存款保險機制處置金融論文
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摘要：構(gòu)建以存款保險為核心的有序風(fēng)險處置機制是各國應(yīng)對金融危機的實踐經(jīng)驗，我國《存款保險條例》賦予了存款保險早期糾正和風(fēng)險處置的職能，但目前我國尚未建立明確的市場化風(fēng)險處置機制。根據(jù)存款保險風(fēng)險處置機理，運用激勵相容的理念，探討運用存款保險機制處置金融機構(gòu)個案風(fēng)險的問題。研究認(rèn)為，在現(xiàn)有制度框架下推進存款保險風(fēng)險處置工作存在認(rèn)知不統(tǒng)一、觸發(fā)機制不明確、市場理念落地難、新機制構(gòu)建難等問題，進而提出在金融改革整體框架中納入存款保險因素、明確風(fēng)險處置的觸發(fā)機制、構(gòu)建激勵相容的市場化處置機制等政策措施，對加快構(gòu)建以存款保險為平臺的風(fēng)險處置框架有重要的參考價值。
關(guān)鍵詞：存款保險；風(fēng)險處置；觸發(fā)機制
引言
黨的十八屆三中全會提出“建立存款保險制度，完善金融機構(gòu)市場化退出機制”。2017年第五次全國金融工作會議提出“明確對問題金融機構(gòu)接管、重組、撤銷、破產(chǎn)處置程序和機制，推動問題金融機構(gòu)有序退出”。黨的和2017年中央經(jīng)濟工作會議提出要打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)，金融風(fēng)險首當(dāng)其沖。2018年中央經(jīng)濟工作會議要求繼續(xù)打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)。防范化解金融風(fēng)險的關(guān)鍵是通過良好的制度設(shè)計對風(fēng)險進行疏導(dǎo)、識別和管理。國際實踐表明，有效的存款保險制度是防范化解金融風(fēng)險、維護金融穩(wěn)定的長效機制。存款保險制度發(fā)源于美國，歷經(jīng)數(shù)次危機驗證，存款保險處置理念和成效得到普遍認(rèn)同，世界各國陸續(xù)引入這項制度，特別是2008年金融危機后，各國普遍強化了存款保險職能。國外學(xué)者結(jié)合危機實踐對存款保險制度機理及風(fēng)險處置作用進行了長期充分的研究。1993年我國首次提出建立存款保險基金以來，國內(nèi)學(xué)者對存款保險制度進行了許多有益的探討，特別是近年來國內(nèi)學(xué)者在研究存款保險保障存款安全、維護公眾信心功能的同時，對推動建立有序的風(fēng)險處置框架和存款保險在其中的作用進行了一些探索性研究。萬荃（2016）研究了美國以存款保險為主的有序風(fēng)險處置機制改革，認(rèn)為美國有序風(fēng)險處置機制改革的經(jīng)驗在于強化了中央銀行和存款保險在防范化解金融風(fēng)險中的核心作用，確定了以存款保險為主的市場化風(fēng)險處置機制［1］。馮鴻凌（2018）研究發(fā)現(xiàn)美英日三國在2008年金融危機后強化了存款保險風(fēng)險處置職能，進而提出借鑒國外實踐經(jīng)驗，從提高機構(gòu)地位與權(quán)限、豐富風(fēng)險處置手段等方面完善我國存款保險風(fēng)險處置職能［2］。王永欽、陳映輝、熊雅文（2018）研究指出存款保險制度增強了儲戶的風(fēng)險意識，打破了民眾剛性兌付的慣性思維，有助于銀行之間的有序競爭，對深化我國金融體系改革具有重要的意義［3］。紀(jì)洋、邊文龍、黃益平（2018）研究認(rèn)為對于后期推行顯性存款保險的國家而言，顯性存款保險通過提供有限保險，減少了道德風(fēng)險，顯著增加了銀行退出的概率，降低了系統(tǒng)性金融風(fēng)險，提出我國存款保險的制度設(shè)計應(yīng)以降低金融體系整體風(fēng)險為核心［4］。綜上所述，國內(nèi)學(xué)者從理論層面研究了存款保險制度防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險的功能，從制度層面研究了國際存款保險制度發(fā)展趨勢、提出完善我國存款保險風(fēng)險處置職能。但國內(nèi)尚沒有從實務(wù)層面研究存款保險風(fēng)險處置工作的難點及如何推進的成果。實際上，我國尚無運用存款保險機制處置金融機構(gòu)風(fēng)險的案例。本文將從實務(wù)層面進行探討。
一、我國存款保險制度具有早期糾正和風(fēng)險處置職能
2015年5月1日，我國《存款保險條例》（以下簡稱《條例》）正式實施，標(biāo)志著我國存款保險制度由隱性向顯性過渡，由全額轉(zhuǎn)變?yōu)橄揞~?！稐l例》明確賦予了存款保險基金管理機構(gòu)早期糾正和風(fēng)險處置的職能?！稐l例》規(guī)定了存款保險基金管理機構(gòu)可以采取早期糾正措施，并明確了使用存款保險基金的四種情形和三種方式，以及建議監(jiān)管權(quán)。根據(jù)規(guī)定，當(dāng)投保機構(gòu)嚴(yán)重危及存款安全以及存款保險基金安全時，存款保險基金管理機構(gòu)可以要求投保機構(gòu)采取補充資本、控制資產(chǎn)增長、控制重大交易授信、降低杠桿率等措施。存款保險基金管理機構(gòu)在擔(dān)任投保機構(gòu)的接管組織、實施被撤銷投保機構(gòu)的清算等四種情形下需在7個工作日內(nèi)償付存款人的被保險存款。存款保險基金管理機構(gòu)可以選擇三種方式使用存款保險基金：直接償付；委托其他合格投保機構(gòu)代為償付；為其他投保機構(gòu)提供擔(dān)保、損失分?jǐn)偦蛘哔Y金支持，促成其收購或者承接被處置投保機構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債。存款保險基金管理機構(gòu)發(fā)現(xiàn)投保機構(gòu)有《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》（以下簡稱《銀監(jiān)法》）第三十八條、第三十九條規(guī)定情形的，可以建議銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)依法采取相應(yīng)措施。國務(wù)院批復(fù)文件明確存款保險基金管理工作由中國人民銀行承擔(dān)。《條例》出臺后，中國人民銀行原行長周小川對存款保險早期糾正和風(fēng)險處置框架有完整的論述：“一是出了問題可以早期糾正，爭取出大問題之前被接管和收購承接；二是關(guān)閉破產(chǎn)。進入破產(chǎn)程序之后，可以成立債權(quán)人委員會，取代股東權(quán)力，并組織清盤。清盤過程中又可以重組，這又可繞回到重組的路上?！保?］存款保險的制度框架有助于多數(shù)情況下實現(xiàn)收購兼并，但同時仍有一部分機構(gòu)破產(chǎn)清盤，可以避免道德風(fēng)險。可以說，存款保險處置金融機構(gòu)風(fēng)險分機構(gòu)退出和股東退出兩種情形，即破產(chǎn)清算和重組。國際實踐表明，95%以上的倒閉投保機構(gòu)是采取收購承接的重組方式來處置，很少使用直接償付走破產(chǎn)清算的方式?！稐l例》出臺后，中國人民銀行積極推進存款保險工作，建立并完善存款類金融機構(gòu)投保手續(xù)辦理、保費繳納等工作機制，加大現(xiàn)場核查力度，確保投保機構(gòu)數(shù)據(jù)真實，穩(wěn)妥推出差別費率和存款保險評級，有效發(fā)揮存款保險制度的風(fēng)險約束和校正作用，注重存款保險宣傳。特別是2016年以來，中國人民銀行積極探索金融機構(gòu)市場化風(fēng)險處置路徑，進一步發(fā)揮存款保險早期糾正和風(fēng)險處置職能，推動建立市場化法治化的銀行業(yè)金融機構(gòu)退出機制，取得了一定效果?？梢哉f，目前我國存款保險制度穩(wěn)步實施，以存款保險為平臺的金融風(fēng)險處置框架正在積極推進。
二、運用存款保險機制處置金融機構(gòu)風(fēng)險面臨的困難
理論上講，《條例》的正式施行從制度層面解決了金融機構(gòu)市場化退出機制的問題，但在頂層配套機制和相關(guān)法律銜接尚未完全到位、社會認(rèn)知基礎(chǔ)不足的現(xiàn)狀下，實務(wù)層面推進我國存款保險市場化處置工作仍然面臨一些現(xiàn)實困難。
（一）認(rèn)知不統(tǒng)一
金融機構(gòu)是典型的高杠桿經(jīng)營，吸收大量公眾存款，風(fēng)險處置涉及公眾利益。處置金融風(fēng)險的相關(guān)部門認(rèn)識統(tǒng)一、責(zé)任明確、形成合力是做好處置工作的前提?，F(xiàn)階段相關(guān)各方對存款保險風(fēng)險處置的認(rèn)識不一致。一是對存款保險在風(fēng)險處置中的定位有不同認(rèn)識。在現(xiàn)有的法律制度框架下，存款保險在風(fēng)險處置中承擔(dān)“付款箱”功能，或是早期介入、主導(dǎo)風(fēng)險處置工作，相關(guān)部門存在分歧。二是對存款保險風(fēng)險處置理念和功能認(rèn)知不足。有些部門特別是地方金融部門將存款保險風(fēng)險處置視同為金融機構(gòu)破產(chǎn)清算，等同于金融機構(gòu)行政化退出，并認(rèn)為金融機構(gòu)個案的風(fēng)險處置存在引爆大面積支付危機的隱患。同時，地方政府對存款保險的技術(shù)資金優(yōu)勢、及時處置風(fēng)險的能力認(rèn)識不足。以農(nóng)村信用社①為例，改制化險工作已推進多年，經(jīng)營較好的農(nóng)村信用社已經(jīng)全部改制完成，但部分農(nóng)村信用社改制化險工作目前已經(jīng)很難推進、改制后續(xù)問題不斷暴露。在此背景下，部分地方政府仍將改制化險作為當(dāng)前化解農(nóng)村信用社風(fēng)險的治本之策，而對運用存款保險處置金融風(fēng)險積極性不夠。
（二）觸發(fā)機制不明確
金融機構(gòu)經(jīng)營具有特殊性，即使經(jīng)營失敗、實質(zhì)資不抵債，仍可通過新的存款來維系生存，所謂“吃完股本吃存款”，很難像實體企業(yè)一樣如果經(jīng)營失敗，將自發(fā)走向破產(chǎn)。因此，金融機構(gòu)的風(fēng)險處置應(yīng)該是外部相關(guān)職能部門發(fā)起和主導(dǎo)的。但目前制度層面關(guān)于金融機構(gòu)風(fēng)險處置的觸發(fā)條件不夠明確，規(guī)定過于籠統(tǒng)。如《銀監(jiān)法》）第三十八條、第三十九條規(guī)定的銀行業(yè)金融機構(gòu)被接管或者被撤銷的前提全部為定性描述，法律理解和解釋空間較大。實踐中，盡管部分區(qū)域金融風(fēng)險突出，高風(fēng)險機構(gòu)數(shù)量較多，特別是個別農(nóng)村信用社改制后迅速“返貧”，嚴(yán)重資不抵債，危及存款及存款保險基金安全，但相關(guān)部門堅持認(rèn)為金融風(fēng)險是經(jīng)濟周期性因素導(dǎo)致，隨著經(jīng)濟的好轉(zhuǎn)，風(fēng)險能夠得到逐步化解，風(fēng)險尚未達到相關(guān)法律規(guī)定的需要監(jiān)管部門采取接管或撤銷的情形。此外，對地方金融機構(gòu)進行風(fēng)險處置，會牽扯到地方政府的管理和風(fēng)險處置責(zé)任、監(jiān)管部門的監(jiān)管責(zé)任。強化問責(zé)也是相關(guān)各方處置金融機構(gòu)風(fēng)險積極性不高的原因。
（三）市場理念落地難
存款保險處置的核心理念是強化市場紀(jì)律，防范道德風(fēng)險，讓“做壞事要付出代價，投資要承擔(dān)風(fēng)險”。理論上講，金融機構(gòu)經(jīng)營失敗后，股東要依法承擔(dān)損失，股本依法清零；經(jīng)營層高管要依法承擔(dān)經(jīng)營失敗的責(zé)任；地方金融部門的管理責(zé)任和監(jiān)管部門的監(jiān)管責(zé)任要依法追究。但在實踐中，金融機構(gòu)股東特別是自然人股東人數(shù)眾多，股權(quán)清零容易引發(fā)群體事件；國有股權(quán)的清零事關(guān)國有資產(chǎn)流失等問題，涉及財政、國資等多部門事權(quán)，協(xié)調(diào)難度大。此外，對農(nóng)村信用社社員（股東）權(quán)益歸零與現(xiàn)有農(nóng)村信用社管理體制不相適應(yīng)，農(nóng)村信用社高管由農(nóng)村信用社省級管理機構(gòu)（以下簡稱省聯(lián)社）提名、任命，社員（股東）并未真正參與公司治理，但在處置中將社員（股東）權(quán)益清零，權(quán)責(zé)不對等，有失公允。進一步深究責(zé)任，對金融機構(gòu)高管經(jīng)營責(zé)任、主管部門管理責(zé)任和監(jiān)管部門監(jiān)管責(zé)任的責(zé)任界定及問責(zé)在現(xiàn)有制度框架下尚無法實現(xiàn)。過嚴(yán)懲戒會加大處置工作的難度，過寬懲戒容易滋生道德風(fēng)險。如何平衡防范道德風(fēng)險和處置金融風(fēng)險，是存款保險市場化處置的關(guān)鍵。
（四）新機制構(gòu)建難
風(fēng)險處置的目標(biāo)是實現(xiàn)經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)換，確保處置效果，防范處置后金融機構(gòu)的再次“返貧”。根據(jù)規(guī)定，我國存款保險基金管理機構(gòu)可以通過市場化的方式遴選收購承接方，通過提供擔(dān)保、損失分?jǐn)偟确绞酱俪墒召彸薪臃綄Ρ惶幹媒鹑跈C構(gòu)的重組。構(gòu)建治理新機制是存款保險風(fēng)險處置工作的重點和難點。以農(nóng)村信用社為例，完善法人治理結(jié)構(gòu)、強化內(nèi)外部約束機制一直是農(nóng)村信用社體制改革的核心?？陀^地講，歷次改革并未完全實現(xiàn)這一目標(biāo)?，F(xiàn)階段農(nóng)村信用社在管理體制、風(fēng)險防控機制等方面仍存在明顯差距，特別是行業(yè)行政管理模式與農(nóng)村信用社改革發(fā)展現(xiàn)狀不相適應(yīng)的問題較突出。以存款保險運用收購承接方式處置農(nóng)村信用社為例，如果收購承接方為農(nóng)村信用社系統(tǒng)機構(gòu)，公司治理仍然受省聯(lián)社的行業(yè)行政管理，則顯然未實現(xiàn)新的治理機制；如果收購承接方為城市商業(yè)銀行、全國性商業(yè)銀行或者其他省域的法人金融機構(gòu)，在保持農(nóng)村信用社縣域法人地位和數(shù)量穩(wěn)定的改革總體要求下，重組后金融機構(gòu)的身份、收購承接方擺脫省聯(lián)社的行業(yè)管理等問題，突破了國辦發(fā)〔2004〕48號文件“由省級人民政府全面承擔(dān)當(dāng)?shù)匦庞蒙绲墓芾砗惋L(fēng)險處置責(zé)任”相關(guān)精神，需要國家層面的特批。在現(xiàn)有制度框架下，如何發(fā)揮存款保險基金管理機構(gòu)在重組后新機構(gòu)公司治理中的積極作用，協(xié)調(diào)解決重組后新機構(gòu)與行業(yè)管理部門的關(guān)系，保障治理機制與農(nóng)村經(jīng)濟相適應(yīng)等都是構(gòu)建新機制的難題。在新一輪農(nóng)村信用社改革方案尚未出臺情況下，單兵突進，運用存款保險機制化解農(nóng)村信用社風(fēng)險，對農(nóng)村信用社系統(tǒng)風(fēng)險處置工作缺乏整體協(xié)同性，處置不當(dāng)容易形成地方攀比，滋生道德風(fēng)險.
三、相關(guān)建議
（一）建議在金融改革整體框架中充分體現(xiàn)存款保險制度因素
一是2018年11月13日公布的銀保監(jiān)會三定方案明確提出政策性銀行監(jiān)管部、國有控股大型商業(yè)銀行監(jiān)管部、全國性股份制商業(yè)銀行監(jiān)管部等部門具有“提出個案風(fēng)險監(jiān)控處置和市場退出措施并承擔(dān)組織實施具體工作”職能，鑒于當(dāng)前存款保險基金管理工作由中國人民銀行承擔(dān)，建議在中國人民銀行職能的頂層設(shè)計中明確存款保險與銀保監(jiān)會在個案處置中的職責(zé)分工，或者國務(wù)院層面出臺規(guī)定進行明確。二是建議將存款保險風(fēng)險處置機制納入農(nóng)村信用社風(fēng)險處置工作整體改革框架中，明確地方政府承擔(dān)風(fēng)險處置責(zé)任的方式，進一步推進省聯(lián)社去行政化改革。三是建立對風(fēng)險處置責(zé)任的問責(zé)機制。建議國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會盡快制定對金融監(jiān)管部門和地方政府的金融管理和風(fēng)險處置履職問責(zé)制度，明確問責(zé)事項和工作機制，對早期介入處置風(fēng)險、風(fēng)險爆發(fā)被動處置區(qū)別問責(zé)，鼓勵和倒逼地方政府和監(jiān)管部門對金融風(fēng)險早發(fā)現(xiàn)、早處置。
（二）明確風(fēng)險處置的觸發(fā)機制，完善相關(guān)法律法規(guī)銜接
一是明確“接管”觸發(fā)條件。我國《商業(yè)銀行法》第六十四條規(guī)定“商業(yè)銀行已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機，嚴(yán)重影響存款人的利益時”?！躲y監(jiān)法》第三十八條規(guī)定“銀行業(yè)金融機構(gòu)已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機，嚴(yán)重影響存款人和其他客戶合法權(quán)益的”。在上述法律規(guī)定的情形下，國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)可以對該銀行實行接管。在存款保險制度已經(jīng)建立的情況下，建議參照國際通行做法，將資本充足率低于某個閾值作為實行接管的觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)。二是明確風(fēng)險處置的實施主體。從制度層面看，我國風(fēng)險處置實施主體有監(jiān)管部門、存款保險基金管理機構(gòu)和地方政府，但識別出風(fēng)險后，風(fēng)險處置的主導(dǎo)部門、處置程序仍不明確。建議盡快從制度層面進行明確。三是完善相關(guān)法律法規(guī)的銜接。完善《條例》和《銀監(jiān)法》《商業(yè)銀行法》的銜接，明確監(jiān)管部門實施接管后，由存款保險基金管理機構(gòu)擔(dān)任接管組織，運用市場化手段恢復(fù)被接管機構(gòu)的正常經(jīng)營或者順暢退出市場。推動《條例》升格為法律，提高存款保險的立法層級和效力，便于與相關(guān)法律法規(guī)的銜接。
（三）構(gòu)建激勵相容的市場化處置機制
一是充分調(diào)動各方積極性。按照“權(quán)責(zé)對等、激勵相容”的理念，以構(gòu)建正向激勵的處置機制為核心，在嚴(yán)肅市場紀(jì)律的同時，充分調(diào)動地方政府處置風(fēng)險的積極性。如允許地方政府通過減免稅收、劃撥資產(chǎn)、處置維穩(wěn)等方式來承擔(dān)風(fēng)險處置責(zé)任，而不是簡單的直接出資。二是采用漸進方式推進處置工作。區(qū)別于中央銀行票據(jù)兌付工作的階段性特征，存款保險制度是風(fēng)險處置的長效機制，建議采取漸進的方式推進市場化處置理念，緩釋處置風(fēng)險引發(fā)次生風(fēng)險的壓力。存款保險風(fēng)險處置工作起步階段，可采用股權(quán)打折而非清零的方式來體現(xiàn)市場紀(jì)律，穩(wěn)定股東特別是自然人股東情緒，平穩(wěn)處置風(fēng)險；待工作機制運行平穩(wěn)后再實行股權(quán)清零，防范道德風(fēng)險。
（四）夯實存款保險市場化處置理念的社會認(rèn)知基礎(chǔ)
一是適度宣傳存款保險風(fēng)險處置職能。我國存款保險制度仍處在起步階段，社會公眾及政府部門對存款保險制度的認(rèn)知以及存款保險制度自身的公信力建設(shè)需要時間。建議進一步加大存款保險知識宣傳力度，在宣傳存款保險保障存款、穩(wěn)定公眾信心的同時，適度宣傳存款保險風(fēng)險處置功能，宣傳“收購與承接”等存款保險風(fēng)險處置概念，為存款保險風(fēng)險處置職能發(fā)揮提供社會認(rèn)知基礎(chǔ)。二是持續(xù)推進金融體系的市場化改革。有序打破金融產(chǎn)品的剛性兌付，允許債券市場的“有序違約”，讓金融體系風(fēng)險釋放成為常態(tài)，營造“投資是要承擔(dān)風(fēng)險”的市場氛圍，培育壯大理性投資者群體，真正發(fā)揮市場在金融資源配置方面的決定性作用。
參考文獻：
［1］萬荃.美國構(gòu)建以存款保險為主的有序風(fēng)險處置機制改革經(jīng)驗［J］.征信，2016（5）：68-71.
［2］馮鴻凌.美、英、日存款保險風(fēng)險處置實踐與啟示［J］.征信，2018（3）：77-80.
作者：吳晉科 單位：中國人民銀行太原中心支行