績(jī)效體系。全過程預(yù)算績(jī)效管理體系作為其中一個(gè)方面，起初是企業(yè)為了實(shí)現(xiàn)一個(gè)時(shí)期內(nèi)的戰(zhàn)略目標(biāo)，建立起的綜合預(yù)算、控制和協(xié)調(diào)的一套績(jī)效考核系統(tǒng)。通過控制目標(biāo)，整合資金和信息，適當(dāng)授權(quán)給各部門，實(shí)現(xiàn)對(duì)分工和績(jī)效的有效控制[1]。全過程預(yù)算績(jī)效管理在政府部門和事業(yè)單位中的運(yùn)用，比企業(yè)的預(yù)算績(jī)效管理要求更高。一方面，政府部門和事業(yè)單位作為公共事業(yè)管理的主體，雖然其運(yùn)行不帶有利益性，但是政府部門和事業(yè)單位各種收入來源和財(cái)政支出分配涉及的群體范圍更廣，牽一發(fā)而動(dòng)全身，如何把政府財(cái)政收入這份“蛋糕”劃分給各個(gè)部門，各級(jí)部門拿到“蛋糕”又分給了哪些群體，做了哪些實(shí)事，都應(yīng)該有一個(gè)公開的明細(xì)，通過政務(wù)透明化、“誰主管誰負(fù)責(zé)”的問責(zé)制度等政府政務(wù)改革可以看出，全過程預(yù)算管理體系在我國(guó)政府財(cái)政支出中穩(wěn)步推行，這將有助于政府預(yù)算管理更加科學(xué)、規(guī)范、透明。

二、我國(guó)政府部門在預(yù)算績(jī)效管理方面存在的問題

（一）尚未形成全過程預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)觀念

現(xiàn)階段各省區(qū)政府的預(yù)算績(jī)效管理還沒有形成全過程預(yù)算績(jī)效相關(guān)的觀念，主要以節(jié)點(diǎn)的方式進(jìn)行管理，對(duì)于項(xiàng)目性政務(wù)的預(yù)算，采取事前績(jī)效評(píng)估、事中績(jī)效監(jiān)督、事后績(jī)效評(píng)價(jià)三步走的措施[2]。如城建類和民生類等比較大的項(xiàng)目進(jìn)行事前績(jī)效評(píng)估，對(duì)擬定項(xiàng)目的必要性、合理性和經(jīng)濟(jì)性等通過舉辦聽證會(huì)的方式進(jìn)行論證，然后根據(jù)聽證會(huì)的研究結(jié)果，決定項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的批復(fù)與否、是否需要調(diào)整項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)等；對(duì)于基建類的項(xiàng)目，則采取事中績(jī)效監(jiān)控的措施，根據(jù)監(jiān)控結(jié)果來調(diào)整績(jī)效目標(biāo)。

（二）有關(guān)績(jī)效信息公開的法律法規(guī)尚不完善

目前我國(guó)還沒有很健全的法律法規(guī)來對(duì)政府政務(wù)信息公開進(jìn)行一個(gè)系統(tǒng)規(guī)定，相關(guān)的法規(guī)對(duì)“績(jī)效信息公開”尚未形成一個(gè)行之有效的操作標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)行的預(yù)算績(jī)效管理是根據(jù)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》里的指導(dǎo)意見實(shí)施的，沒有一個(gè)細(xì)則化的實(shí)行條例；另外，在政府部門內(nèi)部也存在實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的現(xiàn)象，各個(gè)政府部門在預(yù)算績(jī)效管理方面沒有明確的行為規(guī)范，導(dǎo)致采購、簽訂合同等程序出現(xiàn)漏洞，造成了資金經(jīng)費(fèi)的流失[3]。

（三）事前評(píng)估與事中監(jiān)控結(jié)果的應(yīng)用存在薄弱環(huán)節(jié)

事前評(píng)估和事中監(jiān)控的結(jié)果，可以讓政府部門增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，鎖定階段性目標(biāo)，明確項(xiàng)目的發(fā)展方向，從而優(yōu)化預(yù)算績(jī)效的工作流程，確保政府部門依法行政，使項(xiàng)目資金的投入效益最大化，為人民群眾帶來更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。然而從現(xiàn)狀來看，各級(jí)政府部門在資金預(yù)算方面，事前評(píng)估和事中監(jiān)控結(jié)果的應(yīng)用存在薄弱環(huán)節(jié)：一方面，事前評(píng)估與事中監(jiān)控的應(yīng)用仍屬于試驗(yàn)性舉措，只有少數(shù)的大城市具備相關(guān)的績(jī)效管理模式，并且制定了相關(guān)措施對(duì)績(jī)效管理中的事前評(píng)估和事中監(jiān)控規(guī)范做出明確規(guī)定；另一方面，雖然有些政府部門做了相關(guān)的績(jī)效管理工作，然而事前評(píng)估和事中監(jiān)控的結(jié)果沒有對(duì)外公布，人民群眾對(duì)項(xiàng)目的詳細(xì)信息不知情，預(yù)算績(jī)效管理體系形同虛設(shè)。

三、各級(jí)政府部門在完善預(yù)算績(jī)效管理方面的提議

（一）鎖定科學(xué)目標(biāo)，加強(qiáng)事前評(píng)估

各級(jí)政府部門在實(shí)施一項(xiàng)政務(wù)項(xiàng)目時(shí)，設(shè)立全過程預(yù)算管理的第一步是鎖定績(jī)效目標(biāo)，其目的是幫助政務(wù)項(xiàng)目確定好發(fā)展方向，在項(xiàng)目前期排除非預(yù)算的目標(biāo)，保留合理的預(yù)算，促進(jìn)項(xiàng)目高效發(fā)展；而事前績(jī)效評(píng)估的開展，有助于提高項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理的成功率，因此，事前評(píng)估是政府部門開展政務(wù)項(xiàng)目的事前環(huán)節(jié)，是實(shí)施績(jī)效管理的必要步驟，如果事前績(jī)效評(píng)估工作沒有做好，那么后續(xù)績(jī)效評(píng)價(jià)的工作也難以順利進(jìn)行。

（二）實(shí)施事中監(jiān)控，完善績(jī)效報(bào)告制度

事中監(jiān)控指的是在全過程績(jī)效監(jiān)控過程中，當(dāng)一項(xiàng)政務(wù)項(xiàng)目順利完成事前評(píng)估后，便進(jìn)入事中對(duì)績(jī)效目標(biāo)的監(jiān)控階段，這個(gè)階段在全過程預(yù)算管理中占有很重要的位置，事中監(jiān)控的得當(dāng)與否決定了全過程預(yù)算管理的成敗。因此，在事中監(jiān)控中，要實(shí)時(shí)掌握目標(biāo)的動(dòng)態(tài)情況，當(dāng)出現(xiàn)偏差時(shí)，要及時(shí)糾正目標(biāo)的方向，對(duì)政務(wù)項(xiàng)目的全過程預(yù)算管理進(jìn)行查漏補(bǔ)缺，確?？?jī)效目標(biāo)按預(yù)算計(jì)劃完成[4]。目前，政府在公共事業(yè)項(xiàng)目的政務(wù)公開方面，涉及的事后績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告通常只包括項(xiàng)目的進(jìn)展情況、經(jīng)費(fèi)的使用明細(xì)等內(nèi)容，涉及項(xiàng)目薄弱環(huán)節(jié)、資金投入量與預(yù)期的效果是否相符合等比較深層次的內(nèi)容并沒有體現(xiàn)出來，因此，要盡快完善評(píng)價(jià)報(bào)告制度，將其貫穿到整個(gè)政務(wù)項(xiàng)目的過程中，讓項(xiàng)目的每個(gè)環(huán)節(jié)都能在評(píng)價(jià)報(bào)告里深層次地體現(xiàn)出來，從而加強(qiáng)評(píng)價(jià)報(bào)告結(jié)果對(duì)項(xiàng)目的統(tǒng)領(lǐng)作用，提高后續(xù)項(xiàng)目的質(zhì)量。

（三）完善績(jī)效機(jī)制，規(guī)范預(yù)算考核

一方面，要提高政府對(duì)績(jī)效管理的重視，設(shè)立政務(wù)項(xiàng)目全過程績(jī)效管理考核體系，各級(jí)政府部門制定相應(yīng)的考核管理制度，將考核結(jié)果歸入政府部門工作考核范圍，讓考核制度貫穿事前評(píng)估、事中監(jiān)控以及事后評(píng)價(jià)結(jié)果的全過程績(jī)效管理，確?？?jī)效管理工作落實(shí)到位；另一方面，要規(guī)范執(zhí)行預(yù)算考核辦法，對(duì)于在績(jī)效管理中取得成就大、帶來社會(huì)效益廣的政府部門進(jìn)行公開表揚(yáng)，并作為范例在全國(guó)進(jìn)行推廣。

四、政府部門開展政務(wù)項(xiàng)目全過程績(jī)效管理的基本方案

（一）營(yíng)造各級(jí)政府部門政務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制的良好環(huán)境

基層政府在預(yù)算績(jī)效管理方面，務(wù)必要求各個(gè)部門根據(jù)職責(zé)來劃定相應(yīng)的權(quán)責(zé)，充分發(fā)揮主體的帶頭作用，要樹立大局觀念，切忌將公共利益?zhèn)€人化。一方面要求財(cái)政部門按照績(jī)效優(yōu)先的原則，根據(jù)政策的擬定、頂層的設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌方面的規(guī)劃等方面的評(píng)價(jià)結(jié)果，依法履行財(cái)政資金的分配職能，實(shí)現(xiàn)“少花錢多辦事”；另一方面要求政務(wù)項(xiàng)目的主辦部門依法按照審批流程完成項(xiàng)目的申報(bào)工作、項(xiàng)目的預(yù)算方案和真實(shí)的績(jī)效評(píng)價(jià)[5]?？傊己玫目?jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制環(huán)境的建設(shè)需要各個(gè)部門共同努力，一切項(xiàng)目都應(yīng)站在謀求公共事業(yè)社會(huì)效益最大化的立場(chǎng)上去開展。

（二）設(shè)定政務(wù)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)

設(shè)定科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，才能確保全過程績(jī)效體系在政府部門有效地運(yùn)用到各項(xiàng)政務(wù)項(xiàng)目中去。指標(biāo)的科學(xué)性主要體現(xiàn)在廣泛性和專業(yè)性兩個(gè)方面，廣泛性體現(xiàn)在政府部門開展的政務(wù)項(xiàng)目都具有“公共性”，所有項(xiàng)目的開展都是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益；專業(yè)性表現(xiàn)在每個(gè)政府部門都有自己的職能，只能在自己的職能范圍內(nèi)設(shè)定特定的指標(biāo)，然后將共性與個(gè)性相結(jié)合，擴(kuò)大指標(biāo)的覆蓋面，增強(qiáng)指標(biāo)的科學(xué)性。

（三）政府部門政務(wù)項(xiàng)目全過程績(jī)效監(jiān)控的應(yīng)用

建立完善的監(jiān)督機(jī)制。通過采集項(xiàng)目運(yùn)行的動(dòng)態(tài)信息，整理分析項(xiàng)目的潛在偏差，并且采取有效的糾正措施，保持項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作的順利進(jìn)行。建立信息系統(tǒng)平臺(tái)。在現(xiàn)有的管理平臺(tái)的基礎(chǔ)上，建立一個(gè)具有完善流程的全過程績(jī)效管理系統(tǒng)，該系統(tǒng)包括申報(bào)、審核、監(jiān)控評(píng)價(jià)指標(biāo)等內(nèi)容，從而形成一個(gè)貫穿全過程的績(jī)效管理系統(tǒng)。例如，江蘇省鎮(zhèn)江市早在2019年就開發(fā)建設(shè)了“鎮(zhèn)江市預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)”，該系統(tǒng)具備績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)督控制、績(jī)效評(píng)價(jià)等功能，其用戶涵蓋了所有市級(jí)預(yù)算部門，充分利用信息技術(shù)方式對(duì)預(yù)算績(jī)效進(jìn)行了全過程管理，在江蘇省處于領(lǐng)先水平。

（四）落實(shí)政府部門項(xiàng)目全過程績(jī)效報(bào)告制度

落實(shí)績(jī)效報(bào)告制度，有助于提升項(xiàng)目監(jiān)控的效率，可以從以下幾點(diǎn)入手：一是政府機(jī)關(guān)的項(xiàng)目管理部門要定期匯報(bào)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效的進(jìn)度，確保上級(jí)部門可以全程追蹤了解項(xiàng)目的完成情況，并對(duì)項(xiàng)目存在的問題及時(shí)解決，做到“未雨綢繆”。二是定期更新績(jī)效報(bào)告，防止報(bào)告的編制工作敷衍了事，加強(qiáng)績(jī)效報(bào)告與政務(wù)項(xiàng)目的聯(lián)系，增強(qiáng)績(jī)效報(bào)告的指導(dǎo)作用。

（五）績(jī)效評(píng)價(jià)在政府部門項(xiàng)目中的應(yīng)用

在政府部門的政務(wù)項(xiàng)目完成后，還要進(jìn)行最后的績(jī)效評(píng)價(jià)，其中涵蓋了對(duì)事前的績(jī)效評(píng)估以及最終產(chǎn)出的結(jié)果評(píng)價(jià)，對(duì)其中的執(zhí)行效率和成本效益等方面進(jìn)行考核，以評(píng)價(jià)項(xiàng)目支出的合理性。績(jī)效評(píng)價(jià)不是績(jī)效管理體系的最后步驟，其結(jié)果的運(yùn)用才是最終目的，因此可以通過設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制和問責(zé)機(jī)制來強(qiáng)化政務(wù)項(xiàng)目的績(jī)效管理。

五、結(jié)束語

全過程預(yù)算績(jī)效管理在我國(guó)政府部門的資金分配當(dāng)中發(fā)揮著重要的作用，各級(jí)部門應(yīng)該積極采取措施推進(jìn)績(jī)效管理改革，完善全過程預(yù)算績(jī)效管理體系，提高財(cái)政資金的使用效益，促進(jìn)公共事業(yè)更快更好地發(fā)展。

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作者:王春麗 單位:鄭州升達(dá)經(jīng)貿(mào)管理學(xué)院