城鎮(zhèn)社區(qū)管理發(fā)展思路

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一、目前城鎮(zhèn)社區(qū)管理面臨的困境

（一）居民參與度不高

調(diào)查發(fā)現(xiàn)：居委會(huì)不僅是社區(qū)成員在遇到生活問(wèn)題或困難時(shí)重要的求助對(duì)象，也是居民社區(qū)參與的主要途徑，70％以上的居民是通過(guò)居委會(huì)反映社區(qū)生活方面的事情和意見(jiàn)，而且居委會(huì)本身在社區(qū)參與中發(fā)揮著重要的動(dòng)員、組織作用。［2］目前，作為居民自治管理組織居委會(huì)，本應(yīng)是居民自我管理、自我服務(wù)的基層組織，如促進(jìn)鄰里友誼，預(yù)防犯罪和災(zāi)害，豐富社區(qū)文化生活，保障社區(qū)市容環(huán)境衛(wèi)生等，卻過(guò)多地承擔(dān)了政府的行政職能、市場(chǎng)組織的職能和社會(huì)事業(yè)單位的專業(yè)職能，變成了一個(gè)依附于街道辦事處的、功能混淆重疊的全能主義組織。[3]其本位的自治職能反而較弱。同時(shí)，因?yàn)槿狈Ρ匾那琅c制度保障，居民對(duì)居委會(huì)既不了解也不關(guān)心，對(duì)居委會(huì)的了解甚至僅限于開(kāi)證明、辦理低保；參與社區(qū)管理較少，對(duì)社區(qū)缺乏認(rèn)同感與歸屬感。

（二）非營(yíng)利組織與營(yíng)利組織介入社區(qū)管理混亂

營(yíng)利組織與非營(yíng)利組織介入社區(qū)管理混亂，企業(yè)或團(tuán)體的素質(zhì)、能力參差不齊，一些組織自我規(guī)范性不夠，自律性不強(qiáng)，缺失完善的監(jiān)管機(jī)制，社會(huì)監(jiān)督缺位，導(dǎo)致一些違法亂紀(jì)現(xiàn)象出現(xiàn)。例如物業(yè)管理中存在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一以及管理和服務(wù)普遍不到位等，而且，還有些物業(yè)公司對(duì)轄區(qū)居委會(huì)的管理不配合，增大了社區(qū)管理的難度。例如駐社區(qū)企業(yè)，往往擁有豐富的資源，可以提升社區(qū)管理層次，但很少履行自身應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任。企業(yè)認(rèn)為，參與社區(qū)管理要出錢出力而對(duì)其發(fā)展無(wú)多大關(guān)聯(lián)，往往以各種借口拒絕配合社區(qū)工作。社區(qū)存在的很多問(wèn)題需要企業(yè)配合共同解決，但社區(qū)對(duì)于企業(yè)沒(méi)有任何約束機(jī)制，社區(qū)管理被動(dòng)。

（三）地方政府部門職責(zé)不明

社區(qū)內(nèi)的市、區(qū)屬機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位職能相互混淆，且往往各自為政，越位缺位現(xiàn)象普遍。街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）處在區(qū)（縣）政府與社區(qū)管理的核心，但職能不明確，承擔(dān)了過(guò)多的綜合管理職能，導(dǎo)致其政府職能向居委會(huì)轉(zhuǎn)移。地方政府各部門與社區(qū)職能錯(cuò)位，沒(méi)有形成協(xié)調(diào)的、系統(tǒng)的、職能明確的管理體制，導(dǎo)致居委會(huì)“行政化”。居委會(huì)“行政化”意味著它對(duì)城市基層社會(huì)的代表性不足，與居委會(huì)行政管理功能的上升相對(duì)應(yīng)的是它的自治功能下降，居委會(huì)在一定程度上疏遠(yuǎn)了居民，不能獲得一個(gè)居民自治組織本應(yīng)獲得的支持。［4］其化解基層社會(huì)矛盾的能力將會(huì)大大降低。我國(guó)1982年憲法和1989年《居民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定了城市居民委員會(huì)的自治性質(zhì)，是居民“自我教育、自我管理、自我服務(wù)”的自治組織。

二、城鎮(zhèn)社區(qū)管理困境的主要原因

（一）居民“免費(fèi)搭車”心理

社區(qū)管理所提供的服務(wù)屬于公共產(chǎn)品，而公共產(chǎn)品具有非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性。非競(jìng)爭(zhēng)性，即社區(qū)服務(wù)的提供與改善，受益對(duì)象不存在利益沖突，所產(chǎn)生的利益不能為某個(gè)人或某些人所專有，要將一些人排斥在消費(fèi)過(guò)程之外。非排他性，指任何個(gè)人即使不對(duì)社區(qū)管理付費(fèi)、付出勞動(dòng)，也能同樣享用。這就使得很多居民產(chǎn)生“免費(fèi)搭車”心理。同時(shí)，我國(guó)城鎮(zhèn)社區(qū)管理過(guò)多地關(guān)注物質(zhì)建設(shè)，忽略了人的建設(shè)，社區(qū)內(nèi)干部素質(zhì)參差不齊，人力資源開(kāi)發(fā)不夠，使得社區(qū)居民自助、互助不夠；對(duì)社區(qū)管理參與不足；社區(qū)的凝聚力不大，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)發(fā)展的支持、協(xié)助與合作。

（二）對(duì)營(yíng)利與非營(yíng)利組織缺乏制度化監(jiān)管

目前，地方政府與社區(qū)組織沒(méi)有為營(yíng)利與非營(yíng)利組織創(chuàng)造寬松的職業(yè)環(huán)境。政務(wù)公開(kāi)透明度不高，沒(méi)有完善的參與機(jī)制，居民對(duì)社區(qū)規(guī)劃、建設(shè)和管理上的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)很弱。制度不完善，使?fàn)I利與非營(yíng)利組織介入社區(qū)管理混亂。且一些社會(huì)組織是在政府管理部門培育和推動(dòng)下產(chǎn)生的，很難擁有獨(dú)立的意志和活動(dòng)，更多的時(shí)間和精力用于政府交辦的工作上。例如，以行業(yè)管理為主要特征的各類協(xié)會(huì)性組織、服務(wù)性組織,如社區(qū)業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)服務(wù)中心和社區(qū)志愿者組織等。例如駐社區(qū)企業(yè)，驅(qū)利性是其基本特點(diǎn)。只有讓企業(yè)意識(shí)到參與社區(qū)管理的重要性并能實(shí)際獲利，才能獲得企業(yè)支持。但企業(yè)與社區(qū)之間往往缺乏良性互動(dòng)，企業(yè)較少參與社區(qū)管理，有時(shí)甚至違背社區(qū)管理制度。

（三）地方政府部門職能缺乏法律依據(jù)

我國(guó)目前實(shí)行的社區(qū)管理是區(qū)街兩級(jí)政府、三級(jí)管理體制，其行政色彩太濃，缺乏公眾參與機(jī)制。街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）在社區(qū)管理中的職能不明確，行政、執(zhí)法、街道經(jīng)濟(jì)發(fā)展等各項(xiàng)任務(wù)都下放到街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府），使它從一級(jí)基層政權(quán)的派出機(jī)構(gòu)逐步演變?yōu)橐粋€(gè)集行政管理、社區(qū)管理與服務(wù)為一身的綜合性機(jī)構(gòu)。尤其在城市，社區(qū)內(nèi)的市、區(qū)屬機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位存在職能相互交叉，與街道辦事處的關(guān)系缺乏有效的政策和法律依據(jù)，越位缺位現(xiàn)象普遍。街道辦（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）在職責(zé)過(guò)多的情況下部分職能轉(zhuǎn)移向居民委員會(huì)，結(jié)果導(dǎo)致了居委會(huì)的“行政化”，居委會(huì)應(yīng)有的自治管理功能卻日益萎縮。

三、改進(jìn)城鎮(zhèn)社區(qū)管理的路徑選擇

（一）居民自治全員化

居民是社區(qū)的主體，居民自治能使居民在參與社區(qū)公共事務(wù)管理中發(fā)展和諧的人際關(guān)系，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感。在此基礎(chǔ)上，有利于引導(dǎo)居民政治參與，促進(jìn)政府政策制定和執(zhí)行的合法化，增進(jìn)政府與公民之間相互了解和信任。居民的政治參與大多是從解決日常生活中涉及自己切身利益的問(wèn)題入手的。通過(guò)引導(dǎo)居民參與社區(qū)管理，能有效提高居民的參政意識(shí)與參政能力。因此，以解決生活問(wèn)題為切入點(diǎn),如社區(qū)環(huán)境的改善,古跡建筑的保存,地方生活文化的展現(xiàn)等，引導(dǎo)居民政治參與，增進(jìn)地方特有產(chǎn)業(yè)、合作事業(yè)的開(kāi)發(fā)與文化內(nèi)涵的提高。而居民參與社區(qū)活動(dòng)最主要的動(dòng)力源泉是受自身利益的驅(qū)動(dòng)。因此實(shí)現(xiàn)公、私利益相互嵌套，才能使居民產(chǎn)生參與社區(qū)管理的動(dòng)力。而且，一般而言，社區(qū)公共物品和公共服務(wù)供給好壞與居民對(duì)社區(qū)認(rèn)同歸屬心理強(qiáng)弱成正比。為此，社區(qū)應(yīng)根據(jù)居民的需求，引入相關(guān)文化團(tuán)體、購(gòu)買相應(yīng)的文化產(chǎn)品、添置應(yīng)有的文化設(shè)施。具體的運(yùn)作應(yīng)該是，首先規(guī)定財(cái)政預(yù)算在文化生活方面支出的具體金額，然后公開(kāi)向外招標(biāo)。組織業(yè)主委員會(huì)甚至聘請(qǐng)相關(guān)專家對(duì)競(jìng)標(biāo)團(tuán)體進(jìn)行各項(xiàng)考核調(diào)查。結(jié)合居民意見(jiàn)，引入最合適的文化團(tuán)體、文化產(chǎn)品。其內(nèi)容的選擇應(yīng)以興趣性與普遍性并存為設(shè)計(jì)方向，走高水準(zhǔn)、易普及的道路。社區(qū)應(yīng)建立完整的制度，確保機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)、場(chǎng)地、制度和工作到位，形成各類社區(qū)服務(wù)團(tuán)體、各類文藝組織等，全面承擔(dān)起開(kāi)發(fā)社區(qū)就業(yè)、退休人員社會(huì)化管理服務(wù)、倒閉國(guó)企職工社會(huì)化服務(wù)、城鄉(xiāng)低保和優(yōu)撫、文化娛樂(lè)等事務(wù)性工作的職能，從源頭上化解各類社會(huì)矛盾。對(duì)于困難群眾，居委會(huì)主導(dǎo)、地方政府出資，進(jìn)行免費(fèi)就業(yè)培訓(xùn)或給予創(chuàng)業(yè)政策支持。同時(shí)，應(yīng)在政府引導(dǎo)下暢通居民參與平臺(tái)，建立社區(qū)志愿網(wǎng)絡(luò)。既滿足社區(qū)成員的多樣化需求，又把社區(qū)中分散的個(gè)人聯(lián)合起來(lái)使他們?nèi)谌肷鐓^(qū)管理生活，使每一個(gè)居民都成為社區(qū)管理中的積極主動(dòng)因素。建立社區(qū)志愿服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，一是加大宣傳力度，使社區(qū)居民普遍樹(shù)立自助互助意識(shí)，在活動(dòng)中構(gòu)建新型鄰里關(guān)系。一項(xiàng)調(diào)查顯示，在城市40%的人不熟悉自己的鄰居?？梢酝ㄟ^(guò)發(fā)放鄰里親情卡、舉辦談心會(huì)開(kāi)通博客群等方式將分散的居民聯(lián)合起來(lái)，建立和諧友好的鄰里關(guān)系，形成自發(fā)的自我服務(wù)、自我管理機(jī)制。二是志愿服務(wù)與居民生活緊密結(jié)合，使之成為居民日常生活不可或缺的一部分。三是公開(kāi)居委會(huì)政務(wù)、財(cái)務(wù)、服務(wù)等內(nèi)容，健全居民參與制度、監(jiān)督系統(tǒng)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、意見(jiàn)箱、聽(tīng)證會(huì)等及時(shí)的傾聽(tīng)民意，使得國(guó)家的財(cái)政投入用在最需要的地方。［5］四是加強(qiáng)社區(qū)管理隊(duì)伍的建設(shè)和培育。社區(qū)管理會(huì)不斷地遇到許多新情況、新問(wèn)題，對(duì)干部隊(duì)伍應(yīng)加強(qiáng)新事務(wù)、新知識(shí)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，以便創(chuàng)造性地開(kāi)展工作。發(fā)展居民自治是發(fā)展和諧城鎮(zhèn)的中心任務(wù)與重要手段，是社會(huì)管理重心下移的關(guān)鍵。它使社會(huì)矛盾治理關(guān)口前移，治理主體和格局從一元走向多元、從政府走向民間,形成官民協(xié)作共治框架；實(shí)現(xiàn)政府管理與社區(qū)自治互補(bǔ)、行政資源與社會(huì)資源整合、政府力量與社會(huì)力量互動(dòng)的政府和社會(huì)共同治理結(jié)構(gòu)。

（二）非營(yíng)利與營(yíng)利組織監(jiān)管全面化

通過(guò)健全制度，分類管理，激勵(lì)與約束并存的方式，使社會(huì)組織規(guī)范化、協(xié)調(diào)化、高效化運(yùn)作，切實(shí)解除各社會(huì)組織之間職能不清造成的服務(wù)“盲點(diǎn)”，形成地方政府、社區(qū)、非營(yíng)利與營(yíng)利組織之間的良性互動(dòng)，使這類組織在社區(qū)中發(fā)揮出重要作用。在堅(jiān)持業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)雙重管理體制的前提下，地方政府應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，取消其進(jìn)入社區(qū)的政策性障礙，從財(cái)政、稅收、準(zhǔn)入登記等方面對(duì)其提供政策及資金上的支持。通過(guò)政策導(dǎo)向和項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)及過(guò)程管理等形式，引導(dǎo)更多優(yōu)秀的非營(yíng)利與營(yíng)利組織參與社區(qū)管理服務(wù)活動(dòng)。通過(guò)激勵(lì)制度推動(dòng)社會(huì)組織廣泛深入開(kāi)展社區(qū)服務(wù)，尤其是非公募基金會(huì)、非社會(huì)意識(shí)形態(tài)和非政治敏感性的民辦非企業(yè)單位等慈善類、公益類的社會(huì)組織等，實(shí)現(xiàn)社會(huì)性事務(wù)的成功轉(zhuǎn)接。例如，通過(guò)加大對(duì)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的投入推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)、民辦學(xué)?；饡?huì)和民辦非企業(yè)單位等“志愿性”和“公益性”民間團(tuán)體發(fā)展。建立評(píng)估指標(biāo)；明確怎么監(jiān)管，完善監(jiān)管的方式和監(jiān)管渠道，使社區(qū)組織進(jìn)入有規(guī)可循、有制度可依。[7]對(duì)于商會(huì)或行業(yè)協(xié)會(huì)這類組織，要以引導(dǎo)自律性建設(shè)為主，逐步提高這類組織自我約束、自我發(fā)展能力。目前，最容易與社區(qū)管理產(chǎn)生矛盾的是物業(yè)管理，直接影響居民生活質(zhì)量，而物業(yè)企業(yè)的良莠不齊是造成沖突的重要原因。因此，地方政府可采取市場(chǎng)招標(biāo)的方式引導(dǎo)品牌物業(yè)管理進(jìn)駐小區(qū)。在競(jìng)標(biāo)的過(guò)程中，讓業(yè)主委員會(huì)根據(jù)自身需要選聘出最合適的物業(yè)企業(yè)。建立詳盡的規(guī)則制度明確其社會(huì)角色與具體職責(zé)，規(guī)范物業(yè)管理行業(yè)行為，提升社區(qū)管理的檔次和水平。

（三）地方政府部門職能制度化

地方政府是社區(qū)建設(shè)中兼具規(guī)劃者、裁判者與執(zhí)法者的行政管理者角色，發(fā)揮著指導(dǎo)、支持、調(diào)控的作用。我國(guó)目前實(shí)行的社區(qū)管理是“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”，常出現(xiàn)越位缺位現(xiàn)象。因此，必須通過(guò)法律制度明確規(guī)定市、區(qū)各部門、街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）的職能范圍、時(shí)限和要求，理順各級(jí)地方政府部門之間的關(guān)系。同時(shí)，按“政企分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)”、“小政府、大社會(huì)、大服務(wù)”的原則，促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，由“替民做主”走向“讓民做主”。健全購(gòu)買公共服務(wù)制度。地方政府應(yīng)根據(jù)轉(zhuǎn)移出去的社會(huì)職能的數(shù)量與質(zhì)量要求，建立具體的公共服務(wù)購(gòu)買機(jī)制，通過(guò)同級(jí)財(cái)政支付，將這部分社會(huì)職能交由專業(yè)化、高效化的社會(huì)組織承擔(dān)。例如，將法律服務(wù)、宣傳培訓(xùn)、統(tǒng)計(jì)分析、資產(chǎn)項(xiàng)目評(píng)估等技術(shù)服務(wù)性職能委托給社會(huì)組織承擔(dān)并規(guī)定相關(guān)社會(huì)組織必須達(dá)到的層級(jí)。只在地方政府各部門成功實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變、社會(huì)職能轉(zhuǎn)移，并形成協(xié)調(diào)系統(tǒng)的、職能明確的管理體制，才能將街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）從過(guò)多的社會(huì)事務(wù)中撤離出來(lái)，才能真正使居委會(huì)“去”行政化，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治。地方政府尤其是街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府），更應(yīng)發(fā)揮貼近群眾的優(yōu)勢(shì)，對(duì)于社區(qū)進(jìn)行宏觀調(diào)控：完善社區(qū)規(guī)劃、合理配置社區(qū)資源、完善社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、建立公共服務(wù)設(shè)施等，發(fā)揮好引導(dǎo)作用。引導(dǎo)居民自治，完善社區(qū)管理參與機(jī)制、渠道，促使社區(qū)居民以理性合法的方式表達(dá)利益訴求，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自我管理、自我發(fā)展，切實(shí)維護(hù)社區(qū)和諧穩(wěn)定；為社區(qū)提供足夠的財(cái)政支持，并引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)組織等對(duì)社區(qū)建設(shè)進(jìn)行投入，實(shí)現(xiàn)社區(qū)建設(shè)資金來(lái)源的多元化，建立地方政府、社區(qū)居民與社會(huì)組織的友好合作關(guān)系。選派具有社區(qū)管理專業(yè)知識(shí)、專業(yè)技能的人員進(jìn)入社區(qū)，培訓(xùn)現(xiàn)有社區(qū)服務(wù)人員，建設(shè)一支高水平的社區(qū)管理及服務(wù)人才隊(duì)伍。拓寬社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域，盡量滿足居民在勞動(dòng)就業(yè)、治安保衛(wèi)、醫(yī)療衛(wèi)生和文體娛樂(lè)等方面的基本需求，解決困難群眾和特殊群體生產(chǎn)生活困難。加快社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如社區(qū)活動(dòng)中心、社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)游樂(lè)健身設(shè)施等。積極培育并引導(dǎo)社區(qū)內(nèi)外非政府組織進(jìn)入社區(qū)提供公共服務(wù)。目前社區(qū)社會(huì)組織種類繁多，隸屬部門不一，職能定位不清，與政府、居民的關(guān)系不暢。因此地方政府應(yīng)通過(guò)制度，對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行分類管理，確保所購(gòu)買公共服務(wù)的質(zhì)量與數(shù)量需求。