發(fā)展納稅服務外包的建議

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當前，《全國稅務機關(guān)納稅服務規(guī)范》2.1版（以下簡稱《規(guī)范》2.1版）已落地運行，標志著納稅服務邁向“車同軌、書同文”的新時代，這無疑為發(fā)展推行納稅服務外包提供了契機。

一、我國納稅服務外包的現(xiàn)狀及存在的問題

當前全國納稅服務發(fā)展呈現(xiàn)出你追我趕不斷創(chuàng)新的新態(tài)勢，尤其是近年來納稅服務方式網(wǎng)絡(luò)化、服務手段社會化、服務支撐信息化，納稅人的滿意度不斷提高，稅收征納呈現(xiàn)和諧互動的良好局面。如我國東部沿海某市稅務部門將12366納稅服務熱線向社會外包，推行專業(yè)化流水式管理，做到“來有問聲，答有謝聲”，咨詢答復的滿意率大幅度躍升；解放出來的窗口稅務干部集中到風險監(jiān)控等稅源管理崗位，又提升了風險管理的質(zhì)量。山東省某稅務機關(guān)將發(fā)票領(lǐng)用等非執(zhí)法性業(yè)務委托給第三方，簽訂代收代售協(xié)議，明確委托方和受托方義務，讓發(fā)票及時到達納稅人手中，讓納稅人免受奔波之苦。江蘇省某省轄市地稅局將納稅人學堂外包，將新辦企業(yè)輔導工作11個環(huán)節(jié)中的5個環(huán)節(jié)外包給有較高資質(zhì)的稅務師事務所獨立承擔，并對其實行嚴格的考核，使納稅輔導的精準性大為提升，納稅人自主辦稅能力得到提高。從全國面上來看，將辦稅服務、咨詢服務、輔導服務和維權(quán)服務等非核心業(yè)務實行外包，實現(xiàn)納稅服務社會化運作，將是今后一段時期納稅服務工作發(fā)展的重點內(nèi)容。鑒于此，稅務師事務所等中介組織應未雨綢繆，立足前瞻性，對服務外包的內(nèi)容進行科學歸類，才能占領(lǐng)制高點，從根本上把握推行納稅服務外包工作的主動性。不能回避的是，當前稅收征管實踐中，納稅服務外包出現(xiàn)了兩種傾向。一方面，有些地區(qū)稅務部門將納稅服務全面推向市場，實行社會化運作，尤其是將納稅評估等一些涉及執(zhí)法性的業(yè)務向社會外包。更有甚者，有些地區(qū)將稅務稽查業(yè)務外包，引來了極大爭議，事實上也增加了執(zhí)法部門、納稅人以及中介組織三方的風險，為和諧征納關(guān)系的構(gòu)建埋下了隱患。另一方面，又有一些地區(qū)固步自封，將全部納稅服務業(yè)務抓在手中，甚至將社會化服務都納入日常管理，沒有把握稅務機關(guān)的服務邊界，導致“不該管的管不了，該管的管不好”，稅務機關(guān)不能有效將有限的稅務資源集中到稅源管理上。

二、《規(guī)范》升級與實施納稅服務外包的可行性分析

2014年10月《納稅服務規(guī)范》（以下簡稱《規(guī)范》）1.0版落地，本著“最大限度便利納稅人、最大限度規(guī)范納稅人”的理念，以縣級稅務機關(guān)為突破口，定位于前臺服務，明確了9類72項212個服務事項1120個服務規(guī)范，著力打通服務納稅人的“最后一公里”。經(jīng)過5個月的試行，邊試邊改，貫徹依法治稅、簡政放權(quán)的大政方針，2015年3月推出《規(guī)范》2.1版。新升級的規(guī)范堅持流程更優(yōu)、環(huán)節(jié)更簡、耗時更短、效果更佳，充實完善了規(guī)范內(nèi)容，運行范圍覆蓋省、市、縣三級，納稅服務規(guī)范的可量化、可操作性為納稅服務外包帶來利好。

（一）《規(guī)范》權(quán)利職責清晰，為制訂服務外包的標準提供了參考

自納稅服務概念提出以來，各地稅務機關(guān)積極推進納稅服務工作，創(chuàng)新了很多實踐，取得了不錯的效果，但同時暴露出一些問題：比如各地出臺的服務制度相對零散、水平參差不齊；服務過程中過度遷就納稅人，可能造成服務越位，不僅模糊了征納雙方的職責，也極大消耗了行政成本；一地一標準的狀況使得跨區(qū)移動的納稅人難以適從，頗有“車不同轍、書不同文”的困惑，跨區(qū)域的大企業(yè)集團更有此感觸?！兑?guī)范》的出臺，利于在全國范圍內(nèi)做到一把尺子對待納稅人、一個標準服務納稅人，結(jié)束納稅服務的“戰(zhàn)國”時代。《規(guī)范》共包括9部分內(nèi)容，既從稅務登記、稅務認定、發(fā)票辦理、申報納稅、優(yōu)惠辦理等方面規(guī)定了征納雙方涉稅事項中的權(quán)利義務，還從宣傳咨詢、權(quán)益維護、文明規(guī)范方面規(guī)定稅務機關(guān)為保障納稅人權(quán)利和納稅人維護自身權(quán)益的事項。權(quán)利義務的清晰界定，極有利于制訂服務外包的標準，完成納稅服務外包的基礎(chǔ)工作。稅務師事務所等涉稅中介機構(gòu)應以此為契機，積極參與納稅服務外包的標準的研究和制定工作。

（二）《規(guī)范》事項分類升級，為做實服務外包的內(nèi)容提供了指南

《規(guī)范》2.1版依然立足稅務部門的前臺服務，涵蓋納稅人依申請和稅務部門依職權(quán)的服務事項，具體包括9類76項236個服務事項1372個服務規(guī)范，相較于1.0版增加了252個服務規(guī)范。每一類包括概述和每個服務事項的業(yè)務描述。規(guī)范的分類有利于實現(xiàn)業(yè)務剝離，制訂納稅服務外包的指導目錄，完成納稅服務外包的基礎(chǔ)工作。如，稅務登記規(guī)范包括設(shè)立登記、變更登記、停復業(yè)登記、注銷登記、遺失補辦、報告?zhèn)浒傅怯?、報驗登記、非正常戶處理。稅務登記?guī)范按稅務登記流程來設(shè)計，其中的設(shè)立登記、變更登記取消了行政審批，就可以考慮將此業(yè)務剝離出來納入外包范疇。

（三）《規(guī)范》業(yè)務流程流暢，為推進服務外包的運行創(chuàng)造了條件

《規(guī)范》對每個服務事項的業(yè)務描述和報送資料作出規(guī)定之外，還以簡單清晰的基本流程圖描繪了納稅人辦理該項業(yè)務所需要經(jīng)過的流程環(huán)節(jié)，以及不同情況下征納雙方的應對措施。比如辦理設(shè)立登記時，稅務機關(guān)需要核對資料是否齊全、是否符合法定形式或者填寫內(nèi)容是否完整，如果符合要求，繼續(xù)走程序；如果不符合，一次性提示納稅人應補正資料或不予受理原因。使征納雙方可以更加明白業(yè)務辦理的步驟以及辦理時限，利于操作量化和促進公眾監(jiān)督?！兑?guī)范》2.1版新增省市稅務機關(guān)規(guī)范事項和地稅業(yè)務規(guī)范事項，明確事項按國地稅、省市縣、審批類等區(qū)分標注，便于基層操作。同時規(guī)定了每個服務事項的責任主體，基本規(guī)范和升級規(guī)范都寫明稅務機關(guān)內(nèi)部各部門的義務和辦理時限，有利于業(yè)務的順利銜接，也利于納稅服務的承包方依法依據(jù)履行服務外包義務，與其他部門實現(xiàn)無縫鏈接和透明化操作，利于納稅服務外包運行流暢。

三、推行納稅服務外包的對策和建議

當前，房地產(chǎn)稅、個人所得稅改革正向縱深推進，可以想象，未來將有海量的自然人納稅人涌現(xiàn)，這為服務外包提供了無比廣闊的市場。為此，涉稅中介組織要把握《規(guī)范》不斷升級的契機，在實施服務外包的過程中，準確有效地推動納稅服務高質(zhì)量有效運作，著力構(gòu)建一套系統(tǒng)完備、流程嚴密、運行有效的外包規(guī)范。

（一）創(chuàng)新納稅服務的外包理念

推進納稅服務外包的首要之舉是轉(zhuǎn)變納稅服務只能由稅務部門提供的傳統(tǒng)觀念。政府購買服務是國際上的普遍做法，政府采購支出不僅僅針對貨物，借助社會力量滿足繁多的社會需求、開啟PPP模式已是一種潮流。納稅服務作為政府服務的重要組成部分，同樣要善觀大勢、順應服務型政府的改革潮流。經(jīng)濟的發(fā)展使得納稅人對納稅服務的需求越來越多元化，對納稅服務的要求越來越高，僅僅依靠稅務機關(guān)單一渠道主動提供服務難以緩解納稅服務供給矛盾。因此，稅務部門可以將部分簡單、重復、工作量大且不涉及執(zhí)法的非核心業(yè)務實行剝離出去，交給具有合法資質(zhì)的提供商處理，從而將有限的稅務資源集中到稅源管理，為實現(xiàn)稅收現(xiàn)代化保駕護航。

（二）確立納稅服務外包的原則

納稅服務外包可以破解稅務機關(guān)“單一路徑依賴”問題，更好地實現(xiàn)“始于納稅人需求、基于納稅人滿意、終于納稅人遵從”的納稅服務總目標。但也需要看到，服務外包有其局限性。比如，稅務機關(guān)內(nèi)部信息和納稅人部分信息保密，難以與承包方共享，導致信息不對稱；承包方良莠不齊容易造成服務事項脫節(jié)、服務質(zhì)量參差不齊。為此，確立科學的納稅服務外包原則是必要的。其一，堅持適度原則。嚴格區(qū)分執(zhí)法和服務的權(quán)限，純粹服務的業(yè)務可以外包，但執(zhí)法業(yè)務絕對禁止外包，將外包范圍限于非執(zhí)法性活動。其二，堅持平穩(wěn)原則。改革不可能是一蹴而就的，需要在實踐中摸索，把握推進的節(jié)奏，及時總結(jié)階段性成果，找出經(jīng)驗教訓，成熟之后再推廣、推出下一步改革計劃，增強納稅服務外包工作的可持續(xù)性。

（三）注重納稅人需求分析應用

當前，納稅服務工作或多或少還存在著淺層次、形式化、被服務等問題，其中一個重要的原因，就是對納稅人的期望和需求缺乏全面的調(diào)查了解和深入的研究分析。因此，中介機構(gòu)應當定期或不定期對納稅人服務偏好進行詳細調(diào)查和深入分析，根據(jù)調(diào)查和分析結(jié)果提出加強和優(yōu)化納稅服務的相關(guān)意見，并將調(diào)查和分析結(jié)果提供各地稅務機關(guān)參考，使推出的納稅服務平臺和方式能夠更符合納稅人的喜好和使用習慣。以需求調(diào)查和分析結(jié)果為導向，不斷改進基層納稅服務工作存在的問題。

（四）制訂服務外包的程序規(guī)則

服務外包要有實施、有運行、有考核，就必須有賴于實施的運行程序。因此，涉稅中介機構(gòu)要結(jié)合自身實際，切合涉稅服務和涉稅鑒證的服務特點，構(gòu)建一套適合自身運行特點，符合納稅人期待和稅務部門要求的程序規(guī)則。一要嚴格遵守《國家秘密法》規(guī)定，加強保密管理，增強發(fā)包、接包、分包、轉(zhuǎn)包等服務環(huán)節(jié)的信息管理，促進服務外包的規(guī)范運作。二要嚴格按照《政府采購法》運作，依法進行招投標。三要密切關(guān)注《規(guī)范》升級狀況，及時作出適應性調(diào)整，將涉稅風險控制在最低限度。

（五）嚴格服務外包的監(jiān)控管理

對納稅服務業(yè)務外包監(jiān)控可以從兩方面入手。從稅務部門的角度來說，要明確各環(huán)節(jié)職責權(quán)限，利用可控手段對外包行為實施監(jiān)控，可以對每項業(yè)務建立考核評價機制；在此基礎(chǔ)上，通過績效考評控制、內(nèi)部報告控制、外包風險評估控制等方法分別考評外包服務的質(zhì)量，并通過量化考核指標，設(shè)定績效考評指標體系來考評外包服務的效率。從涉稅中介機構(gòu)的角度來說，要在稅務師事務所、會計師事務所等涉稅中介內(nèi)部從建立完善的培訓體系，完善激勵機制和人性化管理三方面入手，持續(xù)完善納稅服務的外包糾錯機制，形成符合服務外包特點的行業(yè)文化。

作者：梁譯丹 王明世