水利水電工程農(nóng)村移民生產(chǎn)安置思考

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摘要：在分析我國(guó)水利水電工程農(nóng)村移民生產(chǎn)安置環(huán)境和條件變化的基礎(chǔ)上，認(rèn)為原有“堅(jiān)持以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置為主”的思路已不能完全適應(yīng)當(dāng)前的移民需要。提出了創(chuàng)新農(nóng)村移民生產(chǎn)安置思路：堅(jiān)持依法移民、依法安置、依法補(bǔ)償?shù)脑瓌t；因地制宜選擇生產(chǎn)安置方式，重視移民社會(huì)保障，多途徑、多渠道安置移民；強(qiáng)化移民產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，保障發(fā)展；統(tǒng)籌整合，銜接國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略；淡化“生產(chǎn)安置人口”，側(cè)重恢復(fù)土地功能和價(jià)值等。最終，確保農(nóng)村移民“穩(wěn)得住、能發(fā)展、可致富”。

關(guān)鍵詞：水利水電工程；農(nóng)村移民；生產(chǎn)安置；思路

水利水電工程建設(shè)征地對(duì)涉及區(qū)域的農(nóng)村地區(qū)影響較大，特別是需要征收當(dāng)?shù)剌^大面積的耕地、園地的地區(qū)。《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》（簡(jiǎn)稱《條例》）第十三條規(guī)定，按照“以農(nóng)為主”的原則妥善安置水利水電工程農(nóng)村移民。但是，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，農(nóng)村居民的生產(chǎn)條件得到改善、收入來(lái)源多樣、心理預(yù)期變化較大，前期關(guān)于農(nóng)村移民生產(chǎn)安置規(guī)劃的原則和思路應(yīng)根據(jù)社會(huì)發(fā)展情況進(jìn)行調(diào)整［1］。筆者結(jié)合水利水電工程農(nóng)村移民生產(chǎn)安置實(shí)際情況，對(duì)生產(chǎn)安置的環(huán)境和條件、生產(chǎn)安置思路和方向進(jìn)行分析并提出意見(jiàn)和建議。

1安置環(huán)境與條件變化明顯

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，水利水電工程建設(shè)征地移民安置工作環(huán)境、涉及的農(nóng)村地區(qū)和居民特點(diǎn)已發(fā)生較大變化。（1）農(nóng)村居民收入來(lái)源多樣化，種植業(yè)收入占比越來(lái)越小。目前，我國(guó)農(nóng)村居民的文化水平得到快速提升、基本素質(zhì)普遍提高，其執(zhí)業(yè)方向更加廣闊、職業(yè)技能更加豐富、收入來(lái)源更加多樣。從《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》（2006—2020）可以看出（見(jiàn)圖1），從2014年開始，農(nóng)業(yè)收入所在的經(jīng)營(yíng)性收入占比已低于工資性收入，經(jīng)營(yíng)性收入已不是農(nóng)村居民可支配收入的主要來(lái)源。從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，經(jīng)營(yíng)性凈收入占比在逐漸下降，其他占比特別是工資性收入、轉(zhuǎn)移凈收入的占比在不斷提高，2019年工資性收入、轉(zhuǎn)移凈收入占比之和約為62％。我國(guó)的農(nóng)村居民對(duì)土地（特別是耕地、園地）的依賴程度較低。同時(shí)，根據(jù)《2019年度全國(guó)大中型水庫(kù)移民后期扶持政策實(shí)施情況省級(jí)監(jiān)測(cè)評(píng)估分析匯總報(bào)告》［2］各省份移民樣本戶人均可支配收入來(lái)源調(diào)查，2019年農(nóng)村移民安置后農(nóng)業(yè)收入占可支配收入比例較小，大部分省份在10％左右或低于10％。（2）移民安置更加注重權(quán)益保障。目前，各地在農(nóng)村移民生產(chǎn)安置的過(guò)程中更加注重對(duì)移民相關(guān)權(quán)益的保障，如移民在安置過(guò)程中的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)等；同時(shí)在安置的過(guò)程中及安置完成后，更加注重移民職業(yè)技能培訓(xùn)以增強(qiáng)移民后續(xù)發(fā)展?jié)摿Γ幼⒅匾泼癜仓煤蟮娜宋年P(guān)懷，促進(jìn)移民快速融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)。（3）農(nóng)業(yè)安置已不符合大部分農(nóng)村居民的心理預(yù)期。一方面，隨著我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市拆遷、交通設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目不斷增多，其絕大部分采用社會(huì)保障安置，而水利水電行業(yè)與其他行業(yè)的安置方式存在差異，部分移民對(duì)其他行業(yè)失地農(nóng)民的安置方式進(jìn)行攀比，要求采用相同的安置方式［3］。另一方面，農(nóng)村居民對(duì)土地的依賴性逐漸減弱，他們主要在外打工從事第二、三產(chǎn)業(yè)，其對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、最低生活保障和醫(yī)療救助等方面的要求越來(lái)越高，期望通過(guò)購(gòu)買社會(huì)保險(xiǎn)的方式解決后顧之憂。（4）有土安置環(huán)境容量越來(lái)越小。從目前全國(guó)主要水利水電工程實(shí)施農(nóng)村移民安置的實(shí)際來(lái)看，可用來(lái)安置移民的土地越來(lái)越少。同時(shí)，農(nóng)業(yè)安置調(diào)地難度越來(lái)越大。一方面，規(guī)劃的調(diào)地方案在實(shí)踐中較難落實(shí)，這主要表現(xiàn)在土地原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人流轉(zhuǎn)意愿較低、偏遠(yuǎn)地區(qū)選擇農(nóng)業(yè)安置的移民在實(shí)施階段真正落實(shí)調(diào)整土地的越來(lái)越少。另一方面，隨著《中華人民共和國(guó)土地管理法》的修訂，國(guó)家對(duì)集體土地所有權(quán)、承包權(quán)和使用權(quán)的強(qiáng)化，調(diào)地難度將更大。（5）大部分省份探索實(shí)施其他安置方式。大部分省份根據(jù)實(shí)際情況，在“以農(nóng)業(yè)安置為主”的基礎(chǔ)上出臺(tái)了其他安置方式的相關(guān)政策［4］，探索靈活、多渠道、多方式的農(nóng)村移民生產(chǎn)安置方式，如部分省份采取逐年貨幣補(bǔ)償安置方式、購(gòu)買社會(huì)保險(xiǎn)安置、養(yǎng)老保障安置、土地入股安置、購(gòu)買公益性崗位安置等。筆者對(duì)2006—2020年已建和在建大中型水利水電工程農(nóng)村移民生產(chǎn)安置方式情況進(jìn)行了不完全統(tǒng)計(jì)。在納入統(tǒng)計(jì)范圍的1252個(gè)大中型水利水電工程中，采用農(nóng)業(yè)安置的大中型水利水電工程僅占統(tǒng)計(jì)數(shù)量的64．38％，其他安置方式有較為廣泛的應(yīng)用（見(jiàn)表1）。為更真實(shí)地反映各種選擇生產(chǎn)安置方式的移民人數(shù)占比情況，選取了我國(guó)東、中、西部18個(gè)省份共計(jì)53個(gè)典型水利水電工程各種生產(chǎn)安置方式的人口進(jìn)行了分析（見(jiàn)表2）。結(jié)果表明，53個(gè)典型項(xiàng)目總生產(chǎn)安置為449267人，其中選擇農(nóng)業(yè)安置的為196499人，僅占總量的43．74％。同時(shí)，東部土地資源缺乏地區(qū)農(nóng)業(yè)安置人數(shù)占比較小，中西部土地資源相對(duì)豐富地區(qū)農(nóng)業(yè)安置人數(shù)占比相對(duì)較大?？梢?jiàn)，不論從采用農(nóng)業(yè)安置的項(xiàng)目數(shù)量還是選擇農(nóng)業(yè)安置的人數(shù)來(lái)看，農(nóng)業(yè)安置在水利水電工程農(nóng)村移民生產(chǎn)安置中已不再是主要方式，各省份、各項(xiàng)目結(jié)合實(shí)際情況，探索了較多的生產(chǎn)安置方式，在一定程度上解決了農(nóng)村移民生產(chǎn)安置遇到的問(wèn)題，保障了水利水電工程建設(shè)的順利進(jìn)行。

2生產(chǎn)安置思路應(yīng)順勢(shì)發(fā)展

目前，我國(guó)水利水電工程農(nóng)村移民安置的條件和環(huán)境相對(duì)《條例》出臺(tái)時(shí)已有較大變化，《條例》中“以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置為主”的思路已不完全符合當(dāng)前的實(shí)際情況。大部分省份認(rèn)為原有的安置思路在實(shí)施過(guò)程中存在一定的局限性。其中，17個(gè)省份明確提出《條例》應(yīng)取消“以農(nóng)業(yè)安置為主”的表述，這些省份也是水利水電工程移民數(shù)量較多、移民安置工作壓力較大的省份。因此，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況創(chuàng)新生產(chǎn)安置思路。（1）堅(jiān)持依法移民、依法安置、依法補(bǔ)償?shù)脑瓌t。一是在移民安置的各個(gè)階段必須遵守國(guó)家法律法規(guī)和規(guī)程規(guī)范的要求，移民安置涉及的各方要依法工作。二是按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》“第四十八條征收土地應(yīng)當(dāng)給予公平、合理的補(bǔ)償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”等的規(guī)定，依法對(duì)征收的土地進(jìn)行補(bǔ)償。（2）因地制宜選擇生產(chǎn)安置方式，重視移民社會(huì)保障，多途徑、多渠道安置移民。在進(jìn)行農(nóng)村移民生產(chǎn)安置規(guī)劃時(shí)，應(yīng)根據(jù)移民安置區(qū)的資源稟賦、地理位置、發(fā)展基礎(chǔ)和移民意愿等，實(shí)事求是地選擇適合當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)安置方式。對(duì)于安置區(qū)后備土地資源較多、調(diào)地難度不大的，可以采用農(nóng)業(yè)安置；對(duì)于安置區(qū)后備資源缺乏或調(diào)地難度大或農(nóng)業(yè)收入占總收入比重小，在有條件的情況下可采用依法補(bǔ)償、社會(huì)保障、土地入股等多種安置方式，即“宜農(nóng)則農(nóng)、宜補(bǔ)則補(bǔ)、宜保則保”。目前，國(guó)家對(duì)于被征地農(nóng)民的社會(huì)保障越來(lái)越重視，《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》等國(guó)家上位法對(duì)于被征地農(nóng)民的社會(huì)保障有明確的規(guī)定。為保障水利水電工程農(nóng)村移民的合法權(quán)益、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、縮小行業(yè)間政策差異，各方應(yīng)重視水利水電工程移民社會(huì)保障，按照國(guó)家要求和各省（自治區(qū)、直轄市）的規(guī)定將水利水電工程移民納入國(guó)家保障體系。（3）強(qiáng)化移民產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，保障發(fā)展。移民生產(chǎn)安置規(guī)劃過(guò)程中，需結(jié)合安置區(qū)的實(shí)際情況，盡量將移民生產(chǎn)安置規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)移民安置和后續(xù)發(fā)展。一方面，可以利用當(dāng)?shù)匕l(fā)展成熟、條件較好、潛力較大、優(yōu)勢(shì)明顯的產(chǎn)業(yè)安置移民，圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展配置移民安置需要的相關(guān)資源，如優(yōu)先開展道路復(fù)建、集鎮(zhèn)和集中居民點(diǎn)選址，結(jié)合旅游需要和民族特色打造建筑風(fēng)貌、配置相應(yīng)的公共服務(wù)設(shè)施等，提出切實(shí)可行的、具有庫(kù)區(qū)特色和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃和具體措施。另一方面，在移民生產(chǎn)安置完成后，可根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，將移民后期扶持工作同當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，提出移民后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、保障措施，使移民融入當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展潮流中，增強(qiáng)其后續(xù)發(fā)展動(dòng)力。（4）統(tǒng)籌整合，銜接國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，順應(yīng)了農(nóng)民對(duì)美好生活的追求。在農(nóng)村移民生產(chǎn)安置的過(guò)程中，可將移民安置與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的資金、項(xiàng)目等統(tǒng)籌整合，將移民安置規(guī)劃同鄉(xiāng)村振興規(guī)劃有機(jī)結(jié)合、統(tǒng)籌推進(jìn)，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生活富裕的要求，將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居的要求同移民生產(chǎn)安置有機(jī)結(jié)合，實(shí)施農(nóng)村移民生產(chǎn)安置和搬遷安置［5］，為農(nóng)村移民產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供更廣闊的空間和堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。（5）淡化“生產(chǎn)安置人口”，恢復(fù)土地功能和價(jià)值。目前，水利水電工程在進(jìn)行農(nóng)村移民生產(chǎn)安置的過(guò)程中，主要是根據(jù)征收的土地（主要是耕地、園地）計(jì)算生產(chǎn)安置人口，并據(jù)此開展安置工作。一方面，2020年1月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)土地管理法》已刪除“征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算”的表述，上位法已淡化“生產(chǎn)安置人口”的概念。另一方面，生產(chǎn)安置人口難以全面反映水利水電工程農(nóng)村移民生產(chǎn)安置的實(shí)際需要［6－7］，而對(duì)于征收土地的“資源價(jià)值”是生產(chǎn)安置人口難以反映的。隨著《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》等法律法規(guī)的頒布，國(guó)家越來(lái)越重視產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。以被征收的土地為對(duì)象、以恢復(fù)土地的功能（恢復(fù)土地收入）和價(jià)值為安置目標(biāo)，能夠從水利水電工程建設(shè)征地對(duì)農(nóng)村移民的實(shí)際影響出發(fā)，恢復(fù)農(nóng)村移民被征收土地的收入，從而保障農(nóng)村移民戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益，這也是《中華人民共和國(guó)土地管理法》對(duì)被征收土地依法補(bǔ)償?shù)囊蟆?/p>

3結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，水利水電工程農(nóng)村移民生產(chǎn)安置環(huán)境和條件發(fā)生了深刻的變化，原有“堅(jiān)持以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置為主”的生產(chǎn)安置思路不能完全適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村移民生產(chǎn)安置的需要。根據(jù)上位法的規(guī)定和農(nóng)村移民生產(chǎn)安置的實(shí)際情況，應(yīng)對(duì)生產(chǎn)安置思路和理念進(jìn)行調(diào)整和完善，助力農(nóng)村移民“種田務(wù)農(nóng)、外出務(wù)工、發(fā)展新業(yè)態(tài)一起抓”，確保農(nóng)村移民“穩(wěn)得住、能發(fā)展、可致富”。致謝：本文在研究的過(guò)程中得到了相關(guān)單位的大力支持，查閱、引用了多個(gè)典型水利水電工程移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)成果和后期扶持相關(guān)監(jiān)測(cè)成果，在此對(duì)相關(guān)單位表示衷心的感謝！

作者:汪奎 丁小珊 蔣婷婷 吳曉 單位:中國(guó)電建成都勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司 成都信息工程大學(xué)馬克思主義學(xué)院