外商投資法對外匯管理影響探析

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《中華人民共和國外商投資法》（以下簡稱《外商投資法》）的實施，為進一步擴大對外開放和有效利用外資提供了強有力的法律保障，同時也對現行外匯管理體系提出了挑戰(zhàn)。應建立與之匹配的外匯管理框架，以保證和促進外商投資健康有序發(fā)展。

一、《外商投資法》的主要內容

從金融的角度來看，《外商投資法》主要從外商投資國民待遇、外商投資利益保護和外商融資便利化三個方面對外商投資環(huán)境進行了優(yōu)化。外商投資國民待遇方面?！锻馍掏顿Y法》對外商投資實施準入前國民待遇和負面清單管理制度，為外商投資企業(yè)營造公平、公正的營商環(huán)境。自2013年中國首份外商投資準入負面清單以來，外商投資準入負面清單經歷了四次修訂，負面清單條目已由原先的190條大幅縮減至45條。外商投資利益保護方面?！锻馍掏顿Y法》從資本流動、知識產權、商業(yè)秘密、政府管理等多個角度強調了對外商利益的保護，特別是外商投資者在中國境內的出資、利潤、收益、處置等方面可以依法以人民幣或者外匯自由匯入、匯出。建立外商投資服務體系，切實保障外商投資者平等參與市場競爭。外商融資便利化方面。《外商投資法》首次以法律的形式對外商投資企業(yè)的融資形式進行明確，進一步拓寬融資渠道，為外商投資企業(yè)融資提供便利。在原有的外商投資政策下，外商投資企業(yè)在某些領域的融資行為受到一定的限制，影響了企業(yè)的綜合發(fā)展。隨著《外商投資法》及配套政策的實施，外商投資企業(yè)可以在明確的法律規(guī)范下選擇更加便利、多樣的融資方式。

二、當前外匯管理面臨的主要挑戰(zhàn)

總體來看，《外商投資法》的頒布，體現了我國繼續(xù)擴大金融行業(yè)對外開放的決心，不僅有利于深化政府“放管服”改革，也有助于增強外商投資者來華投資的信心。但投資門檻降低和自由程度提高，也意味著跨境資金流動風險的上升和外匯監(jiān)管難度的加大，對我國現行的外匯管理體系提出了更高要求，主要體現在以下四個方面。第一，外匯管理職能定位需進一步明確。長期以來，外商投資外匯管理以登記管理為核心，外商投資企業(yè)的初始登記及后續(xù)股權變更、增減資等重大信息變更主要依托上游部門的審批或備案?！锻馍掏顿Y法》實施后，商務部門對負面清單以外企業(yè)不再進行審核，外匯管理部門依托前置部門審核外商投資真實性的管理基礎被弱化，真實性監(jiān)管責任和壓力倍增。同時，因外匯管理部門對上游部門的登記行為無追溯權和否決權，即使對投資資金來源的真實性、合規(guī)性有所質疑，也難以拒絕辦理相關登記業(yè)務，易陷入被動局面。因此，外匯管理部門在外商投資管理中的定位和作用需要進一步明確。第二，外匯管理政策框架需進一步優(yōu)化?！锻馍掏顿Y法》第二條規(guī)定，外商投資是指外國的自然人、企業(yè)或者其他組織直接或者間接在中國境內進行的投資活動。該項法規(guī)實施后，外商投資者范圍不僅擴大到其他組織，而且投資行為除直接投資活動外還涵蓋間接投資活動，定義范圍更廣。這對外商投資者境內直接投資和資本市場間接投資的外匯管理原則、管理法規(guī)和管理體系均造成沖擊，亟須外匯管理部門對外匯管理政策框架進行調整和優(yōu)化。第三，外商投資資金真實性審核力度需進一步加強。《外商投資法》第二十一條規(guī)定，外國投資者在中國境內的出資、利潤、資本收益、資產處置所得、知識產權許可使用費、依法獲得的補償或賠償、清算所得等，可以依法以人民幣或者外匯自由匯入、匯出。該項法規(guī)實施后，外商投資者的資金流出流入更加便利，部分違規(guī)資金可能借道流出或變相流入違規(guī)領域。亟須外匯管理部門有針對性地強化對外商投資資金跨境流動的真實性審核，便利辦理流程的同時，確保外商投資者每一筆流入流出資金都能夠真實、準確。第四，外商投資資金合規(guī)性監(jiān)管制度需進一步完善?！锻馍掏顿Y法》第三十五條規(guī)定，國家建立外商投資安全審查制度，對影響或者可能影響國家安全的外商投資進行安全審查。安全審查，除了外商投資項目自身外，還應包含資金來源層面的安全審查，例如資金來源是否涉及恐怖組織和地下錢莊等。這些都對外商投資資金的合規(guī)性監(jiān)管提出了更高要求，亟須外匯管理部門有針對性地對外商投資資金來源合規(guī)性管理制度進行完善。

三、構建外匯管理新框架的構想

新的外匯管理框架應在符合我國外匯管理基本法律法規(guī)的前提下，在穿透式監(jiān)管和協同監(jiān)管理念指引下，以促進投資便利化、實現外匯高效監(jiān)管為目標，運用兩位一體的監(jiān)管方式，在完善數據采集機制的基礎上，優(yōu)化負面清單管理機制，對外商投資實施全周期的真實性、合規(guī)性管理。第一，建立穿透式信息采集分析機制。一是完善登記前端信息采集。以“單一窗口、單一表格”業(yè)務受理為契機，優(yōu)化跨部門數據接口配置，在外商投資企業(yè)完成工商登記、變更后，實現登記信息及審核材料從市場監(jiān)管部門向外匯管理部門的自動推送，實現外匯管理部門對外商投資者相關信息的同步采集。二是完善外商投資運營過程的信息采集。在不斷完善外匯存量權益數據信息報送基礎上，適當提高重點企業(yè)財務經營信息的報送頻率，在加強重點行業(yè)重點領域外匯形勢分析的同時，為后續(xù)利潤匯出及減撤資資金匯出監(jiān)管提供數據基礎，防范和化解運營收益集中流出對國際收支平衡的沖擊風險。三是建立外匯管理信息數據庫。通過部門間聯動，多渠道多角度豐富外商投資企業(yè)的數據來源，建立以資金流向為脈絡的信息數據庫，實現外商投資主體信息、經營狀況、資金來源、資金流向等全流程監(jiān)測，為實現穿透式監(jiān)管提供數據支撐。第二，構建部門協同監(jiān)管機制。一是確定部門間外商投資宏觀協同管理原則。根據宏觀經濟形勢變化，確定一段時期內的調控重點，通過部門聯合發(fā)文等方式，統一各部門的調控目標，提高聯合監(jiān)管的效率和效果。二是豐富部門間聯合逆周期調節(jié)手段。當跨境資金流出壓力較大時，可發(fā)揮商務部門招商引資政策優(yōu)勢、稅務部門稅收政策調節(jié)優(yōu)勢、外匯管理部門資金結匯政策調控作用，引導外資流入，反之亦然。三是搭建部門間信息協同共享平臺。在目前企業(yè)開辦“一窗通”服務平臺基礎上，結合外匯局跨境金融區(qū)塊鏈服務平臺，搭建更為完善的跨部門信息協同共享平臺，實現部門間信息的互通互享。四是建立復審追溯和異常線索移送機制。外匯管理、稅務等部門在后續(xù)登記備案環(huán)節(jié)如發(fā)現外商投資涉嫌進入負面清單領域等問題，可提請審批部門對相關問題進行復審，并對存在的問題進行追溯。在外商投資后續(xù)交易行為中，如發(fā)現其實質資金用于負面清單領域投資的，可將相關線索移送至行業(yè)主管部門，由其按相關規(guī)定進行處罰。第三，完善宏觀審慎管理機制。一是完善配套的法規(guī)體系。以穿透式監(jiān)管和準入前國民待遇加負面清單管理理念為指導，修訂完善相關法律法規(guī)，為政策實施提供法律保障。二是充分發(fā)揮宏觀政策的逆周期調節(jié)作用。從主體和資金兩個維度切入，運用數量型、價格型等管理工具，嘗試設計一系列宏觀監(jiān)測預警指標，提升對外商投資跨境資金流出入變動趨勢及境內異常流轉資金監(jiān)測的敏感度，及時出臺外匯宏觀審慎政策，運用宏觀審慎管理工具進行干預和調控。三是建立宏觀審慎響應機制。通過指標設置、模型構建、測算評估等方式，對系統性風險進行預判，調控涉外主體的行為，并通過統計監(jiān)測系統評估宏觀審慎政策的實施效果，有效防范系統性風險傳播。第四，進一步完善微觀監(jiān)管機制。一是完善外商直接投資和間接投資項下法規(guī)文件。加強與相關部門的溝通銜接，及時調整外匯管理政策，進一步提升投資業(yè)務便利化水平。二是完善外商投資外匯管理負面清單。根據政策變化實時調整負面清單內容，保證負面清單的實效性和規(guī)范性，并逐漸將負面清單的適用范圍擴展至外商投資資金使用的全流程。三是加強對外商投資資金使用的穿透式監(jiān)管。從資金穿透、主體穿透、時間穿透、空間穿透四個方面實現對外商投資資金的跨境、跨區(qū)域全面綜合監(jiān)管。四是加強系統數據分析功能建設。多渠道、多角度豐富行業(yè)利潤率、成本率等數據來源，建立行業(yè)信息數據庫，運用大數據提升對外商投資存量數據的分析能力；健全監(jiān)測預警指標體系，運用數理模型設計行業(yè)公允價值偏離指標，對偏離度較大的企業(yè)進行重點關注和核查，提升數據分析監(jiān)管質效。五是完善對銀行的考核評價體系。創(chuàng)新監(jiān)管方式，提升對銀行政策執(zhí)行及業(yè)務辦理的監(jiān)管力度。第五，建立配套獎懲機制。一是建立信用分類監(jiān)管制度。根據外商投資信用狀況對交易主體進行綜合評價，并按評價結果將其分為誠信主體、審慎管理主體、重點關注主體和失信主體四類，實行分類管理。對誠信類企業(yè)通過行政許可“綠色通道”，實施優(yōu)先辦理、簡化程序等激勵政策；對審慎管理類和重點關注類企業(yè)加強真實性審核力度，必要時對其個別資本交易實施管控；對失信類企業(yè)的資本交易依法予以限制，實施約束懲戒。二是建立失信信息披露制度。對外商投資企業(yè)及其境內受益人的失信信息可納入人民銀行社會征信系統進行披露，對外商投資者的失信行為可通過部門共建的失信信息披露平臺對外進行公布，提升對外商投資失信違規(guī)的震懾力，規(guī)范其交易行為。

作者:李勇 崔丹琦 單位:中國人民銀行濰坊市中心支行