食品安全責(zé)任保險試點工作問題與對策

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摘要:概述食品安全責(zé)任保險的國際代表性推行模式及我國的實踐歷史與現(xiàn)狀，分析推行食品安全責(zé)任保險的利弊和試點過程中存在的企業(yè)參保積極性不高、保險產(chǎn)品缺乏對食品企業(yè)的吸引力以及積極作用未能發(fā)揮體現(xiàn)等主要問題，提出開發(fā)專屬責(zé)任保險產(chǎn)品和健全完善市場化運作機制、加強檢查考評和風(fēng)險管理服務(wù)能力建設(shè)等引導(dǎo)推動工作機制、鼓勵因地制宜探索創(chuàng)新推廣模式、加強宣傳總結(jié)和指導(dǎo)督促等推進試點工作的對策與建議。

關(guān)鍵詞:食品安全;責(zé)任保險;試點;問題;對策;保險

新修訂的《食品安全法》第四十三條明確“國家鼓勵食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)參加食品安全責(zé)任保險”，國務(wù)院2015—2016年連續(xù)兩年分別將開展食品安全責(zé)任保險試點、推廣食品安全責(zé)任保險制度作為年度食品安全重點工作安排內(nèi)容之一［1-2］，國務(wù)院食品安全辦等部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展食品安全責(zé)任保險試點工作的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)，從國家層面指出開展食品安全責(zé)任保險(以下簡稱食責(zé)險)試點對保障和改善民生的重要意義，并對地方提出開展試點的工作原則與要求［3］，可以說，食責(zé)險正面臨歷史性的發(fā)展機遇。然而，對監(jiān)管部門、食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)(以下簡稱食品企業(yè))和保險公司來說，推廣食責(zé)險制度則是一項全新的工作，試點過程中面臨的一些具體問題，需要認真探討并研究解決。

1概述

1.1國際代表性推行模式

食責(zé)險是國際上處理食品安全風(fēng)險的一個重要手段，在大多數(shù)國家和地區(qū)是作為產(chǎn)品責(zé)任保險的一種，并適用產(chǎn)品責(zé)任和產(chǎn)品責(zé)任保險的相關(guān)法律制度，總體上可分為強制與非強制兩大類，后者又可分為作為政府福利保障補充的食責(zé)險、與懲罰性賠償相配合的食責(zé)險以及與政府監(jiān)管職責(zé)相結(jié)合的企業(yè)團體保險。我國臺灣是目前唯一強制實施食責(zé)險的地區(qū)，要求持有營利事業(yè)登記證的食品生產(chǎn)經(jīng)營者都應(yīng)購買產(chǎn)品責(zé)任保險，并且規(guī)定了最低保額。美國雖未采取強制手段，但由于產(chǎn)品責(zé)任法律完善，嚴(yán)格的食品召回和“一人訴訟，所有受害者同等收益”等懲罰性民事責(zé)任賠償?shù)戎贫仁蛊髽I(yè)違法成本高昂，食品經(jīng)營企業(yè)從規(guī)避自身風(fēng)險角度會要求供貨商提供產(chǎn)品責(zé)任保險保單，生產(chǎn)企業(yè)為轉(zhuǎn)移風(fēng)險也會主動投保，因而投保率非常高。歐盟國家實行的是包括公眾責(zé)任險、產(chǎn)品責(zé)任險、產(chǎn)品召回和污染險等在內(nèi)的組合保險，產(chǎn)品責(zé)任保險是作為社會保障的補充，盡管未強制要求，但由于嚴(yán)格的食品安全法律和高效的責(zé)任追究體系，以及消費者強烈的法律和維權(quán)意識，食品企業(yè)為了應(yīng)對不斷增長的食品污染或召回等責(zé)任風(fēng)險，往往會自愿投保，作為企業(yè)風(fēng)險管理的重要工具［4-6］。

1.2我國的實踐歷史與現(xiàn)狀

我國大陸責(zé)任保險始于20世紀(jì)50年代的汽車公眾安全責(zé)任保險，但不久即因“弊多利少，副作用大”而停止實施。1979年恢復(fù)國內(nèi)保險業(yè)務(wù)以來，國內(nèi)各保險公司相繼在責(zé)任保險方面作了一些有益的探索，但總體上在經(jīng)營中仍存在業(yè)務(wù)規(guī)模小、發(fā)展緩慢等問題，與現(xiàn)實的社會需求極不適應(yīng)，與發(fā)達國家相比差距較大，仍有巨大的發(fā)展空間和潛力［7］。我國食責(zé)險最早出現(xiàn)在1986年，但此后一直發(fā)展緩慢［8］。雖然食品安全問題逐漸引起社會的廣泛關(guān)注，個別保險公司也適時開展了食責(zé)險業(yè)務(wù)，但由于產(chǎn)品侵權(quán)責(zé)任配套法律法規(guī)未健全，以及食品安全事故責(zé)任鑒定困難、分?jǐn)偛幻鞔_等因素，一些發(fā)生了嚴(yán)重食品安全問題但無參保的企業(yè)一跑了之或是關(guān)門大吉，其應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任最終由事發(fā)地政府“埋單”。正是由于這種僥幸心理，很大程度上降低了食品企業(yè)的參保熱情，加上食責(zé)險產(chǎn)品本身存在的問題，制約著食責(zé)險的發(fā)展。新《食品安全法》實施前后，國內(nèi)幾家大型保險公司已經(jīng)在食責(zé)險領(lǐng)域進行了初步嘗試，但由于種種原因產(chǎn)品設(shè)計和推廣面臨重重障礙，總體上還處于起步階段，需要進一步健全和完善，全面推廣的市場條件尚有待培育［9-12］。在廣東，目前約有超過10家的保險公司開展食品安全相關(guān)業(yè)務(wù)，除獨立的食責(zé)險外，部分公司的產(chǎn)品責(zé)任險等綜合責(zé)任險種也包含了食品安全責(zé)任。參保的主體是外資(上級集團統(tǒng)一購買)或出口食品生產(chǎn)企業(yè)，購買的主要是境外財險公司的產(chǎn)品，食責(zé)險包含于產(chǎn)品責(zé)任險中。

2推行食責(zé)險的利弊與可能存在的問題

2.1推行食責(zé)險的利與弊

2.1.1推行食責(zé)險的意義食責(zé)險作為食品安全管理的重要輔助手段，是社會治理體系建設(shè)和食品安全社會共治的重要內(nèi)容。一方面，通過保險的經(jīng)濟補償和先行賠付功能，起到“社會潤滑器”和“蓄水池”的作用，及時解決保險責(zé)任事故中受害者的醫(yī)療救治問題，提高事故的救助水平，并利用經(jīng)濟杠桿有效化解事故可能引起的矛盾和民事責(zé)任糾紛，保障消費者的合法權(quán)益，減輕食品安全事故的危害，具有保障和改善民生及維護社會穩(wěn)定的重要意義，同時能避免政府直接為違法企業(yè)“兜底”，減輕財政負擔(dān)。另一方面，保險公司為控制承保風(fēng)險，通過其法律責(zé)任和風(fēng)險管理專家團隊為參保企業(yè)提供全方位的風(fēng)險管控等防損服務(wù)，發(fā)揮社會管理功能，有利于提高企業(yè)食品安全管理水平，預(yù)防和減少事故的發(fā)生，同時也為政府部門減輕食品安全風(fēng)險管理的壓力。再一方面，食責(zé)險的風(fēng)險共擔(dān)功能有利于分散和轉(zhuǎn)移企業(yè)因生產(chǎn)經(jīng)營客觀失誤造成的食品安全責(zé)任風(fēng)險，減輕賠付壓力［13］，利于保障正常企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營秩序，避免因偶然的失誤和事故而導(dǎo)致倒閉破產(chǎn)。

2.1.2推行食責(zé)險可能產(chǎn)生的“副作用”推行食責(zé)險可能產(chǎn)生的“副作用”之一是企業(yè)道德風(fēng)險上升，保險的風(fēng)險轉(zhuǎn)移作用很可能助長部分食品企業(yè)滋生僥幸心理，錯誤地將食責(zé)險作為逃避承擔(dān)食品安全主體責(zé)任的“護身符”，認為出了問題有保險公司理賠，責(zé)任意識削弱，更容易忽視食品安全管理，使得生產(chǎn)經(jīng)營過程中食品安全隱患增加或?qū)е掳l(fā)生更多的食品安全事件，甚至導(dǎo)致企業(yè)道德底線下降，在利益驅(qū)動下無視其社會責(zé)任，鋌而走險大膽違法生產(chǎn)經(jīng)營不安全食品［14］。

2.2試點過程存在的問題

2.2.1企業(yè)缺乏風(fēng)險意識，參保積極性不高食品企業(yè)普遍缺乏參保動力。一是由于責(zé)任險不同于財產(chǎn)險或車險，其作用不一定在短時間內(nèi)體現(xiàn)，且保障的是食品消費者的權(quán)益而非企業(yè)自身的直接利益，一定程度增加了企業(yè)的負擔(dān)。二是由于食責(zé)險開展時間不長，宣傳及引導(dǎo)力度不夠，社會公眾知曉度低，許多食品企業(yè)一方面對該險種的費率和理賠情況缺乏了解，另一方面通過保險化解食品安全風(fēng)險的意識不強，沒認識到通過保險可避免企業(yè)正常生產(chǎn)秩序因發(fā)生食品安全事故而受到破壞，大型企業(yè)認為自身出險率低，而中小企業(yè)則認為盈利微薄，均存在僥幸心理，不愿意為未知的風(fēng)險購買保險而增加經(jīng)營成本［11-12］，主動參保積極性不高。

2.2.2保險產(chǎn)品不能滿足企業(yè)需求，缺乏對食品企業(yè)的吸引力食責(zé)險作為平等自愿和雙向選擇的一種商業(yè)保險，必須根據(jù)不同的目標(biāo)市場和各層次的需求進行分析定位設(shè)計，目前相關(guān)業(yè)務(wù)由各保險公司自主開展，缺乏頂層設(shè)計，與其他責(zé)任保險一樣存在經(jīng)營技術(shù)落后等問題［7］，有待改進和創(chuàng)新。例如各公司現(xiàn)有保險產(chǎn)品的保險責(zé)任與理賠標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，保障的范圍與程度不一致，保險責(zé)任、索賠時效以及責(zé)任認定標(biāo)準(zhǔn)等設(shè)定不合理，與各類企業(yè)的風(fēng)險保障需求差距較大;多數(shù)保險產(chǎn)品的條款偏重保險公司利益，對參保人約束多而對自身義務(wù)規(guī)定少［12］，保障范圍偏小，免責(zé)條款偏多，保險費率偏高，對食品企業(yè)缺乏吸引力，不利于產(chǎn)品推廣;理賠流程設(shè)置不合理，理賠服務(wù)不到位，不利于促進食品安全責(zé)任事故處理。

2.2.3缺乏強有力的推行手段，積極作用未能發(fā)揮和體現(xiàn)作為依法鼓勵參加的險種，目前的推廣尚處于探索階段，食品監(jiān)管部門一來缺乏強制推行的依據(jù)，二來擔(dān)心影響企業(yè)責(zé)任心，對該項工作重要性的認識和重視程度有一個逐步提高的過程，暫未形成有效的推動工作機制，各地工作進展不平衡;由于不同行業(yè)、規(guī)模的企業(yè)風(fēng)險各異，行政許可及日常監(jiān)管的督促引導(dǎo)措施也不能一刀切，缺乏強有力的推廣手段和政策，多部門合力也有待進一步加強。整體參保覆蓋率偏低，且以出口產(chǎn)品為主，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)積累薄弱，遠遠達不到保險經(jīng)營所需的大數(shù)定律要求［10］，保費規(guī)模小、投保企業(yè)分散，導(dǎo)致保險公司缺乏加大投入、細化市場、改進產(chǎn)品、降低價格的動力，從而也未能有效開展食品安全風(fēng)險管理服務(wù)，積極作用未能得到發(fā)揮和體現(xiàn)。

3對策與建議

3.1嚴(yán)肅法律責(zé)任與監(jiān)管制度，提高違法成本促企業(yè)投保

食品安全治理是一項系統(tǒng)工程，縱觀歐美等國家和地區(qū)的做法，均是在嚴(yán)厲的法律和嚴(yán)格的執(zhí)法等基礎(chǔ)上，輔之以完善的追溯體系、嚴(yán)格的產(chǎn)品召回和監(jiān)管信息公開等制度，使食品企業(yè)違法成本高昂，迫使企業(yè)主觀上為轉(zhuǎn)移風(fēng)險和提高風(fēng)險管理水平而自覺參加責(zé)任保險，通過經(jīng)濟杠桿客觀上推動建立多方互動共贏的食品安全激勵約束機制，真正使責(zé)任保險成為保障食品安全的“穩(wěn)定閥”和提升食品安全水平的“助推器”，實現(xiàn)食品安全社會共治。

3.2開發(fā)專屬責(zé)任保險新產(chǎn)品，健全完善市場化運作機制

3.2.1出臺指導(dǎo)方案或示范性文本針對現(xiàn)有保險產(chǎn)品存在的問題，保險監(jiān)管部門要開展專項調(diào)研，從平衡保險公司與食品企業(yè)利益、提高食品企業(yè)參保信心和利于產(chǎn)品推廣出發(fā)，在充分調(diào)查、廣泛聽取各方意見及建議的基礎(chǔ)上，組織制定省級食責(zé)險產(chǎn)品指導(dǎo)方案或示范性文本，根據(jù)《指導(dǎo)意見》精神，提出試點行業(yè)和領(lǐng)域保險產(chǎn)品的保險責(zé)任范圍、保險費率與賠償參考標(biāo)準(zhǔn)及理賠服務(wù)等的原則要求，指導(dǎo)保險公司根據(jù)食品產(chǎn)業(yè)特點和發(fā)展現(xiàn)狀，改進創(chuàng)新符合食品行業(yè)市場需求、保障更全面的食品安全專屬責(zé)任保險產(chǎn)品及附加險產(chǎn)品。

3.2.2研究開發(fā)專屬責(zé)任保險新產(chǎn)品保險公司應(yīng)改變以限制客戶需求和自身風(fēng)險控制為主的贏利方式以及依賴強制或行政手段的習(xí)慣思維，將事前的合理定價和事中的風(fēng)險改善作為主要的盈利手段，建立以市場需求為導(dǎo)向的發(fā)展模式，根據(jù)不同行業(yè)、不同地域和不同企業(yè)的現(xiàn)實需要，研究細分市場目標(biāo)，綜合考慮食品產(chǎn)業(yè)特點、生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模和風(fēng)險等級等情況，進行產(chǎn)品創(chuàng)新，針對不同領(lǐng)域開發(fā)對食品企業(yè)更具吸引力的個性化產(chǎn)品，合理設(shè)計保險條款和費率，結(jié)合實行差別費率和浮動費率等制度，將食品企業(yè)風(fēng)險等級、事故記錄、賠付情況等與保險費率掛鉤，并運用責(zé)任限額、免賠額等手段促使參保企業(yè)加強食品安全管理。

3.2.3建立完善市場化運行機制保險公司要適應(yīng)開展業(yè)務(wù)的市場環(huán)境變化和發(fā)展趨勢，通過改變自身經(jīng)營管理方式提升競爭力，充分利用自身的網(wǎng)絡(luò)、產(chǎn)品和服務(wù)優(yōu)勢，加大業(yè)務(wù)宣傳和推廣力度，吸引食品企業(yè)參保。各食品企業(yè)可通過保險公司的服務(wù)熱線進行咨詢和參保，也可通過保險經(jīng)紀(jì)公司協(xié)助安排參保。鼓勵保險經(jīng)紀(jì)公司為食品企業(yè)提供經(jīng)紀(jì)服務(wù)，鼓勵企業(yè)通過行業(yè)協(xié)會組織統(tǒng)?；蚵?lián)保等形式參保，形成食責(zé)險的規(guī)模效應(yīng)和市場化運行機制。保險監(jiān)管部門要加強相關(guān)政策研究以及對保險公司產(chǎn)品研發(fā)、宣傳、推廣和服務(wù)等工作的監(jiān)督指導(dǎo)，增強食責(zé)險的可操作性，規(guī)范食責(zé)險的市場秩序，確保食責(zé)險市場健康發(fā)展。

3.3采取相關(guān)激勵扶持措施，建立引導(dǎo)推動工作機制

3.3.1納入日常檢查和年度考評內(nèi)容作為鼓勵參加的險種，推行初期如果單靠保險公司自主開展或食品企業(yè)自覺參保，難以有效提升保障覆蓋面，必須發(fā)揮行政手段的激勵引導(dǎo)作用才能有效推動參保。上級政府可結(jié)合創(chuàng)建“食品安全城市”及食品安全年度考評，鼓勵、推動各地因地制宜積極開展試點。食品藥品監(jiān)管部門要結(jié)合實際，探索建立與責(zé)任保險相結(jié)合的食品安全長效監(jiān)管機制，將參保情況作為企業(yè)自身食品安全管理內(nèi)容，提高食品企業(yè)參保意識，激勵引導(dǎo)其積極參保。與此同時，要防止參保企業(yè)產(chǎn)生進了“保險箱”就高枕無憂的思想認識誤區(qū)，要以參保為契機，借助保險的力量提升食品安全管理水平，落實主體責(zé)任;食品藥品監(jiān)管部門也要防止“以保險代替監(jiān)管”，切實履行監(jiān)管職責(zé)。

3.3.2加強風(fēng)險管理服務(wù)能力建設(shè)為充分發(fā)揮保險的風(fēng)險控制和社會管理功能，保險公司要牢固樹立服務(wù)意識，注重人才隊伍與能力建設(shè)，加強責(zé)任風(fēng)險研究，建立事前、事中、事后服務(wù)體系，切實提高風(fēng)險管控與服務(wù)等技術(shù)水平，充分發(fā)揮責(zé)任保險在事前風(fēng)險預(yù)防、事中風(fēng)險控制和事后理賠服務(wù)等方面的作用。加強對參保企業(yè)的食品安全跟蹤監(jiān)督和風(fēng)險管理服務(wù)，指導(dǎo)參保企業(yè)建立風(fēng)險排查與防控機制，健全食品安全風(fēng)險防范化解體系。完善理賠服務(wù)制度，優(yōu)化理賠服務(wù)流程，提高理賠服務(wù)質(zhì)量。強化現(xiàn)場勘查，在接到涉險事故報案后，積極開展事故查勘與救助，嚴(yán)格按照保險合同約定及時規(guī)范履行保險賠償責(zé)任。對責(zé)任明確的重大食品安全事故，可直接對受害者先行賠付，或積極提供預(yù)付賠款，保護受害者的合法權(quán)益，及時化解矛盾糾紛，最大限度發(fā)揮“社會穩(wěn)定器”的作用。鼓勵保險公司創(chuàng)新服務(wù)方式，與第三方風(fēng)險管理機構(gòu)合作，為參保對象提供風(fēng)險體檢、風(fēng)險培訓(xùn)、法律援助等點單式服務(wù)，并定期向政府提交階段性風(fēng)險管理報告，為政府決策提供參考［15］。

3.3.3因地制宜探索創(chuàng)新推廣模式食責(zé)險制度是一項利國利民的工作，具有一定的公益性，未有現(xiàn)成的推廣模式，各地需根據(jù)實際因地制宜，研究出臺推動食責(zé)險的地方性法規(guī)、行政規(guī)章和財政扶持政策。各地可通過發(fā)揮行業(yè)協(xié)會和社會組織的作用，動員組織有條件的行業(yè)龍頭企業(yè)率先參保示范;探索將食責(zé)險單列或納入校園安全責(zé)任保險范圍，有條件的地區(qū)可創(chuàng)新參保方式，對學(xué)校及幼兒園食堂等社會影響大、食品安全風(fēng)險高的行業(yè)，以及小作坊等經(jīng)濟賠償能力不足的地方特色食品生產(chǎn)經(jīng)營單位，積極探索行業(yè)公益統(tǒng)保模式，有效提高食責(zé)險覆蓋面。部分省市已開展了各種有益的嘗試:如浙江金華市火腿行業(yè)實現(xiàn)保險全覆蓋;臺州市采取以市場為主、公益為輔助的“政企同推”參保模式;寧波市鄞州區(qū)對農(nóng)村集體聚餐、中小學(xué)校及幼兒園和建筑工地食堂等的“區(qū)域統(tǒng)保”模式;臨海市通過食責(zé)險專項基金實現(xiàn)的“團體式投?！保?5］。湖南是全省統(tǒng)保，郴州市更由政府統(tǒng)一為學(xué)校食堂購買食責(zé)險服務(wù);四川樂山、資陽兩市則是通過招投標(biāo)的統(tǒng)保模式［16］等，收到良好成效，可供借鑒學(xué)習(xí)。

3.4加大宣傳力度，加強指導(dǎo)督促

3.4.1加大宣傳力度，營造輿論氛圍針對社會公眾知曉度低、企業(yè)缺乏風(fēng)險意識的現(xiàn)狀，充分發(fā)揮新聞媒體的正面宣傳和引導(dǎo)作用，通過各種渠道和方式，加大食責(zé)險產(chǎn)品、政策措施及其重要意義的宣傳力度，及時公布企業(yè)參保情況，普及食責(zé)險知識，增進社會各界對食責(zé)險制度的了解，在提升社會公眾的法律意識、維權(quán)意識和索賠意識的同時，增強食品生產(chǎn)經(jīng)營者的風(fēng)險意識、責(zé)任意識和參保意識，營造良好的試點社會環(huán)境和輿論氛圍。

3.4.2加強指導(dǎo)督促，注重總結(jié)推廣各地按屬地管理原則，積極爭取地方政府的支持，創(chuàng)造條件推動食品安全風(fēng)險高的行業(yè)和關(guān)系民生的重要領(lǐng)域先行先試，鼓勵引導(dǎo)有條件的行業(yè)和其他小企業(yè)積極參保。上級監(jiān)管部門要加強頂層設(shè)計和組織指導(dǎo)，建立檢查督導(dǎo)機制，及時發(fā)現(xiàn)并協(xié)調(diào)研究解決存在的困難和問題，指導(dǎo)各地及時總結(jié)經(jīng)驗，不斷調(diào)整完善相關(guān)工作方式方法，逐步擴大試點范圍;及時通報各地工作進展，推廣試點工作中的好經(jīng)驗和好做法，發(fā)揮先行地區(qū)及率先參保企業(yè)的示范作用，督促后進地區(qū)加快工作步伐。

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作者：陳衛(wèi)東 單位：廣東省食品藥品監(jiān)督管理局