鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的水資源節(jié)水激勵機(jī)制

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摘要：鄉(xiāng)村振興，水利先行。黨的報告提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)興旺產(chǎn)業(yè)，打造宜居生態(tài)，而水資源是鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)的基礎(chǔ)性資源，保護(hù)水資源在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中意義非凡。我國是全球13個貧水國之一，農(nóng)業(yè)用水占比達(dá)到63%左右，以生態(tài)文明新理念引導(dǎo)推進(jìn)農(nóng)業(yè)水資源節(jié)水激勵機(jī)制，有助于推進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的健康、持續(xù)發(fā)展?；诖?，在對相關(guān)概念闡述的基礎(chǔ)上，對農(nóng)業(yè)水資源節(jié)水激勵中存在的問題及原因進(jìn)行剖析，最后以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為契機(jī)從多主體的視角構(gòu)建農(nóng)業(yè)水資源節(jié)水激勵機(jī)制，旨在全社會各方形成合力，有效確保農(nóng)業(yè)水資源節(jié)水目標(biāo)，助力生態(tài)文明、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與鄉(xiāng)村振興。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；農(nóng)業(yè)；水資源；節(jié)水；激勵機(jī)制

一、引言

我國幅員遼闊、人口眾多，但水資源短缺，淡水資源占全球水資源的6%，人均水資源均占全球平均水平的28%左右。整體上，我國干旱缺水嚴(yán)重，水資源問題嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)。與此同時，我國作為農(nóng)業(yè)大國，大多數(shù)地區(qū)依舊沿用傳統(tǒng)的漫灌方式，農(nóng)戶節(jié)水意識淡薄，導(dǎo)致了大量水資源的浪費(fèi)。據(jù)統(tǒng)計，我國農(nóng)業(yè)用水有效利用率僅為40%-50%，長此以往，將會持續(xù)地加劇水資源短缺問題。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、推進(jìn)生態(tài)宜居建設(shè)等，均需要以豐富的水資源作為支撐。通過建立有效的農(nóng)業(yè)水資源節(jié)水激勵機(jī)制，從政府、供水單位、農(nóng)戶多元的視角，引導(dǎo)和激勵各方利益主體共同推進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)節(jié)水事業(yè)，構(gòu)建生態(tài)、現(xiàn)代農(nóng)村，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

二、農(nóng)業(yè)水資源概念及特性闡述

農(nóng)業(yè)水資源是指自然界中可用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各類水資源，僅限于液態(tài)水，以土壤水為主。亦包括地表水、地下水以及生活污水、工業(yè)廢水等，但需要經(jīng)過處理轉(zhuǎn)化為土壤水后才能夠加以利用。目前，農(nóng)田灌溉用水占比較高，約95%以上的農(nóng)業(yè)水資源消耗為農(nóng)田灌溉，由此，學(xué)者們的研究視角大多聚集于農(nóng)田灌溉用水，并將其視為農(nóng)業(yè)水資源節(jié)水的關(guān)鍵所在。農(nóng)業(yè)水資源具有一些獨(dú)特的特性，具體表現(xiàn)于：一是，屬于自然資源，具有稀缺性、不可替代性、波動性的特點(diǎn)。我國水資源緊缺，已被聯(lián)合國列為“貧水國”，水資源在農(nóng)作物種植、養(yǎng)殖中具有不可替代性，且受氣候、地理等條件約束，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對水資源的消耗，農(nóng)業(yè)水資源稀缺更甚。二是，作為公共資源，具有社會特性，農(nóng)戶人人平等享有用水權(quán)利，但不加引導(dǎo)難免會出現(xiàn)毫無節(jié)制濫用的情況。三是，農(nóng)業(yè)水資源運(yùn)動的復(fù)雜性，涉及地方政府、供水單位、用水需求方等主體，在設(shè)定水資源節(jié)水激勵的目標(biāo)函數(shù)時，需要均衡各方的關(guān)系與利益。

三、我國農(nóng)業(yè)水資源利用現(xiàn)狀及節(jié)水問題剖析

我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)用水總量約占到了63%左右，已成為各行業(yè)中水資源消耗“大戶”，而農(nóng)田灌溉用水又占到農(nóng)業(yè)水資源消耗的95%以上，由此，關(guān)于農(nóng)業(yè)水資源利用的研究多集中于農(nóng)田灌溉的研究。深入到農(nóng)村地區(qū)對水資源利用現(xiàn)狀展開調(diào)研，并就節(jié)水問題展開剖析如下：

（一）農(nóng)田灌溉受約束條件眾多，灌溉成本高我國幅員遼闊、地形復(fù)雜，農(nóng)地多為塬、梁、溝壑等，近年來為了引水入地，一些農(nóng)戶自發(fā)地進(jìn)行了農(nóng)地平整，但相較而言規(guī)模小且標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，且灌溉的面積依舊不足。隨著農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整、特色農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)作物種植數(shù)量呈現(xiàn)持續(xù)攀升的態(tài)勢，對農(nóng)田灌溉工程的需求日益擴(kuò)大，但受地形復(fù)雜的影響，導(dǎo)致農(nóng)田水利設(shè)施修建不足，特別是陡坡、沖溝等地難以平整，“小高地”多為灌溉瓶頸，甚至存在灌溉成本高，而部分農(nóng)田卻飽受干旱缺水困擾。如有的地區(qū)引入高揚(yáng)程灌溉抽水模式，由于成本較高一年只開機(jī)3-4次集中灌溉，并且受水文條件影響還存在成本高且灌溉不均衡的問題，部分農(nóng)田重復(fù)灌溉導(dǎo)致水資源浪費(fèi)，而部分農(nóng)田依舊處于干旱狀態(tài)。又如西瓜、藥材等農(nóng)作物宜采用少量多次的灌溉方式，但因成片灌溉導(dǎo)致產(chǎn)量下降、消耗不必要的水資源。整體而言，當(dāng)前我國農(nóng)田灌溉受約束條件較多，如地形復(fù)雜、高低不平、渠道清淤不及時等，難以保證適時灌溉，甚至存在農(nóng)田灌溉不均衡、水資源浪費(fèi)的問題。

（二）農(nóng)田水利灌溉工程老損情況嚴(yán)重，渠系利用效率低自20世紀(jì)70年代以來，我國持續(xù)推進(jìn)農(nóng)田水利灌溉利民工程，但因工程設(shè)計理念滯后、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、保養(yǎng)不善等因素，導(dǎo)致國內(nèi)部分農(nóng)田水利灌溉工程老損的情況嚴(yán)重，如渠道襯砌損壞、泥沙淤積、機(jī)電設(shè)備老化等，無法保證農(nóng)田灌溉需求。特別是農(nóng)田水利灌溉工程完工后交至當(dāng)?shù)赜纱逦瘯M(jìn)行管理，維護(hù)投入銳減，村委會負(fù)責(zé)日常維護(hù)、機(jī)電設(shè)備的檢修、零部件更換等，往往會將這些日常費(fèi)用攤銷到農(nóng)田灌溉水費(fèi)之中，轉(zhuǎn)嫁于農(nóng)戶。從農(nóng)戶層面來看，農(nóng)田灌溉水費(fèi)負(fù)擔(dān)加重，而由于灌溉工程的老損，無法滿足用水高峰需求，甚至影響到農(nóng)作物的產(chǎn)量與經(jīng)濟(jì)效益。從農(nóng)業(yè)水資源的利用來看，渠系利用效率低，無法滿足農(nóng)田灌溉需求，且可能因灌溉工程老損，如渠道襯砌損壞、砼襯脫落等而導(dǎo)致水資源的無效消耗。

（三）農(nóng)田水利灌溉價格偏低，供水單位經(jīng)濟(jì)效益不佳目前，我國農(nóng)業(yè)用水價格偏低，其初衷在于支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，保障農(nóng)作物種植用水，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。從農(nóng)戶的角度來看，農(nóng)田灌溉用水價格較低，且節(jié)水意識淡薄，用水粗放，導(dǎo)致浪費(fèi)驚人。反觀供水單位，其供水成本遠(yuǎn)高于灌溉水價，導(dǎo)致經(jīng)營效益不佳，甚至因長期虧損導(dǎo)致渠系維護(hù)不善、機(jī)電更新不及時等，降低農(nóng)田灌溉的效率。以2008-2018年相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)為例，供水平均成本為0.868元/m3，而農(nóng)田灌溉執(zhí)行水價為0.358元/m3，供水單位長期背離成本運(yùn)行，行業(yè)亂象便油然而生，一些末級渠系人員為增加收入，就出現(xiàn)了各類明目的收費(fèi)，變相抬高了水價。例如，攤牌費(fèi)、灌溉流失費(fèi)等，加重了農(nóng)戶的灌溉負(fù)擔(dān)，亦擾亂了農(nóng)業(yè)用水秩序。

（四）農(nóng)業(yè)水資源投入產(chǎn)出比較低，農(nóng)戶增收困難深入到農(nóng)村地區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶種植冬小麥、玉米等傳統(tǒng)農(nóng)作物收入偏低，且極易受氣候的影響，如冰雹、病蟲等，往往因辛苦操勞大半年卻收入甚微。即便是種植經(jīng)濟(jì)作物，因市場價格波動大、信息不對稱，可能存在“增產(chǎn)不增收”的現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)收入偏低且不穩(wěn)定，折射出農(nóng)業(yè)水資源投入產(chǎn)出比較低。另一方面，農(nóng)戶使用灌溉用水，從供水單位出來后會層層分配，“小水大賣”現(xiàn)象普遍存在，加重了農(nóng)戶的用水負(fù)擔(dān)。農(nóng)戶種植農(nóng)作物，還需投入種子、化肥等，生產(chǎn)成本上升而收入偏低，勢必會打擊農(nóng)戶的積極性，更多的勞動力選擇了進(jìn)城務(wù)工，導(dǎo)致農(nóng)地荒廢。

（五）農(nóng)戶節(jié)水意識淡漠，農(nóng)業(yè)水資源節(jié)水改革步履維艱近年來，隨著農(nóng)戶種植結(jié)構(gòu)改變、新型農(nóng)村合作社的成立，灌溉效益日益提升，使部分地區(qū)的農(nóng)戶獲得了可觀的收入，農(nóng)戶已逐步意識到灌溉的重要性與經(jīng)濟(jì)效益。但在深入調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶的節(jié)水意識淡漠，例如在與黃河流域的農(nóng)戶進(jìn)行交流時，大部分農(nóng)戶認(rèn)為沒有必要節(jié)水，黃河里的水取之不盡，還有部分農(nóng)戶提到節(jié)水是政府的事情，跟自身毫無關(guān)系。在對灌溉節(jié)水進(jìn)行宣傳時，農(nóng)戶很不理解，認(rèn)為是“走形勢”，更談不上自發(fā)宣傳節(jié)水、培養(yǎng)節(jié)水意識，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)水資源節(jié)水改革步履維艱。同時，農(nóng)戶大多文化程度較低，在對用水價格、分配情況等進(jìn)行調(diào)研時，往往存在著畏難情緒，自我維權(quán)意識差。

四、我國農(nóng)業(yè)水資源節(jié)水激勵匱乏原因剖析

當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)水資源節(jié)水激勵機(jī)制相對匱乏，亦導(dǎo)致農(nóng)業(yè)水資源的無序消耗，深層次剖析原因主要表現(xiàn)于：

（一）行政性低水價長期存在，難以引入競爭機(jī)制改善用水形勢目前，針對農(nóng)田灌溉出臺了低水價的行政性命令，其目的在于“適量收費(fèi)、讓利農(nóng)戶”。近年來，隨著供水單位成本的不斷上升，農(nóng)戶的用水價格也呈現(xiàn)逐步上調(diào)態(tài)勢，但各省農(nóng)用水價均設(shè)置了不能突破的“高壓線”，然而隨著供水單位成本上升，尤其是機(jī)電更新、人工工資上升，供水單位經(jīng)營效益不佳，甚至因虧損導(dǎo)致農(nóng)田灌區(qū)運(yùn)行艱難，由此也滋生了末端渠系管理者“小水大賣”的現(xiàn)象，如通過增加供水流量、攤派機(jī)組更新費(fèi)用等層層加價，加重了農(nóng)戶使用水資源的負(fù)擔(dān)，亦導(dǎo)致農(nóng)戶在灌溉農(nóng)田時，出現(xiàn)大水漫灌、任意灌溉的情況，導(dǎo)致水資源浪費(fèi)嚴(yán)重。另外，由于政策性的低水價制度，水價與農(nóng)業(yè)需求、氣候條件等完全脫節(jié)，亦難以調(diào)動供水單位結(jié)合農(nóng)田灌溉期進(jìn)行錯期供水，無法有效地引導(dǎo)農(nóng)戶早用水、快用水，導(dǎo)致農(nóng)戶集中灌溉，用水緊缺。且供水單位經(jīng)濟(jì)效益不佳，亦難以引入競爭機(jī)制更好地為農(nóng)業(yè)水供給提供高效、節(jié)能的服務(wù)。

（二）耕地分散化，成為節(jié)水改革推進(jìn)的制約因素我國農(nóng)村地區(qū)地理?xiàng)l件復(fù)雜，且農(nóng)戶大多以家庭為單位小規(guī)模生產(chǎn)，近年來雖然一直在推進(jìn)農(nóng)村合作社、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營者等模式，但受傳統(tǒng)因素的影響，耕地分散化、細(xì)碎化的現(xiàn)象依舊突出，農(nóng)戶的生產(chǎn)收入水平難以提升。特別是在農(nóng)田灌溉中存在部分農(nóng)地因地勢、位置較好能獲得豐富的水資源，而一些農(nóng)地因地勢較高等導(dǎo)致水資源供給不足，尤其是在干旱的季節(jié)，為爭奪水利資源甚至還付出慘重代價。水資源供給不均衡、耕地分散化加重了農(nóng)戶的用水成本，亦導(dǎo)致了節(jié)水措施的推廣受阻。以陜西某灌區(qū)統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，戶均耕地10.8畝，由于分布不集中、農(nóng)戶以家庭為單位生產(chǎn)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)水資源供需對接成本加大，即便是推行灌溉節(jié)水工程，能節(jié)水的空間也極為有限。

（三）農(nóng)戶節(jié)水意識淡薄，嚴(yán)重阻礙農(nóng)業(yè)節(jié)水措施的推廣目前農(nóng)村青壯年大多流向城市務(wù)工，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶大多為留守勞動力，如婦女、老人等，思想傳統(tǒng)且守舊，對農(nóng)業(yè)及農(nóng)田水利的重視度不高，甚至依舊保留著“靠天吃飯”的思想，“免費(fèi)搭車”使用農(nóng)業(yè)水資源的現(xiàn)象嚴(yán)重。近年來興修節(jié)水設(shè)施，農(nóng)戶在享受到好政策的同時追求“個人理性”，引水灌溉期望獲得好收成，進(jìn)而形成無序爭奪水資源、過度灌溉，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)節(jié)水措施的推廣。特別是農(nóng)戶大多文化水平不高，未樹立起節(jié)水意識，認(rèn)為水資源是用之不盡的，且這一思想根深蒂固，導(dǎo)致節(jié)水改革步履艱難。

五、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)下農(nóng)業(yè)水資源節(jié)水激勵機(jī)制優(yōu)化策略

我國水資源匱乏，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，建設(shè)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、打造宜居鄉(xiāng)村，既需要水資源的持續(xù)供給，又需要走節(jié)水之路，以下，從多主體的視角構(gòu)建農(nóng)業(yè)水資源節(jié)水激勵機(jī)制：

（一）加強(qiáng)節(jié)水政策引導(dǎo)，逐步健全農(nóng)業(yè)節(jié)水激勵與節(jié)水生態(tài)補(bǔ)償從政府層面要構(gòu)建完善法律法規(guī)，加強(qiáng)節(jié)水政策的引導(dǎo)，實(shí)施農(nóng)業(yè)水利多主體投資、多元化運(yùn)作，確保農(nóng)業(yè)水權(quán)流轉(zhuǎn)“硬件”支撐，完善農(nóng)業(yè)水權(quán)市場，制定靈活性的水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度。結(jié)合地區(qū)水資源的特征，科學(xué)推進(jìn)農(nóng)業(yè)水權(quán)分配，暢通水資源流轉(zhuǎn)渠道，確保水資源的高效利用，加大對違反水資源使用權(quán)懲治，營造良好的水權(quán)市場運(yùn)行機(jī)制。加強(qiáng)價格引導(dǎo)機(jī)制，彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)水資源管理的“政府失靈”，構(gòu)建水權(quán)銀行，逐步推行“按需分配”，從根本上解決用水沖突。發(fā)揮水資源價格的反饋與引導(dǎo)作用，鼓勵水資源的自由分配、高效利用，通過確立農(nóng)業(yè)分類水價制度標(biāo)準(zhǔn)，如“有管理的浮動”定價、階梯定價、實(shí)施差價體系，進(jìn)而刺激農(nóng)戶加大節(jié)水力度，通過市場機(jī)制促進(jìn)水資源從低效用轉(zhuǎn)變?yōu)楦咝в?。在鄉(xiāng)村振興背景下，積極發(fā)揮水權(quán)銀行的中介功能，將閑置水資源集中進(jìn)行“放貸”，調(diào)劑水資源余缺，通過制度體系保障水權(quán)流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定運(yùn)行，優(yōu)化水資源配置，更好地促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮。針對農(nóng)業(yè)用水制定合理的水價分擔(dān)政策，切實(shí)讓利于民，完善水價談判機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)戶用水價格透明。逐步健全農(nóng)業(yè)節(jié)水激勵與節(jié)水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推行土地規(guī)模經(jīng)營、集中化種植，加大節(jié)水技術(shù)扶持，多舉措引導(dǎo)節(jié)水并著力提升農(nóng)戶用水效益。

（二）供水單位多種經(jīng)營，靈活處理水資源供需關(guān)系供水單位要拓寬經(jīng)營范圍，開拓收入來源，例如灌溉為主、經(jīng)營水權(quán)銀行等，積極擴(kuò)大灌溉面積，加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)水資源余缺的調(diào)劑，積極扭轉(zhuǎn)虧損的局面，減輕政府的財政負(fù)擔(dān)。組建興修田間工程，加強(qiáng)農(nóng)戶節(jié)水灌溉技術(shù)指導(dǎo)，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)結(jié)合市場調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，幫助農(nóng)戶增產(chǎn)增收。靈活創(chuàng)新田間工程投資方式，如供水單位自主投資修建灌溉工程，通過設(shè)置階梯式的水價引導(dǎo)農(nóng)戶節(jié)水，亦提高供水單位經(jīng)濟(jì)效益，亦可供需雙方合作修建輸水渠道，突破“小高地”難題，使農(nóng)戶同等享有農(nóng)業(yè)水資源，通過供水單位的有序調(diào)節(jié)，在保障農(nóng)業(yè)用水前提下促進(jìn)水資源增效。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，供水單位可承擔(dān)起水權(quán)銀行的功能，通過興修蓄水設(shè)備等，將富足的水資源進(jìn)行存儲，靈活處理水資源供需關(guān)系，向用水大戶進(jìn)行“放貸”，進(jìn)而拓寬收入渠道，促進(jìn)水資源向產(chǎn)能更高的行業(yè)流動，推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

（三）增強(qiáng)農(nóng)戶灌溉管理自治積極性，逐步培育節(jié)水意識在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，著力引導(dǎo)多元化新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展，促進(jìn)技術(shù)與要素的集約化，實(shí)現(xiàn)大農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。加強(qiáng)農(nóng)戶職業(yè)培訓(xùn)，支持引導(dǎo)科學(xué)種植、規(guī)模化種植，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效益，發(fā)揮農(nóng)戶“主人翁”意識，鼓勵農(nóng)戶參與到農(nóng)田灌溉設(shè)備管理、溝渠維護(hù)，逐步提升農(nóng)戶參與節(jié)水推廣的意愿。明晰田間水利設(shè)計產(chǎn)權(quán)制度，構(gòu)建“一事一議”農(nóng)戶用水利益訴求，維持末端渠系的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，使農(nóng)戶明晰農(nóng)業(yè)水資源現(xiàn)狀、參與到節(jié)水規(guī)劃中，進(jìn)而強(qiáng)化農(nóng)戶的節(jié)水意識。構(gòu)建長期重復(fù)博弈的公平環(huán)境，使農(nóng)戶用水、節(jié)水能夠獲得公平的對待，避免“搭便車”行為，且隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)，引導(dǎo)更多的青壯年返鄉(xiāng)參與到家鄉(xiāng)建設(shè)中，構(gòu)建節(jié)水灌溉考核激勵制度，促進(jìn)農(nóng)戶合作，自覺參與到節(jié)水行動中。結(jié)束語：我國水資源匱乏，農(nóng)業(yè)水資源消耗量大，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，優(yōu)化農(nóng)業(yè)水資源節(jié)水激勵機(jī)制有助于推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、打造宜居生態(tài)。深入農(nóng)村地區(qū)對當(dāng)前農(nóng)業(yè)水資源利用情況展開調(diào)研，提出從多主體的視角共同構(gòu)建節(jié)水激勵機(jī)制，助力生態(tài)文明、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與鄉(xiāng)村振興。政府層面要健全水資源市場，完善農(nóng)業(yè)水價制度，優(yōu)化水資源配置，逐步健全農(nóng)業(yè)節(jié)水激勵與節(jié)水生態(tài)補(bǔ)償；供水單位要一業(yè)為主、多種經(jīng)營，結(jié)合農(nóng)業(yè)水資源供需靈活處理；農(nóng)戶層面要增強(qiáng)灌溉管理自治積極性，通過隱性激勵強(qiáng)化節(jié)水意識。

參考文獻(xiàn)

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作者：楊晶 單位：四川財經(jīng)職業(yè)學(xué)院