論國(guó)有企業(yè)特殊資產(chǎn)管理

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一、國(guó)有企業(yè)特殊資產(chǎn)管理存在的問(wèn)題

1.缺乏完整的內(nèi)控制度

對(duì)國(guó)有企業(yè)特別是中央企業(yè)而言，無(wú)論是國(guó)資委，還是企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層，均是高度重視內(nèi)部控制體系建設(shè)的。2012年4月25日，國(guó)資委召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議，要求全部中央企業(yè)兩年內(nèi)建立起規(guī)范的內(nèi)控體系。在此前，以中央企業(yè)為代表的國(guó)有企業(yè)已經(jīng)按照財(cái)政部等五部委印發(fā)的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》和配套指引的有關(guān)要求，開(kāi)始創(chuàng)建規(guī)范的企業(yè)內(nèi)部控制體系。但內(nèi)部控制制度的建設(shè)還不完整，缺乏整體規(guī)劃，基層單位內(nèi)控制度缺失。具體表現(xiàn)在，已經(jīng)啟動(dòng)內(nèi)控建設(shè)的國(guó)有企業(yè)，集團(tuán)層面的內(nèi)控體系大框架已經(jīng)建立，但尚未細(xì)化到分公司、子公司、孫公司等，特別是還未延伸到縣市分支機(jī)構(gòu)，給人的感覺(jué)是“總部、省公司轟轟烈烈，縣市公司冷冷清清”。

2.缺乏有效的外部監(jiān)控

國(guó)有企業(yè)的表內(nèi)資產(chǎn)既受到國(guó)資委的監(jiān)督和管理，又受到財(cái)政機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)等的監(jiān)督，上市的國(guó)有企業(yè)更是要受到證監(jiān)會(huì)和證券交易所的強(qiáng)制性信息披露制度的約束，信息透明度較強(qiáng)。但是對(duì)于國(guó)有企業(yè)各類(lèi)特殊資產(chǎn)（資金），無(wú)論是法律法規(guī)的規(guī)定，還是各類(lèi)監(jiān)管機(jī)關(guān)的實(shí)際監(jiān)管行為都有欠缺。如審計(jì)法規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)可以對(duì)國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)等實(shí)施國(guó)家審計(jì)監(jiān)督，但未明確是否適用于國(guó)有企業(yè)代管資產(chǎn)這些特殊資產(chǎn)；審計(jì)機(jī)關(guān)可以對(duì)中華慈善總會(huì)等納入財(cái)政預(yù)算的單位所管理的社會(huì)捐贈(zèng)資金進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，但沒(méi)有明確國(guó)有企業(yè)慈善基金會(huì)管理的資金是否需要由國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督。

3.資金管理分散

國(guó)有企業(yè)這些特殊資產(chǎn)，分散于集團(tuán)、子公司或分公司、孫公司等各個(gè)層面，各個(gè)層面執(zhí)掌“財(cái)務(wù)一支筆”的關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)，由于缺乏監(jiān)管，可能會(huì)把資金違規(guī)拆借、違規(guī)提供擔(dān)?；虻盅骸⒐钏酱?、截留挪用、投資于高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，并對(duì)資產(chǎn)（資金）的實(shí)際所有權(quán)人隱瞞實(shí)際情況。國(guó)有企業(yè)特殊資產(chǎn)并不屬于企業(yè)，分布零散且總額較大，使得這些資產(chǎn)（資金）的安全性以及合理利用受到嚴(yán)重威脅。

4.管理人員素質(zhì)欠缺

在某些國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)眼中，這些特殊資產(chǎn)相比于企業(yè)自己擁有所有權(quán)的資產(chǎn)來(lái)講金額不大，因此不需要派年富力強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)骨干進(jìn)行管理。比如，對(duì)于企業(yè)慈善基金會(huì)的管理人員，大部分為已經(jīng)退休的原領(lǐng)導(dǎo)干部或已經(jīng)退居二線的現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部；對(duì)于可以投資的特殊資產(chǎn)，缺乏擅長(zhǎng)投資的專(zhuān)業(yè)骨干等。

二、對(duì)策及建議

（一）加強(qiáng)內(nèi)部控制

1.建立健全內(nèi)部控制體系。應(yīng)建立覆蓋集團(tuán)總部、省公司、縣市分支機(jī)構(gòu)各個(gè)層面的完整內(nèi)控制度體系，開(kāi)展廣泛的內(nèi)部培訓(xùn)，特別是強(qiáng)化對(duì)基層業(yè)務(wù)骨干的培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容要具體，要具有現(xiàn)實(shí)可操作性，大力推廣內(nèi)控體系比較規(guī)范的基層單位的經(jīng)驗(yàn)和做法，以點(diǎn)帶面，以先進(jìn)帶動(dòng)后進(jìn)，形成從總部到基層單位完整的培訓(xùn)體系，形成完整的覆蓋全集團(tuán)的內(nèi)部控制規(guī)范體系；在建立內(nèi)部控制體系過(guò)程中，對(duì)于法律法規(guī)及規(guī)章制度有明確規(guī)定的，需在相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上細(xì)化具體實(shí)施措施，國(guó)家沒(méi)有統(tǒng)一要求的，企業(yè)總部要結(jié)合本企業(yè)的實(shí)際情況，按照內(nèi)部控制基本規(guī)范制定的原則和要求，開(kāi)創(chuàng)性地制定專(zhuān)項(xiàng)管理辦法；內(nèi)部控制制度建設(shè)方面，實(shí)施重點(diǎn)主要是規(guī)范有關(guān)資金管理機(jī)構(gòu)、資金管理崗位的設(shè)置以及收入、費(fèi)用的開(kāi)支范圍和標(biāo)準(zhǔn)，特別是要具體細(xì)化日常管理制度、責(zé)任追究制度、事中和事后監(jiān)督檢查制度、資金支出的審批權(quán)限和程序制度，對(duì)于不相容崗位必須采取分工牽制措施。

2.集中資金管理權(quán)限，變主要領(lǐng)導(dǎo)審簽制度為領(lǐng)導(dǎo)集體審簽制度。國(guó)有企業(yè)對(duì)于特殊資產(chǎn)的管理權(quán)限要上收，從中層、基層向高層集中，由集團(tuán)總部集中管理，實(shí)行“收支兩條線”，并做到專(zhuān)款專(zhuān)用。對(duì)于大額資金的支出，不能由個(gè)別主要領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)人說(shuō)了算，而應(yīng)由高管層集體決策，實(shí)行聯(lián)簽制度，并要接受?chē)?yán)格的監(jiān)督檢查和群眾監(jiān)督。對(duì)于特殊資金賬戶(hù)要由集團(tuán)總部統(tǒng)一開(kāi)立并管理，改變以前多頭開(kāi)戶(hù)、集團(tuán)總部不易掌控的局面。企業(yè)集團(tuán)應(yīng)將特殊資產(chǎn)的收支納入集團(tuán)資金管理系統(tǒng)，利用計(jì)算機(jī)技術(shù)進(jìn)行嚴(yán)密的實(shí)時(shí)監(jiān)控，并建立相應(yīng)的預(yù)算管理制度和運(yùn)作分析制度，定期或不定期地與有關(guān)方面對(duì)賬，以防范資金挪用、擠占、截留等損失風(fēng)險(xiǎn)。

3.建立特殊資產(chǎn)內(nèi)部審計(jì)制度。國(guó)有企業(yè)要在內(nèi)部審計(jì)制度中明確特殊資產(chǎn)（資金）的專(zhuān)項(xiàng)內(nèi)審檢查制度，對(duì)于特殊資產(chǎn)（資金）內(nèi)部審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，應(yīng)直接向單位主要領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)或向上級(jí)單位領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，并發(fā)出整改建議書(shū)，督促整改直到達(dá)標(biāo)；內(nèi)部審計(jì)的重點(diǎn)，主要是特殊資產(chǎn)（資金）的專(zhuān)戶(hù)管理制度、實(shí)際資金收繳、支出的規(guī)范性，投資的授權(quán)、集體決策、投資風(fēng)險(xiǎn)防范制度和實(shí)際運(yùn)作情況等。

4.提高特殊資產(chǎn)管理人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)。對(duì)于關(guān)鍵崗位，要嚴(yán)把人員入口關(guān)，選拔政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)素質(zhì)強(qiáng)的中青年干部。對(duì)于需要增值的特殊資產(chǎn)，要選拔具有會(huì)計(jì)學(xué)、金融學(xué)、投資學(xué)等專(zhuān)業(yè)背景以及投資實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)業(yè)人才予以掌管。

（二）強(qiáng)化外部監(jiān)管

1.需要完善有關(guān)法律法規(guī)，讓監(jiān)管有法可依。比如，修改《審計(jì)法》，把國(guó)有企業(yè)的特殊資產(chǎn)納入國(guó)家審計(jì)的范圍；修改相關(guān)法律法規(guī)，明確國(guó)資委、財(cái)政機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)管職責(zé)。此外，還應(yīng)建立國(guó)有企業(yè)的日常報(bào)告制度，規(guī)定國(guó)有企業(yè)作為特殊資產(chǎn)（資金）的管理主體，必須承擔(dān)資金安全責(zé)任，及時(shí)向國(guó)資委等部門(mén)報(bào)告，強(qiáng)化資金管理的透明度。

2.加強(qiáng)外部審計(jì)監(jiān)督，建立問(wèn)責(zé)制度。國(guó)資委、審計(jì)機(jī)關(guān)、紀(jì)委監(jiān)察部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、人民代表大會(huì)常委會(huì)等可以建立聯(lián)合審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。對(duì)于疏于管理導(dǎo)致特殊資產(chǎn)（資金）損失的，要給予行政處分和黨紀(jì)處分，觸犯刑法的應(yīng)依法移送司法機(jī)關(guān)。國(guó)資委可以招標(biāo)委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)作為第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展獨(dú)立審計(jì)工作，也可以從各國(guó)有企業(yè)抽調(diào)內(nèi)部審計(jì)人員，跨省進(jìn)行異地審計(jì)。

3.發(fā)揮廣大人民群眾和新聞媒體的監(jiān)督作用。國(guó)有企業(yè)是全民所有制，中央企業(yè)更是歸全國(guó)人民所有，人民群眾是國(guó)有企業(yè)的所有者和主人，也是天然的監(jiān)督者。因此，要鼓勵(lì)和保護(hù)人民群眾舉報(bào)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)特殊資產(chǎn)失職行為的積極性，保護(hù)新聞媒體的職業(yè)良知，對(duì)惡意打擊報(bào)復(fù)新聞工作者的行為予以曝光和嚴(yán)懲。

作者：陳小麗 聶新田 屈志鳳 單位：武漢長(zhǎng)江工商學(xué)院管理學(xué)院會(huì)計(jì)系