水利造價論文：水利建設(shè)造價管控途徑研討

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本文作者：廖錦慧 單位：新疆水利水電建設(shè)工程造價管理總站

2002年，水利部頒布了《水利工程設(shè)計(jì)概（估）算編制規(guī)定》及系列配套定額，主要適用于中央項(xiàng)目和中央?yún)⑴c投資的地方大型水利項(xiàng)目，有些內(nèi)容還不能完全反映新疆的地域特點(diǎn)，如酷熱風(fēng)沙地區(qū)施工補(bǔ)貼、艱苦地區(qū)保健費(fèi)等地區(qū)特有的一些地方規(guī)定。在定額方面，部頒定額的項(xiàng)目、子目設(shè)置也主要適用于大型水利工程，對新疆中小型水利工程和地方特有的一些項(xiàng)目，如輸水管道鋪設(shè)，混凝土冬季施工等內(nèi)容在部頒定額中就無合適的定額子目。鑒于此，造價管理部門選擇了一些有代表性的地州和工程進(jìn)行了調(diào)研，掌握分析市場人工費(fèi)單價、主材價格、新工藝、新材料、新機(jī)械的應(yīng)用等方面要素，組織編制了《新疆水利水電工程補(bǔ)充預(yù)算定額》和《新疆水利水電工程設(shè)計(jì)概（估）預(yù)算編制規(guī)定》。自2008年開始，針對國家及自治區(qū)對水利工程安全生產(chǎn)管理工作相關(guān)要求開展了研究，通過分析、測算對項(xiàng)目在審批階段安全生產(chǎn)措施費(fèi)的計(jì)列，建設(shè)實(shí)施過程中安全生產(chǎn)措施費(fèi)提取標(biāo)準(zhǔn)、使用范圍、監(jiān)督管理等方面提出了具體意見，目前已經(jīng)自治區(qū)發(fā)改委批復(fù)在全疆范圍內(nèi)施行。現(xiàn)行地方編制規(guī)定和補(bǔ)充預(yù)算定額不僅反映了新疆的地域特點(diǎn)和施工技術(shù)管理總體水平，基本滿足了自治區(qū)內(nèi)各類中小型水利工程投資管理的實(shí)際需要，對于規(guī)范概估算文件的編制，也發(fā)揮了重要作用。特別是補(bǔ)充預(yù)算定額是對部頒定額缺項(xiàng)部分的補(bǔ)充，使用時與部頒定額配套使用，初步形成了新疆水利工程造價計(jì)價體系。

投資概(估)算審查力度，發(fā)揮其控制建設(shè)項(xiàng)目總造價的作用國內(nèi)外一些調(diào)查資料表明，決策和設(shè)計(jì)階段對工程造價的影響程度占到了75%～90%，而長期以來在水利工程建設(shè)過程中，存在一種普遍現(xiàn)象：重視施工階段的造價控制，忽視決策和設(shè)計(jì)階段的造價確定。不重視決策和設(shè)計(jì)階段優(yōu)化設(shè)計(jì)方案對工程造價的影響，而把控制工程造價的主要精力放在施工階段結(jié)算工程價款上，這樣做盡管有一定效果，但沒有真正發(fā)揮出全過程造價管理的作用。實(shí)踐證明，要達(dá)到有效控制工程造價的目的，就必須把控制重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到建設(shè)前期階段上來，特別是要抓住設(shè)計(jì)這個關(guān)鍵階段，才能取得事半功倍的效果。自2000年以來，管理總站不斷加大項(xiàng)目前期審查工作力度，參加了近2000個水利項(xiàng)目（包括重點(diǎn)水利樞紐、大型灌區(qū)、水庫除險加固、農(nóng)田水利、水土保持、農(nóng)村飲水安全、外資援助等各類項(xiàng)目）項(xiàng)目建議書、可研和初設(shè)報告的審查，從工程投資合理性角度提出審查意見，為項(xiàng)目審批提供依據(jù)。在前期項(xiàng)目審查中，對項(xiàng)目概（估）算文件的編制范圍和內(nèi)容提出具體要求，強(qiáng)調(diào)設(shè)計(jì)人員要在保證項(xiàng)目功能的前提下，從建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的確定、設(shè)計(jì)方案的選擇等方面來綜合考慮節(jié)約投資的可能性，使設(shè)計(jì)概（估）算真正起到影響設(shè)計(jì)、優(yōu)化設(shè)計(jì)方案，控制工程造價的作用。投資概（估）算審查工作的開展和不斷完善，不僅提高了可研報告和初設(shè)報告投資控制數(shù)的準(zhǔn)確度，也發(fā)揮了造價管理在決策、設(shè)計(jì)階段控制建設(shè)項(xiàng)目總造價的作用。

水利工程施工階段是把項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案轉(zhuǎn)變?yōu)楣こ虒?shí)體的階段，也是建設(shè)資金使用的主要階段和工程造價形成的主要過程，所以說這個階段是全過程造價管理的重要階段。近年，水利工程招標(biāo)投標(biāo)市場競爭日益激烈，有些投標(biāo)人為了能夠中標(biāo)，在投標(biāo)時故意壓價，中標(biāo)后又采取一些辦法，如利用設(shè)計(jì)變更等提出變更或者索賠，要求項(xiàng)目法人給予補(bǔ)償。這些變更或者索賠問題如果處理不好，就有可能給國家或企業(yè)造成一定的經(jīng)濟(jì)損失，影響工期或質(zhì)量，甚至可能造成農(nóng)民工上訪等不和諧事件，成為影響社會穩(wěn)定的因素。所以，在施工階段加強(qiáng)計(jì)量與支付、工程變更和索賠的監(jiān)督管理，處理好水利工程造價糾紛，也是造價管理的重要工作內(nèi)容。管理總站按照造價管理相關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，對發(fā)包方和承包方就水利工程結(jié)算價款、新增單價、價差調(diào)整等方面發(fā)生爭議或糾紛的，公正、公平、合理地進(jìn)行處理，涉及資金近4億元，維護(hù)了承、發(fā)包雙方的合法權(quán)益，保證了項(xiàng)目工期和質(zhì)量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也提高了為工程建設(shè)解決實(shí)際問題的能力。

為了加強(qiáng)水利項(xiàng)目投資管理，規(guī)范和完善工程價款結(jié)算審查及監(jiān)督管理機(jī)制，2005年7月，自治區(qū)財政廳、水利廳、建設(shè)廳聯(lián)合頒布了《財政性資金投資水利水電建設(shè)項(xiàng)目工程結(jié)算審查管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）。截至目前，按照《暫行辦法》的要求，自治區(qū)水利廳會同財政廳對財政性資金2000萬元以上的自治區(qū)重點(diǎn)工程、地州骨干工程，水庫除險加固工程、灌區(qū)改造工程等100多個項(xiàng)目，近150億元的工程竣工結(jié)算送審值進(jìn)行了審查，分別出具了審查意見，為工程竣工財務(wù)決算審計(jì)和竣工驗(yàn)收工作奠定了基礎(chǔ)。這項(xiàng)工作的開展，在全國水利行業(yè)中也屬前列，標(biāo)志著水利行業(yè)對加強(qiáng)工程投資管理，保證工程建設(shè)資金的使用安全，又向前邁出了重要一步。5.加強(qiáng)人員培訓(xùn)，提升服務(wù)能力重視造價從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)和管理水平的提高，是造價管理事業(yè)發(fā)展的基本保障。一是在水利部的編制規(guī)定（15號、116號文）、水利工程工程量清單計(jì)價規(guī)范、地方編規(guī)等造價管理方面技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)出臺后，及時地分層次（造價師、造價員）組織宣傳培訓(xùn)，使有關(guān)部門、單位的造價執(zhí)業(yè)人員能夠準(zhǔn)確理解新標(biāo)準(zhǔn)，提高實(shí)際操作水平。二是自2005年以來，水利造價員的執(zhí)業(yè)資格管理歸口于中價協(xié)和中水協(xié)管理，新疆維吾爾自治區(qū)及時對所管理的水利造價員進(jìn)行了換證，分批次開展了繼續(xù)教育培訓(xùn)，以適應(yīng)新形勢下國家對造價員自律管理的新要求和理念、知識的更新。三是利用多種機(jī)會和平臺，如水利行業(yè)專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育培訓(xùn)、自治區(qū)發(fā)改委、財政廳、財務(wù)審計(jì)部門舉辦的相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，針對人員的特點(diǎn)和需求，對水利工程造價管理相關(guān)知識、“靜態(tài)控制，動態(tài)管理”的方法、全過程造價管理的理念等進(jìn)行宣傳培訓(xùn)，把控制工程造價的觀念滲透到工程建設(shè)的各個方面和各類技術(shù)人員。通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)宣傳，一方面使基層造價執(zhí)業(yè)人員更新了知識，提高了業(yè)務(wù)和道德素質(zhì)，提升了服務(wù)水平。另一方面也促進(jìn)了相互間的業(yè)務(wù)交流和信息溝通，為今后更好地為工程建設(shè)服務(wù)奠定了基礎(chǔ)。

新形勢下面臨的困難和存在的問題

水利工程造價管理雖然取得了較快發(fā)展，取得了一定成績，但也面臨許多困難和問題。

1.水利工程造價管理機(jī)構(gòu)職責(zé)不明確，經(jīng)費(fèi)缺乏

水利部《水利工程造價管理暫行規(guī)定》已于2008年作廢，目前還沒有出臺新的管理辦法，使得水利工程造價管理機(jī)構(gòu)在造價管理工作職能定位、工作的方向、意義等方面產(chǎn)生了迷茫。2009年起國家又取消了工程定額測定費(fèi)，造價管理機(jī)構(gòu)性質(zhì)調(diào)整為全額預(yù)算管理，財政解決了基本支出（人員工資），但只給了極少量的辦公經(jīng)費(fèi)，不能滿足正常工作需要。

2.對竣工結(jié)算審查工作認(rèn)識和重視程度不夠

水利部門和財政部門聯(lián)合開展的水利工程竣工結(jié)算審查工作，與審計(jì)部門開展的竣工財務(wù)決算審計(jì)有交叉和重復(fù)，有些基層水利部門在認(rèn)識上有偏差，認(rèn)為建設(shè)項(xiàng)目最終要經(jīng)過審計(jì)部門竣工財務(wù)決算審計(jì)，就可以省去竣工結(jié)算審查這道環(huán)節(jié)，使得地州市所管理的工程項(xiàng)目沒有進(jìn)行竣工結(jié)算審查就直接進(jìn)入了竣工決算審計(jì)程序的情況還比較普遍，沒有發(fā)揮行業(yè)主管部門對投資管理的監(jiān)督管理作用。

3.從事水利工程項(xiàng)目造價咨詢的中介機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理存在行業(yè)缺位

工程造價咨詢單位資質(zhì)由建設(shè)行政主管部門管理，未區(qū)分專業(yè)。2007年，中水協(xié)的《全國建設(shè)工程造價員（水利）管理暫行辦法》《水利工程造價工程師資格管理辦法》，對水利工程造價人員從業(yè)資格管理作出了規(guī)定，對進(jìn)入水利行業(yè)從事水利工程造價咨詢的單位沒有提出相應(yīng)管理要求，一些中介機(jī)構(gòu)專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，不熟悉水利工程的特點(diǎn)，對一些技術(shù)問題的理解不到位，造成計(jì)價行為不規(guī)范、工作質(zhì)量不高的現(xiàn)象。對這些造價咨詢機(jī)構(gòu)的管理，行業(yè)主管部門目前還沒有提出相應(yīng)的管理要求。

4.造價管理人員執(zhí)業(yè)水平整體不高

中小型水利工程項(xiàng)目法人一般在工程開工建設(shè)時組建，由區(qū)（縣）水利部門技術(shù)人員組成，配備的造價管理人員雖接受過理論培訓(xùn)取得了執(zhí)業(yè)資格證書，但對于理論知識還不能學(xué)以致用，工程實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，解決實(shí)際問題的能力有限，與項(xiàng)目投資管理的要求不相適應(yīng)，不能滿足目前水利建設(shè)投資規(guī)模的需要。

加強(qiáng)水利工程造價管理的對策和啟示

“十二五”時期，水利建設(shè)投入將大幅度增加，水利建設(shè)又掀起新的高潮，對工程造價管理必將提出更高要求，需要不斷開拓創(chuàng)新，以適應(yīng)大規(guī)模水利建設(shè)的需要。

1.創(chuàng)新模式，加快制度建設(shè)

認(rèn)識到當(dāng)前面臨的困難和存在的問題，就應(yīng)認(rèn)真開展調(diào)查研究，積極探索新形勢下工程造價管理的方式，研究工作中出現(xiàn)的與目前建筑市場不相適宜的新情況、新問題，創(chuàng)新管理模式，提高管理水平。例如針對代建制等新型建設(shè)管理模式、造價咨詢機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理、第三方質(zhì)量檢測、安全生產(chǎn)及文明施工措施費(fèi)、定額人工工資和市場人工工作差距較大等新情況，主管部門應(yīng)組織研究建設(shè)管理及費(fèi)用計(jì)列等方面的管理辦法，以適應(yīng)當(dāng)前國家相關(guān)政策要求。

2.明確水利工程造價管理機(jī)構(gòu)職責(zé)，爭取工作經(jīng)費(fèi)

水利工程造價管理是工程建設(shè)管理的重要組成部分，是水行政主管部門的主要職責(zé)，對于建設(shè)項(xiàng)目評估決策、政府宏觀調(diào)控投資規(guī)模以及監(jiān)管市場定價，促進(jìn)水利工程建設(shè)健康發(fā)展一直發(fā)揮著重要作用。國家雖然取消了工程定額測定費(fèi)，但并沒有因此而削弱造價管理職能，而是一再強(qiáng)調(diào)要“進(jìn)一步加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)定額工作，加強(qiáng)造價管理，充分發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)定額的引導(dǎo)和約束作用”，因此，為了確保水利工程造價管理工作的連續(xù)性、穩(wěn)定性，發(fā)揮造價管理工作在水利工程建設(shè)行政管理中的監(jiān)督、管理作用，應(yīng)當(dāng)盡快主動協(xié)調(diào)財政部門并取得支持，爭取相應(yīng)的專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)保障，確保地方編規(guī)、定額修編、竣工結(jié)算審查、造價糾紛處理等造價管理工作正常開展。

3.加強(qiáng)造價咨詢機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理，建立信用獎懲機(jī)制

各地水行政主管部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，開展造價管理市場主體備案管理，對進(jìn)入本地承攬?jiān)靸r咨詢業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員進(jìn)行備案，跟蹤管理，發(fā)揮行業(yè)在市場準(zhǔn)入管理方面的作用。目前，水利部已開展了水利建設(shè)市場信用體系建設(shè)工作，建立了全國統(tǒng)一的水利建設(shè)市場主體信用信息平臺，造價咨詢單位和造價管理人員從業(yè)情況、從業(yè)行為也將被納入信用管理體系。因此，應(yīng)當(dāng)積極推行監(jiān)督檢查工作機(jī)制，在市場準(zhǔn)入、招標(biāo)投標(biāo)、資質(zhì)管理、信用評價等工作中，利用已公布的信用信息，對守信行為給以激勵，對失信行為進(jìn)行懲處，營造一個良好的市場環(huán)境，以促進(jìn)造價咨詢事業(yè)健康發(fā)展。

4.加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高造價執(zhí)業(yè)人員整體水平

水利工程造價管理工作是一項(xiàng)政策性和專業(yè)性都較強(qiáng)的工作，加強(qiáng)造價執(zhí)業(yè)人員法律、法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)業(yè)道德培訓(xùn)教育，培養(yǎng)出一批熱愛本職工作、高素質(zhì)的專業(yè)化隊(duì)伍，才能保證造價管理工作質(zhì)量，使工作水平不斷提高。