鄉(xiāng)村振興下的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題

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摘要：以安徽省蕪湖市作為研究樣本，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀進行調(diào)查，探究其顯現(xiàn)的問題和成因。總結(jié)蕪湖市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)存在的流轉(zhuǎn)引導(dǎo)不足、流轉(zhuǎn)價格評估體系不健全、流轉(zhuǎn)方式簡單、流轉(zhuǎn)效益偏低等問題。對此，提出統(tǒng)籌規(guī)劃抓好源頭，完善流轉(zhuǎn)保障機制，優(yōu)化流轉(zhuǎn)利益分配制度體系和穩(wěn)步建設(shè)流轉(zhuǎn)交易平臺等建議。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán);流轉(zhuǎn);蕪湖市

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是實施鄉(xiāng)村振興和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的重要抓手。近年來，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推行，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題凸顯，阻礙了農(nóng)村土地的規(guī)模化、集約化利用。2018年1月2日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》(以下簡稱《意見》)，《意見》中指出:“農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)可以依法向金融機構(gòu)融資擔(dān)保、入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營?！蓖亮骶W(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，截至2019年年底，全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)率不斷加大，流轉(zhuǎn)中轉(zhuǎn)包、合作、轉(zhuǎn)讓、入股、出租分別占6%、5%、48%、1%、41%，流轉(zhuǎn)地塊面積以6．67～66．67hm2居多，年限以40～50年為主，應(yīng)積極引導(dǎo)農(nóng)戶長期流轉(zhuǎn)承包地并促進其轉(zhuǎn)移就業(yè)，穩(wěn)步提高農(nóng)戶收入。安徽省作為農(nóng)業(yè)大省及糧食主產(chǎn)區(qū)，發(fā)展不平衡、不充分問題在鄉(xiāng)村最為突出。筆者以安徽省蕪湖市作為研究區(qū)域，調(diào)查整理蕪湖市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，總結(jié)流轉(zhuǎn)中存在的主要問題，并對其成因進行分析，探尋加快城鎮(zhèn)化、適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展和實現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的鄉(xiāng)村振興的途徑［1］。蕪湖市作為國務(wù)院批準(zhǔn)的沿江重點開放城市和皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)核心城市，總面積6026．61km2，2018年末戶籍人口388．85萬，GDP3278．53億元，居安徽省第二位。2012年行政區(qū)劃調(diào)整以來，蕪湖市設(shè)鳩江區(qū)、弋江區(qū)、鏡湖區(qū)、三山區(qū)，轄蕪湖縣、繁昌縣、南陵縣和無為縣4縣，涉及44個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)村戶數(shù)為725770戶。以蕪湖市作為研究樣本，設(shè)計調(diào)查問卷，采用實地走訪的方式，抽樣調(diào)查蕪湖市農(nóng)戶，就流轉(zhuǎn)政策、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)原因、流轉(zhuǎn)用途等方面進行走訪調(diào)查，了解農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題，并提出針對性的改進意見。

1蕪湖市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)顯現(xiàn)的問題

通過設(shè)計調(diào)查問卷，采用隨機抽樣、實地走訪和網(wǎng)絡(luò)調(diào)查等方式，隨機抽取240個農(nóng)戶，獲得流轉(zhuǎn)相關(guān)信息。240個樣本中，被調(diào)查者男性占比較大，多數(shù)人學(xué)歷偏低，以小學(xué)及以下為主。目前，調(diào)查區(qū)域農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)以農(nóng)戶主導(dǎo)模式為普遍現(xiàn)象［2］，其中86%存在流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，剩余14%不存在流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。經(jīng)過調(diào)查取證，顯現(xiàn)的問題主要有以下幾點。

1．1農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)引導(dǎo)不足

此次調(diào)查中，農(nóng)戶進行流轉(zhuǎn)的動機主要是因為務(wù)農(nóng)收入低流轉(zhuǎn)收入高。以非農(nóng)就業(yè)農(nóng)戶為例，由于家中年輕勞動力進城務(wù)工，剩余勞動力不足，只能轉(zhuǎn)出土地承包經(jīng)營權(quán)，自留小部分土地用來種植蔬菜。蕪湖市城鎮(zhèn)化發(fā)展進程較快，當(dāng)前形勢下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入與收益不成正比，大量勞動力外出務(wù)工，新生代農(nóng)民農(nóng)業(yè)耕種能力在下降，農(nóng)村土地耕種形勢日趨嚴峻，承包人棄耕、撂荒耕地等問題仍然存在［3］。農(nóng)戶沒有深刻認識農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和再流轉(zhuǎn)的意義，流轉(zhuǎn)效率不高。1．2農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格評估體系不健全據(jù)農(nóng)戶反映，農(nóng)村土地價值評估機構(gòu)少，價格評估流于形式，評估方式簡單。在調(diào)查的240戶農(nóng)戶中，以雙方自行協(xié)商占比56%，找評估機構(gòu)占比6%，按市場價格占比34%，其他占比4%。農(nóng)戶多數(shù)采用自行協(xié)商評估流轉(zhuǎn)價格，主要因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地價值評估機構(gòu)較少，評估管理和技術(shù)規(guī)范實施細則不完備、不健全［4］，部分農(nóng)戶怕麻煩，認為自行協(xié)商比較簡便易行、容易操作。按照市場價的多為土地征收、征用，農(nóng)戶極少部分去找評估機構(gòu)進行評估。價格認定的不合理性，提高了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的風(fēng)險程度。

1．3農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式趨于簡單

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前蕪湖市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式仍以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包為主，出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)占比較少。以蕪湖市2017年4區(qū)為例，在流轉(zhuǎn)的1．44萬hm2土地中，轉(zhuǎn)讓面積占36．5%;其次是轉(zhuǎn)包占14．6%。當(dāng)前，在積極提倡轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包的同時，更應(yīng)加大租賃和入股等新的流轉(zhuǎn)形式的比例，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展調(diào)整用地結(jié)構(gòu)矛盾，最大限度地實現(xiàn)農(nóng)地資源的保值增值。在發(fā)生流轉(zhuǎn)關(guān)系的農(nóng)戶中，農(nóng)戶之間通過書面協(xié)議約定各自的權(quán)利和義務(wù)。絕大多數(shù)被調(diào)查的農(nóng)戶認為書面協(xié)議比口頭協(xié)議更加保險和安全，書面協(xié)議大多是自行草擬，法律效率欠缺。也有一部分是口頭協(xié)議進行流轉(zhuǎn)，主要原因是家中勞動力不足或者已經(jīng)搬離農(nóng)村，流轉(zhuǎn)給親戚朋友以防止土地閑置。其中，耕地流轉(zhuǎn)的主要補償形式有多種，如收取現(xiàn)金、實物折價、承包地換社保、無償使用和其他等，現(xiàn)金或者實物是最常用的補償形式。承包地換社保大部分都是政府政策強制要求，被調(diào)查者的興趣不大，主要傾向于現(xiàn)金。

1．4農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)效益偏低

根據(jù)農(nóng)戶反映，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后主要用于征收征用、糧食作物、蔬菜大棚、苗木花卉種植等方面，以征收征用和種植糧食作物居。土地流轉(zhuǎn)回收后，仍用于耕作占31%，繼續(xù)流轉(zhuǎn)占47%，挪作他用及其他等占22%。其中，繼續(xù)流轉(zhuǎn)雖然占比較大，但是仍不能有效農(nóng)戶增加收入、改善農(nóng)民生活。部分種糧大戶反應(yīng)，雖然流轉(zhuǎn)后提高了土地利用效率，但隨著農(nóng)藥化肥等成本日益增高以及糧價走低，致使流轉(zhuǎn)效益低于預(yù)期目標(biāo)。有些種糧大戶因管理不善等造成收益較差，甚至出現(xiàn)虧本，引發(fā)提前退租、再流轉(zhuǎn)等矛盾糾紛。如作為蕪湖市城鄉(xiāng)結(jié)合部的火龍港周邊的村落，多數(shù)農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)后重新選擇就業(yè)渠道，進入安徽三只松鼠股份有限公司等其他就近企業(yè)或工廠務(wù)工，提高家庭收入。

2蕪湖市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀成因分析

安徽省農(nóng)村實施土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時間較早，以蕪湖市南陵縣農(nóng)村土地使用制度改革試點區(qū)域作為代表，立足地區(qū)實際，深入模式研究和評估，構(gòu)建區(qū)域差異化的流轉(zhuǎn)模式。但是，由于流轉(zhuǎn)形式和內(nèi)容不斷的變化，流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的糾紛矛盾等問題日益凸顯。調(diào)查顯示，在被調(diào)查的240戶農(nóng)戶中，流轉(zhuǎn)過程中權(quán)益受到侵害的占13%，主要集中在補償不到位、不及時、不符合標(biāo)準(zhǔn)等方面。為了找尋問題產(chǎn)生的原因，對其作如下分析。

2．1政策落實和信息服務(wù)不完善

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，多數(shù)農(nóng)戶反映流轉(zhuǎn)信息流通渠道窄，信息化建設(shè)力度不夠，政府部門對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策落實程度不高。部分農(nóng)戶指出，很多流轉(zhuǎn)政策在上傳下達環(huán)節(jié)不通暢，農(nóng)戶對政策信息的獲取渠道有限，政府宣傳力度不到位，農(nóng)戶關(guān)心的政策實施力度不強等。當(dāng)前，多地市推出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息化應(yīng)用平臺，響應(yīng)智能化、智慧化服務(wù)的號召，以此方便群眾，將復(fù)雜的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)簡單化、便利化。蕪湖市作為農(nóng)村土地使用制度改革先行者，更需要加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息化服務(wù)建設(shè)進程。此外，由于宣傳欠缺、法律意識淡薄，受自身文化素質(zhì)限制，多數(shù)農(nóng)戶對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策或法律了解不全面，農(nóng)戶主動意識不強。

2．2流轉(zhuǎn)程序和公開交易規(guī)則不規(guī)范

據(jù)統(tǒng)計，蕪湖市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)數(shù)量逐年增多，但流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范的現(xiàn)象仍屢見不鮮。經(jīng)整理，有127個農(nóng)戶沒有進行備案直接流轉(zhuǎn)，占總調(diào)查戶數(shù)的52．91%，反映出絕大多數(shù)流轉(zhuǎn)往往都是農(nóng)戶私下進行，缺少申請或者備案程序。按照現(xiàn)行的《土地承包法》規(guī)定，流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)需要進行備案，以備后期查看，保障流轉(zhuǎn)參與主體對流轉(zhuǎn)方面的審批權(quán)和知情權(quán)，監(jiān)督流轉(zhuǎn)工作。以蕪湖市三山區(qū)螃蟹磯村為例，在被調(diào)查的28戶農(nóng)戶中，私下流轉(zhuǎn)簽訂合同的達到19戶，只有1戶是嚴格按照流程進行備案流轉(zhuǎn)的，而其他農(nóng)戶簽訂了一些書流轉(zhuǎn)面協(xié)議，協(xié)議中也只是對流轉(zhuǎn)的金額和期限作了說明。為實現(xiàn)農(nóng)村土地的規(guī)?；?、集約化利用，只有按照流轉(zhuǎn)程序、符合交易規(guī)則，才能形成長久的穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)關(guān)系，保護參與主體的合法權(quán)益。

2．3流轉(zhuǎn)信息動態(tài)監(jiān)控不及時

從調(diào)查統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，蕪湖市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程管理匱乏，流轉(zhuǎn)信息監(jiān)控不及時。隨著蕪湖市經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，外來人口不斷增多，少部分外地人員看中蕪湖市農(nóng)村土地的經(jīng)濟價值，選擇承包農(nóng)村土地進行種植蔬菜和樹木。在調(diào)查中，有57戶農(nóng)戶存在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)到非本村集體經(jīng)濟組織的現(xiàn)象，集中在火龍崗、三華新城等城郊結(jié)合部區(qū)域。另外一部分農(nóng)戶遷入城市，原有的農(nóng)村土地距離較遠，只能選擇承包給非集體經(jīng)濟組織以外的農(nóng)戶。除此之外，還存在流轉(zhuǎn)后土地“非農(nóng)化”“非法化”的現(xiàn)象，例如通過收取高昂的補償費，將流轉(zhuǎn)土地轉(zhuǎn)給他人建住房或者廠房等。為了有效利用農(nóng)村土地，提高利用效率，必須全面梳理流轉(zhuǎn)信息，及時有效登記、監(jiān)測，強化過程監(jiān)管，倒逼土地流入方不斷提高自身合同履約能力，防止違法用地現(xiàn)象的發(fā)生。

2．4土地政策及制度保障不健全

2019年，蕪湖市城鎮(zhèn)化率達到65．54%，比2010年54．60%上漲10．94%。在新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下，鄉(xiāng)村振興步伐不斷加快，農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展速度逐步提高，但土地作為農(nóng)民的基本依靠的狀況沒有改變。在現(xiàn)行的農(nóng)村中，農(nóng)戶的社會保障問題仍存在，農(nóng)業(yè)發(fā)展受自然影響大，農(nóng)村土地投入回報周期長，部分農(nóng)戶思想意識上仍以土地作為生存的根本，不愿意或者抵觸農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)積極性不高。因此，需要因地制宜制定流轉(zhuǎn)政策，從利益分配和權(quán)益保障的角度，逐步構(gòu)建完善的流轉(zhuǎn)體系。

3完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的建議

不同的地理區(qū)位、經(jīng)濟社會發(fā)展水平、地貌特征以及土地節(jié)約集約利用情況，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的影響程度也大相徑庭。當(dāng)前，應(yīng)結(jié)合不同區(qū)域的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，采用不同的流轉(zhuǎn)模式和方法，建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)動態(tài)臺賬，穩(wěn)步提升農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)效率。相關(guān)建議如下［5－12］。

3．1抓好源頭統(tǒng)籌規(guī)劃

以土地利用總體規(guī)劃作為龍頭，協(xié)調(diào)和銜接好基本農(nóng)田保護、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村鎮(zhèn)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護等規(guī)劃。以村為單位，積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)全域規(guī)劃、全域設(shè)計，緩解城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)矛盾，在保護耕地的基礎(chǔ)上發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。加大對新型農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體的支持力度，在財政、金融、工商和稅收等方面給與政策傾斜，建立健全金融信貸扶持機制。穩(wěn)步推進農(nóng)村金融體制改革，著重發(fā)揮金融支農(nóng)功能，提高農(nóng)民的貸款能力，鼓勵農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)作物等實施抵押。多維度、多層次建立穩(wěn)定的投資回報機制，為投資者的合法權(quán)益提供有效保障。

3．2完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)保障機制

以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營制度，逐步建立有序、規(guī)范流轉(zhuǎn)的體系。對打破地域、行業(yè)和城鄉(xiāng)界限的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)要加強監(jiān)督，有效提高入股、出租等其他流轉(zhuǎn)方式的比重。設(shè)施農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)科研用地過程中確需征收的，允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)跨所有制流轉(zhuǎn)。對“確權(quán)不確地”的流轉(zhuǎn)方式要因地制宜、分類指導(dǎo)，加速農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素流動和土地規(guī)?；?jīng)營。通過規(guī)范流轉(zhuǎn)管理工作、機制和規(guī)程，建立常態(tài)化的第三方評估農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格制度，提高土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防控能力。

3．3優(yōu)化農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)利益分配體系以惠農(nóng)

利農(nóng)政策為基礎(chǔ)，對自愿流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶給予適當(dāng)補助，包括對發(fā)展土地規(guī)模經(jīng)營的專業(yè)農(nóng)戶給予項目和資金扶持，對帶動農(nóng)民就業(yè)較多的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)給與專項資金獎勵，提高農(nóng)民技能水平。對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)獲得的土地交易收益，參考農(nóng)村集體資產(chǎn)管理規(guī)定，應(yīng)納入農(nóng)村集體財產(chǎn)統(tǒng)一管理，用于本集體經(jīng)濟組織成員社會保障、福利分配以及新農(nóng)村建設(shè)等?？刹扇〗⑥r(nóng)村土地承包權(quán)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)專項基金，來滿足流轉(zhuǎn)過程中亟需的資金需求。

3．4構(gòu)建智能化農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺拓寬

中介組織參與的土地市場交易體系范圍，建立土地流轉(zhuǎn)交易信息庫和智能應(yīng)用平臺，以市場導(dǎo)向，形成以政府服務(wù)為主、自負盈虧、自主經(jīng)營的土地流轉(zhuǎn)交易中心，及時供求信息、提供交易場所、縮短交易時間，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的土地市場。不定期考核中介組織，為市場信息收集、咨詢、預(yù)測、評估等服務(wù)做好監(jiān)督。設(shè)立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁機構(gòu)，由農(nóng)業(yè)、司法、國土等部門共同組建，處理土地流轉(zhuǎn)糾紛相關(guān)事宜，為平臺建設(shè)保駕護航。

4結(jié)語

鄉(xiāng)村振興之“基”包括鄉(xiāng)村振興之生產(chǎn)、生活和生態(tài)基礎(chǔ)，依托“人、地、業(yè)”，而農(nóng)村土地是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的根本。但是，隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的不斷推進，制度缺陷、土地市場缺失、流轉(zhuǎn)利益分配不均等制約因素仍阻礙流轉(zhuǎn)進程，非農(nóng)化、非糧化、非法化等現(xiàn)象仍然存在［13］。因此，在遵循因地制宜、統(tǒng)籌整合、以民為本，維護權(quán)益的原則的基礎(chǔ)上，不僅要在規(guī)劃層面做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，更要落實基層保障機制，加強流轉(zhuǎn)各環(huán)節(jié)的監(jiān)督和管理，積極發(fā)揮中介組織的信息收集、、咨詢等功能。與此同時，積極推出相關(guān)金融政策來促進土地流轉(zhuǎn)項目的發(fā)展，加大農(nóng)村土地整治和鄉(xiāng)村扶貧力度，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來帶動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。從農(nóng)村土地權(quán)屬、集體土地交易制度、農(nóng)村金融制度等角度，因地制宜探索不同區(qū)域的流轉(zhuǎn)方式和發(fā)展模式，確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的順利推行。

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［13］任平陽．江西農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、形成機理與治理對策研究［J］．當(dāng)代經(jīng)濟，2019(10):103－105．

作者：張平平 魯成樹 單位：安徽商貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院