協(xié)同治理下城市建筑垃圾處置對策淺析

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摘要:建筑垃圾是我國城市單一品種排放數(shù)量最大、最集中的固體廢棄物，其治理問題是我國城市治理亟需解決的難題之一。在分析了建筑垃圾產(chǎn)出及處置現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，闡述其處置出現(xiàn)問題的根源在于多元主體治理共同目標(biāo)尚未形成、治理的規(guī)則體系不健全、治理主體間的協(xié)同聯(lián)動不足，并提出了基于協(xié)同治理理論的建筑垃圾處置建議。

關(guān)鍵詞:建筑垃圾;協(xié)同治理;處置對策

1概述

隨著我國城市化進程的不斷加快，城市建設(shè)如火如荼地進行，舊城改造、新區(qū)開發(fā)及市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)遍地開花，但隨之產(chǎn)生的建筑垃圾也以驚人的速度在增長。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，近年來，我國城市建筑垃圾的年均產(chǎn)量超20億t，約為生活垃圾的10倍，在城市固體廢棄物總量中約占40%［1］。長期以來，建筑垃圾產(chǎn)量大、難消化，其處置問題成為現(xiàn)代城市治理的一大難點。建筑垃圾是指構(gòu)筑物(所有類型的建筑物及市政基礎(chǔ)設(shè)施)在新建、修建、擴建和拆毀活動中產(chǎn)生的廢棄物［2］，主要由混凝土塊、碎石塊、廢砂漿、渣土、磚瓦碎塊、瀝青塊等組成。我國傳統(tǒng)的建筑垃圾處置方式以簡易填埋和露天堆放為主，粗放的處理方式不僅浪費自然資源，還對生態(tài)環(huán)境造成了嚴重破壞，阻礙了經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。為加強建筑垃圾治理，2018年3月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部組織上海、南寧等35個城市(區(qū))開展建筑垃圾治理試點探索工作。試點城市因地制宜開展建筑垃圾綜合治理，積累了一定的創(chuàng)新治理經(jīng)驗。有數(shù)據(jù)顯示，截至2019年底，我國建筑垃圾資源化處置率約為35%～40%［3］，遠低于日本(97%)、歐盟(90%)、美國(70%)等發(fā)達國家和地區(qū)［4］。黨的十九大報告指出，要著力解決突出環(huán)境問題，加強固體廢棄物和垃圾處置。建筑垃圾作為我國城市單一品種排放數(shù)量最大、最集中的固體廢棄物，其產(chǎn)生及處置涉及資源利用、能源消耗、生產(chǎn)建設(shè)、社會管理等諸多領(lǐng)域。因此，實現(xiàn)建筑垃圾處置的協(xié)同治理，構(gòu)建政府主導(dǎo)，企業(yè)為主體，社會組織積極參與的協(xié)同治理系統(tǒng)，是解決建筑垃圾處置難題的有效對策。本文通過對城市建筑垃圾處置現(xiàn)狀進行分析，運用協(xié)同治理理論的基本內(nèi)涵，探討解決建筑垃圾處置困境的協(xié)同治理路徑。

2城市建筑垃圾處置現(xiàn)狀

1)建筑垃圾產(chǎn)出持續(xù)增長。目前，我國各大城市正值快速發(fā)展更新之際，伴隨著城市日新月異而來的建筑垃圾產(chǎn)量也在高速增長。在增速方面，從2006年到2014年，我國建筑業(yè)房屋施工面積呈指數(shù)型增長。在建筑垃圾總量方面，有數(shù)據(jù)顯示，我國建筑垃圾年產(chǎn)出量約為15億t～25億t。據(jù)前瞻產(chǎn)業(yè)研究院發(fā)布的《中國建筑垃圾處理行業(yè)發(fā)展前景與投資戰(zhàn)略規(guī)劃分析報告》顯示，未來十年我國建筑垃圾產(chǎn)量將持續(xù)攀升。2026年我國建筑垃圾將突破40億t，2030年將達到73億t［5］。2)建筑垃圾處置現(xiàn)狀。面對龐大的產(chǎn)量，我國的建筑垃圾處置能力卻不容樂觀。當(dāng)前，我國建筑垃圾主要采用回填標(biāo)高、圍海造地、堆山造景和回收利用等處置方式，簡單填埋仍是當(dāng)下建筑垃圾處置最主要的方式。自2018年全國35個城市開展建筑垃圾治理試點工作以來，政府及企業(yè)通過多方探索實踐，推進了建筑垃圾的綜合治理工作向縱深發(fā)展。為加快我國建筑垃圾綜合治理，國家及地方政府出臺了一系列有關(guān)建筑垃圾減量及資源化利用的法律法規(guī);制定了相關(guān)政策促進建筑垃圾的綜合利用，構(gòu)成了我國建筑垃圾管理的法律規(guī)范體系。在政策推動下，部分城市開始規(guī)劃或興建建筑垃圾資源化處理廠，積極開展建筑垃圾減量化、資源化、產(chǎn)業(yè)化布局。此外，在政府的扶持下，有關(guān)建筑垃圾處理的專利技術(shù)也得到了快速發(fā)展。有數(shù)據(jù)指出，2018年以前我國建筑垃圾資源化率不足10%，近幾年，部分試點城市在推進建筑垃圾處置方面積累了一定經(jīng)驗，建筑垃圾資源化利用率達到了35%～40%。但相較于歐美日韓等發(fā)達國家的70%～97%，仍存在明顯差距。目前，我國建筑垃圾處置存在以下三方面的問題:a．處置能力不足。我國僅有部分城市的建筑垃圾資源化處置率為40%左右，60%以上的建筑垃圾主要依靠填埋。這對土地資源和生態(tài)環(huán)境均產(chǎn)生不良影響，處置能力與處置率亟待提升。b．處置過程薄弱。當(dāng)前，首先，我國各級政府對建筑物的管控力度較弱，建筑物的平均壽命不到40a［6］，而歐洲建筑物的平均壽命可達到80a以上。大量的“短命建筑”產(chǎn)生了海量建筑垃圾。其次，我國建筑垃圾缺乏源頭分類管理，目前仍以混合收集為主，增大了無害化、資源化的難度。最后，我國現(xiàn)階段的處置消納技術(shù)落后，再生產(chǎn)品推廣應(yīng)用較少，消納場及設(shè)施建設(shè)滯后，直接導(dǎo)致了建筑垃圾的無害化、資源化的發(fā)展。c．處置效果不明顯，我國建筑垃圾處置距實現(xiàn)“減量化、無害化、資源化”的目標(biāo)還有很長的路要走，社會效益及經(jīng)濟效益尚未顯現(xiàn)。尤其是在建筑垃圾治理政策、處置技術(shù)、回收利用體系建設(shè)和過程管理等方面還存在很大的可提升空間。

3建筑垃圾處置問題根源分析

1)協(xié)同治理理念尚未形成，多元主體尚未形成共同目標(biāo)。建筑垃圾的處置是復(fù)雜的系統(tǒng)性事務(wù)，涉及到資源利用與消耗、生產(chǎn)建設(shè)、社會管理等諸多領(lǐng)域，需要政府、企業(yè)、科研機構(gòu)、社會組織、公眾充分發(fā)揮各自的資源優(yōu)勢，制定科學(xué)、完善、有效的治理規(guī)則，采取行之有效的治理措施，達到治理目標(biāo)。建筑垃圾治理主體間合作目標(biāo)一致，方能使得各主體積極互動，協(xié)同合作有效整合多方資源，促進建筑垃圾協(xié)同治理的良性發(fā)展。然而由于參與建筑垃圾治理的政府、企業(yè)、科研機構(gòu)、社會組織、公眾等多元主體在相對獨立、封閉的體系下運行，在價值追求、組織文化、治理理念等方面存在較大差異，難以形成彼此認同的價值目標(biāo)。當(dāng)前我國建筑垃圾治理過程中，利益相關(guān)者認為政府和企業(yè)是治理的責(zé)任主體，其他利益相關(guān)者對治理效果影響不大，導(dǎo)致協(xié)同治理理念未能深入各主體，協(xié)同治理體系未能建立。2)治理規(guī)則體系不健全，無法提供有力的制度保障。建筑垃圾治理是系統(tǒng)性工程，涉及面廣、利益相關(guān)者眾多，需要在法律、行政管理及技術(shù)相結(jié)合的基礎(chǔ)上制定科學(xué)、完善、有效的治理規(guī)則，以明確參與主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，協(xié)調(diào)參與主體間的關(guān)系，實現(xiàn)治理目標(biāo)。建筑垃圾協(xié)同治理規(guī)則體系包括相關(guān)法律法規(guī)、政策文件、規(guī)劃和標(biāo)準等。首先，我國建筑垃圾的處置需要法律法規(guī)的規(guī)范與支持，目前從中央到地方，雖有少數(shù)法律文件在處置原則和大方向上做了規(guī)定，但缺乏強制性規(guī)定對資源開采和建筑垃圾的產(chǎn)出進行限制，社會約束力較弱。其次，我國在國家層面，缺乏一部關(guān)于建筑垃圾處置的專門的法律法規(guī)，而有部分內(nèi)部涉及的法律法規(guī)雖然對建筑垃圾收集、運輸、末端處置及資源化利用中涉及到的內(nèi)容有了明確規(guī)定，但較籠統(tǒng)、分散，針對性不強，且多為鼓勵性與倡導(dǎo)性的規(guī)定，我國尚有許多城市未對建筑垃圾治理編制專項規(guī)劃，對減量化相關(guān)指標(biāo)，資源化利用方式及相關(guān)指標(biāo)也沒有明確規(guī)定。治理規(guī)體系不完善，給我國建筑垃圾處置帶來了巨大的困難。3)主體間協(xié)同聯(lián)動不足，協(xié)同治理機制尚未形成。建筑垃圾的處置涉及多頭管理，而各大城市現(xiàn)行的建筑垃圾管理規(guī)定大部分未對相關(guān)的政府職能部門職責(zé)分工做出明確定位，組織協(xié)調(diào)機制缺失，制約多元主體及主體內(nèi)部協(xié)同聯(lián)動缺乏協(xié)同聯(lián)動機制。此外，政府部門與部門間，政府與企業(yè)之間缺少信息共享平臺，造成建筑垃圾治理主體間不能及時進行資源信息交互與溝通，甚至可能存在信息壁壘，使得建筑垃圾協(xié)同治理陷入困境。

4基于協(xié)同治理理論的建筑垃圾處置建議

協(xié)同治理理論作為一種新興的交叉理論，對社會研究中的諸多公共事務(wù)、公共問題都具有較強的適用性。建筑垃圾治理需要多元主體積極參與，同時需要不同主體間深層次的協(xié)同合作。在建筑垃圾治理中引入?yún)f(xié)同治理理論及模式，不僅有助于走出建筑垃圾處置困境，還有助于充分發(fā)揮多元的主體協(xié)同效應(yīng)。綜合前文的分析，結(jié)合協(xié)同治理理念，現(xiàn)從理念、制度體系、機制等方面對城市建筑垃圾處置提出相關(guān)對策建議:1)深化協(xié)同治理理念。建筑垃圾處置是一項復(fù)雜的、綜合性的公共事務(wù)，涉及政府、企業(yè)、公眾等多元主體，當(dāng)前這些主體思想認識相對僵化，因而應(yīng)提高多元主體的理性認知，使其充分認識到建筑垃圾的戰(zhàn)略性、必要性和重要性，增強多元主體的認同感，責(zé)任感，使命感，樹立協(xié)同治理理念，營造共同參與、協(xié)同共治的良好氛圍。政府各行政職能部門需在協(xié)同治理理念指導(dǎo)下破除組織壁壘，協(xié)同推進建筑垃圾處置從“減量化、無害化”向“資源化、生態(tài)化”轉(zhuǎn)型。各職能部門通過跨部門協(xié)商制定支持多元主體參與建筑垃圾治理的可行性政策法規(guī)和配套政策措施，促使建筑垃圾治理向更深、更實的層面推進。2)健全治理規(guī)則體系。規(guī)則體系是進行建筑垃圾治理的根本依據(jù)和最終保障，結(jié)合國內(nèi)外成功的經(jīng)驗可知，要實現(xiàn)建筑垃圾的有效治理，須完善建筑垃圾處置相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)劃、政策、行業(yè)標(biāo)準，提高政策法規(guī)的執(zhí)行力。本文建議，國家層面需出臺一部有關(guān)建筑垃圾治理的專門的法律，并制定強制推行建筑垃圾資源化、生態(tài)化的配套的行政法規(guī)，使得建筑垃圾治理有法可依、有法必依。同時，地方政府出臺適應(yīng)本地實情的，具有可操作性的地方性法規(guī)及實施細則。將建筑垃圾治理納入法定規(guī)劃體系。此外，還需將建筑垃圾治理納入法定規(guī)劃，從總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、專項規(guī)劃各個層面對建筑垃圾的綜合治理進行引導(dǎo)和管控［7］。地方政府還需協(xié)調(diào)各職能部門在土地、稅收優(yōu)惠、經(jīng)營模式、金融支持等方面給予建筑垃圾處置企業(yè)政策支持，優(yōu)化資源配置，推動建筑垃圾治理產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。3)多元主體協(xié)同聯(lián)動，構(gòu)建協(xié)同治理機制。建筑垃圾治理作為城市治理的重要部分，需要積極發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，同時加強企業(yè)主體作用，充分發(fā)揮社會組織及公眾的參與作用。政府作為建筑垃圾治理的核心主體，不同部門單向政策的制定和落實無法滿足建筑垃圾綜合治理的需求，因此發(fā)揮政府行政職能時需要中央層面和地方層面政府以及各級層面政府內(nèi)部不同部門間協(xié)同合作、共同治理，建立健全建筑垃圾治理服務(wù)及監(jiān)管機制，設(shè)立建筑綜合整治管理辦公室，協(xié)調(diào)建筑垃圾的排放、清運、回收、消納、資源化利用等環(huán)節(jié)中各主管部門間的關(guān)系，牽頭處理建筑垃圾協(xié)同治理治理過程中出現(xiàn)的各種問題［8］。同時加強聯(lián)合監(jiān)管機制，保證政策法規(guī)法規(guī)能有效推行，并加強全過程監(jiān)管平臺建設(shè)，完善監(jiān)管體系來確保建筑垃圾治理的有效實施。企業(yè)是建筑垃圾治理的重要主體，企業(yè)的運營能力直接決定了建筑垃圾治理的發(fā)展態(tài)勢。企業(yè)應(yīng)積極參與建筑垃圾處置設(shè)施的投資、建設(shè)和運營，不斷進行技術(shù)升級，提高資源利用效益，以專業(yè)化和規(guī)?；a(chǎn)減少生產(chǎn)成本提高自身的經(jīng)營利潤，進而推動整個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。社會組織主要是指行業(yè)協(xié)會、學(xué)校、科研單位等為代表的第三方社會組織，也是建筑垃圾的重要參與者。行業(yè)協(xié)會可以規(guī)范業(yè)內(nèi)建筑垃圾規(guī)范中存在的不當(dāng)行為，同時也能夠適時發(fā)崛建筑垃圾管理行業(yè)中政策的變動、市場的變化等信息，并能夠調(diào)節(jié)各方矛盾，找到共贏的辦法來推動行業(yè)的發(fā)展。學(xué)校與科研單位主要是以研發(fā)新技術(shù)、創(chuàng)建治理新理念、新設(shè)備、新工藝等，這就需要政府、相關(guān)企業(yè)的資金資助與場地支持，給研發(fā)人員提供充足的科研動力以及良好的科研條件。公眾作為建筑垃圾治理的直接利益相關(guān)者，他們發(fā)揮了不可或缺的作用?？刹捎梅e分額度來刺激公眾的參與度，具體做法為:在有關(guān)APP上開通環(huán)保類的賬號，呼吁大眾將建筑垃圾放在就近的處理中心，在其賬號上增加積分，當(dāng)達到所設(shè)定的額度時，可換取相應(yīng)的日常用品。當(dāng)然，公眾作為監(jiān)督者，政府要保證公眾舉報的正確途徑以及保證其信息的安全性與隱私。同時，公眾要提高對再生產(chǎn)品的接受度，這離不開政府與媒體的有效宣傳與引導(dǎo)以及產(chǎn)品自身的質(zhì)量保證。

作者:程穎卿 單位:廣西財經(jīng)學(xué)院研究生院