水利研究論文：金融視域下水利建設(shè)思路研討

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本文作者：邱曙輝 單位：中國人民銀行上饒市中心支行

從金融支持現(xiàn)狀看，呈現(xiàn)“比重偏低、兩個(gè)為主”的明顯特征?！氨戎仄汀奔瓷嫠J款增量占貸款總增量和水利投資總額比重偏低。不足全部貸款增量的3%，占水利投資總額的20.6%。“二個(gè)為主”：即：金融支持以涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)為主。主要是農(nóng)行、農(nóng)發(fā)行、農(nóng)村信用社提供信貸支持，占全部金融機(jī)構(gòu)貸款總額的71%；支持項(xiàng)目以有預(yù)期收益的項(xiàng)目為主，主要是農(nóng)村小水電、小水廠、小水庫等，并以收費(fèi)權(quán)和在建項(xiàng)目作擔(dān)保抵押。

反映出的主要問題及根源

（一）問題：有三個(gè)層面問題值得關(guān)注

1.反映在水利建設(shè)現(xiàn)狀上存在著“四重、四輕”現(xiàn)象值得關(guān)注。

一是重骨干輕配套。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，如大中型水庫除險(xiǎn)加固的一些主要骨干項(xiàng)目都能得到各級政府的重視，實(shí)施項(xiàng)目也能如期完工，這些項(xiàng)目主要得益于都有國家下?lián)艿膶ｍ?xiàng)資金，而相配套的一些項(xiàng)目改造，如渠道外堤加固、渡槽改造、泵站臺渠修整等卻只能靠地方籌資而往往重視不夠、建設(shè)不力。

二是重建設(shè)輕維護(hù)。當(dāng)前上饒市各地政府對水利建設(shè)十分重視，尤其對水庫、圩堤除險(xiǎn)加固、中小河流治理及農(nóng)村供水設(shè)施建設(shè)等方面加大了資金投入，但對農(nóng)村基礎(chǔ)水利設(shè)施維護(hù)卻很少有資金投入。對河流、溝渠、塘堰的長期淤積而導(dǎo)致的儲水功能的喪失重視不夠，農(nóng)村大部份水閘無專人管理。加上大量農(nóng)民外出務(wù)工，而留守的農(nóng)村勞力對日常農(nóng)田水利設(shè)施的維護(hù)往往有心無力。據(jù)廣豐縣水利部門反映，廣豐縣轄有大小塘堰15955口都存在嚴(yán)重的淤塞，平均厚度達(dá)1.5米左右，如以此推測全市21萬口大小塘堰平均面積1畝估算，測算出全市塘堰淤泥總量大致在2億立方米左右，相當(dāng)減少2億立方米蓄水量。

三是重大項(xiàng)目輕小基礎(chǔ)。以“十二五”計(jì)劃水利項(xiàng)目為例：共計(jì)劃投資總額達(dá)219.62億元，項(xiàng)目總數(shù)1718個(gè)，項(xiàng)目平均投資1278萬元，其中，已安排的水庫除險(xiǎn)加固、中小河流治理、水土保持等18個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目投資27.23億元，平均項(xiàng)目投資1.52億元，是十一五期間總投入的13.72倍。而小山塘、小渠道、小灌站、小圩堤等四小基礎(chǔ)工程計(jì)劃投資少。據(jù)鄱陽縣水利部門反映，目前該縣1~5萬畝圍堤只保持8年一遇，而1萬畝以下有31條圍堤只保持3年一遇，形勢嚴(yán)峻。

當(dāng)前過度追求大項(xiàng)目大投資也存在風(fēng)險(xiǎn)。一是項(xiàng)目大投資大，相對配套資金數(shù)額也大。上饒市財(cái)政并不富裕如果配套資金沒有跟上，容易導(dǎo)致半拉子工程。如鄱陽縣至今由于30%的配套資金跟不上而導(dǎo)致工程不能如期竣工。二是申報(bào)大項(xiàng)目前期費(fèi)用大，壓力重。據(jù)調(diào)查反映，水利項(xiàng)目前期費(fèi)用開支達(dá)15%~20%左右，包括項(xiàng)目設(shè)計(jì)、勘測和審核等費(fèi)用，如此巨大費(fèi)用如果一旦項(xiàng)目沒被審核通過則形成的損失難以承受，而小項(xiàng)目則相對投資少、風(fēng)險(xiǎn)小、預(yù)期見效快。四是重規(guī)模輕效益。以建成使用的各類水庫灌溉、發(fā)電、防洪效益為例，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全市新老水庫灌溉、發(fā)電、防洪均沒有達(dá)到設(shè)計(jì)使用能力。全市1777座大中小型水庫有效庫容占比為68%，實(shí)際灌溉面積平均僅占設(shè)計(jì)能力的58.97%，尤其是中型以下的水庫蓄水灌溉效能嚴(yán)重偏低。此外，水庫的實(shí)際發(fā)電量平均僅占預(yù)期發(fā)電能力的75.8%，影響了整體經(jīng)濟(jì)效益。其原因：既有大部份水庫年久失修而影響效益發(fā)揮，更有重規(guī)模輕效益的主觀思想造成的。據(jù)調(diào)查反映，各縣（市、區(qū)）報(bào)水利項(xiàng)目普遍存在報(bào)大建小，人為擴(kuò)大規(guī)模效應(yīng)，以獲取更多的建設(shè)資金，而不顧實(shí)際效益現(xiàn)象。

2.反映在水利建設(shè)資金投入使用上存在著“三靠三缺”現(xiàn)象值得關(guān)注。

一是過多依靠財(cái)政資金投入，缺乏市場融資手段支持。2006~2011年六年間，全市52.72億元的水利總投資中，有38.38億元來自于各級財(cái)政資金撥款，占72.8%；通過市場手段融通資金僅14.32億元，占27.2%，其中銀行貸款10.72億元，企業(yè)和私人投資3.58億元，農(nóng)民投工投勞折資只有200萬元。一些項(xiàng)目因缺乏農(nóng)民的參與和配合，成為“半拉子”工程。如德興黃柏鄉(xiāng)水廠計(jì)劃投資1500萬元，用于解決該鄉(xiāng)的生活飲水問題，但該項(xiàng)目自2000年3月開工建設(shè)以來，中央財(cái)政已投入了500萬元，省級和市縣財(cái)政也各投入了200萬元和100萬元，水廠建設(shè)早已完工，但其余原計(jì)劃由該鄉(xiāng)農(nóng)戶承擔(dān)的700萬元分管入戶資金遲遲無法到位，致使工程開工建設(shè)11年后仍無法使用，水廠設(shè)備長期閑置廢棄。

二是過度依靠上級資金投入，缺乏地方資金的配套支持。2011年全市財(cái)政投入水利資金10.39億元，其中，上級財(cái)政撥款就達(dá)9.44億元，占總投資的90.9%，而市縣財(cái)政配套資金只有0.95億元，僅占總額的9.1%。一些地方政府普遍認(rèn)為，農(nóng)村水利建設(shè)作為一項(xiàng)社會公益事業(yè)，投入大、見效慢，其資金理應(yīng)由中央財(cái)政承擔(dān)，地方財(cái)政尤其是市縣兩級財(cái)政在有限的財(cái)力限制下，不應(yīng)該也不可能承擔(dān)得起巨額的資金投入。

三是過重依靠立項(xiàng)審批，缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督管理。調(diào)查顯示，上饒市水利項(xiàng)目立項(xiàng)審批由市長負(fù)責(zé)重點(diǎn)抓，并親自擔(dān)任市農(nóng)田水利基本建設(shè)指揮部指揮長，成效也十分顯著?！笆晃濉逼陂g共爭取并興建了大小水利項(xiàng)目467個(gè)，爭取到上級資金達(dá)38.25億元之巨，是“十五”期間的3.41倍。然而，對于爭取來的資金相關(guān)部門又缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督管理，水利專項(xiàng)資金“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象卻一直難以杜絕。

3.反映在金融信貸支持上存在著“四難”現(xiàn)象值得關(guān)注。

一是承貸主體難明確。據(jù)金融部門反映，現(xiàn)階段農(nóng)村水利設(shè)施管理體制不順，水利設(shè)施經(jīng)營主體、運(yùn)行機(jī)制、經(jīng)營模式、產(chǎn)權(quán)歸屬等問題難清晰，在管理上涉及的部門廣、頭緒多，產(chǎn)權(quán)隸屬繁雜混亂，銀行貸款難以找到合適的承貸主體。如鄱陽縣水利部門反映，由于水庫除險(xiǎn)加固工程配套資金不足，向銀行貸款又沒有合適的貸款主體和擔(dān)保，最后還是水利局正副局長以私人房產(chǎn)抵押向銀行貸款30萬用于水庫維修。

二是抵押擔(dān)保難到位。據(jù)反映全市近百家擔(dān)保公司沒有一家專門為水利建設(shè)提供貸款擔(dān)保的機(jī)構(gòu)，政府融資平臺也沒有相應(yīng)融資平臺公司。而目前銀行發(fā)放的貸款大部份是以項(xiàng)目預(yù)期收益作還款資金保障，有的以項(xiàng)目建設(shè)參與股東私人財(cái)產(chǎn)作擔(dān)保抵押物。如鉛山縣倫潭水利樞紐工程貸款2億元，是由工行和南昌浦發(fā)行組成的銀團(tuán)貸款，貸款抵押是由在建工程、預(yù)期收費(fèi)權(quán)以及承建股東私人財(cái)產(chǎn)、個(gè)人經(jīng)營的收益項(xiàng)目等作無限抵押責(zé)任。

三是貸款收益難預(yù)期。首先，由于水利項(xiàng)目建設(shè)周期長，客觀上存在預(yù)期收益的不確定性；其次，地方政府普遍存在的報(bào)大建小，人為擴(kuò)大預(yù)期效益現(xiàn)象，這對于大部份以預(yù)期收益為還款來源的銀行信貸必將構(gòu)成信貸風(fēng)險(xiǎn)隱患；第三，由于水利的公益性特點(diǎn)，銀行對水利貸款利率普遍較低，在一定程度上影響銀行貸款積極性。如以目前發(fā)放的49個(gè)農(nóng)水項(xiàng)目貸款為例，平均貸款期限為67.6個(gè)月，平均貸款利率僅為6.752%，而目前市轄商業(yè)銀行中長期貸款的平均利率8%~9%。

四是貸款風(fēng)險(xiǎn)難掌控。首先，水利設(shè)施建設(shè)維修的公共物品和公益性特征決定了其自身并不適合商業(yè)開發(fā)。多數(shù)農(nóng)水設(shè)施不能作為經(jīng)營性資產(chǎn)產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流，是一種風(fēng)險(xiǎn)較高的項(xiàng)目，銀行信貸投入面臨較大風(fēng)險(xiǎn)；其次，水利建設(shè)受自然災(zāi)害影響大，如遭遇極端天氣，在建項(xiàng)目受損現(xiàn)象屢有發(fā)生，信貸風(fēng)險(xiǎn)較難掌控；第三，國家對銀行水利貸款也沒有建立明確的政策補(bǔ)償機(jī)制，農(nóng)村保險(xiǎn)也不愿過多涉足水利項(xiàng)目，導(dǎo)致銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)難保障。如鉛山縣農(nóng)村信用聯(lián)社反映，該聯(lián)社2005年發(fā)放本縣紫源實(shí)業(yè)有限公司用于小水電站建設(shè)貸款資金1000萬元，但由于預(yù)期造價(jià)增加，電站設(shè)計(jì)發(fā)電能力減少，后續(xù)資金不足，目前電站建設(shè)已基本癱瘓，貸款資金已面臨損失的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）根源：制度性缺陷與主觀投資意愿的產(chǎn)物

1.從客觀方面分析。

一是國家財(cái)稅改革后留下的負(fù)面隱患。1994年進(jìn)行的財(cái)稅分稅制改革，導(dǎo)致財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放，地方政府財(cái)政收入比例驟然下降，有資料顯示，全國地方財(cái)政收入占國家財(cái)政收入比例由改革前的78％降到40％~50％之間；而在承擔(dān)支出方面不減反增。上饒市作為欠發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)大市，財(cái)政并不富裕，投資建設(shè)壓力大，而水利建設(shè)國家承擔(dān)主要責(zé)任，地方財(cái)政支持相對減少也在情理之中。如，轄區(qū)全省最大的農(nóng)業(yè)縣鄱陽縣是個(gè)國定貧困縣，年財(cái)政收入只5.4億元，僅夠保吃飯、保民生，預(yù)算年年有缺口，每年用于水利建設(shè)只靠人平收取的防洪保安資金600余萬，財(cái)政幾乎拿不出多余的資金用于水利建設(shè)。

二是農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，雖然激發(fā)了農(nóng)民種田的積極性，然而農(nóng)民自發(fā)興修水利積極性卻受到了影響，據(jù)調(diào)查反映，農(nóng)村投工投勞折款大幅下降，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全市12縣（市、區(qū)）在“十一五”期間投工投勞折款僅有區(qū)區(qū)的200萬元。

2.從主觀方面分析。

存在等、靠、要的主觀依賴思想。水利涉及國計(jì)民生，水利投資也成為國家負(fù)責(zé)的大事，地方政府對水利建設(shè)國家有撥款就干，多撥款多干、少撥款少干、不撥款不干。而事實(shí)上近年來地方政府投資欲望強(qiáng)，財(cái)政缺錢就通過政府融資平臺舉債投資已成潮流。全市十一五期間全社會投資總額平均增幅超過40%，問題是投資取向往往集中在期限短、見效快的項(xiàng)目和一些面子工程、形象工程上，而水利工程投資大、見效慢較難成為地方政府的投資亮點(diǎn)。

3.從金融支持方面分析。

金融企業(yè)的趨利性及信貸資金的安全性、水利建設(shè)的公益性與投資大期限長的風(fēng)險(xiǎn)性存在根本性矛盾，決定了金融支持水利總量難以做大。同時(shí)由于金融部門貸款的終身責(zé)任制對于水利項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)大產(chǎn)生抵觸，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)貸款積極性不高，也是影響金融支持力度受限的原因。

政策建議

（一）完善三項(xiàng)機(jī)制、規(guī)避四種傾向是政府部門的當(dāng)務(wù)之急

1.完善三項(xiàng)機(jī)制。

一是完善公共財(cái)政投入穩(wěn)定增長機(jī)制。認(rèn)真落實(shí)土地出讓收益中提出10%用于農(nóng)田水利建設(shè)的投入保障制度，足額提取防洪保安資金用于水利建設(shè)，認(rèn)真落實(shí)水資源有償使用制度，征收費(fèi)用反哺水利，切實(shí)提高水利建設(shè)資金在政府固定資產(chǎn)投資中的比例。

二是完善水利建設(shè)投融資激勵(lì)和風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制。建立金融扶持激勵(lì)補(bǔ)償機(jī)制，財(cái)政應(yīng)安排專項(xiàng)資金用于銀行水利貸款利息貼補(bǔ)、政策獎(jiǎng)勵(lì)、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)?；建立水利融資擔(dān)保機(jī)制，鼓勵(lì)地方政府利用融資平臺和融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，解決承貸主體缺失和抵押擔(dān)保不足問題；建立農(nóng)村水利設(shè)施政策性保險(xiǎn)機(jī)制，為金融信貸和社會資金投入提供風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

三是規(guī)范水利建設(shè)市場主體。轉(zhuǎn)變水利項(xiàng)目管理主體的性質(zhì)與職能，建立水利經(jīng)營管理的法人實(shí)體。加快水利產(chǎn)權(quán)制度改革，劃分現(xiàn)有水利資產(chǎn)的經(jīng)營性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)屬性，將水利資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)賦予水利經(jīng)濟(jì)實(shí)體，使水利經(jīng)營實(shí)體真正承擔(dān)保值增值的責(zé)任。

2.規(guī)避四種傾向。

一是規(guī)避單純依賴中央資金、財(cái)政資金的投入水利建設(shè)的傾向，注重多渠道融資，發(fā)揮地方資金、社會資金、信貸資金的整合作用。

二是規(guī)避單純追求規(guī)模、追求項(xiàng)目的傾向，注重項(xiàng)目效益及水利基礎(chǔ)設(shè)施的綜合效益，要堅(jiān)決杜絕項(xiàng)目審報(bào)中的報(bào)大建小、弄虛作假行為。

三是規(guī)避單純爭項(xiàng)目審批、爭資金的傾向，注重項(xiàng)目建成的后續(xù)管理和維護(hù)，強(qiáng)化資金管理和使用，做到專項(xiàng)專用，嚴(yán)防資金挪用。

四是規(guī)避過激盲目的立項(xiàng)、投資傾向，提倡注重實(shí)際、科學(xué)安排、理性投資行為。當(dāng)前加大對水利投資力度是大勢所趨，但同時(shí)要反對不切實(shí)際盲目立項(xiàng)、盲目投資，要結(jié)合本地實(shí)際和地方財(cái)政現(xiàn)狀，提倡水利建設(shè)資金保障到位、項(xiàng)目預(yù)期效益可觀的投資行為。

（二）樹立一種理念，創(chuàng)新信貸產(chǎn)品和擔(dān)保抵押方式是金融部門的明智選擇

1.金融部門要樹立既講政治、顧大局，又講效益保風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)營理念。保證實(shí)現(xiàn)水利建設(shè)信貸規(guī)模要增長、信貸方式要?jiǎng)?chuàng)新、支持項(xiàng)目要擴(kuò)大的經(jīng)營目標(biāo)。

2.創(chuàng)新信貸產(chǎn)品和擔(dān)保抵押方式。針對水利建設(shè)所具有的公益性、長期性、風(fēng)險(xiǎn)性特點(diǎn)，為其量身打造適合的信貸產(chǎn)品和擔(dān)保抵押方式是當(dāng)前金融部門的明智選擇。

一是針對水利項(xiàng)目性質(zhì)不同，推行不同的信貸產(chǎn)品。如：經(jīng)營性水利項(xiàng)目可推行收益權(quán)質(zhì)押貸款；對公益性水利項(xiàng)目可采用政府貼息貸款和政府土地出讓收益作貸款還本收息來源。

二是針對水利項(xiàng)目大小不同，可采用不同的貸款方式。對資金需求量大的大型水利項(xiàng)目可采用銀團(tuán)貸款方式，而對資金需求小的農(nóng)村小電站、小水廠、小維修等小項(xiàng)目貸款可由當(dāng)?shù)剞r(nóng)村信用社采用股東聯(lián)保、農(nóng)水協(xié)會成員聯(lián)保及個(gè)人財(cái)產(chǎn)抵押等方式提供貸款，也可利用農(nóng)村土地證、林權(quán)證作抵押。

三是針對項(xiàng)目所需資金狀況不同，可提供搭橋貸款、承建商抵押保證貸款。如在上級撥款和配套資金沒到位造成的臨時(shí)性資金缺口，可由政府融資平臺實(shí)體公司擔(dān)保，由銀行提供搭橋性質(zhì)的臨時(shí)貸款，在項(xiàng)目建設(shè)初期承建商墊資壓力大所需資金可由承建商為貸款主體，銀行以在建工程及預(yù)期收益作抵押提供流動(dòng)資金貸款。