治理現(xiàn)代化為導(dǎo)向的政府績效管理

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摘要：以國家治理體系和治理現(xiàn)代化為背景，梳理了政府治理的基本內(nèi)涵，探討了與政府績效管理的內(nèi)在聯(lián)系，指出了在政府治理視域下的績效管理的主要特征。在對我國政府績效管理實(shí)踐重新審視的基礎(chǔ)上，分析了當(dāng)前政府績效管理面臨的現(xiàn)實(shí)問題，特別是不能適應(yīng)治理現(xiàn)代化的要求的種種表現(xiàn)。呼應(yīng)政府治理現(xiàn)代化的要求，提出了新形勢下實(shí)現(xiàn)政府治理目標(biāo)、提升政府治理能力、優(yōu)化政府績效管理的具體建議，對建設(shè)服務(wù)政府、法治政府、責(zé)任政府、高效政府以及對政府績效管理的未來發(fā)展提出了一個(gè)新的思考方向。

關(guān)鍵詞：政府治理;政府績效管理;治理現(xiàn)代化;治理能力

政府治理是政府管理在新時(shí)代提出的新課題。隨著十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，明確了要通過有效的政府治理建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，治理體系及治理能力現(xiàn)代化建設(shè)成為全面深化和推進(jìn)改革、推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的總目標(biāo)。作為推動(dòng)政府改革和管理創(chuàng)新的重要工具，政府績效管理應(yīng)該要呼應(yīng)治理現(xiàn)代的要求。因此，對于政府績效管理的研究和探索更應(yīng)以更廣闊的視角，在治理的范式下對于傳統(tǒng)的管理模式有新的思考，構(gòu)建是適應(yīng)于新形勢下的政府績效，促進(jìn)治理能力和政府績效的全面提升。

一、政府治理與績效管理

從治理的基本概念和特征來看，西方對于治理的闡述，主要是以合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)、有效為標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，緩和政府與公民之間的矛盾為特征[1]。聯(lián)合國全球治理委員會(huì)對治理的概念進(jìn)行了界定，各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方法的總和是使相互沖突的或不同利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程。結(jié)合我國當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況，在新的歷史時(shí)期，政府自身的治理優(yōu)化，應(yīng)該主要指的是政府通過對自身的內(nèi)部管理，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，改進(jìn)政府運(yùn)行方式和流程，強(qiáng)化政府的治理能力，從而使得政府全面正確履行職能，提高政府行政管理的管理的科學(xué)性、民主性和有效性，政府治理的內(nèi)容涉及政府自身的結(jié)構(gòu)性和體制性科學(xué)化、民主化、合理化和高效化[1]，政府治理現(xiàn)代化是以建設(shè)服務(wù)政府、法治政府、責(zé)任政府、高效政府為目標(biāo)。政府績效管理發(fā)生在政府活動(dòng)之中，貫穿于目標(biāo)、實(shí)施、評估活動(dòng)的始終，與政府治理密切相關(guān)。若要推動(dòng)治理能力和體系的現(xiàn)代化，政府績效管理的研究和探索離不開對于治理的思考。何文盛等探討了在治理現(xiàn)代化的背景下，政府績效管理的定位和功能及發(fā)展趨勢[2]，尚虎平從對比分析的角度梳理了國內(nèi)外對于政府治理績效評估的內(nèi)涵和實(shí)際困難[3]，包國憲[4]、倪星[5]、陳天祥[6]提出了政府治理績效評估的特點(diǎn)及發(fā)展方向，結(jié)合以往研究，本文認(rèn)為從推動(dòng)政府治理現(xiàn)代化的角度來看，政府績效管理應(yīng)至少體現(xiàn)幾個(gè)特征。一是政府績效治理主體的多元化。民主行政的典型特征，就是治理結(jié)構(gòu)的多元化，既包括中央政府和地方政府，又包括政府之外的社會(huì)公眾、團(tuán)體和個(gè)人。傳統(tǒng)政府管理是主體一元化的，現(xiàn)代政府治理是主體倡導(dǎo)多元化，體現(xiàn)了還權(quán)于民的導(dǎo)向。政府績效治理的目的是在實(shí)現(xiàn)國家利益的同時(shí)，也有效地為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品或服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府與民眾之間的價(jià)值關(guān)系的回歸，也就是政府真正能實(shí)現(xiàn)“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”[5]。二是政府績效治理手段工具的法治化。政府管理行為能夠遵循既定的規(guī)則程序來運(yùn)作是政府治理能力提升的重要標(biāo)志。規(guī)范的制度和政策發(fā)揮引導(dǎo)約束作用，制度環(huán)境不斷完善，是政府績效實(shí)現(xiàn)由管理向治理的轉(zhuǎn)變的重要保障。獲得法律和政策的支持，確保政府在有序的政治環(huán)境中進(jìn)行管理活動(dòng)，確保社會(huì)公眾以科學(xué)、合理、規(guī)范、有序的方式參與管理。三是政府績效治理目標(biāo)的高效化。無論中西方，在以往的管理改革中，無一例外都把效率作為政府應(yīng)該達(dá)到的目標(biāo)。在政府治理的理念中,政府管理不是唯效率論,特別政府績效管理不僅追求工具性價(jià)值，更多體現(xiàn)的是民主、參與基礎(chǔ)上的效率,是公平前提下的效率[3]，既要兼顧經(jīng)濟(jì)性、效果性，又要兼顧公平性、效率性。通過以治理理念的引領(lǐng)、治理體系的改革完善加快轉(zhuǎn)變政府職能、提高政府績效和管理水平，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

二、我國政府績效管理實(shí)踐的重新審視

政府績效管理作為一種新型管理方式，自上世紀(jì)90年代進(jìn)入中國以來，在本土化的過程中得到積極應(yīng)用和推廣，對于創(chuàng)新管理方式、提升管理效能上發(fā)揮了一定的作用，但實(shí)踐中也顯現(xiàn)出了績效評估模式泛濫與績效不彰的困境[7]。因此，有必要分析在當(dāng)前治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下政府績效管理面臨的現(xiàn)實(shí)問題，特別是不能適應(yīng)治理現(xiàn)代化的要求的種種表現(xiàn)。（一）法治化規(guī)范化程度不高，制度支持缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性。現(xiàn)代化進(jìn)程中，政府管理起步比較早的一些西方國家，經(jīng)歷了幾十年的探索，已經(jīng)為政府治理體系和能力的現(xiàn)代化的實(shí)施奠定了較好的法治化基礎(chǔ)，特別是英、美、德等國家已經(jīng)把政府績效管理上升法律層面，作為一項(xiàng)長期執(zhí)行的穩(wěn)定制度，為各地方（州）推進(jìn)提供了統(tǒng)一的指導(dǎo)和支撐。相較之下，我國績效立法工作大多還尚未開展，全國性的指導(dǎo)性法律法規(guī)尚未出臺，各地尚處于自主探索階段，缺乏明確的指導(dǎo)思想和強(qiáng)有力的制度支持，難以保障績效管理工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性。（二）政府責(zé)任機(jī)制還需進(jìn)一步強(qiáng)化，在保障政府管理高效運(yùn)作上缺乏有效手段。目前政府在績效考核評估上多采用自評自查、督辦提醒、定期通報(bào)等“自查自糾”的“軟性”方式；相較于國外一些國家的典型經(jīng)驗(yàn)，缺乏嚴(yán)格的審查監(jiān)督機(jī)制和社會(huì)力量的介入。實(shí)際工作中，一些地方的績效管理成為目標(biāo)管理的新名詞，只是按部就班的提交材料，缺乏積極主動(dòng)開展績效管理的動(dòng)力，缺乏社會(huì)力量的強(qiáng)有力的監(jiān)督，缺乏“剛性約束”，尚未形成責(zé)任倒逼機(jī)制，在確保履職盡責(zé)、提高政府治理能力、提升行政效率上還在探索之中。（三）多元治理結(jié)構(gòu)需要進(jìn)一步構(gòu)建，增強(qiáng)政府的公共性和民主性。實(shí)踐表明，第三方機(jī)構(gòu)的參與是促進(jìn)政府績效設(shè)計(jì)和改善的不可或缺的重要力量。上世紀(jì)90年代開始，以美國坎貝爾研究所為典型代表的第三方評估對政府行為開展了大規(guī)模的績效評估活動(dòng)，共同推動(dòng)了美國各州和地方政府的績效評估的積極實(shí)踐。目前國內(nèi)各地政府績效管理第三方評估工作的開展不均衡，評估效果上也有待提升：一方面，各地廣泛開展的民意調(diào)查，雖然彌補(bǔ)了內(nèi)部考核的不足，但專業(yè)性、針對性不夠；另一方面，個(gè)別地方逐步引入了外部機(jī)構(gòu)或?qū)＜覍W(xué)者作為第三方，但在評估實(shí)施過程中，由于政務(wù)公開不夠、信息不對稱等原因，外部專家缺乏對實(shí)際工作的深入了解，難以對職責(zé)職能、目標(biāo)任務(wù)、工作成效等有全面認(rèn)識，難以對政府部門作出客觀、準(zhǔn)確、權(quán)威的評估，不能實(shí)現(xiàn)“知情人評知情事”，總體上還未形成多方參與治理的新格局。

三、對推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化、提升治理能力、優(yōu)化績效管理的思考

治理體系和能力現(xiàn)代化背景下的政府績效管理應(yīng)該不僅是實(shí)現(xiàn)政府治理目標(biāo)的重要方式，更是體現(xiàn)治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略導(dǎo)向的有效管理工具，對于提升政府治理能力具有重要意義。因此，以政府績效治理主體的多元化、政府績效治理手段工具的法治化、政府績效治理目標(biāo)的高效化為基本導(dǎo)向，以建設(shè)服務(wù)政府、法治政府、責(zé)任政府、高效政府為目標(biāo)，本文提出以下優(yōu)化政府績效管理的具體思考。（一）從增強(qiáng)政府治理規(guī)范性的角度，建立健全管理體系，推進(jìn)政府績效管理法治化進(jìn)程。從2004年開始，績效評估概念第一次出現(xiàn)在我國中央政府官方文件中[8]。近幾年的發(fā)展中，十八屆三中、四中、五中全會(huì)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了嚴(yán)格績效管理是依法全面履行職責(zé)的有力保障。下一步應(yīng)從建立健全政府治理體系出發(fā)，循序漸進(jìn)地推進(jìn)績效管理在行政管理體制改革的進(jìn)程中不斷走向規(guī)范化、法治化，推進(jìn)績效管理法治化進(jìn)程，建立主體齊全、權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行有序的管理體系，同步健全干部管理、財(cái)政預(yù)算、審計(jì)監(jiān)督等配套制度。建立干部管理和人事考評與績效管理的有效對接，減少多重考核，促進(jìn)一考多用；將效能監(jiān)察、外部監(jiān)督與績效管理結(jié)合，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，提高行政效能，促進(jìn)公共績效的不斷改進(jìn)。（二）從完善治理結(jié)構(gòu)的角度，增強(qiáng)第三方參與度，強(qiáng)化政府服務(wù)理念。結(jié)合我國政府開展績效管理的實(shí)踐來看，引入第三方是一個(gè)需要逐步探索的過程，目前來講，多元主體、內(nèi)外結(jié)合是提高績效評估考核專業(yè)性、客觀性和公正性的可行之道，更符合我國政府績效管理實(shí)際，通過引入服務(wù)對象、社會(huì)公眾、社會(huì)組織、專家學(xué)者等多元評價(jià)主體，構(gòu)建多方參與、監(jiān)督制衡、公開透明、結(jié)果公認(rèn)的考核評價(jià)工作機(jī)制。從評價(jià)主體來看，我國政府績效管理還是以內(nèi)部（上級、下級、同級）為主。引入第三方主體，可以吸納大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)、咨詢公司等非官方機(jī)構(gòu)，提供獨(dú)立分析、幫助政府清晰、客觀地審視，也可以適度納入服務(wù)對象、公眾等社會(huì)主體，特別是涉及到群眾利益緊密相關(guān)的民生項(xiàng)目，能夠增強(qiáng)社會(huì)公眾的參與和監(jiān)督?，F(xiàn)階段，以內(nèi)外結(jié)合的績效評價(jià)提高政府績效考評的公信力和權(quán)威性，能夠有效推進(jìn)政府向治理現(xiàn)代化逐步邁進(jìn)。（三）從建設(shè)高效政府的角度，探索實(shí)施績效預(yù)算，增強(qiáng)績效管理的動(dòng)力機(jī)制?？冃ьA(yù)算是測量政府行政目標(biāo)是否達(dá)到以及公共職責(zé)實(shí)現(xiàn)程度的一種機(jī)制，而當(dāng)前對政府管理活動(dòng)經(jīng)濟(jì)性的考量是政府績效管理的一個(gè)弱項(xiàng)，我國財(cái)政資金“重分配輕管理、重使用輕效益”的現(xiàn)象依然存在。因此，將財(cái)政預(yù)算和績效管理進(jìn)行結(jié)合是深化政府管理體制改革的發(fā)展方向。首先要牢固樹立“花錢必問效，無效必問責(zé)”績效理念，將預(yù)算績效目標(biāo)申報(bào)、審核和評價(jià)納入政府績效管理視野，要加強(qiáng)預(yù)算績效實(shí)施中的監(jiān)督，加強(qiáng)預(yù)算績效的過程管理，要將預(yù)算績效執(zhí)行情況作為績效評估的重要依據(jù)，真正把預(yù)算績效的結(jié)果用起來，促進(jìn)政府管理保持在一個(gè)高效運(yùn)行的狀態(tài)。（四）從增強(qiáng)政府管理回應(yīng)性的角度，加強(qiáng)責(zé)任政府建設(shè)，推進(jìn)政府治理能力的持續(xù)提升。從國外政府績效管理的經(jīng)驗(yàn)來看，績效結(jié)果的運(yùn)用主要體現(xiàn)在三方面：一是向服務(wù)對象或上級管理部門的反饋；二是預(yù)算安排、財(cái)政利益獎(jiǎng)勵(lì)、擴(kuò)大地方自治權(quán)等獎(jiǎng)勵(lì)性措施；三是對于績效不佳的，給予績效診斷，提出改進(jìn)方向。目前我國有不少地方政府已經(jīng)在績效管理結(jié)果與在績效獎(jiǎng)金、人事獎(jiǎng)懲等方面掛鉤進(jìn)行了積極探索。基于此，建議進(jìn)一步加強(qiáng)結(jié)果反饋與持續(xù)改進(jìn)的再考評機(jī)制的建設(shè)，提高績效評價(jià)的回應(yīng)性，增強(qiáng)對評估對象、服務(wù)對象、社會(huì)公眾的反饋，激發(fā)績效管理的內(nèi)在生命力。在有條件的情況下，嘗試預(yù)算調(diào)整、編制調(diào)整掛鉤等做法，加大激勵(lì)機(jī)制的探索，為績效評價(jià)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)提供保障，使政府績效管理不斷煥發(fā)活力，成為助推政府職能改革、提升治理能力的有利工具。

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作者:白皓 鐘遠(yuǎn) 易蓀欣怡 單位:國土資源部人力資源開發(fā)中心