房屋征收補(bǔ)償法規(guī)精選(九篇)

前言：一篇好文章的誕生，需要你不斷地搜集資料、整理思路，本站小編為你收集了豐富的房屋征收補(bǔ)償法規(guī)主題范文，僅供參考，歡迎閱讀并收藏。

第1篇：房屋征收補(bǔ)償法規(guī)范文

對(duì)集體土地實(shí)施征收的法律依據(jù)主要是《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《征收土地公告辦法》。對(duì)國(guó)有土地上的房屋實(shí)施征收的法律依據(jù)主要是《物權(quán)法》、《房地產(chǎn)管理法》、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》、《國(guó)有土地房屋征收評(píng)估辦法》。 

訴訟程序適用《行政訴訟法》、最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋、最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定等等。 

二、征收、拆遷的法定程序 

（一）集體土地征收的程序 

①征地公告。②征詢(xún)村民意見(jiàn)。③實(shí)地調(diào)查與登記。 

④一書(shū)四方案。⑤張?zhí)鞯毓?。⑥張貼征地補(bǔ)償安置方案公告。⑦報(bào)批征地補(bǔ)償安置方案。⑧批準(zhǔn)征地補(bǔ)償安置方案。⑨土地補(bǔ)償?shù)怯?。⑩?shí)施征地補(bǔ)償與土地交付。 

根據(jù)《征收土地公告辦法（2010修正）》第二條“征收土地公告和征地補(bǔ)償、安置方案公告，適用本辦法?！?nbsp;

第三條“征收農(nóng)民集體所有土地的，征收土地方案和征地補(bǔ)償、安置方案應(yīng)當(dāng)在被征收土地所在地的村、組內(nèi)以書(shū)面形式公告。其中，征收鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有土地的，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府所在地進(jìn)行公告?！?nbsp;

第七條“有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)根據(jù)批準(zhǔn)的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日內(nèi)以被征收土地的所有權(quán)人為單位擬訂征地補(bǔ)償、安置方案并予以公告?！?nbsp;

根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十六條“國(guó)家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。”“被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書(shū)到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T(mén)辦理征地補(bǔ)償?shù)怯??！?nbsp;

第四十八條“征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。” 

根據(jù)《國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好市縣征地信息公開(kāi)工作有關(guān)問(wèn)題的通知》明確規(guī)定：市、縣政府用地報(bào)批時(shí)擬定的“一書(shū)四方案”（建設(shè)用地項(xiàng)目呈報(bào)說(shuō)明書(shū)、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征收土地方案、供地方案；城市建設(shè)用地為“一書(shū)三方案”，即建設(shè)用地項(xiàng)目呈報(bào)說(shuō)明書(shū)、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征收土地方案）。 

（二）房屋訴遷的程序 

①確定房屋征收范圍。②擬定征收補(bǔ)償方案。③征收補(bǔ)償方案與聽(tīng)證。④征收補(bǔ)償方案征求公眾意見(jiàn)。⑤修改征收補(bǔ)償方案。⑥社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。⑦落實(shí)征收補(bǔ)償費(fèi)用。⑧公告。 

根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第四條“市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作?！薄笆?、縣級(jí)人民政府確定的房屋征收部門(mén)（以下稱(chēng)房屋征收部門(mén)）組織實(shí)施本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作?！?nbsp;

第十條“房屋征收部門(mén)擬定征收補(bǔ)償方案，報(bào)市、縣級(jí)人民政府?！?nbsp;

“市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門(mén)對(duì)征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證并予以公布，征求公眾意見(jiàn)。征求意見(jiàn)期限不得少于30日?！?nbsp;

第十二條“市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；房屋征收決定涉及被征收人數(shù)量較多的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議討論決定。” 

三、土地征收、房屋拆遷的行政救濟(jì) 

（一）政府信息公開(kāi)制度在拆遷中的作用 

《政府信息公開(kāi)條例》的實(shí)施是為了保障公民的知情權(quán)，在征地、拆遷行政案件中政府信息公開(kāi)是非常重要的程序。如果行政機(jī)關(guān)不愿意公開(kāi)手中的信息，或者是不履行《政府信息公開(kāi)條例》中的規(guī)定的義務(wù)，沒(méi)有對(duì)申請(qǐng)做出回復(fù)是違法的。申請(qǐng)人可以通過(guò)在國(guó)土資源局、規(guī)劃局、環(huán)保局等相關(guān)部門(mén)依法申請(qǐng)相關(guān)信息，可見(jiàn)《政府信息公開(kāi)條例》給當(dāng)事人提供了依法調(diào)取對(duì)自己有利證據(jù)的法律依據(jù)。 

（二）行政復(fù)議制度 

根據(jù)《行政復(fù)議法》“第二條公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請(qǐng)、作出行政復(fù)議決定，適用本法?！?nbsp;

“第五條公民、法人或者其他組織對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以依照行政訴訟法的規(guī)定向人民法院提起行政訴訟，但是法律規(guī)定行政復(fù)議決定為最終裁決的除外?！?nbsp;

“第七條公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)：①?lài)?guó)務(wù)院部門(mén)的規(guī)定；②縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門(mén)的規(guī)定；③鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。前款所列規(guī)定不含國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理?！?nbsp;

（三）土地監(jiān)察制度 

土地監(jiān)察法律制度，是隨著我國(guó)加強(qiáng)土地管理工作、特別是土地管理立法工作而建立和完善起來(lái)的。根據(jù)“《土地管理法》第六十六條縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)對(duì)違反土地管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查。土地管理監(jiān)督檢查人員應(yīng)當(dāng)熟悉土地管理法律、法規(guī)，忠于職守、秉公執(zhí)法?！?nbsp;

“第六十九條有關(guān)單位和個(gè)人對(duì)縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)就土地違法行為進(jìn)行的監(jiān)督檢查應(yīng)當(dāng)支持與配合，并提供工作方便，不得拒絕與阻礙土地管理監(jiān)督檢查人員依法執(zhí)行職務(wù)?！?/p>

      四、被拆遷人的訴訟救濟(jì) 

（一）征收與拆遷案件的受案范圍 

《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十四條和第二十六條第三款分別規(guī)定：“被征收人對(duì)市、縣級(jí)人民政府做出的房屋征收決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟，被征收人對(duì)補(bǔ)償決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟”。 

《行政訴訟法》第十二條第（五）項(xiàng)規(guī)定“對(duì)征收、征用決定及其補(bǔ)償決定不服的”。第十二條第（十一）項(xiàng)規(guī)定“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的”提起訴訟的屬人民法院行政訴訟的受案范圍。 

（二）征收與拆遷案件地域和級(jí)別管轄 

根據(jù)《行政訴訟法》第二十條的規(guī)定，應(yīng)“由不動(dòng)產(chǎn)所在地的人民法院管轄”。 

根據(jù)《行政訴訟法》第十五條的規(guī)定可知，房屋征收決定和房屋補(bǔ)償決定案件都應(yīng)由中級(jí)人民法院作為一審管轄法院。 

（三）征收與拆遷案件的起訴與受理 

被征收人不服房屋征收決定和房屋補(bǔ)償決定提起行政訴訟的起訴狀內(nèi)容： 

（1）征收人和被征收人的基本情況。 

（2）寫(xiě)明因不服某市、縣級(jí)人民政府所作出的房屋征收決定或房屋補(bǔ)償決定的名稱(chēng)、編號(hào)。 

（3）寫(xiě)明訴訟請(qǐng)求，包括請(qǐng)求撤銷(xiāo)、變更或確認(rèn)違法等具體訴訟請(qǐng)求，如同時(shí)要求政府賠償?shù)倪€要寫(xiě)明具體賠償請(qǐng)求的數(shù)額。如果請(qǐng)求對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查的應(yīng)單獨(dú)列出一項(xiàng)訴訟請(qǐng)求。 

（四）征收與拆遷案件原告、被告主體資格的認(rèn)定 

房屋征收決定和房屋補(bǔ)償決定中的相對(duì)人都是房屋被征收人，被征收人包括：①公民個(gè)人。當(dāng)公民個(gè)人的房屋被政府征收時(shí)，其就會(huì)成為房屋征收決定或房屋征收補(bǔ)償決定的行政相對(duì)人。②法人。具備法人資格的單位成為房屋征收相對(duì)人時(shí)，如果對(duì)房屋征收決定或房屋征收補(bǔ)償決定不服均可以自己的名義提起行政訴訟。③其他組織。被告包括：a.市、縣級(jí)人民政府擔(dān)當(dāng)被告。b.房屋征收部門(mén)。 

五、結(jié)語(yǔ) 

土地房屋征收與補(bǔ)償事關(guān)人民群眾切身利益和社會(huì)穩(wěn)定大局，是社會(huì)高度關(guān)注的焦點(diǎn)和問(wèn)題，也是矛盾多發(fā)的領(lǐng)域。因此，近年來(lái)，房屋征收行政訴訟已上升趨勢(shì)的增加，隨著2015年行政訴訟的新修改明確有關(guān)房屋征收的法律內(nèi)容，更是與當(dāng)今中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與時(shí)俱進(jìn)，依法慎重處理好每一起行政征收、拆遷案件，可以減輕矛盾激化，減少惡性事件，為推進(jìn)社會(huì)和諧有著不可替代的作用，因時(shí)間緊湊，相關(guān)法律知識(shí)研究并不全面，今后希望與大家一起探討，共同進(jìn)步。 

參考文獻(xiàn)： 

[1]中國(guó)法制出版社編，《中華人民共和國(guó)土地管理法》案例注釋版（第二版），2013年5月. 

[2]中國(guó)法制出版社編，《中華人民共和國(guó)拆遷補(bǔ)償法典》，2014年5月. 

第2篇：房屋征收補(bǔ)償法規(guī)范文

[關(guān)鍵詞] 行政補(bǔ)償;行政賠償

【中圖分類(lèi)號(hào)】 F09【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A【文章編號(hào)】 1007-4244（2014）06-096-3

一、行政補(bǔ)償?shù)幕靖拍?/p>

（一）行政補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵

行政補(bǔ)償制度是因行政機(jī)關(guān)的合法行為、合法行為的附隨效果或公法之無(wú)因管理行為等給相對(duì)人造成損失，從而進(jìn)行補(bǔ)償?shù)男姓ㄖ贫取?/p>

這一定義的理解要注意以下三方面：

第一，行政補(bǔ)償?shù)陌l(fā)生原因包括行政相對(duì)人因行政主體的合法公權(quán)力行為及其附隨效果所造成的特別犧牲，也包括公民因?qū)嵤┕ㄖ疅o(wú)因管理行為所遭受的特別犧牲。而對(duì)于因公權(quán)力行使而引起的行政補(bǔ)償，僅強(qiáng)調(diào)結(jié)果責(zé)任，與行為人的主觀過(guò)錯(cuò)沒(méi)有必然聯(lián)系。其中，公權(quán)力附隨效果的特別犧牲是指在實(shí)施公權(quán)力時(shí)，行政主體并非有意占有或使用私人財(cái)產(chǎn)，或者限制私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，但客觀上存在著破壞或?qū)嵸|(zhì)減損相對(duì)人權(quán)益的實(shí)施，進(jìn)而使相對(duì)人承擔(dān)特別損失。無(wú)因管理行為的特別犧牲是指相對(duì)人沒(méi)有法定或約定義務(wù)，主動(dòng)采取行動(dòng)以避免有損公共利益的情況發(fā)生，而使自己的權(quán)益遭受損失。對(duì)這兩種情況，也應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償。

第二，行政相對(duì)人因公共利益的維護(hù)而遭受了個(gè)人利益的特別損失，兩者利益的損益之間應(yīng)當(dāng)有因果關(guān)系，而這種公共利益顯然不為行政相對(duì)人一方享有，而為社會(huì)或集體成員共享。

第三，這里的實(shí)際補(bǔ)償機(jī)構(gòu)雖然是行政主體，但行政補(bǔ)償?shù)闹黧w其實(shí)是國(guó)家，這是由行政補(bǔ)償?shù)膰?guó)家責(zé)任性質(zhì)決定的，也是與行政補(bǔ)償服務(wù)于公共利益之需要相關(guān)的。

（二）行政補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)

分析行政補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)是為了從宏觀上給行政補(bǔ)償制度在行政法中的地位予以定位，也是為明確行政補(bǔ)償在現(xiàn)代行政法治國(guó)家建立中的重要意義。關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)，我國(guó)的行政法理論中存在行政責(zé)任說(shuō)、法律責(zé)任說(shuō)、民事責(zé)任說(shuō)、行政行為說(shuō)與公法義務(wù)說(shuō)等。通說(shuō)認(rèn)為，同行政賠償一樣，行政補(bǔ)償本質(zhì)上是一種國(guó)家責(zé)任。國(guó)家責(zé)任最廣義概念為國(guó)家就其行使公權(quán)力或非公權(quán)力行為，致使人民的生命、身體與財(cái)產(chǎn)等合法權(quán)益遭受損害時(shí)，所應(yīng)承擔(dān)的損害賠償或損失補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。因?yàn)樾姓黧w或公務(wù)員在依法行使公權(quán)力時(shí)，是代表國(guó)家來(lái)管理公共事務(wù)，表達(dá)的是國(guó)家意志，維護(hù)的是公共利益，因此，當(dāng)這種公權(quán)力行為給相對(duì)人權(quán)益造成損失時(shí)，理應(yīng)由國(guó)家作為義務(wù)主體承擔(dān)補(bǔ)償義務(wù)。同時(shí)，對(duì)于像我國(guó)這樣受權(quán)力至上的歷史觀念影響甚重的國(guó)家來(lái)說(shuō)，將行政補(bǔ)償定位為國(guó)家責(zé)任有助于我們轉(zhuǎn)變行政理念，改變行政主體將本應(yīng)依法給予民眾的補(bǔ)償看作是一種恩惠或仁慈的意識(shí)，逐步建立服務(wù)行政和責(zé)任行政的理念。

二、我國(guó)行政補(bǔ)償制度中存在的問(wèn)題

我國(guó)行政補(bǔ)償立法的起步比較早，1950年我國(guó)頒布的《城市郊區(qū)條例》中就明確規(guī)定了征用土地的公平合理補(bǔ)償制度。改革開(kāi)放以后，隨著國(guó)家法制建設(shè)的發(fā)展，我國(guó)的行政補(bǔ)償立法也有了一定進(jìn)步，但總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)目前行政補(bǔ)償法制仍不完善，各種有關(guān)行政補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定仍然散見(jiàn)于各個(gè)單行法律、法規(guī)之中，行政補(bǔ)償?shù)捏w系化程度不夠，補(bǔ)償范圍、標(biāo)準(zhǔn)和程序雜亂無(wú)章。而隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和政治文明的制度演進(jìn)，尤其是隨著我國(guó)對(duì)人權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的重視，行政補(bǔ)償制度所具有的平衡公共利益與個(gè)人利益關(guān)系，填補(bǔ)個(gè)人權(quán)益損失的重要功能日益顯現(xiàn)，但所暴露的問(wèn)題也越來(lái)越突出。整體來(lái)看，問(wèn)題主要表現(xiàn)在理論基礎(chǔ)、立法制度和制度運(yùn)行三個(gè)層面。

（一）行政補(bǔ)償制度的理論基礎(chǔ)問(wèn)題

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)行政法學(xué)界忽視對(duì)行政補(bǔ)償制度的研究，導(dǎo)致我國(guó)行政補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)比較薄弱，理論對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)性不夠，大量的社會(huì)問(wèn)題缺乏相應(yīng)的理解思路和解決機(jī)制。具體來(lái)講，反映在幾個(gè)方面：

1.行政補(bǔ)償?shù)膰?guó)家責(zé)任性質(zhì)認(rèn)識(shí)不強(qiáng)。由于行政補(bǔ)償往往是建立在合法公權(quán)力行使的基礎(chǔ)上，無(wú)論是行政主體，還是普通的公民、組織等行政相對(duì)人，都缺乏將相應(yīng)的社會(huì)問(wèn)題與行政補(bǔ)償制度相聯(lián)系的意識(shí)，也沒(méi)有意識(shí)到國(guó)家對(duì)于相對(duì)人因公共利益而受到的損失應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償乃是國(guó)家內(nèi)在的義務(wù)與責(zé)任。

2.行政補(bǔ)償?shù)姆ɡ砘A(chǔ)缺失。這在上面已經(jīng)闡述過(guò)，只是需要再次強(qiáng)調(diào)指出的是，目前我國(guó)實(shí)踐領(lǐng)域之所以不清楚何種情況應(yīng)該補(bǔ)償，何種情況不應(yīng)該補(bǔ)償，關(guān)鍵就在于缺乏對(duì)行政補(bǔ)償法理基礎(chǔ)的理解，尤其是行政主體，缺乏對(duì)相對(duì)人因公共利益而受損的利益進(jìn)行填補(bǔ)和回復(fù)的法理教育。

（二）行政補(bǔ)償制度的立法問(wèn)題

我國(guó)目前行政補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄐ问竭€是采取以單行法予以規(guī)范的方式，沒(méi)有統(tǒng)一法典予以規(guī)范，2004年的憲法修正案雖然增加了對(duì)土地和財(cái)產(chǎn)征收或征用進(jìn)行補(bǔ)償?shù)脑瓌t性規(guī)定，但仍然問(wèn)題很多。一是缺少對(duì)人身權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)等其他權(quán)益的綱領(lǐng)性補(bǔ)償立法；二是憲法僅有“補(bǔ)償”二字，對(duì)補(bǔ)償原則態(tài)度不明；三是由于我國(guó)缺乏行之有效的憲法訴訟機(jī)制和違憲審查機(jī)制，使得憲法的約束效用大打折扣。除此之外，行政補(bǔ)償?shù)牧⒎▎?wèn)題還表現(xiàn)在以下方面。

1.行政補(bǔ)償立法空白較多。截至2004年7月31日止，我國(guó)已經(jīng)制定了459部法律、982部行政法規(guī)、32761部規(guī)章，其中涉及行政補(bǔ)償至今仍有效的法律規(guī)定就有40多部、行政法規(guī)150多部、地方性法規(guī)160多部、規(guī)章140多部。但是，即使如此，我國(guó)行政補(bǔ)償領(lǐng)域的空白之處依然很多，問(wèn)題也尤為突出。

2.立法層級(jí)繁雜、混亂。由于行政補(bǔ)償直接關(guān)系到對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障，根據(jù)法律保留原則，一般應(yīng)當(dāng)由憲法、法律或行政法規(guī)等高級(jí)別立法予以規(guī)范。而從國(guó)外的立法實(shí)踐來(lái)看，補(bǔ)償?shù)脑O(shè)定權(quán)都是始于憲法而終于法律，地方性或低級(jí)別的立法機(jī)關(guān)都無(wú)權(quán)立法。但在我國(guó)當(dāng)前的行政立法領(lǐng)域，各層級(jí)的規(guī)范文件都可以根據(jù)自己管理需要隨意設(shè)定補(bǔ)償條款，這直接導(dǎo)致補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)各地不一，補(bǔ)償程序更是千差萬(wàn)別，不僅給行政主體適用帶來(lái)了困難，而且也不便于相對(duì)人對(duì)自己的受損權(quán)益尋求行政救濟(jì)或司法救濟(jì)。

3.行政補(bǔ)償原則不明確。2004年修憲為我國(guó)行政補(bǔ)償制度留下的一個(gè)很大的問(wèn)題就是沒(méi)有對(duì)補(bǔ)償原則給出指導(dǎo)性意見(jiàn)，而我國(guó)當(dāng)前的立法實(shí)踐中，分別有“適當(dāng)補(bǔ)償”、“相應(yīng)補(bǔ)償”、“合理補(bǔ)償”、“完全補(bǔ)償”、按損壞程度予以補(bǔ)償、按現(xiàn)值補(bǔ)償、量化補(bǔ)償?shù)榷喾N表述，有的甚至就規(guī)定依法補(bǔ)償，對(duì)于依照什么法，則沒(méi)有說(shuō)明。這種補(bǔ)償原則隨意性大、撫慰性色彩濃重，可操作性不強(qiáng)，難以為相對(duì)人權(quán)益提供有力保障，應(yīng)用在實(shí)踐中，很難起到規(guī)范作用，還只能轉(zhuǎn)而依靠政府部門(mén)再制定相關(guān)的政策性文件或辦法予以明確。

4.行政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低且計(jì)算不科學(xué)。從我國(guó)補(bǔ)償實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)的補(bǔ)償原則是不完全補(bǔ)償，間接損失和所延伸的一切附帶損失則不予補(bǔ)償。對(duì)于征收房屋，補(bǔ)償則僅及于房屋部分，對(duì)于房屋所占用的土地，以及沒(méi)有建筑的土地則不予補(bǔ)償；對(duì)于直接損失，一般也以最低標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償，或直接由政府部門(mén)單方?jīng)Q定。在土地補(bǔ)償方面，根據(jù)土地管理法，農(nóng)用地補(bǔ)償范圍包括：土地補(bǔ)償費(fèi)、勞動(dòng)力安置補(bǔ)償費(fèi)、土地附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，但與此相關(guān)的殘地?fù)p失、征用附隨效果損失和其他間接損失都沒(méi)有列入補(bǔ)償范圍。同時(shí)，在補(bǔ)償費(fèi)用計(jì)算方式上也不科學(xué)，最大的問(wèn)題是僅以土地產(chǎn)值在限定倍數(shù)范圍內(nèi)進(jìn)行補(bǔ)償，而不考慮土地增值部分；地上附著物和青苗則僅以實(shí)際損失進(jìn)行補(bǔ)償，人工費(fèi)和作物損失費(fèi)均不考慮。

（三）行政補(bǔ)償制度的運(yùn)行問(wèn)題

1.行政補(bǔ)償方式不規(guī)范。由于行政補(bǔ)償所涉及領(lǐng)域繁多，所造成的損失原因與損失內(nèi)容比較復(fù)雜，因此，實(shí)務(wù)中的補(bǔ)償方式往往根據(jù)損失原因和損失內(nèi)容來(lái)具體確定補(bǔ)償方式。綜合我國(guó)各項(xiàng)立法規(guī)定，主要有金錢(qián)補(bǔ)償、返還財(cái)產(chǎn)、恢復(fù)原狀、實(shí)物補(bǔ)償?shù)戎苯友a(bǔ)償方式，以及政策優(yōu)惠、稅費(fèi)減免、特許權(quán)授益、醫(yī)療撫恤、安排就業(yè)等間接補(bǔ)償方式，但是，對(duì)于何種情況應(yīng)當(dāng)給以直接補(bǔ)償、何種情況應(yīng)當(dāng)給以間接補(bǔ)償，以及補(bǔ)償?shù)胶畏N程度規(guī)定不明確，而且我國(guó)補(bǔ)償?shù)恼咝苑绞教?、太濫，事實(shí)上很多政策難以真正兌現(xiàn)，實(shí)踐中又操作不規(guī)范、隨意性大，因此急需我國(guó)在立法中予以統(tǒng)一規(guī)范。

2.公益目的缺乏界定標(biāo)準(zhǔn)。與域外對(duì)征收公共目的界定有限制的法定標(biāo)準(zhǔn)、法定認(rèn)定機(jī)構(gòu)和認(rèn)定程序所不同，我國(guó)目前對(duì)公共目的的界定處于行政部門(mén)單方面控制之下，無(wú)論是憲法、物權(quán)法或其他單行法律均沒(méi)有對(duì)公共目的判斷的標(biāo)準(zhǔn)，而且，沒(méi)有具有適格的社會(huì)公信組織能夠進(jìn)行事前評(píng)估和判斷，行政和司法救濟(jì)組織也無(wú)法從事后對(duì)公共目的要件予以評(píng)判，只能依靠政府自覺(jué)之行為和單方面的理性約束。這種情況導(dǎo)致的后果一是征收程序啟動(dòng)比較隨意，各種征收征用都打著公共利益的旗號(hào)予以啟動(dòng)，有些地方脫離實(shí)際，盲目圈占土地，而實(shí)際利用又很少，導(dǎo)致大量耕地和經(jīng)營(yíng)性用地征而不用，長(zhǎng)期拋荒閑置，人為地加劇了供需矛盾；二是對(duì)于公權(quán)力附隨效果損失和公法之無(wú)因管理行為損失，相對(duì)人往往求償無(wú)門(mén)，政府部門(mén)由于缺少公共利益評(píng)判的外在壓力，也缺乏對(duì)相對(duì)人公益行為的認(rèn)定與補(bǔ)償?shù)囊庾R(shí)。

3.行政補(bǔ)償程序缺位現(xiàn)象嚴(yán)重。由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)“重實(shí)體、輕程序”的弊病比較嚴(yán)重，受其影響，行政補(bǔ)償領(lǐng)域里程序性問(wèn)題也非常嚴(yán)重。一是程序立法和執(zhí)法的指導(dǎo)思想存在嚴(yán)重問(wèn)題。受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制全能政府觀念意識(shí)的影響，政府介入、干預(yù)、調(diào)控行政補(bǔ)償?shù)姆秶⒊潭?、方式、頻率和權(quán)威性都非常寬泛和深入，行政補(bǔ)償?shù)脑O(shè)定和執(zhí)行是以方便公權(quán)力行使、強(qiáng)化國(guó)家管理為目標(biāo)，公共服務(wù)理念和公民權(quán)利保護(hù)意識(shí)較為薄弱。二是很多立法僅僅規(guī)定了“補(bǔ)償”二字，但對(duì)于補(bǔ)償程序則很少規(guī)定，這導(dǎo)致在實(shí)踐中，對(duì)于由誰(shuí)補(bǔ)償、如何申請(qǐng)補(bǔ)償、如何裁定補(bǔ)償、補(bǔ)償決定的時(shí)效等方面都沒(méi)有程序性規(guī)范，而對(duì)于公權(quán)力主體違反補(bǔ)償程序、降低補(bǔ)償效率的法律責(zé)任等也沒(méi)有程序予以監(jiān)督和規(guī)范。

4.行政補(bǔ)償缺乏公民參與、漠視利害關(guān)系人權(quán)利。以土地征收補(bǔ)償為例，具體程序?yàn)椋航ㄔO(shè)單位申請(qǐng)用地――土地行政主管部門(mén)擬定方案――建設(shè)用地審查――批準(zhǔn)――組織實(shí)施五個(gè)步驟，每一步都是以征地機(jī)關(guān)為核心，忽視了土地的實(shí)際擁有者的參與。在補(bǔ)償程序中，補(bǔ)償?shù)怯洦D―有關(guān)部門(mén)制定補(bǔ)償方案――公告方案――聽(tīng)取相關(guān)人意見(jiàn)――爭(zhēng)議協(xié)調(diào)――裁決――實(shí)施，整個(gè)過(guò)程中，相關(guān)關(guān)系人很少有參與的機(jī)會(huì)，能為自己辯護(hù)的內(nèi)容也是非常有限。在其他類(lèi)型的行政補(bǔ)償中，相對(duì)人的聲音更是聽(tīng)不到，對(duì)政府部門(mén)來(lái)說(shuō)，不是“補(bǔ)償”的問(wèn)題，而是“給與”或“恩惠”的問(wèn)題。整個(gè)行政補(bǔ)償過(guò)程中始終體現(xiàn)了行政優(yōu)先原則、效率原則，相對(duì)人的知情權(quán)、辯論權(quán)、告知權(quán)、聽(tīng)證權(quán)、訴訟權(quán)幾乎都被剝奪，這種“單線體系”立法模式是背離行政法學(xué)發(fā)展方向的。

5.行政征收補(bǔ)償金分配不合理。在農(nóng)村土地征收過(guò)程中，土地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)給村級(jí)組織，被征地農(nóng)民只能得到安置補(bǔ)助費(fèi)。雖然我國(guó)土地管理法規(guī)定了補(bǔ)償費(fèi)的使用事項(xiàng)，甚至還規(guī)定了集中管理、專(zhuān)戶(hù)儲(chǔ)存、監(jiān)督使用等限制性規(guī)定。這種程序在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下是有其合理性的，但隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的分解，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村組織的控制力加強(qiáng)，農(nóng)村組織已經(jīng)不具備往日的那些功能，在實(shí)際操作中，土地征收補(bǔ)償金發(fā)放的渠道不暢，監(jiān)管不嚴(yán)，克扣、貪污以及濫用補(bǔ)償金等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

6.行政補(bǔ)償權(quán)力和過(guò)程缺乏有效監(jiān)督。由于立法對(duì)程序性約束的缺失，導(dǎo)致對(duì)各種征收征用的權(quán)力和過(guò)程缺乏有效的事前立法監(jiān)督依據(jù)；征收過(guò)程中各行政機(jī)關(guān)職權(quán)與職責(zé)脫節(jié)、互相包庇縱容，使征收權(quán)的行使喪失了事中監(jiān)督；而行政和司法救濟(jì)系統(tǒng)對(duì)有關(guān)征收征用爭(zhēng)議和糾紛的管轄遲疑不決，又使得制約征收權(quán)的最后一道事后監(jiān)督屏障漏洞百出。這種情況下，自然導(dǎo)致整個(gè)征收征用權(quán)力與行政補(bǔ)償權(quán)的濫用，相對(duì)人的權(quán)益得不到有效和及時(shí)保障。

三、我國(guó)行政補(bǔ)償制度的完善

伴隨著我國(guó)法治化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，行政補(bǔ)償作為一項(xiàng)維護(hù)因行政行為而利益受到損害的公民、法人或其他組織的合法利益的重要制度，在行政管理中發(fā)揮著十分重要的作用。而且，行政補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐己經(jīng)大大超越了立法的具體規(guī)定，行政補(bǔ)償制度的立法也迫在眉睫。就立法研究而言，行政補(bǔ)償制度的立法建議還是比較少。我們應(yīng)該更新立法觀念，提倡服務(wù)型政府，確立行政機(jī)關(guān)為人民服務(wù)的思想，提高主人翁意識(shí)，從立法觀念上根本改變。然后要明確補(bǔ)償?shù)脑瓌t和標(biāo)準(zhǔn)，讓我們以后的工作可以在統(tǒng)一的原則和標(biāo)準(zhǔn)下開(kāi)展，然后要細(xì)化補(bǔ)償程序，特別是要強(qiáng)調(diào)救濟(jì)程序的完善。而且要制度統(tǒng)一的《行政補(bǔ)償法》，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)。最后通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)法和司法，達(dá)到保護(hù)相對(duì)人權(quán)益的目的，強(qiáng)化我國(guó)的行政補(bǔ)償制度。

（一）更新立法觀念

為了完善我國(guó)的行政補(bǔ)償制度，更新立法觀念，首先我們應(yīng)該提倡服務(wù)型政府，確立行政機(jī)關(guān)為人民服務(wù)的思想，提高主人翁意識(shí)，從根本上改變立法觀念。服務(wù)型政府，是一個(gè)能夠公正、透明、高效地為公眾和全社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的政府。建設(shè)服務(wù)型政府是一項(xiàng)比經(jīng)濟(jì)體制改革更為艱巨的任務(wù)，要求政府從管理理念、管理職能、管理制度、管理手段和行為方式等方面，實(shí)現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變。其次推進(jìn)政府自身建設(shè)和改革，是全面建設(shè)小康社會(huì)、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重大任務(wù)，也是我們黨“立黨為公、執(zhí)政為民”的本質(zhì)要求。黨的十六大報(bào)告第一次把政府職能歸結(jié)為四個(gè)方面：經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)；提出，“要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推行電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。”再次，我們要強(qiáng)調(diào)“以人為本”，關(guān)注民生問(wèn)題，補(bǔ)償也得從創(chuàng)建和諧社會(huì)出發(fā)，使國(guó)家和公民的利益統(tǒng)一起來(lái)，要把保護(hù)相對(duì)人權(quán)益放到第一位。

（二）明確補(bǔ)償原則和標(biāo)準(zhǔn)

行政補(bǔ)償原則和標(biāo)準(zhǔn)不僅關(guān)系到國(guó)家承擔(dān)行政補(bǔ)償責(zé)任的寬窄和大小，也關(guān)系公民、法人或者其他組織合法權(quán)益受到法律保護(hù)的廣度和深度，在法律上明確行政補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)具有非常重要意義。從國(guó)際行政補(bǔ)償立法的實(shí)踐看，行政補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)的確定受到國(guó)家對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)程度、政治體制、行政補(bǔ)償理論、國(guó)家財(cái)力狀況等因素的制約和影響，是一個(gè)不斷發(fā)展變化的過(guò)程。如在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上西方國(guó)家大體經(jīng)歷了由“全額補(bǔ)償―適當(dāng)補(bǔ)償―公平補(bǔ)償”三個(gè)階段， 并且在立法和司法實(shí)務(wù)中公平補(bǔ)償又開(kāi)始向全額補(bǔ)償方向發(fā)展。我國(guó)在過(guò)去由于受計(jì)劃體制的影響，公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)范圍窄，行政補(bǔ)償也不顯得重要，一是范圍小，二是標(biāo)準(zhǔn)低，只是撫慰性的。但是，我國(guó)所有制形式已從過(guò)去單一的公有制向以公有制為主體多元化方向發(fā)展，個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的地位越來(lái)越重，構(gòu)建我國(guó)的行政補(bǔ)償制度，必須注重“民主”、“公開(kāi)”、“公平”和“公正”。所謂民主，就是注重相對(duì)人和利害關(guān)系人的民主參與，顯然，聽(tīng)證是保障補(bǔ)償民主的最好制度。所謂公開(kāi)，就是增加透明度，將補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)、條件、范圍、方式、標(biāo)準(zhǔn)、程序及救濟(jì)途徑依法公布，便于遵守和監(jiān)督。所謂公平，就是補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)與權(quán)益損失相平衡，盡可能完全彌補(bǔ)受害人的損失。法治國(guó)家要求的補(bǔ)償，不能隨意確定或者根據(jù)隨意的裁量決定，原則上應(yīng)當(dāng)是完全的公平補(bǔ)償，計(jì)算的根據(jù)是受害人因合法行政行為而遭受損失的實(shí)際數(shù)額。所謂公正，就是承擔(dān)補(bǔ)償義務(wù)的行政主體應(yīng)當(dāng)辦事公道，不循私情，不懷偏見(jiàn)，嚴(yán)格遵守補(bǔ)償立法的規(guī)定，對(duì)受害人履行補(bǔ)償義務(wù)明確行政補(bǔ)償?shù)姆秶?/p>

（三）細(xì)化補(bǔ)償程序

行政補(bǔ)償?shù)某绦驊?yīng)當(dāng)明確化，同時(shí)也要細(xì)化?！皼](méi)有程序保障的地方，不會(huì)有真正的權(quán)利保障” 實(shí)體與程序共同構(gòu)成法的完整生命形態(tài)。從人類(lèi)走過(guò)的歷史來(lái)看，法定程序的確是制約公共權(quán)力，實(shí)現(xiàn)“以權(quán)利制約權(quán)力”、抗衡公共權(quán)力態(tài)意的必備手段?！叭绻麑?shí)體立法與程序立法不和諧，就會(huì)使實(shí)體法賦予的權(quán)利被程序法規(guī)則取消或者被不完整的、殘缺的程序侵蝕” 在國(guó)外的國(guó)家賠償立法中，一般大多都采用行政機(jī)關(guān)先行處理，司法機(jī)關(guān)后處理的方式。行政補(bǔ)償?shù)男姓绦騽t又可以分為行政主體的主動(dòng)補(bǔ)償程序和應(yīng)申請(qǐng)的被動(dòng)補(bǔ)償程序兩種。主動(dòng)補(bǔ)償程序包括以下幾個(gè)步驟：發(fā)出補(bǔ)償通知；聽(tīng)取被補(bǔ)償人意見(jiàn)；向被補(bǔ)償人說(shuō)明補(bǔ)償理由，答復(fù)補(bǔ)償人提出的意見(jiàn)；與被補(bǔ)償人達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，或單方做出補(bǔ)償決定。應(yīng)申請(qǐng)的被動(dòng)行政補(bǔ)償?shù)男姓绦驊?yīng)包括：（約申請(qǐng)。通常由受到損害或損失的相對(duì)人向行政補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)提出補(bǔ)償請(qǐng)求；（2）協(xié)商。行政補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)接到補(bǔ)償請(qǐng)求后，與相對(duì)人協(xié)商，達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議；（3）調(diào)解。由上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或法定主管機(jī)關(guān)對(duì)補(bǔ)償爭(zhēng)議進(jìn)行調(diào)解；（4）裁決。若補(bǔ)償協(xié)議不成，則由該行政機(jī)關(guān)依法做出裁決。相對(duì)人如接受行政機(jī)關(guān)就其補(bǔ)償申請(qǐng)做出的決定即不再引起司法程序，只有相對(duì)人不服行政機(jī)關(guān)就其補(bǔ)償申請(qǐng)做出的決定時(shí)方才引起司法程序。司法程序即相對(duì)人向人民法院提起行政補(bǔ)償訴訟。

司法程序不是必經(jīng)程序。相對(duì)人如接受行政機(jī)關(guān)就其補(bǔ)償申請(qǐng)做出的決定即不再引起司法程序，只有相對(duì)人不服行政機(jī)關(guān)就其補(bǔ)償申請(qǐng)做出的決定時(shí)方引起司法程序。司法程序即相對(duì)人向人民法院提起行政補(bǔ)償訴訟。行政補(bǔ)償訴訟一般適用行政訴訟程序，但有關(guān)行政補(bǔ)償?shù)姆?、法?guī)可補(bǔ)充規(guī)定某些特別程序。

（四）制定統(tǒng)一的《行政補(bǔ)償法》

我國(guó)目前的法制條件下，制定一部像《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》一樣統(tǒng)一的行政補(bǔ)償法，能較為可行地解決補(bǔ)償不公平的現(xiàn)象。

在該法里，首先要明確行政補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，歸納出行政補(bǔ)償?shù)幕绢?lèi)型。當(dāng)然，由于行政補(bǔ)償?shù)念?lèi)型是非常復(fù)雜的，并且將隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及人們觀念及國(guó)家理念的變化而變化，要制定一部統(tǒng)一的切實(shí)可行的行政補(bǔ)償法會(huì)有很多困難。但是，由于這一法律制度的健全與否與私人財(cái)產(chǎn)權(quán)能否得到切實(shí)有效的保護(hù)息息相關(guān)，我們必須盡一切可能把這個(gè)工作做細(xì)，越完善越能保護(hù)公民的私人財(cái)產(chǎn)。

行政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可以在制定《行政補(bǔ)償法》時(shí)予以規(guī)定但不必太具體詳細(xì)，只做出標(biāo)準(zhǔn)性規(guī)定即可，可以再另外制定《國(guó)家補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施細(xì)則》，對(duì)特定種類(lèi)的損害補(bǔ)償，比如精神損害補(bǔ)償，也可以在立法中作技術(shù)處理，有些領(lǐng)域的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以適用民事立法的有關(guān)規(guī)定。統(tǒng)一的《行政補(bǔ)償法》既不妨礙單行立法依其規(guī)定對(duì)補(bǔ)償問(wèn)題加以規(guī)范，又可以彌補(bǔ)單行法的不足，使對(duì)補(bǔ)償缺乏單行法規(guī)范的行政執(zhí)法領(lǐng)域，受害人也能獲得補(bǔ)償救濟(jì)，從這個(gè)意義上說(shuō)，制定統(tǒng)一的行政補(bǔ)償法是我們最終的選擇，也是最為理想的選擇。

在程序方面，補(bǔ)償爭(zhēng)議處理程序適用賠償爭(zhēng)議處理程序的法律規(guī)定來(lái)解決畢竟是權(quán)宜之計(jì)，尤其是實(shí)體內(nèi)容方面，如賠償范圍和補(bǔ)償范圍就有質(zhì)的根本性的差異。待條件成熟，比如補(bǔ)償爭(zhēng)議處理案例較為豐富，經(jīng)驗(yàn)積累較多，立法研究論證也比較充分，在這種情況下，可以考慮制定獨(dú)立統(tǒng)一的行政補(bǔ)償法。統(tǒng)一的行政補(bǔ)償法既不妨礙單行立法對(duì)補(bǔ)償問(wèn)題加以規(guī)定，擴(kuò)大行政補(bǔ)償范圍，又可以彌補(bǔ)單行法的不足，使對(duì)補(bǔ)償缺乏單行法規(guī)范的執(zhí)法領(lǐng)域，受害人也能獲得補(bǔ)償救濟(jì)。制定行政補(bǔ)償法應(yīng)當(dāng)為完善我國(guó)行政補(bǔ)償制度的必然選擇，也是最為理想的選擇，是完善我國(guó)行政補(bǔ)償立法的根本途徑。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉旺洪.行政法學(xué)[M].南京：南京師范大學(xué)出版社，2005.

[2]曾祥瑞.行政救濟(jì)論[M].北京：北京人民出版社，2002.

[3]王太高.行政補(bǔ)償制度研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2004.

[4]胡建森.行政法學(xué)[M].北京：法律出版社，1998.

[5]姜明安.行政案例精析[M].北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，1991.

[6]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學(xué)出版社，1999.

[7]葉必豐.行政法與行政訴訟[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003.

[8]陳光中.法學(xué)概論[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2000.

第3篇：房屋征收補(bǔ)償法規(guī)范文

中國(guó)土地所有權(quán)性質(zhì)的不同使得房屋征收形成了特有的二元制結(jié)構(gòu)，集體土地上房屋征收補(bǔ)償在實(shí)踐中以《物權(quán)法》《土管法》等法律作為主要依據(jù)已不能滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)需要。文章通過(guò)對(duì)2011-2015年貴州省高級(jí)人民法院受理的集體土地征收補(bǔ)償180件二審行政案件的案由、特點(diǎn)、裁判理由和結(jié)果進(jìn)行分析，歸納出集體土地上房屋征收補(bǔ)償實(shí)施中存在的不足，指出行政機(jī)關(guān)征收?qǐng)?zhí)法過(guò)程中存在的主要問(wèn)題，并提出集體土地上房屋征收補(bǔ)償法治化建構(gòu)中立法完善、規(guī)范執(zhí)法、強(qiáng)化司法的路徑和重點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：集體土地；土地征收；房屋征收；征收補(bǔ)償；司法審查

中圖分類(lèi)號(hào)：D9233 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：

10085831（2016）05012208

一、問(wèn)題的提出

基于房屋依附的土地所有權(quán)性質(zhì)不同，現(xiàn)行土地上房屋征收補(bǔ)償制度分為國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償與集體土地上房屋征收補(bǔ)償，二者法律定位①、法律依據(jù)、操作程序以及補(bǔ)償機(jī)制（包括標(biāo)準(zhǔn)、范圍、價(jià)值確定程序等）完全不同，形成了中國(guó)特色的房屋征收二元制。由于城鎮(zhèn)化步伐加快，城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求加大，土地征用成為國(guó)家獲得非農(nóng)建設(shè)用地主要的手段[1]，但集體土地上的房屋依附于土地，沒(méi)有對(duì)其專(zhuān)門(mén)立法，因而造成對(duì)于集體土地上的房屋所有權(quán)人沒(méi)有得到合理的保護(hù)。征收行為缺乏必要的法律約束、行政機(jī)關(guān)采取的征收方式簡(jiǎn)單粗暴等造成侵犯被征收人合法權(quán)益的事件層出不窮。集體土地征收成為了產(chǎn)生大量訴訟和以及的重災(zāi)區(qū)。新行政訴訟法修改后大量土地房屋征收補(bǔ)償行政案件進(jìn)入法院，但法院對(duì)于農(nóng)村集體土地上房屋征收案件受理范圍、訴訟主體及補(bǔ)償程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題存在不同認(rèn)識(shí)，就連復(fù)議機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)、上下級(jí)法院之間也存在不同認(rèn)識(shí)，該類(lèi)案件存在依法行政與加快發(fā)展的價(jià)值性矛盾、公共利益與個(gè)人利益的物質(zhì)性矛盾、充分保障被征收人合法權(quán)益與防止被征收人濫用訴權(quán)的結(jié)構(gòu)性矛盾等問(wèn)題。本文以貴州省法院受理的集體土地房屋征收補(bǔ)償行政案件作為研究對(duì)象，通過(guò)梳理2011-2015年間此類(lèi)案件的案由、特點(diǎn)、裁判理由和結(jié)果，歸納出集體土地上房屋征收補(bǔ)償存在的不足，指出行政機(jī)關(guān)法律實(shí)施過(guò)程中存在的主要問(wèn)題，并提出通過(guò)完善立法、規(guī)范執(zhí)法、強(qiáng)化司法等途徑實(shí)現(xiàn)集體土地房屋征收與補(bǔ)償法治化。

二、貴州省集體土地上房屋征收補(bǔ)償案件的基本情況與特點(diǎn)

土地權(quán)利人或利害關(guān)系人對(duì)涉及農(nóng)村集體土地的行政行為不服，可以提起行政訴訟[2]。本文探討范圍界定為集體土地上房屋征收補(bǔ)償，故，重點(diǎn)涉及房屋征收補(bǔ)償相關(guān)爭(zhēng)議，包括責(zé)令交出土地行政決定的非訴執(zhí)行、補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的行政裁決、土地征收決定等。本文采用了2011 -2015年貴州省法院裁判集體土地房屋征收補(bǔ)償案件的所有二審案件數(shù)據(jù)，并對(duì)此進(jìn)行了相關(guān)情況分析。

（一）案件基本情況

第一，案件受理逐年攀升。2011-2015年，貴州省高院共受理涉及集體土地房屋征收與補(bǔ)償行政二審案件180件，每年的受案數(shù)量不平衡，其原因主要是受到土地利用總體規(guī)劃、農(nóng)用地專(zhuān)用的集中審批、用地人的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、政府招商引資力度以及行政訴訟法修改和立案登記制的影響。2015年受案數(shù)量是2011年的38倍。

2011-2015年貴州省法院受理的涉及集體土地房屋征收補(bǔ)償行政二審案件情況見(jiàn)表1。

說(shuō)明：數(shù)據(jù)來(lái)源于貴州省法院行政審判庭受案登記本以及全國(guó)法院裁判文書(shū)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)。

從表1可以看出，2011-2015年集體土地房屋征收與補(bǔ)償行政案件前3年受案較少，也比較均衡，2014年有所增加，2015年達(dá)到井噴狀態(tài)，原因主要在于2015年5月1日新施行的行政訴訟法將行政案件立案審查制改為了立案登記制，并且新法頒布后的宣傳，使得很多以前沒(méi)有訴訟意識(shí)的集體土地所有權(quán)人開(kāi)始運(yùn)用法律武器維護(hù)自己的權(quán)益。

第二，原告勝訴率較低。從表2可以看出，駁回訴訟請(qǐng)求在結(jié)案方式中占比較高，居于第二位的是全部撤銷(xiāo)行政機(jī)關(guān)的行政行為判決。集體土地征收補(bǔ)償案件原告的勝訴率比較低。造成這種特點(diǎn)的根本原因在于：案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，司法審查難點(diǎn)在補(bǔ)償合理性。但是大部分進(jìn)入實(shí)體審查的案件其合法性基本沒(méi)有問(wèn)題，主要在于合理性，當(dāng)行政機(jī)關(guān)的行政行為具有合法性但缺乏合理性時(shí)，法院對(duì)當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求判決多采取予以駁回訴請(qǐng)的方式。因此，駁回訴訟請(qǐng)求判決的裁判方式占了所有案件的一半以上。

第三，案件多因補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而起?？v觀近幾年該類(lèi)行政案件，當(dāng)事人爭(zhēng)議的焦點(diǎn)并不在于土地征收的合法性，而在于補(bǔ)償數(shù)額的多少。從案件協(xié)調(diào)解決的情況看，原告雖對(duì)土地征收的合法性提出異議，但其真實(shí)目的是想增加補(bǔ)償?shù)恼勁谢I碼。補(bǔ)償中存在相鄰地區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同一、同一地區(qū)因人而異、搬遷簽約前后補(bǔ)償不同、集體土地上房屋與國(guó)有土地上房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異大的現(xiàn)象。如陸某等人訴貴州省黔東南州從江縣人民政府房屋拆遷補(bǔ)償糾紛案詳見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院 “黔高行終字〔2015〕9號(hào)”行政判決書(shū)。：因修建貴廣高鐵需要征用陸某等人房屋所在土地，但后來(lái)該地區(qū)修建工業(yè)園區(qū)，對(duì)同一區(qū)域地段進(jìn)行征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高于因修建高鐵的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，陸某等人要求按照補(bǔ)償較高的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行補(bǔ)償，但政府認(rèn)為由于沒(méi)有政策依據(jù)而拒絕。此案反映了同一地方征收土地因時(shí)間不同、征用用途不同而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同的現(xiàn)狀。

（二）案件主要特點(diǎn)

土地房屋征收補(bǔ)償行政案件是目前所有行政案件中關(guān)注度較高、對(duì)抗性較強(qiáng)、審判難度較大的案件種類(lèi)。案件數(shù)量增長(zhǎng)快、類(lèi)型較復(fù)雜，且此類(lèi)案件涉及農(nóng)民權(quán)益，也涉及到其他多方利益。法院在案件審理過(guò)程中遇到的法律問(wèn)題較多：對(duì)于省政府或國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的征地行為是否可訴；司法可否進(jìn)行公共利益認(rèn)定；村民作為個(gè)人是否有權(quán)對(duì)征地行為提訟；集體土地被征收后地上房屋拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)；“責(zé)令交出土地”的性質(zhì)等法律適用方面的問(wèn)題。目前案件情況反映出其特點(diǎn)主要是：第一，由于房屋涉及當(dāng)事人切身利益，當(dāng)事人對(duì)案件相當(dāng)重視，與行政機(jī)關(guān)對(duì)抗性強(qiáng)、矛盾尖銳，容易引發(fā)。據(jù)了解，目前貴州省涉征拆行政案件的當(dāng)事人請(qǐng)的訴訟人大部分是北京律師。2015年受理的153件該類(lèi)二審案件中有135件詳見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2015〕16號(hào)、19號(hào)、20-43號(hào)、58號(hào)、60-88號(hào)、89-93號(hào)、106-142號(hào)、146號(hào)、176-209號(hào)”行政判決書(shū)。案件當(dāng)事人的訴訟人為北京律師，占到全年該類(lèi)二審案件數(shù)的8824%。有的案件當(dāng)事人還通過(guò)尋求輿論支撐，引發(fā)輿論炒作或造成網(wǎng)絡(luò)事件，一旦處理不當(dāng)，極易形成極端惡性事件。

第二，土地房屋征收補(bǔ)償案件“連環(huán)訴訟”多發(fā)，往往一個(gè)問(wèn)題引發(fā)多個(gè)糾紛。由于土地房屋征收補(bǔ)償案件與信息公開(kāi)、撤銷(xiāo)國(guó)有土地使用證、集體土地征收訴訟交織，因此一個(gè)案件會(huì)引發(fā)多個(gè)案件甚至連環(huán)訴訟。在貴州省高級(jí)人民法院這5年受理的180件案件中與征收案件共同提起的信息公開(kāi)訴訟就有30余起。如李某訴貴州省人民政府駁回復(fù)議申請(qǐng)一案

詳見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2015〕143號(hào)”行政判決書(shū)。：在李某提起該案訴訟之前，其先提起了要求公開(kāi)涉及征收其承包土地審批信息的信息公開(kāi)訴訟，在信息公開(kāi)訴訟中法院判決縣政府予以公開(kāi)相關(guān)信息，李某在獲取了黔府用地函〔2011〕618號(hào)用地批復(fù)后再向省政府對(duì)用地批復(fù)的合法性申請(qǐng)復(fù)議；又如王某等人訴省政府駁回復(fù)議申請(qǐng)三案

詳見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2015〕102-104號(hào)”行政判決書(shū)。，由于前期王某等人申請(qǐng)政府信息公開(kāi)而獲取了用地批復(fù)信息，王某等人對(duì)用地批復(fù)不服向省政府提起復(fù)議，省政府認(rèn)為其不是利害關(guān)系人而決定對(duì)復(fù)議不予受理，法院經(jīng)審查則認(rèn)為由于政府之前因原告申請(qǐng)信息公開(kāi)而向原告公開(kāi)了批復(fù)，則其公開(kāi)信息行為初步證明了原告與批復(fù)之間存在利害關(guān)系，則省政府以原告不是利害關(guān)系人而決定不予受理復(fù)議不當(dāng)，最終判決撤銷(xiāo)省政府不予受理復(fù)議決定，責(zé)令其重新作出行政行為。

第三，部分案件的行政相對(duì)人訴訟法律意識(shí)淡薄。部分行政相對(duì)人對(duì)行政訴訟相關(guān)法律知識(shí)不了解或一知半解，常常由于訴訟主體不適格、被訴行為選擇不正確、訴訟請(qǐng)求和理由不適當(dāng)、復(fù)議和訴訟關(guān)系理解錯(cuò)誤、時(shí)機(jī)和舉證時(shí)限不當(dāng)?shù)纫蛩囟鴶≡V。并且行政相對(duì)人有的“不信法”，采取等方式尋求救濟(jì)卻最終因超過(guò)法定期限而敗訴。 之所以集體土地房屋征收補(bǔ)償出現(xiàn)前述特點(diǎn)，主要原因在于有關(guān)征地拆遷的法律規(guī)范尚不健全、地方政府征地行為不夠規(guī)范、輿論氛圍和司法環(huán)境不佳、個(gè)別被征收人素質(zhì)不高、補(bǔ)償期望值太高。

三、集體土地房屋征收補(bǔ)償存在的問(wèn)題及原因分析

集體土地房屋征收補(bǔ)償實(shí)踐中產(chǎn)生了很多諸如“以拆違代拆遷”“無(wú)主拆遷”“夜間突拆”“連帶拆遷”等亂象，存在的主要問(wèn)題及原因有以下幾方面。

（一）征地拆遷補(bǔ)償法律規(guī)范不健全，司法審查依據(jù)不充分

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第47條第4款規(guī)定“被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定”。通過(guò)授權(quán)方式，對(duì)土地征收的規(guī)定最終轉(zhuǎn)化為地方性法規(guī)甚至行政規(guī)章。農(nóng)村房屋被作為集體土地上的“附著物”看待，其征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定[3]，但具體由哪一個(gè)部門(mén)規(guī)定，實(shí)踐中千差萬(wàn)別，有的是地方人大，有的是地方政府部門(mén)。而個(gè)別地方省級(jí)人大、政府又將該項(xiàng)權(quán)利授權(quán)給市、縣級(jí)地方政府部門(mén)。再者，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，其對(duì)集體土地房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高低無(wú)據(jù)，隨意性極大。實(shí)踐中征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)“政出多門(mén)”，甚至同一地方不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)定不一，十分混亂。征收農(nóng)村房屋時(shí)，除了一些宣示性的法條外，幾乎無(wú)法可依。2011年頒布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）只針對(duì)國(guó)有土地上的房屋，不適用于集體土地上的房屋。與國(guó)有土地上的房屋相比較，被征收的集體土地上的房屋由于具有面積大、搭建多、被征收人背景復(fù)雜、合法建筑與違章建筑并存的特點(diǎn)，對(duì)其征收操作起來(lái)更加困難，問(wèn)題也更為復(fù)雜。另外，不少被征收房屋處在城中村，對(duì)該區(qū)域房屋進(jìn)行征收時(shí)，要考慮雖然其土地權(quán)屬仍為集體所有，但由于房屋所在地已被納入城市規(guī)劃區(qū)范圍， 如仍依據(jù)農(nóng)村集體土地上附著物的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償安置必然有所不妥。對(duì)此，最高人民法院行政審判庭《關(guān)于農(nóng)村集體土地征用后地上房屋拆遷補(bǔ)償有關(guān)問(wèn)題的答復(fù)》（法行他字〔2005〕5號(hào)）規(guī)定“行政機(jī)關(guān)征用農(nóng)村集體土地之后， 被征用土地上的原農(nóng)村居民對(duì)房屋仍享有所有權(quán)， 房屋所在地已被納人城市規(guī)劃區(qū)的， 應(yīng)當(dāng)參照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》對(duì)房屋所有權(quán)人予以補(bǔ)償安置”[4]?！稐l例》頒布后，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》被廢止，該答復(fù)也隨之失效。但最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》對(duì)前述規(guī)定的精神予以了延續(xù)，其第12條第2款規(guī)定：“征收農(nóng)村集體土地時(shí)未就被征收土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行安置補(bǔ)償，補(bǔ)償安置時(shí)房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū)，土地權(quán)利人請(qǐng)求參照?qǐng)?zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，人民法院一般應(yīng)予以支持，但應(yīng)當(dāng)扣除已經(jīng)取得的土地補(bǔ)償費(fèi)?！?/p>

（二）“公共利益”法律界定不明確，公共利益與商業(yè)利益交織，司法審查認(rèn)定難

中國(guó)《憲法》及《物權(quán)法》僅規(guī)定了公益征收，將國(guó)家征收的目的限于“公共利益”?！稇椃ā返?0條第3款規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。《條例》第8條對(duì)“公共利益”列舉了6種情形：國(guó)防和外交、能源交通水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化市政等公共事業(yè)、保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改造、法律法規(guī)規(guī)定的其他公共利益。公共利益概念本身比較抽象，沒(méi)有對(duì)“公共利益”形成統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)法律沒(méi)有對(duì)“公共利益”這一概念進(jìn)行解釋和規(guī)定，征收實(shí)踐中出現(xiàn)了許多以“公共利益”的名義違法征地、占地等事件[5]。司法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也存在不同認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致裁判尺度不統(tǒng)一，甚至出現(xiàn)同區(qū)域法官對(duì)類(lèi)似案件裁判的不同[6]。

（三）政府規(guī)避法律，違反法律和相關(guān)程序征收土地

第一，違規(guī)下放土地征收審批權(quán)。地方政府打著便民的旗號(hào)，將土地征收的審批權(quán)下放，如將土地審批權(quán)層層授權(quán)到轄區(qū)縣市乃至開(kāi)發(fā)區(qū)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這不僅違背了《中華人民共和國(guó)土地管理法》的規(guī)定，還為地方政府違法征收土地提供了政策支持，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)區(qū)泛濫，出現(xiàn)圈占、倒賣(mài)、囤積土地的現(xiàn)象。

第二，地方政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在土地征收過(guò)程中變通執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)。具體表現(xiàn)在：（1）以租代征。通過(guò)租賃的方式直接將農(nóng)民集體土地用于非農(nóng)建設(shè)。如梁某等25人上訴黔西南州人民政府行政批復(fù)一案

詳見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2013〕19號(hào)”行政判決書(shū)。。某食品廠以建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為名，行個(gè)人獨(dú)資企業(yè)為實(shí)租用農(nóng)村集體土地引發(fā)糾紛。（2）先征后批。地方政府為了加快征地進(jìn)程，先征收土地再辦理報(bào)批手續(xù)，違反法定的先批后征的審批程序。如雷某訴余慶縣人民政府土地征收案

詳見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2014〕6號(hào)”行政判決書(shū)。中所反映出的政府在征收土地過(guò)程中具有先征地后審批的行為，雖然對(duì)該案法院以當(dāng)事人訴請(qǐng)不明予以駁回，但是該案反映出政府在征地過(guò)程中的亂作為現(xiàn)象確實(shí)存在。（3）化整為零。《中華人民共和國(guó)土地管理法》第45條

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第45條規(guī)定：“征收下列土地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)：（一）基本農(nóng)田；（二）基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)35公頃的；（三）其他土地超過(guò)70公頃的。征收前款規(guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國(guó)務(wù)院備案。征收農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第44條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過(guò)征地批準(zhǔn)權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征地審批?！币?guī)定由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)征收超過(guò)35公頃基本農(nóng)田以外的耕地或超過(guò)70公頃的其他土地由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。 一些地方政府通過(guò)化整為零的手法，或擅自調(diào)整規(guī)劃，或拆分項(xiàng)目多次征地，達(dá)到避開(kāi)審批程序大面積征地的目的。如張某等人訴安順市西秀區(qū)人民政府土地征收案

詳見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2014〕32號(hào)”行政判決書(shū)。中張某等人提出區(qū)政府征收的集體土地達(dá)到1 200畝，應(yīng)該由國(guó)務(wù)院實(shí)施征收，區(qū)政府無(wú)權(quán)征收。（4）臨時(shí)改變用途。如貴州省高級(jí)人民法院審理的陳某、李某訴赫章縣人民政府集體土地上房屋征收一案

詳見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2012〕10號(hào)”行政判決書(shū)。。原告在案件審理過(guò)程中，向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)對(duì)省政府作出的用地批復(fù)進(jìn)行裁決，國(guó)務(wù)院認(rèn)定貴州省人民政府通過(guò)修改土地利用總體規(guī)劃將基本農(nóng)田調(diào)整為非基本農(nóng)田進(jìn)而批準(zhǔn)征收，屬于規(guī)避占用基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)依法上報(bào)國(guó)務(wù)院審批的行為，違反了相關(guān)法律規(guī)定。鑒于被征收土地符合現(xiàn)已批準(zhǔn)的赫章縣新一輪土地利用總體規(guī)劃，且用于赫章鉛鋅礦職工沉陷住宅區(qū)搬遷項(xiàng)目建設(shè)，解決已破產(chǎn)鉛鋅礦下崗職工生計(jì)問(wèn)題，目前也已經(jīng)建設(shè)完畢，如果撤銷(xiāo)將會(huì)給公共利益造成重大損失，據(jù)此裁定確認(rèn)省政府作出的用地批復(fù)合法。（4）強(qiáng)行征地。如吳某等人訴安順市紫云縣人民政府集體土地征收行政賠償案

詳見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2015〕60-88號(hào)”行政賠償調(diào)解書(shū)。，紫云縣政府因建設(shè)白云工業(yè)園標(biāo)準(zhǔn)化廠房的需要，對(duì)吳某等人所在的村組集體土地實(shí)施征收工作。紫云縣政府在強(qiáng)制征收土地的過(guò)程中與吳某等村民發(fā)生暴力沖突，造成多名村民受傷，吳某等人即向紫云縣政府申請(qǐng)行政賠償。有的地方政府為了達(dá)到迅速拆除房屋的目的，采取通過(guò)與村集體簽訂補(bǔ)償協(xié)議，然后通過(guò)民事訴訟先予執(zhí)行或者通過(guò)以土地儲(chǔ)備中心作為原告提起行政訴訟的方式，要求行政機(jī)關(guān)履行協(xié)議或者法定職責(zé)，再通過(guò)行政先予執(zhí)行方式達(dá)到征地目的。

（五）行政機(jī)關(guān)忽視征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)范性要求

通過(guò)對(duì)近年來(lái)貴州省法院行政案件訴訟中行政機(jī)關(guān)敗訴原因的具體分析，發(fā)現(xiàn)少數(shù)行政機(jī)關(guān)在集體土地房屋征收活動(dòng)中存在片面強(qiáng)調(diào)行政效率而忽視依法行政，片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視群眾利益，不注重規(guī)范程序，不注重合理性，認(rèn)定事實(shí)主要證據(jù)不足，甚至超越職權(quán)、等問(wèn)題。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

其一，重實(shí)體，輕程序。部分行政機(jī)關(guān)缺乏程序意識(shí)，對(duì)于行政行為必要的公告、通知、送達(dá)等程序缺失或者行為不規(guī)范，在集體土地征收的審批、公告、補(bǔ)償?shù)怯浖按_定補(bǔ)償方案、組織實(shí)施的幾個(gè)環(huán)節(jié)中，行政機(jī)關(guān)始終處于主導(dǎo)地位，而土地所有權(quán)人并沒(méi)有充分參與到征收環(huán)節(jié)中，缺乏與被征收人之間明確、自愿的協(xié)商。具體到實(shí)踐中，以下問(wèn)題尤其突出：一是行政機(jī)關(guān)作出行政決定的形式不規(guī)范。在集體土地征收過(guò)程中，對(duì)被征收人進(jìn)行補(bǔ)償、安置后，其拒絕交出土地的，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第45條

《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第45條規(guī)定：“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國(guó)家建設(shè)征收土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)責(zé)令交出土地；拒不交出土地的，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”及《貴州省土地管理?xiàng)l例》第42條

《貴州省土地管理?xiàng)l例》第42條規(guī)定：“依法征用、占用集體土地和使用國(guó)有土地，且對(duì)當(dāng)事人補(bǔ)償、安置后，當(dāng)事人拒不交出土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)責(zé)令限期交出土地；逾期不交出的，由土地行政主管部門(mén)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！敝?guī)定，應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)責(zé)令交出。法律、法規(guī)對(duì)責(zé)令交出土地形式未明確規(guī)定，實(shí)踐中有的政府則采取“通知”形式。而“通知”一般不具有強(qiáng)制力，對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第37條《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第37條規(guī)定：“經(jīng)催告，當(dāng)事人逾期仍不履行行政決定，且無(wú)正當(dāng)理由的，行政機(jī)關(guān)可以作出強(qiáng)制執(zhí)行決定。”、最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第14條《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第14條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府土地管理部門(mén)根據(jù)土地管理法實(shí)施條例第45條的規(guī)定，申請(qǐng)人民法院執(zhí)行其作出的責(zé)令交出土地決定的，應(yīng)當(dāng)符合下列條件……”之規(guī)定，應(yīng)當(dāng)采取“決定”形式責(zé)令被征收人交出土地。二是土地征用的公告程序不規(guī)范。土地征用的兩個(gè)必經(jīng)程序在《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第25條《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第25條規(guī)定：“征收土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實(shí)施，并將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜?，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告。被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書(shū)到公告指定的人民政府土地行政主管部門(mén)辦理征地補(bǔ)償?shù)怯?。市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征收土地方案，會(huì)同有關(guān)部門(mén)擬訂征地補(bǔ)償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽(tīng)取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)組織實(shí)施。對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征收土地方案的實(shí)施。征收土地的各項(xiàng)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)自征地補(bǔ)償、安置方案批準(zhǔn)之日起3個(gè)月內(nèi)全額支付?！敝杏幸?guī)定，即地方政府對(duì)同意批準(zhǔn)征用土地進(jìn)行公告、土管部門(mén)對(duì)征地補(bǔ)償安置方案進(jìn)行公告。實(shí)踐中，存在公告主體（地方政府或土地管理部門(mén)）混亂、公告程序缺乏的情況。

其二，重決定，輕救濟(jì)。土地房屋征收爭(zhēng)議，往往背景復(fù)雜，很難案結(jié)事了，單靠訴訟方式難以解決根本矛盾。一些行政機(jī)關(guān)單純關(guān)注征收決定、補(bǔ)償安置決定，忽視對(duì)被征收人的行政協(xié)調(diào)、行政裁決、行政復(fù)議等行政救濟(jì)請(qǐng)求?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第25條規(guī)定，對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決[7]。如某綜合養(yǎng)殖場(chǎng)訴省政府不履行法定職責(zé)上訴一案詳見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2011〕29號(hào)”行政判決書(shū)。 ，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款的規(guī)定，對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議，向擬定征地補(bǔ)償安置方案的市政府的上一級(jí)政府申請(qǐng)協(xié)調(diào)，省政府收到上訴人協(xié)調(diào)申請(qǐng)書(shū)后，有責(zé)任對(duì)此依法作出處理；收到協(xié)調(diào)申請(qǐng)后未予答復(fù)處理的，屬于不履行法定職責(zé)的行為。類(lèi)似案件還包括趙某訴貴州省政府不履行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議行政協(xié)調(diào)案詳見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2015〕27號(hào)”行政判決書(shū)。 。

其三，重合法，輕合理。一些行政機(jī)關(guān)認(rèn)為，合理性屬于自由裁量權(quán)的范圍，因此在一定程度上存在漠視被征收人合理訴求的情況，對(duì)因歷時(shí)較長(zhǎng)、居住困難、行政機(jī)關(guān)不作為或違規(guī)頒發(fā)用地規(guī)劃、施工許可手續(xù)等原因形成的房屋，是否認(rèn)定為違章、改建、擴(kuò)建建筑等標(biāo)準(zhǔn)混亂。近幾年受理的因征收補(bǔ)償背景而引發(fā)的行政機(jī)關(guān)作出拆除違章建筑處罰決定的案件在行政案件中占有一定比例。比如韓某等人訴黔西縣人民政府房屋案詳見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終〔2015〕89-93號(hào)”行政判決書(shū)。 ：原告在訴請(qǐng)理由里便提到政府因?yàn)檎鞯囟鴮⑵浞课葑鳛檫`章建筑，存在選擇性執(zhí)法的嫌疑，并且程序違法。類(lèi)似案件還有楊某訴盤(pán)縣人民政府案詳見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔20115〕144號(hào)”行政判決書(shū)。 ，由于政府違反行政強(qiáng)制法相關(guān)規(guī)定而被法院撤銷(xiāo)決定，責(zé)令重作。

四、集體土地房屋征收補(bǔ)償法治化路徑

黨的十八屆四中全會(huì)提出依憲治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，并指出“法律是治國(guó)之重器、良法是善治之前提。建設(shè)社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行”。因新的行政訴訟法實(shí)施，行政案件由立案審查制改為立案登記制，集體土地房屋征收補(bǔ)償行政案件出現(xiàn)井噴，給司法審查帶來(lái)了一定壓力。通過(guò)對(duì)這180件案件的分析可以看出中國(guó)土地征收立法還不完善，行政機(jī)關(guān)違法行政依舊存在，這使得完善土地征用法律依據(jù)、規(guī)范行政執(zhí)法程序、加大司法保障力度、切實(shí)維護(hù)廣大農(nóng)民的合法利益成為當(dāng)務(wù)之急。應(yīng)當(dāng)在中國(guó)《憲法》《物權(quán)法》《中華人民共和國(guó)土地管理法》等法律基礎(chǔ)上，構(gòu)建符合發(fā)展實(shí)際的農(nóng)村土地征收的法治標(biāo)準(zhǔn)，以解決當(dāng)前農(nóng)村集體土地征收中出現(xiàn)的問(wèn)題。

（一）加快集體土地房屋征收補(bǔ)償立法進(jìn)程

《中華人民共和國(guó)土地管理法》立法目的側(cè)重于維護(hù)國(guó)家整體利益、社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序[8]，內(nèi)容涉及土地所有權(quán)和使用權(quán)、土地利用、耕地保護(hù)、建設(shè)用地等土地管理基本制度。農(nóng)村集體土地征收中房屋的征收與補(bǔ)償是非常重要的一部分，需要立法作詳盡、具體、完善的規(guī)定，而不是簡(jiǎn)單地作為土地的“附著物”進(jìn)行征收補(bǔ)償，可以考慮制定一部以保障被征收人合法利益為目的且涵蓋集體土地房屋所涉權(quán)益內(nèi)容的法規(guī)，如《集體土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》，立足該條例，提升立法位階，整合《中華人民共和國(guó)土地管理法》及其《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》，制定統(tǒng)一的《房地產(chǎn)征收法》[9]，以適用于城市房屋和農(nóng)村集體土地上的房屋，實(shí)現(xiàn)征收主體、對(duì)象、內(nèi)容、程序等全覆蓋。

法律法規(guī)完善的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)立足于確立合理補(bǔ)償原則。從對(duì)該類(lèi)型案件的分析可以看出，當(dāng)前激發(fā)矛盾的直接原因是補(bǔ)償?shù)墓胶侠韱?wèn)題，遵循合法合理的補(bǔ)償原則是當(dāng)務(wù)之急。一是擴(kuò)大補(bǔ)償范圍。比如補(bǔ)償擴(kuò)大到農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)益。二是提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村房屋等土地附著物、建筑物的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)參照適用城市房屋的市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制，確立市場(chǎng)等價(jià)有償原則，縮小農(nóng)村與城市房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差距，逐步推動(dòng)補(bǔ)償結(jié)構(gòu)方式的同質(zhì)化。三是拓寬補(bǔ)償方式。除現(xiàn)金補(bǔ)償外，也可借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)采取通過(guò)股權(quán)或債券進(jìn)行補(bǔ)償或替代性補(bǔ)償?shù)姆绞健?/p>

（二）嚴(yán)格規(guī)范行政機(jī)關(guān)的征收補(bǔ)償行為

第一，尊重被征收人的參與權(quán)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)適用公開(kāi)透明、平等參與的規(guī)范程序，進(jìn)一步尊重被征收人的參與權(quán)。對(duì)于集體土地房屋征收補(bǔ)償行政行為，正確適用《中華人民共和國(guó)土地管理法》，參照適用《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》，完善手續(xù)、規(guī)范程序。充分認(rèn)識(shí)程序正當(dāng)原則，并充分給予被征收人在征收過(guò)程中協(xié)商談判的權(quán)利，避免程序違法。

第二，關(guān)注被征收人正當(dāng)合理訴求。在注重政策原則、堅(jiān)持依法補(bǔ)償、一視同仁的同時(shí)，要考慮被征收人基于房屋的區(qū)位價(jià)值、使用狀況、特殊用途等方面提出的正當(dāng)訴求，根據(jù)實(shí)際情況確定適當(dāng)補(bǔ)償。對(duì)于當(dāng)前爭(zhēng)議比較集中的由于歷史原因或者行政機(jī)關(guān)方面原因形成的“住改商”經(jīng)營(yíng)性用房、違法建筑，可根據(jù)實(shí)際經(jīng)營(yíng)使用狀況、是否辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照、是否具有納稅證明以及使用年限等予以適當(dāng)合理補(bǔ)償。

第三，完善補(bǔ)償安置爭(zhēng)議的行政救濟(jì)程序。從案件分析中發(fā)現(xiàn)一些行政機(jī)關(guān)在對(duì)集體土地所有人進(jìn)行征收補(bǔ)償安置時(shí)行使的程序不完善，從實(shí)質(zhì)性解決糾紛的角度，重視行政協(xié)調(diào)、行政裁決、行政復(fù)議程序，發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的自我糾錯(cuò)優(yōu)勢(shì)。如某村村民訴省國(guó)土廳不履行行政裁決職責(zé)的案件

詳見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2011〕12號(hào)”行政判決書(shū)。 ，省國(guó)土廳提出貴州省尚未明確設(shè)置行政裁決職能部門(mén)。

第四，加大信息公開(kāi)力度。對(duì)這180件案件進(jìn)行分析可以看出因征地補(bǔ)償而提起的信息公開(kāi)訴訟不少，比如龔某等人訴貴陽(yáng)市開(kāi)陽(yáng)縣人民政府信息公開(kāi)案

詳見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2015〕106-142號(hào)”行政判決書(shū)。 中，龔某等人向開(kāi)陽(yáng)縣人民政府申請(qǐng)公開(kāi)省政府關(guān)于征地補(bǔ)償方案的批復(fù)，雖然在一審過(guò)程中縣政府已對(duì)龔某等人要求公開(kāi)的信息予以公開(kāi)，但是二審法院認(rèn)為信息公開(kāi)訴訟作為義務(wù)之訴，政府信息公開(kāi)申請(qǐng)人提起行政訴訟的核心在于希望人民法院判決行政機(jī)關(guān)履行政府信息公開(kāi)的法定職責(zé)。本案龔某提起本訴的目的是希望人民法院通過(guò)司法裁判的方式，判決開(kāi)陽(yáng)縣政府向其履行政府信息公開(kāi)的義務(wù)，開(kāi)陽(yáng)縣政府在法定期限內(nèi)未依法及時(shí)履行政府信息公開(kāi)義務(wù)，其不作為行政行為違反了《政府信息公開(kāi)條例》第24條

《政府信息公開(kāi)條例》第24條：“行政機(jī)關(guān)收到政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，能夠當(dāng)場(chǎng)答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)予以答復(fù)。行政機(jī)關(guān)不能當(dāng)場(chǎng)答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起15個(gè)工作日內(nèi)予以答復(fù)；如需延長(zhǎng)答復(fù)期限的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府信息公開(kāi)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人同意，并告知申請(qǐng)人，延長(zhǎng)答復(fù)的期限最長(zhǎng)不得超過(guò)15個(gè)工作日?！?之規(guī)定。

（三）依法履行審判職能，在促進(jìn)發(fā)展與保障被征收人合法權(quán)益中尋求平衡

在審理的集體土地房屋征收補(bǔ)償行政案件中，面臨依法行政與加快發(fā)展的價(jià)值性矛盾、公共利益與個(gè)人利益的矛盾，需要堅(jiān)持法治底線，充分發(fā)揮司法審查功能，促進(jìn)政府在法治軌道上加速發(fā)展。

1從嚴(yán)“公共利益”司法審查

為克服行政機(jī)關(guān)對(duì)公共利益目的的隨意性擴(kuò)大解釋?zhuān)痉☉?yīng)對(duì)是否屬于公共利益作出審查認(rèn)定，法院對(duì)公共利益認(rèn)定具有審查判斷權(quán)和終局性認(rèn)定毋庸置疑。實(shí)踐中，司法審查應(yīng)通過(guò)嚴(yán)格的形式審查，堅(jiān)持參與原則、比例原則、公共使用原則、正當(dāng)程序原則，保障公共利益認(rèn)定的程序，保證土地征收公共利益的正當(dāng)性。這180件二審中有10余件法院在司法審查認(rèn)定中對(duì)征地行為是否基于公共利益的需要進(jìn)行了審查。如莫某等人在訴貴陽(yáng)市白云區(qū)人民政府房屋征收案

詳見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2013〕7號(hào)”行政判決書(shū)。中，法院就認(rèn)為區(qū)政府征收莫某等人的房屋是為了標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)，此項(xiàng)目所屬的貴州省高新中小企業(yè)創(chuàng)新園系生態(tài)科技產(chǎn)業(yè)園的組成部分，由相關(guān)地方政府主導(dǎo)實(shí)施，與貴州省的科技發(fā)展密切相關(guān)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第8條第1款第3項(xiàng)的規(guī)定，政府進(jìn)行征收的范圍是符合公共利益需要的。

2嚴(yán)格行政機(jī)關(guān)法律規(guī)避的審查

對(duì)于行政機(jī)關(guān)法律規(guī)避行為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)是否有利于相對(duì)人權(quán)利保護(hù)、是否對(duì)相對(duì)人權(quán)利造成損害作出判定[10]。如果行政機(jī)關(guān)的法律選擇有利于維護(hù)相對(duì)人權(quán)利，體現(xiàn)行政行為受益性，可以予以支持。反之，對(duì)相對(duì)人增設(shè)義務(wù)、減少權(quán)利的行為則應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格制約。如對(duì)于集體土地上房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》操作，但是如果行政機(jī)關(guān)選擇按照《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定的程序進(jìn)行補(bǔ)償，按照后者規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要高于前者，且程序更為嚴(yán)格，則在司法實(shí)踐中對(duì)于集體土地上房屋的征收補(bǔ)償，如政府主動(dòng)參照《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》進(jìn)行，這屬于有利于相對(duì)人權(quán)利的行為，法院應(yīng)當(dāng)予以支持。

第4篇：房屋征收補(bǔ)償法規(guī)范文

關(guān)鍵詞:房屋征收；制度管理；問(wèn)題與對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：TU8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)：

引言：

城市房屋拆遷作為一個(gè)敏感又復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，由于涉及到公民私權(quán)利而備受關(guān)注，同時(shí)也需要得到廣大人民群眾的理解和支持。要把維護(hù)被征收人的利益作為立黨為公、執(zhí)政為民的大事來(lái)抓。不能因征收而降低老百姓的生活水平，要讓老百姓真正地感受到城市建設(shè)給他們帶來(lái)的溫暖和快樂(lè)。為此，我們要不斷探索房屋征收中的新情況、新問(wèn)題，逐步規(guī)范征收行為，依法征收。本文結(jié)合2011年出臺(tái)的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》就城市房屋征收中的若干問(wèn)題加以分析，以求能夠豐富征收管理理論，指導(dǎo)征收管理實(shí)踐。

一、制約房屋征收進(jìn)程的原因

1. 不寬松的社會(huì)環(huán)境

城市房屋征收，既有不容質(zhì)疑的法律法規(guī)，又有地方規(guī)章等政策依據(jù)，但是，理想與現(xiàn)實(shí)的反差、理論與實(shí)際的脫節(jié)，實(shí)在是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。由于一些單位征收補(bǔ)償不到位、征收安置不落實(shí)，工作方法不當(dāng)，加上一些被征收戶(hù)要求過(guò)高，滿(mǎn)天要價(jià)，造成因房屋征收引起的糾紛和集體上訪事件，影響著正常的生產(chǎn)生活秩序和社會(huì)的穩(wěn)定。

2. 不健全的權(quán)屬管理

城市房屋征收的矛盾和沖突的背后，其本質(zhì)反映的是利益問(wèn)題。而不同的房屋性質(zhì)將使征收補(bǔ)償價(jià)格產(chǎn)塵天壤之別”。在房屋征收實(shí)施過(guò)程中，房屋權(quán)屬不清晰、房屋用途的不確定性是造成征收難的一大癥結(jié)之一。那些因歷史原因或城市管理不到位造成的，既無(wú)合法產(chǎn)權(quán)和土地使用證明，也無(wú)其他合法建房手續(xù)的房屋，還有已被規(guī)劃主管部門(mén)認(rèn)定的違章建筑，在征收中其合法性待定，但大多數(shù)無(wú)證照房屋都是困難群眾的安身之所。另外，還有違反規(guī)劃用地、用地手續(xù)不全、欠交土地出讓金和規(guī)費(fèi)、施工資料不全、無(wú)法竣工驗(yàn)收、非法補(bǔ)辦用地手續(xù)等等，嚴(yán)重制約著房屋征收進(jìn)程。

3． 待理順的管理體制

在以前的城市房屋拆遷管理中，我們一再?gòu)?qiáng)調(diào)要規(guī)范拆遷行為，依法拆遷。根據(jù)《行政許可法》第二條規(guī)定:“本法所稱(chēng)的行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其人事特定活動(dòng)的行為”。顯然，房屋拆遷許可行為是一種行政行為，行政行為必須由行政機(jī)關(guān)作出。而在《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》公布實(shí)施之前，各地房屋拆遷管理辦公室均隸屬于建設(shè)部門(mén)或房管部門(mén)，拆遷管理辦公室的行政執(zhí)法主體資格不具備，因此，在實(shí)際操作中拆遷許可證的發(fā)放、拆遷聽(tīng)證會(huì)的組織、拆遷的行政判決及違法拆遷的查處等都面臨著種種被動(dòng)和尷尬的局面，這不僅與行政許可法的規(guī)定不符，而且也有悖于體制改革的潮流。2011年1月21日，國(guó)務(wù)院公布實(shí)施《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，長(zhǎng)期來(lái)倍受詬病的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》被廢止，政府從以前的拆遷補(bǔ)償安置糾紛的裁決者變?yōu)榉课菡魇张c補(bǔ)償法律關(guān)系的當(dāng)事人，直接與被征收人就房屋征收與補(bǔ)償安置問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商并簽訂補(bǔ)償協(xié)議。此種法律關(guān)系主體結(jié)構(gòu)的變化被認(rèn)為是對(duì)房屋征收法律關(guān)系客觀現(xiàn)實(shí)的一種真正意義的回歸，國(guó)有土地上的房屋征收與補(bǔ)償關(guān)系正逐步得到理順。

二、用科學(xué)發(fā)展觀端正城市發(fā)展上的指導(dǎo)思想

要承認(rèn)，城市房屋征收中的種種矛盾和困難，是同房屋征收的力度過(guò)大有關(guān)的。而征收力度過(guò)大，同城市發(fā)展思想上的急于求成有直接的聯(lián)系。思想上的急于求成，總體上說(shuō)出于盡快改變城市面貌的良好愿望。但是，需要以科學(xué)發(fā)展觀來(lái)糾正、來(lái)統(tǒng)領(lǐng)，應(yīng)把握三個(gè)方面。

1. 城市發(fā)展和房屋征收的動(dòng)機(jī)(目的)是造福于民，而不是其他，比如說(shuō)首先是為了城市的美觀、發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施、GDP的增長(zhǎng)等。城市的美觀、發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施、GDP的增長(zhǎng)等都是需要的，但只是服從于造福于民這個(gè)首要目的。當(dāng)同造福于民這個(gè)目的相矛盾的時(shí)候，其他的要求要讓位或暫時(shí)讓位。同時(shí)，造福于民是全局和局部的統(tǒng)一長(zhǎng)遠(yuǎn)和當(dāng)前的統(tǒng)一。城市房屋征收不僅是要造福于城市全體，也要造福于被征收人;不僅要有利于長(zhǎng)期發(fā)展，也要兼顧眼前的現(xiàn)實(shí)利益。一定要防止以全局的需要忽略或否定局部人群的利益，防止以長(zhǎng)遠(yuǎn)利益來(lái)忽略或否定眼前利益。以全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益為理由忽略局部利益和眼前利益，是工作中最容易犯的常見(jiàn)病，在城市房屋征收中也屢見(jiàn)不鮮，是特別需要防范的。

2. 城市發(fā)展和房屋征收的動(dòng)機(jī)(目的)是造福于民，它的過(guò)程和結(jié)果也要達(dá)到此一目的，使動(dòng)機(jī)、過(guò)程和結(jié)果三者統(tǒng)一。

3. 城市發(fā)展和房屋征收的進(jìn)度，不僅要同客觀需要相適應(yīng)，還要同客觀條件的可能相適應(yīng)。之前，地方政府為吸引外資和增加土地財(cái)政，形成了惡性競(jìng)爭(zhēng)、盲目征收的現(xiàn)象。在這種情況下，房屋征收的強(qiáng)度理應(yīng)放緩。但是，某些城市為做表面文章，樹(shù)立形象工程，繼續(xù)大興征收之風(fēng)，導(dǎo)致后續(xù)資金投入跟不上，造成安置工作嚴(yán)重滯后，就是典型的不顧客觀條件違背科學(xué)發(fā)展觀的行為。

三、房屋征收管理中，要善于利用法律武器和借助法律手段

房屋征收過(guò)程實(shí)質(zhì)上是一次利益重新分配的過(guò)程，尤其涉及財(cái)產(chǎn)權(quán)的調(diào)整和分配，在多方面需要法律部門(mén)介入，依法征收是保證征收質(zhì)量和速度的有效武器。主要的做法有:

征收之前的法律宣傳

在征收之前進(jìn)行充分的法律宣傳，包括征收過(guò)程中涉及的征收條例、征收的法律依據(jù)、房屋征收部門(mén)和被征收人的權(quán)利義務(wù)、糾紛發(fā)生的處理程序、行政訴訟和行政仲裁程序內(nèi)容等，應(yīng)該由專(zhuān)職的法律人員進(jìn)行此項(xiàng)工作，使被征收人從心理上接受征收帶來(lái)的變化，讓被征收人充分了解自己的權(quán)利和責(zé)任，明明白白配合征收。

2. 在征收過(guò)程中的法律保障

在房屋征收過(guò)程中經(jīng)常會(huì)遇到征收滯留戶(hù)、上訪專(zhuān)業(yè)戶(hù)、生活困難戶(hù)等特殊群體，以及因不能按時(shí)回遷、安置房不符合標(biāo)準(zhǔn)等損害被征收人利益的現(xiàn)象，在征收過(guò)程中的政策執(zhí)行情況、落實(shí)政策情況、合同不能兌現(xiàn)等情況，都需要有充分的法律依據(jù)和政策尺度，在合適的環(huán)節(jié)應(yīng)該請(qǐng)有關(guān)法律部門(mén)提供法律保障，依法征收。

3. 征收過(guò)程中的法律介入

每一個(gè)房屋征收項(xiàng)目，應(yīng)該聘請(qǐng)征收律師提供全程法律咨詢(xún)和法律服務(wù)，尤其是涉及有產(chǎn)權(quán)糾紛的房屋、有遺留問(wèn)題未解決的房屋、涉外財(cái)產(chǎn)和無(wú)主財(cái)產(chǎn)、特殊房產(chǎn)、處于訴訟過(guò)程中的房屋等情況，有專(zhuān)職的法律顧問(wèn)可以免除許多法律隱患，使征收工作經(jīng)得起被征收人的法律考驗(yàn)，減少上訪行為的出現(xiàn)。

四、堅(jiān)持依法征收，規(guī)范解決征收矛盾

在《拆遷條例》中，將拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議視為民事合同，房屋拆遷當(dāng)事人對(duì)房屋拆遷補(bǔ)償安置達(dá)不成協(xié)議的，拆遷當(dāng)事人可以向房屋拆遷主管部門(mén)申請(qǐng)裁決，裁決不執(zhí)行的，由拆遷主管部門(mén)向市、區(qū)、縣人民政府申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。協(xié)議簽訂后一方不履行的，通過(guò)申請(qǐng)仲裁和民事訴訟解決?！恫疬w條例》的規(guī)定完全體現(xiàn)了民事合同糾紛的解決思路。與之相對(duì)，《征收與補(bǔ)償條例》對(duì)房屋征收補(bǔ)償協(xié)議得不到履行的糾紛解決途徑規(guī)定了與《拆遷條例》不同的機(jī)制。取消了選擇仲裁的規(guī)定，而只是規(guī)定在補(bǔ)償協(xié)議訂立后，一方當(dāng)事人不履行補(bǔ)償協(xié)議約定的，另一方當(dāng)事人可以依法提訟；取消了行政裁決和行政強(qiáng)制拆遷等一系列不合理制度，明確了“先補(bǔ)償、后搬遷”， 從制度上保證了征收、補(bǔ)償工作的規(guī)范化，保護(hù)了被征收人的合法利益。

據(jù)上分析，《征收與補(bǔ)償條例》中的房屋征收補(bǔ)償協(xié)議與《拆遷條例》中的拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議在締約主體、目的以及糾紛解決機(jī)制等方面都有質(zhì)的區(qū)別，在糾紛的處理方式上也作出新的規(guī)定，在今后的房屋征收實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)按照《征收與補(bǔ)償條例》規(guī)范解決爭(zhēng)議和矛盾。

五、轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，樹(shù)立良好形象

房屋征收屬利益再分配，涉及到千家萬(wàn)戶(hù)的切身利益，也是被征收群眾最關(guān)心、最實(shí)際、最容易引發(fā)各種矛盾的焦點(diǎn)問(wèn)題，它從一個(gè)側(cè)而體現(xiàn)了工作作風(fēng)的好壞和工作水平的高低。在征收管理過(guò)程中，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)在一定程度上有利于矛盾的化解，促使工作水平提高。我們只有保持優(yōu)良的工作作風(fēng)，才會(huì)得到廣大被征收群眾地理解和支持，使這項(xiàng)工作有序推進(jìn);反之就會(huì)遭到部分征收群眾的抵觸，使工作受阻。為此我們要急群眾所急，想群眾所想，以群眾利益為我們工作的立腳點(diǎn)，從而樹(shù)立起征收工作者的良好形象。

第5篇：房屋征收補(bǔ)償法規(guī)范文

摘要:

國(guó)有土地上房屋征收這一行為之屬性符合私法中的所有權(quán)社會(huì)化原則，其作為一種社會(huì)現(xiàn)實(shí)普遍存在于當(dāng)下我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程之中，其背后蘊(yùn)涵著深刻的私權(quán)保障要求。雖然《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》在立法理念與技術(shù)上較原有法更為先進(jìn)與合理，但在實(shí)體規(guī)制與程序設(shè)置上仍存有缺失，故公共利益的清晰界定、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的明確設(shè)立以及拆遷程序的細(xì)化規(guī)范是解決國(guó)有土地上房屋征收所出現(xiàn)問(wèn)題的必由進(jìn)路。

關(guān)鍵詞:

房屋征收;公共利益;私權(quán)保障;拆遷補(bǔ)償;正當(dāng)程序

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，用地規(guī)模激增使得土地及附著于其上的建筑物之征收不可避免，并因此需要拆除相應(yīng)土地上的建筑物、安置相關(guān)人員。在征收中，產(chǎn)權(quán)主體均竭力爭(zhēng)取對(duì)城市土地中蘊(yùn)含無(wú)明確歸屬之顯化的潛在租值，且相關(guān)征收制度被異化所生之權(quán)利和權(quán)力的沖突與較量，而科學(xué)、合理的法律法規(guī)之暫付闕如引致了城市發(fā)展與私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)關(guān)系的扭曲，使得各方以利益博弈者的身份相互對(duì)峙。雖然2011年《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》已經(jīng)頒布施行，但具體的規(guī)制內(nèi)容仍存有漏洞，對(duì)被征收人私權(quán)保障的力度依然孱弱，暴露出國(guó)有土地上房屋征收①法律制度的結(jié)構(gòu)性悖論和實(shí)踐操作中的功能性混亂等諸多問(wèn)題。因此，有必要對(duì)國(guó)有土地上房屋征收問(wèn)題進(jìn)行深入研究。

一、國(guó)有土地上房屋征收的私權(quán)保障要求

我國(guó)《物權(quán)法》第四十二條第一款規(guī)定:“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。”第三款繼續(xù)規(guī)定:“征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益;征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件?！睆囊欢ㄒ饬x上說(shuō)，《物權(quán)法》確立了國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償?shù)乃椒ɑA(chǔ)與私法要求，填補(bǔ)了規(guī)范與事實(shí)的縫隙，體現(xiàn)了“法治的基本要求(形式法治)是‘法律主治’”［1］。國(guó)有土地上房屋征收這一行為屬性符合私法上的所有權(quán)社會(huì)化原則。傳統(tǒng)私法秉承所有權(quán)絕對(duì)原則，其過(guò)度強(qiáng)調(diào)個(gè)人的絕對(duì)權(quán)利所帶來(lái)的弊害使得現(xiàn)代權(quán)利觀念逐漸由個(gè)人權(quán)利轉(zhuǎn)向社會(huì)權(quán)利。德國(guó)學(xué)者耶林在其《法律的目的》一書(shū)中指出:“所有權(quán)行使之目的，不獨(dú)應(yīng)為個(gè)人的利益，同時(shí)也應(yīng)為社會(huì)的利益，因此現(xiàn)今應(yīng)以‘社會(huì)的所有權(quán)’制度取代‘個(gè)人的所有權(quán)’制度。”［2］而《魏瑪憲法》第153條所規(guī)定的“所有權(quán)負(fù)有義務(wù)，其行使應(yīng)同時(shí)有益于公共福利”即表征了這一理念。從另一側(cè)面與此相對(duì)照的是“對(duì)所有權(quán)的拘束與個(gè)人在社會(huì)秩序中承擔(dān)的內(nèi)在和外在義務(wù)拘束相符”［3］。在現(xiàn)代社會(huì)中，任何私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利都不是絕對(duì)的、不受限制的權(quán)利。國(guó)家為了維護(hù)公共利益的需要，有必要在特殊情況下通過(guò)征收的方式限制私人財(cái)產(chǎn)權(quán)。這既是所有權(quán)社會(huì)化限制的表征也是私人所有權(quán)的義務(wù)所在。誠(chéng)然，所有權(quán)社會(huì)化并非是對(duì)私人所有權(quán)的否定，其本旨是調(diào)適所有權(quán)保護(hù)與所有權(quán)內(nèi)在義務(wù)拘束的平衡，在最大程度上使得私人所有權(quán)的行使與社會(huì)公共利益并行不悖。正如王澤鑒先生所言:“所有權(quán)并非絕對(duì)，基于公共利益的限制(包括征收的可能性)，實(shí)乃寓存于所有權(quán)本身。所有權(quán)的內(nèi)容兼括權(quán)能和義務(wù)、限制及拘束，使私的所有權(quán)更具存在的依據(jù)，而發(fā)揮其功能。”［4］因此，所有權(quán)社會(huì)化并非導(dǎo)致所有權(quán)失去獨(dú)立的價(jià)值意蘊(yùn)，倘若在所有權(quán)社會(huì)化的過(guò)程中對(duì)所有權(quán)造成了損害，仍然應(yīng)當(dāng)參照私權(quán)的損失加以救濟(jì)。

(一)拆遷補(bǔ)償?shù)乃椒ɑA(chǔ)公民的合法財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)，確立物權(quán)法律關(guān)系的重要意義就在于明確物之歸屬及利用，保障所有權(quán)人對(duì)所有權(quán)的信賴(lài)保護(hù)以及合理預(yù)期利益，強(qiáng)化所有權(quán)的安全屬性及穩(wěn)定性。從私權(quán)保障的角度檢視，城市房屋拆遷卻有違物權(quán)穩(wěn)定性，且極易破壞所有權(quán)的安全屬性。國(guó)有土地上的房屋拆遷法律關(guān)系中所涉及的物權(quán)內(nèi)容至少包括三個(gè)方面:土地所有權(quán)、土地使用權(quán)以及土地附著物房屋的所有權(quán)問(wèn)題。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律，城市土地所有權(quán)歸國(guó)家所有，城市土地使用權(quán)被相應(yīng)的房屋所有權(quán)人所享有，作為城市土地附著物的房屋所有權(quán)亦歸城市居民所有。土地所有權(quán)歸屬于國(guó)家，其不能成為國(guó)家征收的對(duì)象，不構(gòu)成城市房屋拆遷補(bǔ)償?shù)乃椒ɑA(chǔ)。根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》第一百四十六條、第一百四十七條所確立的“房隨地一體轉(zhuǎn)移”與“地隨房一體轉(zhuǎn)移”的規(guī)則，我國(guó)城市土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)從權(quán)利流轉(zhuǎn)的歸屬分析是一致的。城市房屋拆遷直接損害的是城市居民的房屋所有權(quán)，所有權(quán)的滅失直接導(dǎo)致?lián)p害賠償，因此國(guó)有土地上房屋拆遷補(bǔ)償?shù)乃椒ɑA(chǔ)首先在于對(duì)城市居民房屋所有權(quán)的侵害。同時(shí)，城市居民享有城市土地使用權(quán)，而城市房屋拆遷的最終目的即是提前終止土地使用權(quán)并收回土地以使土地資源得以重新分配。所以，從應(yīng)然的角度出發(fā)，在房屋拆遷法律關(guān)系中，拆遷補(bǔ)償?shù)乃椒ɑA(chǔ)包括兩大方面的內(nèi)容，即拆遷主體對(duì)被拆遷人房屋所有權(quán)以及土地使用權(quán)的損害。忽略二者之一的看法都是不全面的，因?yàn)榇藘煞N基礎(chǔ)法律關(guān)系關(guān)涉補(bǔ)償原則及范圍的問(wèn)題。

(二)拆遷補(bǔ)償?shù)乃椒ㄔ瓌t國(guó)家基于公共利益的需要，即依循“公共利益較個(gè)人之必要為大(Necessitaspubulicamajorestqua-mprivata．)”及“私人利益，次于公共利益(Privatumcommodumpublicocedit．)”［5］，可以對(duì)城市房屋進(jìn)行拆遷并依法給予拆遷補(bǔ)償。城市房屋拆遷是對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制，但這種限制并不能表明國(guó)家力量可以毫無(wú)對(duì)價(jià)地隨意剝奪公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，因?yàn)椤罢魇针m然是基于公共利益的目的而對(duì)個(gè)人和集體財(cái)產(chǎn)權(quán)所做出的限制，但這種限制并不是對(duì)財(cái)產(chǎn)的無(wú)償征收，而是強(qiáng)制性地以適當(dāng)補(bǔ)償為前提的權(quán)利移轉(zhuǎn)”［6］?！坝捎谛姓魇諜?quán)就是公權(quán)力的一種特權(quán)，具有自我擴(kuò)張的性質(zhì)，加之公共利益的不確定性，征收機(jī)關(guān)在適用時(shí)往往體現(xiàn)了較大的自由裁量權(quán)。如果不對(duì)之進(jìn)行合理約束，必然會(huì)侵犯被征收人的合法權(quán)利?！保?］具體到房屋征收法律關(guān)系，拆遷行為在實(shí)效上與一般的侵權(quán)行為無(wú)異，只不過(guò)這種行為基于法律的規(guī)定而產(chǎn)生，具有法律基礎(chǔ)，擁有合法形式，因此不能判定為侵權(quán)。但征收人因公共利益導(dǎo)致房屋被征收的后果一方面造成被征收人合法財(cái)產(chǎn)權(quán)的滅失，侵害了物權(quán)，造成權(quán)利人損害(這種后果與侵權(quán)行為引發(fā)的后果別無(wú)二致);另一方面又引起其他主體(被侵害人除外)的受益，并且后者受益之廣度與延展性顯然優(yōu)于前者，這在土地使用權(quán)的補(bǔ)償上尤為凸顯，在地價(jià)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，我國(guó)采用的以法定方式輔之以裁定方式作為計(jì)算基數(shù)的地價(jià)一般來(lái)說(shuō)低于市場(chǎng)交易的地價(jià)①，而補(bǔ)償缺省和計(jì)列開(kāi)發(fā)成本時(shí)的刻意高估所形成的高估低賠的差額利益更是極易使得被征收人陷入“新圈地運(yùn)動(dòng)”。所以，雖然基于公共利益導(dǎo)致的城市房屋拆遷行為不具有侵權(quán)性質(zhì)，但依據(jù)民法之等價(jià)有償、公平原則以及侵權(quán)法的歸責(zé)原理，侵權(quán)賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)理應(yīng)被參照實(shí)行，賦予權(quán)利人以請(qǐng)求損害賠償或訴請(qǐng)承擔(dān)其他民事責(zé)任的權(quán)利，征收人也應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收人的損失給予公平補(bǔ)償?！稇椃ā返谑龡l規(guī)定:“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”，即使該合法利益需要絕對(duì)服從于社會(huì)公共利益，基于此所產(chǎn)生的損害賠償卻也是不可敷衍了事甚至置之不顧的，否則這將會(huì)誘發(fā)公權(quán)力過(guò)度侵犯公民私權(quán)現(xiàn)象的產(chǎn)生。所以，從公民私權(quán)受法律保護(hù)的角度而言，基于因公共利益所生之房屋拆遷補(bǔ)償必須采取公平補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，才能更好地保障私權(quán)。

(三)拆遷補(bǔ)償?shù)乃椒ūＵ戏秶疬w補(bǔ)償?shù)乃椒ūＵ戏秶诶娣峙渖蠎?yīng)當(dāng)包括合理利益的保障范圍以及預(yù)期利益的保障范圍;在保障主體上應(yīng)當(dāng)包括直接利益主體與間接利益主體。合理利益的保障屬于直接損失的范疇，當(dāng)然屬于拆遷補(bǔ)償?shù)姆秶?。至于預(yù)期利益，根據(jù)私法精神，出于對(duì)被拆遷人利益的充分考慮以及公平原則的要求，也應(yīng)當(dāng)納入補(bǔ)償范圍之中。與此同時(shí)，主體保障的范圍也應(yīng)當(dāng)擴(kuò)及間接利益主體的范圍，才能夠保證拆遷補(bǔ)償?shù)墓市?。以美?guó)聯(lián)邦憲法所規(guī)定的征收三要件之一的公平補(bǔ)償為例，第5條修正案強(qiáng)調(diào):“未經(jīng)公正補(bǔ)償，不得將私有財(cái)產(chǎn)充作公用。(norshallprivatepropertybetakenforpublicusewithoutjustcompensation．)”其部分內(nèi)涵即體現(xiàn)出多維度補(bǔ)償?shù)睦砟?一是有權(quán)得到補(bǔ)償?shù)牟粌H包括財(cái)產(chǎn)的所有人，還包括財(cái)產(chǎn)相關(guān)的收益人，如房地產(chǎn)的承租人;二是取得補(bǔ)償?shù)膶?duì)象不僅包括房地產(chǎn)本身，還包括其附加物，以及與該房地產(chǎn)商業(yè)信譽(yù)有關(guān)的無(wú)形資產(chǎn)(odwill)②。此外，1970年聯(lián)邦國(guó)會(huì)還制定了《針對(duì)聯(lián)邦或聯(lián)邦資助規(guī)劃的統(tǒng)一搬遷補(bǔ)助與不動(dòng)產(chǎn)征收政策法》(UniformRelocationAssistedandRealPropertyAcquisitionPoliciesforFederalandFederallyAssistedProgramsAct)，規(guī)定應(yīng)當(dāng)向被征用人補(bǔ)助搬遷費(fèi)用、搬家津貼以及其他雜項(xiàng)費(fèi)用。很多州受其影響，肯定搬遷費(fèi)用等應(yīng)當(dāng)計(jì)入征收補(bǔ)償?shù)臄?shù)額之內(nèi)③。三是補(bǔ)償?shù)墓绞袌?chǎng)價(jià)值并不單純反映被征用財(cái)產(chǎn)的當(dāng)前用途，它還反映該財(cái)產(chǎn)適宜投入使用的其他合法用途④。通過(guò)全方位的保障，被拆遷人并不會(huì)因公益而生的征收、征用導(dǎo)致利益減損，這是符合當(dāng)代私權(quán)保障的民法精神的。因此，在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大拆遷補(bǔ)償?shù)乃椒ūＵ戏秶谖覈?guó)成為一項(xiàng)重要任務(wù)。

二、國(guó)有土地上房屋征收原有法述評(píng)

(一)國(guó)有土地上房屋征收問(wèn)題的形成與現(xiàn)狀從廣義“法”的角度看，國(guó)有土地上房屋征收由我國(guó)現(xiàn)行的多部法律同時(shí)進(jìn)行規(guī)制⑤，既有國(guó)家的根本大法《憲法》，又有如《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》《土地管理法》《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等行政法律法規(guī)，還有如《物權(quán)法》這樣的民事法律。鑒于涉及法律規(guī)范的位階層次之較大跨度和部門(mén)領(lǐng)域之繁多數(shù)目，我們必須承認(rèn)調(diào)和我國(guó)現(xiàn)行的房屋征收制度兼具復(fù)雜性、重要性以及必要性。通過(guò)對(duì)涉及的各法律施行之時(shí)間、具體規(guī)定以及實(shí)踐操作的境況之分析，我國(guó)房屋征收問(wèn)題的形成與現(xiàn)狀可得以基本把握。第一，由1990年5月國(guó)務(wù)院頒布的《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和1991年1月國(guó)務(wù)院頒布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》時(shí)間間隔之短暫，我們可以窺知我國(guó)對(duì)土地使用權(quán)制度的法律調(diào)整與對(duì)城鎮(zhèn)房屋征收問(wèn)題的法律調(diào)整幾近同步。因此，城鎮(zhèn)房屋征收問(wèn)題之獨(dú)立存在和極易產(chǎn)生糾紛的現(xiàn)狀背后必然存有多元化因素，而非僅僅是土地使用權(quán)制度的不完善所致。第二，土地與建筑物“房地分離”的本質(zhì)關(guān)系與“一體主義”的法律后果所引致的結(jié)構(gòu)性悖論是導(dǎo)致我國(guó)現(xiàn)行房屋征收相關(guān)法律問(wèn)題的重要根源。為凸顯房屋的本身價(jià)值與獨(dú)立地位以及便利房屋的流轉(zhuǎn)交易，我國(guó)并未延循古羅馬法的“一切建筑物從屬于土地”的土地吸附地上物原則①，而是采納了建筑物所有權(quán)獨(dú)立于土地所有權(quán)的所謂“房地分離原則”［8］。然而在法律后果上，“房隨地走”或“地隨房走”的房地一體之自由流通模式，從立法技術(shù)和思想上體現(xiàn)的交易模式是建立在國(guó)家所有權(quán)基礎(chǔ)上的“國(guó)家物權(quán)主義”，“在土地國(guó)有的條件下，土地所有權(quán)與使用權(quán)(從而土地所有權(quán)與房屋的所有權(quán))的分離變成強(qiáng)制性的，不能通過(guò)相關(guān)各方的談判來(lái)加以改變。人們并非是在各種可能的選擇中去選擇自己認(rèn)可的權(quán)利分配模式，而是被強(qiáng)制接受某種權(quán)利分配結(jié)果”［9］。這使得國(guó)家在對(duì)國(guó)有城市土地進(jìn)行征收的同時(shí)，不重視或者根本否認(rèn)國(guó)家對(duì)城鎮(zhèn)房屋的征收，亦或是只著眼于房屋本身的補(bǔ)償而回避土地使用權(quán)隨征收活動(dòng)潛在租值的顯化而導(dǎo)致的利益糾紛。這種房地結(jié)構(gòu)性矛盾實(shí)際上根源于我國(guó)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，其更加強(qiáng)調(diào)公民對(duì)國(guó)家安排的絕對(duì)服從。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的提出與發(fā)展，房屋流轉(zhuǎn)交易形式逐漸多樣態(tài)化、土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓的法律制度日臻完善，如何促使房產(chǎn)與地產(chǎn)妥適結(jié)合以體現(xiàn)客觀價(jià)值的最優(yōu)化愈加受到重視。第三，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深入和公民權(quán)利意識(shí)的自覺(jué)而生，在對(duì)房屋違法征收的一片反對(duì)聲中，立法者開(kāi)始密切關(guān)注并愈發(fā)重視房屋征收中被征收人的合法權(quán)益。這最突出地反映在我國(guó)2004年《憲法》第四修正案、2007年《物權(quán)法》以及2011年《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的頒布與施行。在城市房屋征收法律關(guān)系中，作為相對(duì)弱者一方的被征收人的合法權(quán)利越來(lái)越受到全面、合理的保障，在補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償程序上也逐漸體現(xiàn)出私權(quán)保障的價(jià)值訴求。

(二)國(guó)有土地上房屋征收的原有法評(píng)價(jià)國(guó)有土地上房屋征收所涉及的原有法律法規(guī)為房屋征收行為構(gòu)建了大致的法律框架，但該法律框架還遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足和解決現(xiàn)實(shí)生活中房屋征收出現(xiàn)的諸多法律問(wèn)題，國(guó)家權(quán)力運(yùn)作和公民權(quán)利保障相協(xié)調(diào)的要求無(wú)從實(shí)現(xiàn)。原有法規(guī)制的問(wèn)題主要體現(xiàn)在以下方面:首先，公共利益界定不明確。我國(guó)《憲法》《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》和《物權(quán)法》等原有法對(duì)公共利益都或詳或略有所提及，然而，于諸多規(guī)制中“公共利益”依舊“猶抱琵琶半遮面”的不明確性與模糊性，并未降低實(shí)踐中區(qū)分公共利益和非公共利益的難度，由此行政主體侵損私權(quán)的較高概率仍是房屋征收中存有的較大隱患。修正原有法立法技術(shù)上的弊端以及規(guī)制上的漏洞以擊破制度成為準(zhǔn)確界定公共利益的原動(dòng)力。其次，政府角色定位不清晰。我國(guó)有關(guān)征收的原有法律規(guī)制由于對(duì)行政權(quán)力缺乏有效制約，導(dǎo)致其過(guò)于膨脹，司法程序的作用沒(méi)有得到應(yīng)有的重視與發(fā)揮。在征收法律關(guān)系中政府毋庸置疑是作為最終歸責(zé)者的一方主體，但在征收過(guò)程中政府作為指揮者、執(zhí)行者、服務(wù)者亦或是裁決者的定位又遲遲得不到明確，而于設(shè)法減輕自身機(jī)構(gòu)直接的擔(dān)責(zé)壓力或緩解現(xiàn)行補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的考量，政府或扮演多重角色或隱匿幕后，由此導(dǎo)致的主體錯(cuò)位造成認(rèn)定程序上的混亂，從而引發(fā)政府信用危機(jī)與公信力下降等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。最后，拆遷補(bǔ)償安置不合理。第一，補(bǔ)償安置實(shí)質(zhì)上是充滿(mǎn)利益博弈的偽商談。因行政部門(mén)的強(qiáng)勢(shì)“兜底”，原有法從安置補(bǔ)償協(xié)議的啟動(dòng)到制定均刻有明顯的強(qiáng)制性烙印，這就使得缺少雙方充分溝通和意見(jiàn)交流的補(bǔ)償安置協(xié)議是一種沖突博弈而非議價(jià)博弈。由此，征收方案的制定過(guò)程就離“接近于一個(gè)完全信息的雙方議價(jià)博弈，其最后的均衡將趨向于納什議價(jià)解①”這一理想模式漸行漸遠(yuǎn)。第二，房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，國(guó)有土地使用權(quán)被提前終止后未得到應(yīng)有補(bǔ)償。原有法尚未就城市建設(shè)拆遷中國(guó)有土地使用權(quán)的補(bǔ)償做出具體規(guī)定，將若干問(wèn)題淡化為僅對(duì)征收房屋所有權(quán)而產(chǎn)生的補(bǔ)償安置問(wèn)題，被拆遷人土地使用權(quán)的損失被悄然“隱去”。第三，被拆遷人難以得到真正妥善安置。按照原有法的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，較低的貨幣補(bǔ)償使得大批拆遷戶(hù)易陷入難以承受按面積差價(jià)重新購(gòu)房的經(jīng)濟(jì)壓力和在外租房又明顯不能滿(mǎn)足利益優(yōu)化的兩難境地，最終只能選擇遷移到地價(jià)相對(duì)便宜的城市邊緣居住。隨著城市經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展、用地需求的無(wú)限增長(zhǎng)，如此遷移循環(huán)往復(fù)，被拆遷人的地理位置漸次被“邊緣化”，最終導(dǎo)致的是整個(gè)社會(huì)中低收入群體的被“邊緣化”。

三、國(guó)有土地上房屋征收新條例評(píng)述及完善之思考

2011年《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)新《條例》)頒布施行，該條例較《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)舊《條例》)在權(quán)利保障方面設(shè)置更為周全，立法理念、立法技術(shù)更為先進(jìn)與合理，制度的嬗變促使了許多現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題的解決，但新條例仍有許多規(guī)制有待完善。

(一)公共利益的界定是否應(yīng)正面界定以及能否正面界定作為公權(quán)與私權(quán)連接點(diǎn)的公共利益一直是備受學(xué)界討論的熱點(diǎn)與難點(diǎn)問(wèn)題。面對(duì)因立法的暫付闕如而導(dǎo)致實(shí)踐中“公共利益”之濫用境況，盡管王利明先生曾在制定《物權(quán)法》時(shí)就明確指出:“僅僅寄希望于物權(quán)法對(duì)公共利益內(nèi)容的界定是物權(quán)法所不能承受之重”［10］。但不可否認(rèn)的是，公共利益承擔(dān)了揭橥《憲法》第十條②精神的責(zé)任，成為《物權(quán)法》第四十二條③規(guī)定的征收程序啟動(dòng)之實(shí)質(zhì)要件與最終目的之應(yīng)然歸宿。因此，研究公共利益的界定成為完善我國(guó)房屋征收法律制度的首要任務(wù)。新《條例》第八條就公共利益的范圍進(jìn)行了具體規(guī)制:“為了保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定:(一)國(guó)防和外交的需要;(二)由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要;(三)由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要;(四)由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要;(五)由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要;(六)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。”一方面，立法上將公共利益作為房屋征收的前置條件，有助于界分公益征收與商業(yè)征收。判定公共利益的需要還必須堅(jiān)持必要性原則，即“為了實(shí)現(xiàn)某種特定的公共利益必須對(duì)特定范圍內(nèi)的房屋進(jìn)行征收，否則該特定公共利益不能實(shí)現(xiàn)。也就是說(shuō)，哪怕房屋征收行為的目的確實(shí)具有公益性，但若該方案不是唯一的，還有其他不需要通過(guò)房屋征收也能實(shí)現(xiàn)公共利益的途徑，那么該征收行為就不符合必要性原則，其為了公共利益需要的‘確需’性就不具備。必要性原則能夠有效防止政府在為實(shí)現(xiàn)公共利益的過(guò)程中為削減成本或其他不適當(dāng)考慮而濫用征收權(quán)”［11］。另一方面，在立法技術(shù)上兼采了列舉式和概括式并舉的立法方式，妥善地處理了公共利益因具有發(fā)展性、開(kāi)放性、抽象性和模糊性等特征而引致的難以界定的問(wèn)題，以相對(duì)明確的標(biāo)準(zhǔn)使得在法律實(shí)踐中更具操作性。通過(guò)對(duì)公共利益進(jìn)行列舉性的規(guī)定，法條能夠?yàn)橐话忝癖娂靶姓黧w提供統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)指引，對(duì)于判定某一行為是否違反公共利益的要求也大有裨益，這種具體化的法律操作模式實(shí)質(zhì)上就是對(duì)公共利益類(lèi)型化分析，正如拉倫茨所言:“當(dāng)抽象———一般概念及其邏輯體系不足以掌握某生活現(xiàn)象或意義脈絡(luò)的多樣表現(xiàn)形態(tài)時(shí)，大家首先會(huì)想到的補(bǔ)助思考形式是‘類(lèi)型’。”［12］而概括式的“兜底條款”即“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要”之規(guī)定，一方面因開(kāi)放式“兜底條款”的運(yùn)用而“期待能彈性地、演變地對(duì)生活事實(shí)加以規(guī)范，而不至于掛一漏萬(wàn)或不能與時(shí)俱進(jìn)”［13］;另一方面也使得規(guī)制“公共利益”的法律層級(jí)有所保障，這決定了地方性法規(guī)和政府規(guī)章都無(wú)權(quán)創(chuàng)設(shè)新的“公共利益”的情形，限制了對(duì)“公共利益”的擴(kuò)大解釋①。誠(chéng)然，在房屋征收和拆遷的過(guò)程中，就新《條例》列舉的六種公共利益而言，“最容易出現(xiàn)公共利益被‘掉包’的情形就是政府組織實(shí)施的保障性安居工程和舊城區(qū)改建，在這兩項(xiàng)建設(shè)中往往存在公共利益與商業(yè)利益交織的情況，而使它們成為地方政府大量引入商業(yè)利益的缺口”［14］。因此，在判定因該兩項(xiàng)建設(shè)需要而進(jìn)行的房屋征收與拆遷活動(dòng)時(shí)，應(yīng)該嚴(yán)格審查征收房屋收回土地使用權(quán)后的土地使用主體、征收與拆遷的受益者、產(chǎn)權(quán)的可能承受人與土地的使用功能等，以確保作為房屋征收與拆遷目的的公共利益在房屋被拆遷后能夠在相當(dāng)程度上得以實(shí)現(xiàn)。

(二)拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的重塑補(bǔ)償系征收制度的必備要素，注重補(bǔ)償?shù)恼魇罩贫龋凹茸裱朔ㄖ瓢l(fā)達(dá)國(guó)家征收制度的發(fā)展規(guī)律，也抓住了我國(guó)城市不動(dòng)產(chǎn)征收糾紛的主要矛盾”［15］。房屋拆遷補(bǔ)償既具有深厚的基礎(chǔ)，又體現(xiàn)私權(quán)保障的價(jià)值內(nèi)涵，在房屋拆遷法律關(guān)系中，房屋拆遷補(bǔ)償理應(yīng)體現(xiàn)人權(quán)保障的要求以及等價(jià)有償、公平的民法原則?；谧⒅赝晟婆c提升拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的理念，具體補(bǔ)償舉措應(yīng)體現(xiàn)在以下方面:第一，從適當(dāng)補(bǔ)償?shù)焦窖a(bǔ)償———價(jià)值理念的轉(zhuǎn)變。我國(guó)2001年頒布實(shí)施的舊《條例》對(duì)被拆遷人采適當(dāng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這在實(shí)踐中多被等同于象征性或撫慰性補(bǔ)償。依據(jù)適當(dāng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，被拆遷人的直接利益無(wú)法得到全面補(bǔ)償，更毋論預(yù)期性的利益。此外，行政補(bǔ)償?shù)姆秶?，補(bǔ)償基本上只限于財(cái)產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償，而財(cái)產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償中也只局限于對(duì)直接損失的補(bǔ)償。2011年實(shí)行的新《條例》首次將拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)確定為公平補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)②。公平補(bǔ)償原則納入了嚴(yán)密的利益評(píng)估機(jī)制，并與市場(chǎng)掛鉤，實(shí)現(xiàn)了私權(quán)保障價(jià)值理念的轉(zhuǎn)變，對(duì)房屋拆遷法律關(guān)系中被拆遷人的利益保護(hù)更為周全。然而，新《條例》尚未關(guān)注或解決的問(wèn)題在于:城市居民房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)雖然歸屬主體一致，但二者的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)卻是相異的。新《條例》雖然對(duì)被拆遷人采用公平補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但這種補(bǔ)償?shù)墓叫运槍?duì)的對(duì)象卻不甚明晰。新《條例》第十七條第一款限定了房屋征收補(bǔ)償?shù)姆秶?(一)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償;(二)因征收房屋造成的搬遷、臨時(shí)安置的補(bǔ)償;(三)因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償。從條文字面看，補(bǔ)償僅限于基于房屋所有權(quán)所產(chǎn)生的合理利益，對(duì)城市土地使用權(quán)的補(bǔ)償不在考慮之列。然而，新《條例》第八條關(guān)于公共利益需要的界定，“無(wú)論是為了保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建的需要，還是為了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)的需要，地方政府對(duì)他人房屋進(jìn)行征收的真正目的并不是為了取得房屋的所有權(quán)，而是為了盡快拆除房屋和重新開(kāi)發(fā)、利用土地”［16］。事實(shí)也是如此，隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，城市土地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值往往要遠(yuǎn)高于基于房屋所有權(quán)所派生出的各項(xiàng)利益。況且，新《條例》第二十一條第三款“因舊城區(qū)改建征收個(gè)人住宅，被征收人選擇在改建地段進(jìn)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的”規(guī)定已暗含了地價(jià)在補(bǔ)償中所占有的重要份量;第十九條“對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類(lèi)似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格”中的“房地產(chǎn)”更是直接顯露“地產(chǎn)”在征收補(bǔ)償中難以被忽略;住建部頒發(fā)的《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》第十一條也規(guī)定，被征收房屋價(jià)值是指被征收房屋及其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)在正常交易情況下的交易金額。由此，被征收房屋的價(jià)值補(bǔ)償，當(dāng)然包含了對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)值喪失的補(bǔ)償，否則“公平補(bǔ)償”只是“金玉其外”而在實(shí)質(zhì)上對(duì)被征收人有失公允———新《條例》對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)所依據(jù)的基礎(chǔ)對(duì)象之曖昧不清的態(tài)度值得反思。日后立法需要完善的事項(xiàng)在于:第一，在考慮補(bǔ)償時(shí)，是否需要同時(shí)補(bǔ)償基于房屋所有權(quán)及土地使用權(quán)所產(chǎn)生的利益之總和;第二，是否將二者價(jià)值進(jìn)行比較而補(bǔ)償價(jià)值較高者。筆者認(rèn)為，第二種方法更為合理。原因在于，我國(guó)實(shí)行房地一體主義，對(duì)二者進(jìn)行總和性補(bǔ)償一方面會(huì)加重政府負(fù)擔(dān);另一方面可能會(huì)引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，加劇公民的信譽(yù)危機(jī)。如前所述，土地使用權(quán)具有獨(dú)立的價(jià)值，且此價(jià)值在某些情況下相對(duì)于房屋而言在理論上甚至更為顯著，但是在實(shí)踐交易中，土地使用權(quán)的對(duì)價(jià)一般已經(jīng)“吸附”于為取得房屋所有權(quán)時(shí)所支付的對(duì)價(jià)中，所以在厘定補(bǔ)償規(guī)制時(shí)，也理應(yīng)將實(shí)踐考慮其中，故補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按兩者價(jià)值之和顯然并非合理。根據(jù)十八屆三中全會(huì)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案所指出的建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，“房地一體”的模式將會(huì)更為明顯地體現(xiàn)，在補(bǔ)償價(jià)值計(jì)算時(shí)，立法應(yīng)參照實(shí)踐中“地產(chǎn)”之于“房產(chǎn)”價(jià)值的“吸附”這一事實(shí)對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明晰規(guī)制，以?xún)烧邇r(jià)值較高者為準(zhǔn)。第二，由單一性到多樣性———亟待解決的問(wèn)題。在拆遷補(bǔ)償方式上，目前我國(guó)基本上采以貨幣補(bǔ)償為主、實(shí)物補(bǔ)償或產(chǎn)權(quán)調(diào)換為輔的做法，新《條例》依然沒(méi)有解決該漏缺①。補(bǔ)償方式的簡(jiǎn)單化使得被拆遷人所面臨的際遇難以被顧及甚至遭到漠視。在房屋拆遷過(guò)程中，房屋的滅失往往直接導(dǎo)致居民就業(yè)成本和生活成本的增加，從而引發(fā)新的生存危機(jī)，這關(guān)涉公民權(quán)利的保護(hù)及社會(huì)秩序的安定與和諧，因此，有必要堅(jiān)守公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t與標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)研究不動(dòng)產(chǎn)征收及補(bǔ)償?shù)闹麑W(xué)者AbrahamBell和GideonParchomovsky指出，隨著公共利益范圍的不斷擴(kuò)張，公平補(bǔ)償幾乎成了僅有的對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)有意義的保障和對(duì)政府濫用征收權(quán)的審查②。究竟什么是“公平補(bǔ)償”?美國(guó)聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，需要補(bǔ)償?shù)氖且蛘饔眯袨榻o財(cái)產(chǎn)所有人造成的損失，衡量損失的標(biāo)準(zhǔn)是財(cái)產(chǎn)被征用時(shí)的公平市場(chǎng)價(jià)值(fairmarketvalue)③。在堅(jiān)持公平補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，立法需要考慮兩方面的因素:一方面，公平市場(chǎng)價(jià)值并不單純反映被征用財(cái)產(chǎn)的當(dāng)前用途，它還反映該財(cái)產(chǎn)適宜投入使用的其他合法用途④。純粹從現(xiàn)有價(jià)值出發(fā)評(píng)估的補(bǔ)償數(shù)額往往難以彌補(bǔ)當(dāng)事人的實(shí)際損失，對(duì)被限制和剝奪私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的公平補(bǔ)償必須包括私有財(cái)產(chǎn)的既有價(jià)值如被拆遷人處分不動(dòng)產(chǎn)自遭受破壞的損失，潛在價(jià)值如被拆遷人對(duì)不動(dòng)產(chǎn)情感價(jià)值的損失以及與不動(dòng)產(chǎn)所處社區(qū)聯(lián)系割裂的損失、滿(mǎn)足個(gè)人正當(dāng)?shù)奶厥庑枰度氲膿p失⑤，同時(shí)還應(yīng)該將可得利益納入考慮之中。另一方面補(bǔ)償?shù)姆绞奖仨毧紤]到分配正義，補(bǔ)償方式差異的背后蘊(yùn)含的是價(jià)值沖突及利益沖突。龐德認(rèn)為:“法學(xué)家所必須做的就是認(rèn)識(shí)這個(gè)問(wèn)題，并意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題是以這樣一種方式向他提出的，即盡其可能保護(hù)所有的社會(huì)利益、并維持這些利益之間的、與保護(hù)所有這些利益相一致的某種平衡或協(xié)調(diào)?！雹薰?，為平衡或協(xié)調(diào)公共利益與個(gè)人利益，立法所提供的補(bǔ)償方式理應(yīng)能夠保證個(gè)人的生活水準(zhǔn)不會(huì)因?yàn)樗接胸?cái)產(chǎn)權(quán)的征收或征用而降低。因此，建立多樣化的補(bǔ)償機(jī)制成為必須。多樣化的補(bǔ)償方式除了以貨幣補(bǔ)償為主，實(shí)物補(bǔ)償或產(chǎn)權(quán)調(diào)換為輔外，還可以考慮增加安排就業(yè)、提供升學(xué)機(jī)會(huì)、擴(kuò)大社保范圍等其他措施，從多方位、多維度保障被拆遷人的合法權(quán)益。第三，由籠統(tǒng)性到唯一性———補(bǔ)償主體的特定化。房屋拆遷責(zé)任主體不明確是導(dǎo)致房屋拆遷糾紛的重要原因。房屋拆遷中實(shí)際包含了兩層法律關(guān)系———政府與開(kāi)發(fā)商之間的土地使用權(quán)出讓法律關(guān)系、政府與被拆遷人的土地使用權(quán)收回與房屋所有權(quán)征收法律關(guān)系，被拆遷人與開(kāi)發(fā)商之間并沒(méi)有直接的法律關(guān)系。舊《條例》規(guī)定，拆遷人應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定，對(duì)被拆遷人給予補(bǔ)償、安置。在舊《條例》下，何謂拆遷人?拆遷主體是誰(shuí)?拆遷由誰(shuí)補(bǔ)償?這些問(wèn)題對(duì)于被拆遷人而言往往不得而知，加之缺乏公共利益的前提性要求，諸多商業(yè)性拆遷大行其便，無(wú)所顧忌，這些均使得主體錯(cuò)位、責(zé)任承擔(dān)混亂的現(xiàn)象成為常態(tài)。新《條例》第四條則明確規(guī)定:“市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。市、縣級(jí)人民政府確定的房屋征收部門(mén)(以下稱(chēng)房屋征收部門(mén))組織實(shí)施本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。市、縣級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定和本級(jí)人民政府規(guī)定的職責(zé)分工，互相配合，保障房屋征收與補(bǔ)償工作的順利進(jìn)行?！边@一規(guī)定揭示了“房屋拆遷”歸屬于“征收”，是政府行為，即市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的房屋征收與補(bǔ)償工作，政府部門(mén)成為公益拆遷補(bǔ)償?shù)奈ㄒ恢黧w而明確歸位。新《條例》第四章又就政府職能部門(mén)的不法拆遷行為規(guī)定了嚴(yán)格的責(zé)任機(jī)制，補(bǔ)償主體的特定性使得政府的責(zé)任得以明定，在權(quán)利保護(hù)方面避免了被拆遷人求償無(wú)門(mén)的被動(dòng)局面，健全了被拆遷人的補(bǔ)償保障途徑。新《條例》中，房屋拆遷補(bǔ)償法律關(guān)系中的政府部門(mén)承擔(dān)的是嚴(yán)格責(zé)任，“一個(gè)國(guó)家要實(shí)行法治，總要會(huì)犧牲一些原本由國(guó)家、政府、官員所擁有的東西，或者是放棄某些希望取得并且可能取得的正當(dāng)目標(biāo)，諸如國(guó)家的部分權(quán)力、階級(jí)利益、政黨影響力、官員職權(quán)、工作效率，甚至經(jīng)濟(jì)效益”［17］。雖然政府從之前的“幕后”走入“臺(tái)前”且承擔(dān)更多的責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)，但這與責(zé)任政府、服務(wù)政府的科學(xué)行政理念是相符的。但新《條例》需要進(jìn)一步完善的地方在于有必要具體細(xì)化被拆遷人求償程序，拓展求償救濟(jì)途徑，在歸責(zé)主體明確化的同時(shí)只有構(gòu)建起健全完善的求償程序才能在終極意義上保障被拆遷人行使求償權(quán)。

(三)征收正當(dāng)程序的完善目前，我國(guó)房屋征收正當(dāng)程序的不完備甚至缺失是房屋征收違法現(xiàn)象屢禁不止的主要根源。“一個(gè)健全的法律，如果使用武斷的、專(zhuān)橫的程序去執(zhí)行，不能發(fā)生良好的效果。一個(gè)不良的法律，如果使用一個(gè)健全的程序去執(zhí)行，可以限制或削弱法律的不良效果?！保?8］嚴(yán)格程序的規(guī)制及施行是達(dá)至實(shí)體正義的前提，“征收程序要實(shí)現(xiàn)的基本功能是:對(duì)征收決定權(quán)的制約和對(duì)被征收方權(quán)利的保障”［19］。在我國(guó)有關(guān)規(guī)定程序的法律法規(guī)中，保障公民或行政相對(duì)人的知情權(quán)和參與權(quán)尤為必要，正當(dāng)程序原則應(yīng)當(dāng)成為房屋征收高度關(guān)注的原則。第一，完善征收許可中的聽(tīng)證程序。根據(jù)我國(guó)《行政許可法》第四十六條的規(guī)定:“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證的事項(xiàng)，或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽(tīng)證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告，并舉行聽(tīng)證?！痹撘?guī)定存在的問(wèn)題是，聽(tīng)證程序的啟動(dòng)完全依靠行政機(jī)關(guān)的價(jià)值判斷，在具體行政行為所涉及的利益關(guān)系中，行政主體既是參加者同時(shí)又享有決定聽(tīng)證的啟動(dòng)權(quán)，缺乏一定的監(jiān)督機(jī)制。新《條例》第十一條明確規(guī)定:“市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將征求意見(jiàn)情況和根據(jù)公眾意見(jiàn)修改的情況及時(shí)公布。因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)被征收人認(rèn)為征收補(bǔ)償方案不符合本條例規(guī)定的，市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織由被征收人和公眾代表參加的聽(tīng)證會(huì)，并根據(jù)聽(tīng)證會(huì)情況修改方案?！笨梢?jiàn)，該規(guī)定在提高聽(tīng)證的公眾參與度以及過(guò)程、結(jié)果的透明度上有所進(jìn)步。但是，對(duì)于何謂聽(tīng)證、何時(shí)聽(tīng)證、如何聽(tīng)證、向誰(shuí)主張聽(tīng)證這些問(wèn)題的法律規(guī)定過(guò)于粗泛，聽(tīng)證信息機(jī)制的設(shè)置依然嚴(yán)重失衡，被征收人缺乏實(shí)際參加聽(tīng)證的路徑保障以致《行政許可法》賦予公民主張聽(tīng)證的權(quán)利有被“虛化”或“架空”之嫌。新《條例》關(guān)于聽(tīng)證事項(xiàng)中，只有因舊城區(qū)改建需要征收房屋才關(guān)涉嚴(yán)格聽(tīng)證的問(wèn)題，在其他事項(xiàng)上則無(wú)嚴(yán)格聽(tīng)證的要求?！安还苋绾谓缍ü怖?，也不管是哪一級(jí)別的公共利益，只要公共利益的主張會(huì)引起私人實(shí)體利益的限制與克減，就必須存在一種程序系統(tǒng)來(lái)保證這種限制與克減的正當(dāng)性與合法性?！?/p>

［20］盡管新《條例》第九條規(guī)定，作出的征收決定必須符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃等，而這些規(guī)劃的制定就必須廣泛征求社會(huì)公眾意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)科學(xué)認(rèn)證。這其中完全可以將其明定為必須經(jīng)過(guò)公益調(diào)查和公益聽(tīng)證程序。筆者還認(rèn)為，對(duì)關(guān)涉房屋征收中的所有事項(xiàng)都應(yīng)當(dāng)納入聽(tīng)證程序，聽(tīng)證應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行《行政許可法》所要求的程序進(jìn)行，聽(tīng)證筆錄應(yīng)當(dāng)完整、全面，準(zhǔn)確反映聽(tīng)證過(guò)程及參加者的意見(jiàn)，并以此作為決策的依據(jù)。“正當(dāng)法律程序就是要求征用當(dāng)局必須聽(tīng)取被征用人的意見(jiàn)，同時(shí)要充分說(shuō)明行使征用權(quán)的理由，而不是根據(jù)其單方意志作出征用決定?！保?1］對(duì)于行政機(jī)關(guān)未經(jīng)聽(tīng)證所作出的違法行政行為，應(yīng)根據(jù)征收進(jìn)程中的不同情況，依法分別作出撤銷(xiāo)、駁回訴訟請(qǐng)求或者確認(rèn)違法判決。第二，完善拆遷補(bǔ)償安置的評(píng)估程序。完善拆遷補(bǔ)償安置評(píng)估程序的關(guān)鍵在于保證評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、客觀性與公正性。舊《條例》雖然規(guī)定補(bǔ)償定價(jià)以市場(chǎng)評(píng)估價(jià)進(jìn)行確定，但同時(shí)又將評(píng)估辦法的制定權(quán)劃歸省、自治區(qū)、直轄市人民政府，市場(chǎng)評(píng)估受到政府政策的左右。新《條例》規(guī)定在評(píng)估辦法上增加了復(fù)核評(píng)估以及向房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估專(zhuān)家委員會(huì)申請(qǐng)鑒定的權(quán)利。在房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)的選任上，規(guī)定評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)由被征收人協(xié)商選定;協(xié)商不成的，通過(guò)多數(shù)決定、隨機(jī)選定，將被拆遷人的索償權(quán)與行政主體的行政權(quán)相剝離，盡量避免行政主體的過(guò)分干預(yù)?？傮w而言，新《條例》推行后的最終議價(jià)結(jié)果較之于舊《條例》應(yīng)更為趨近公平。由于“健全第三方評(píng)估市場(chǎng)，賦予公民以自由選擇評(píng)估方的權(quán)利，引入有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制應(yīng)該是完善征收補(bǔ)償制度的一個(gè)必要進(jìn)路”［22］。不難看出，在評(píng)估機(jī)構(gòu)的遴選機(jī)制以及對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的監(jiān)督等方面，新《條例》仍有細(xì)化的空間。第三，完善房屋征收的裁決程序。

完善房屋征收裁決程序應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化司法權(quán)與行政權(quán)的分離，強(qiáng)化司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，堅(jiān)持司法終局原則。根據(jù)舊《條例》的規(guī)定，行政裁決程序是提起行政訴訟程序的前提條件，如果不滿(mǎn)行政裁決，即使申請(qǐng)?jiān)V訟，也不能避免房屋被強(qiáng)制征收的命運(yùn)。賦予政府部門(mén)對(duì)征收糾紛的行政裁決權(quán)后，政府部門(mén)在下發(fā)行政許可后還對(duì)其自己作出的行政許可予以裁決，“在中國(guó)現(xiàn)行的房屋拆遷制度框架中，政府既是給予房屋拆遷許可的初始界定者，同時(shí)也是判定該拆遷是否為合理拆遷的裁判者，行政許可、裁決及執(zhí)行的角色重疊，政府一身兼具運(yùn)動(dòng)員和裁判員的雙重身份?！保?3］行政主體行使行政權(quán)時(shí)往往肆無(wú)忌憚，不利于被征收人合法權(quán)益的保護(hù)。行政的特點(diǎn)固然講求效率，但是在公民權(quán)利可能受到極大損害的時(shí)候，還應(yīng)當(dāng)充分注重正義、公平的要求，這是實(shí)現(xiàn)最優(yōu)效率的途徑之一。新《條例》第十四條規(guī)定:“被征收人對(duì)市、縣級(jí)人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟?！边@是對(duì)房屋征收的裁決權(quán)實(shí)行司法終局原則的確認(rèn)。從私權(quán)保障的角度而言，只有將房屋征收的最終裁決權(quán)由行政裁決轉(zhuǎn)化為司法裁決，建立起有效的監(jiān)督機(jī)制，才能避免行政主體對(duì)房屋征收裁決權(quán)的權(quán)力壟斷，更好的保障被征收人的合法權(quán)益。在國(guó)有土地房屋征收中，房屋征收作為越來(lái)越普遍的社會(huì)現(xiàn)象所引發(fā)的一系列社會(huì)問(wèn)題不容忽視。新《條例》在保障被拆遷人的權(quán)利方面雖有顯著進(jìn)步，但關(guān)于拆遷補(bǔ)償?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)無(wú)論在理論層面還是立法技術(shù)層面都存在著不足。在正確處理社會(huì)公共利益與私權(quán)沖突的過(guò)程中，需要構(gòu)建起公平合理的平衡機(jī)制，強(qiáng)化被征收人合法權(quán)益的保護(hù)，健全被征收人權(quán)利救濟(jì)途徑，將公平補(bǔ)償、正當(dāng)程序納入法律保障體系之中，這樣才能更好地處理好城市房屋征收糾紛，促進(jìn)社會(huì)和諧秩序。

參考文獻(xiàn):

［1］孫笑俠．拆遷風(fēng)云中尋找法治動(dòng)力———論轉(zhuǎn)型期法治建構(gòu)的主體［J］．東方法學(xué)，2010，(4):10．

［2］梁慧星．中國(guó)物權(quán)法研究(上)［M］．北京:法律出版社，1998．249，250．

［3］［德］哈里•韋斯特曼．德國(guó)民法基本概念(第16版)［M］．張定軍，等譯．北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2013．168．

［4］王澤鑒．民法概要［M］．北京:北京大學(xué)出版社，2011．389．

［5］鄭玉波．法諺(二)［M］．北京:法律出版社，2007．147．［6］王利明．《物權(quán)法》的實(shí)施與征收征用制度的完善［J］．法學(xué)雜志，2008，(4):16．

［7］王士如，郭倩．城市拆遷中公眾參與機(jī)制的功能與立法建議［J］．行政法學(xué)研究，2010，(2):30．

［8］［15］［16］朱廣新．房屋征收補(bǔ)償范圍與標(biāo)準(zhǔn)的思考［J］．法學(xué)，2011，(5):26，21，21．

［9］孫笑俠，鐘瑞慶等．復(fù)活的私權(quán)［M］．北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，2007．278，279．

［10］王利明．物權(quán)法草案中征收征用制度的完善［J］．中國(guó)法學(xué)，2005，(2):57．

［11］［14］唐忠民．“公共利益”司法審查的相關(guān)問(wèn)題———以《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》為例［J］．理論學(xué)刊，2012，(10):86．

［12］［德］卡爾•拉倫茨．法學(xué)方法論［M］．陳愛(ài)娥，譯．北京:商務(wù)印書(shū)館，2003．337．

［13］黃茂榮．法學(xué)方法與現(xiàn)代民法(增訂第六版)［M］．臺(tái)灣:法學(xué)系法學(xué)叢書(shū)編輯委員會(huì)，2009．570．

［17］孫笑俠．法的現(xiàn)象與觀念［M］．山東:山東人民出版社，2001．359．

［18］王名揚(yáng)．美國(guó)行政法［M］．北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，1995．41．

［19］［21］劉東亮．拆遷亂象的根源分析與制度重整［J］．中國(guó)法學(xué)，2012，(5):145，144．

［20］楊寅．公共利益的程序主義考量［J］．法學(xué)，2004，(10):10．

［22］趙駿，范良聰．補(bǔ)償博弈與第三方評(píng)估［J］．法學(xué)研究，2012，(3):67．

第6篇：房屋征收補(bǔ)償法規(guī)范文

1.立法理念、法律意識(shí)方而:拆遷是指為城市建設(shè)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，經(jīng)有關(guān)機(jī)關(guān)許可而拆除權(quán)利人房屋并給予補(bǔ)償、安置的行為。拆遷涉及房屋所有權(quán)人的所有權(quán)問(wèn)題。所謂房屋所有權(quán)是指權(quán)利人對(duì)其所有的房屋有占有、使用、收益、處分的權(quán)利。該項(xiàng)權(quán)利受法律保護(hù)，任何組織、個(gè)人均不得非法侵害。拆遷從性質(zhì)上講應(yīng)該屬于對(duì)公民則-產(chǎn)的征收。我國(guó)法律中雖沒(méi)有明確規(guī)定“私有則一產(chǎn)神圣不可侵犯”，但法律對(duì)“保護(hù)公民個(gè)人的合法則一產(chǎn)”在《憲法》中作了承諾。也就是說(shuō):保護(hù)公民個(gè)人合法則一產(chǎn)安全是國(guó)家的法定義務(wù)而長(zhǎng)期以來(lái)，在中國(guó)的法律傳統(tǒng)中，公法文化一直占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，私權(quán)利一直得不到應(yīng)有的俘重和有效地保護(hù)，無(wú)法同公權(quán)利相抗衡。在公民個(gè)人利益與國(guó)家利益發(fā)生沖突時(shí)，強(qiáng)調(diào)犧牲個(gè)人利益服從國(guó)家、集體利益。與之相對(duì)應(yīng)，國(guó)外則非常強(qiáng)調(diào)對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)?！肮駛€(gè)人的土地，皇帝的馬也不許跑?！倍谖覈?guó)，拆遷實(shí)踐中的“釘子戶(hù)”一詞就反映著拆遷者與被拆遷者的對(duì)立關(guān)系，暴露出立法理念之落后。

2.法律體制方而:我國(guó)日前拆遷工程相當(dāng)浩大，涉及到許多樣眾的切身利益。這方面的矛盾糾紛呈上升趨勢(shì)。然而，在這一領(lǐng)域尚沒(méi)有一部統(tǒng)一的《拆遷法》這方面的法律依據(jù)主要是國(guó)務(wù)院在2001年6月6日第40次常務(wù)會(huì)議上通過(guò)并于2001年11月1日正式實(shí)施的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下稱(chēng)《條例》)。各地政府根據(jù)各地的實(shí)際情況，依據(jù)此條例制定了當(dāng)?shù)氐牟疬w管理規(guī)定。如:1997年北京市頒布了《北京市城市房屋拆遷管理辦法》。關(guān)于拆遷補(bǔ)償方法，規(guī)定比較混亂，因此帶來(lái)了實(shí)際操作中的混亂現(xiàn)象。

3.執(zhí)法方式與水平方而:城ili拆遷辦公室是專(zhuān)門(mén)管理拆遷事務(wù)的機(jī)構(gòu)，執(zhí)掌著拆遷人權(quán)。目前存在著較多的違反法律程序、野蠻拆遷等情況，反映出執(zhí)法方式粗暴單一、執(zhí)法水平低。這在一定程度上傷害了被拆遷人的感情導(dǎo)致了此類(lèi)矛盾的激化。

二、行政法視野中的拆遷問(wèn)題

1.關(guān)于拆遷抽象行政行為的可訴性問(wèn)題

現(xiàn)代法治國(guó)家一般都將立法納入司法審查。例如在英國(guó)，無(wú)論是行政機(jī)關(guān)的具體行政行為還是抽象行政行為，只要超越權(quán)限，法院都可行使審查權(quán)。而在我國(guó)的實(shí)踐中，有這樣一種情況:在被拆遷人對(duì)一此拆遷規(guī)則表不疑問(wèn)時(shí)，尚沒(méi)有較有效的解決途徑。這與我國(guó)現(xiàn)有的行政法律制度有關(guān)。我國(guó)《行政訴訟法》和《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行<行政訴訟法>若干問(wèn)題的意見(jiàn)(試行)》所確定的行政訴訟受案范困僅限于具體行政行為，而排除了抽象行政行為。2003年4月25日，《法制日?qǐng)?bào)》以《公民狀告政府行政“立法”不作為》為題報(bào)道了南京市江寧區(qū)的一件由拆遷糾紛引出的案中案。案件中的江寧區(qū)政府在上位的拆遷法規(guī)已修改多年的情況下，不及時(shí)修改當(dāng)?shù)氐牟疬w法規(guī)，仍然沿用7年前的祈行辦法，以致被拆遷人因此損失數(shù)白萬(wàn)元，被拆遷人憤而狀告政府立法不作為，其訴訟請(qǐng)求被駁回。而對(duì)一些地方政府以行政立法的方式損害被拆遷人合法權(quán)益的行為，司法的活動(dòng)空間很小，這也就使得當(dāng)事人處在了一種投告無(wú)門(mén)的境地。故許多學(xué)者強(qiáng)烈呼吁擴(kuò)人行政訴訟受案范困。有的學(xué)者還卞張從社會(huì)公共利益關(guān)系出發(fā)，一切行政行為都納入行政訴訟受案范圍。

2.《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的不周延性

(1)《條例》尚未規(guī)定被拆遷人有權(quán)利參與拆遷的決策過(guò)程及監(jiān)督拆遷過(guò)程。飛政府行政公開(kāi)是現(xiàn)代社會(huì)的一人趨勢(shì)，而在我國(guó)的拆遷實(shí)踐中，許多拆遷決策存在著暗箱操作的現(xiàn)象，都是政府一言為定，不容被拆遷人的質(zhì)疑。如果被拆遷人有參與拆遷決策過(guò)程的機(jī)會(huì)的話(huà)，會(huì)減少不少矛盾。另外，《條例》也未規(guī)定被拆遷人有權(quán)利參與監(jiān)督拆遷過(guò)程。

(2)《條例》并未明確提出聽(tīng)證程序，只在第八條規(guī)定:“房屋拆遷管理部門(mén)在發(fā)放房屋拆遷許可證的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)將房屋拆遷許可證中載明的拆遷人，拆遷范困，拆遷期限等事項(xiàng)，以房屋拆遷公告的形式予以公布”而未要求“房屋拆遷卞管部門(mén)在審查拆遷人拆遷補(bǔ)償安置方案時(shí)，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取被拆遷人的意見(jiàn)?！?/p>

(3)《條例》第十六條規(guī)定:“拆遷人與被拆遷人或扦拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，由房屋拆遷管理部門(mén)裁決。房屋拆遷管理部門(mén)是被拆遷人的，由同級(jí)人民政府裁決。裁決應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起30日內(nèi)作出?！爱?dāng)事人對(duì)裁決不服的，可以自裁決書(shū)送達(dá)之日起3個(gè)月內(nèi)向人民法院。拆遷人依照本條例規(guī)定已對(duì)被拆遷人給予貨幣補(bǔ)償或扦提供拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房的，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行?！边@一規(guī)定存在兩個(gè)問(wèn)題:首先，裁決公正的前提是地位中立，而城市規(guī)劃和拆遷或授權(quán)開(kāi)發(fā)商拆遷本身就是政府行為，而且在一些地方，政府官員追求所謂政績(jī)的愿望與商人追求經(jīng)濟(jì)利益的目標(biāo)相結(jié)合，于是政府和開(kāi)發(fā)商之間有了更多的默契，由此產(chǎn)生的政府的裁決的公正性就可想而知了。其次，“訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行”的規(guī)定使被拆遷人如果對(duì)拆遷補(bǔ)償不滿(mǎn)，即使選擇了行政訴訟，也只能“帶著鐐銬跳舞”，無(wú)法改變被強(qiáng)制拆遷的命運(yùn)。這就,,致一些被拆遷人采取非理性的方法來(lái)處理問(wèn)題。

3.其它法律法規(guī)存在的問(wèn)題

我國(guó)尚沒(méi)有系統(tǒng)地規(guī)范房地產(chǎn)評(píng)估方面的法律法規(guī)。目前多數(shù)房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)依附于行政權(quán)力而存在，其出具的評(píng)估報(bào)告帶有濃厚的行政色彩。因此，有關(guān)部門(mén)有必要盡快制定相關(guān)措施。另外，有些地方性的法規(guī)雖然打著保護(hù)被拆遷人合法權(quán)益的旗號(hào)，但在實(shí)際立法過(guò)程中并沒(méi)有把被拆遷人作為權(quán)利主體來(lái)保護(hù)，而是站在管理者的角度，以方便拆遷為目的。這些都是立法中需要改進(jìn)的。

三、解決拆遷矛盾之法律構(gòu)想

要想徹底解決城市建設(shè)中的盲目與無(wú)序狀態(tài)，從根本上保護(hù)公民的權(quán)利不受侵害，僅靠行政命令是不夠的。為了防止推土機(jī)下的悲劇”的發(fā)生，需要從立法理念、法律體制、執(zhí)法方法等層而解決拆遷矛盾。

1.樹(shù)立正確的立法理念

國(guó)家利益和個(gè)人利益從根本上說(shuō)是一致的，不應(yīng)該把被拆遷人放在政府拆遷的對(duì)立面上。要改變政府的行政觀念。政府行政的最重要目標(biāo)，不應(yīng)當(dāng)是修了幾條步行街，招了多少商，引了多少資，而應(yīng)是為當(dāng)?shù)氐娜罕娞峁┖玫墓参锲泛凸卜?wù)。西方國(guó)家拆遷一條街道往往要醞釀四五年甚至七八年，我國(guó)香港的街道少有筆直，都是因?yàn)樗麄冇昧俗畛浞值臅r(shí)間進(jìn)行平等的協(xié)商，直到雙方都覺(jué)得公平為止。這一點(diǎn)值得我們借鑒?；谄降然A(chǔ)上的拆遷法律法規(guī)才能得到群眾的擁護(hù)。

2.完善我國(guó)現(xiàn)行的有關(guān)拆遷的法律法規(guī)

(1)規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目的審批程序

對(duì)涉及拆遷的，在規(guī)劃審批前應(yīng)以適當(dāng)?shù)男问接枰怨荆浞致?tīng)取被拆遷人等利害關(guān)系人的意見(jiàn)。建設(shè)上程規(guī)劃方案一經(jīng)批準(zhǔn)，建設(shè)單位不得擅自變更;確需變更的，必須經(jīng)過(guò)規(guī)劃部門(mén)審批;城市規(guī)劃行政部門(mén)在批準(zhǔn)其變更前，應(yīng)重新進(jìn)行公示。

(2)應(yīng)明確提出聽(tīng)證程序

《行政復(fù)議法》第四條規(guī)定:“行政復(fù)議機(jī)關(guān)履行行政復(fù)議職責(zé)，應(yīng)當(dāng)遵循合法、公正、公開(kāi)、及時(shí)、便民的原則，堅(jiān)持有錯(cuò)必糾，保障法律、法規(guī)的正確實(shí)施?！薄缎姓幜P法》專(zhuān)門(mén)對(duì)行政機(jī)關(guān)作出某此行政處罰決定前，當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)就組織聽(tīng)證的程序作硬性規(guī)定?？梢?jiàn)，聽(tīng)證有一定的法律依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，《條例》應(yīng)明確提出聽(tīng)證程序，要求“房屋拆遷主管部門(mén)在審查拆遷人拆遷補(bǔ)償安置方案時(shí)，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取被拆遷人的意見(jiàn)?！敝挥谐浞煮w現(xiàn)透明度原則，才能提高行政效率。

(3)確立合理貨幣補(bǔ)償機(jī)制

公共利益的成本當(dāng)由受益人均衡負(fù)擔(dān)，這是現(xiàn)代社會(huì)的共識(shí)。因此，對(duì)城ili建設(shè)中的利益受損者，應(yīng)進(jìn)行及時(shí)、充分、合理的補(bǔ)償。《條例》規(guī)定，被拆遷房屋的評(píng)估辦法及搬遷補(bǔ)助費(fèi)和臨時(shí)安置費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定或規(guī)定。從目前的情況看，各地的評(píng)估辦法和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償程序均不相同，拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較混亂。且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般都是政府說(shuō)了算，較少聽(tīng)取樣眾意見(jiàn)。而目前的拆遷矛盾在很人程度上是由執(zhí)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)于市場(chǎng)房?jī)r(jià)偏低引起的。因此應(yīng)賦予樣眾在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上的“話(huà)語(yǔ)權(quán)”，從而提高透明度，使補(bǔ)償趨向于公平。有學(xué)者建議，國(guó)家可制定統(tǒng)一的《征收補(bǔ)償法》，確立評(píng)估辦法和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定辦法，明確評(píng)估和補(bǔ)償?shù)某绦颉?/p>

3.就政府而言，應(yīng)嚴(yán)格依法行政。

依法行政，必須強(qiáng)化聽(tīng)證程序，確保被拆遷方的知情權(quán)。依據(jù)相關(guān)法律的精神，在拆遷當(dāng)事雙方不能就拆遷補(bǔ)償安置等問(wèn)題達(dá)成一致，經(jīng)做工作仍無(wú)效的情況下，對(duì)涉及拆遷住戶(hù)多、影響而廣、補(bǔ)償數(shù)額人的糾紛應(yīng)舉行聽(tīng)證。根據(jù)拆遷行政程序規(guī)定和拆遷實(shí)踐，筆者認(rèn)為，把舉行拆遷聽(tīng)證的時(shí)機(jī)選擇在經(jīng)多次做工作拆遷當(dāng)事雙方仍不能就拆遷安置補(bǔ)償事宜達(dá)成一致，拆遷行政部門(mén)在下達(dá)拆遷行政裁決之前較為適宜。這樣做便于充分聽(tīng)取拆遷當(dāng)事雙方的意見(jiàn)，也為即將下達(dá)的行政裁決提供充分的事實(shí)和法律依據(jù)，確保行政裁決的公正拆遷聽(tīng)證應(yīng)以公開(kāi)的方式進(jìn)行，不但拆遷行政機(jī)關(guān)和利益關(guān)系人參加，一般公眾經(jīng)允許亦可參加旁聽(tīng)，新聞?dòng)浾咭部梢圆稍L。拆遷聽(tīng)證應(yīng)遵守法定程序。聽(tīng)證結(jié)束后，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)對(duì)聽(tīng)證結(jié)果進(jìn)行審查，作出相應(yīng)決定。

依法行政，需要注意方式方法現(xiàn)在有不少地方政府走的是“強(qiáng)硬派路線”，以權(quán)壓人，以勢(shì)欺人，根本沒(méi)有把拆遷戶(hù)放到平等的談判位置。在利益之爭(zhēng)中既不遵循法律，也不嚴(yán)格按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，而是按拆遷辦單方面的意志行事，甚至或通過(guò)停水停電等違法方式逼人就范，或通過(guò)造成既成事實(shí)來(lái)強(qiáng)迫拆遷戶(hù)接受。其結(jié)果往往是事與愿違。拆遷方式應(yīng)當(dāng)依法確定，具體有兩個(gè)方面，一是在實(shí)體方面，依照法律規(guī)定，對(duì)被拆遷人足額進(jìn)行補(bǔ)償、安置，不能利用評(píng)估或地位的優(yōu)勢(shì)克扣、減損補(bǔ)償、安置數(shù)額，侵害被拆遷人的利益;一是依據(jù)法定程序拆遷，對(duì)不能達(dá)成協(xié)議的，可提請(qǐng)拆遷主管部門(mén)裁決。裁決生效后或被拆遷人不服的且拆遷人提供周轉(zhuǎn)用房的方可強(qiáng)制拆遷。同時(shí)，拆遷部門(mén)應(yīng)改進(jìn)執(zhí)法方法。這方面也有一些成功的經(jīng)驗(yàn)。據(jù)報(bào)道，沈陽(yáng)市在“金廊”拆遷過(guò)程中，走的是市場(chǎng)化路線”補(bǔ)償金額通過(guò)"市場(chǎng)評(píng)估定價(jià)”。為保障被拆遷人及承租人的利益，還設(shè)定了最低補(bǔ)償線。為盡快完成拆遷工作，采用現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)的辦法，并采取了分時(shí)間段獎(jiǎng)勵(lì)措施:拆遷人會(huì)后25日內(nèi)搬遷完畢的，每戶(hù)獎(jiǎng)勵(lì)4000元人民幣;拆遷人會(huì)后35日之內(nèi)搬遷完畢的，獎(jiǎng)勵(lì)3000元人民幣。這種“以柔克剛”、人性化、靈活務(wù)實(shí)的解決問(wèn)題的思路，更適應(yīng)當(dāng)下的樣眾的心理。無(wú)論是經(jīng)濟(jì)效益，還是社會(huì)效益，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于一此地方的野蠻拆遷。只有依法行政，才能真正俘重人的俘嚴(yán)，達(dá)到拆遷的最終的目的，即為了滿(mǎn)足的人更高層次的社會(huì)需要。

另外，政府要采取措施，為拆遷戶(hù)提價(jià)供經(jīng)濟(jì)適用房和中低價(jià)商品房，以從源頭上減少拆遷矛盾。

4.應(yīng)暢通被拆遷人的權(quán)利救濟(jì)渠道。

現(xiàn)實(shí)中，被拆遷人權(quán)利救濟(jì)渠道的不通暢是造成拆遷矛后激化的重要原因。為此，人民法院應(yīng)當(dāng)受理拆遷爭(zhēng)議，同時(shí)享有拆遷糾紛的最終裁判機(jī)關(guān)的地位。同時(shí)，考慮到拆遷涉及一些專(zhuān)業(yè)知識(shí)，應(yīng)組建由與拆遷雙方?jīng)]有利害關(guān)系的專(zhuān)業(yè)人士組成的裁判機(jī)構(gòu)，公正而高效地裁決拆遷糾紛，既維護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益，又保障城市建設(shè)項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

拆遷本來(lái)是為人民樣眾創(chuàng)造更好的生活環(huán)境的一件好事然而由于立法理念的落后、法律法規(guī)的不健全丙加上一此部門(mén)工作方法簡(jiǎn)單粗暴，導(dǎo)致“善花”結(jié)出“惡果”。筆者認(rèn)為，只有全面廓清立法理念、改善現(xiàn)有法律體制再加上有關(guān)部門(mén)依法行政、人性化執(zhí)法，才能真正把好事辦好，最終使人民樣眾受益。

【參考文獻(xiàn)】

[1]秦平.城市拆遷，司法何以缺位[J].中央政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，1995,(6).

[2]沈陽(yáng)今報(bào)[N]2003-9-3.

第7篇：房屋征收補(bǔ)償法規(guī)范文

關(guān)鍵詞：農(nóng)民土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)

新修訂的憲法第13條增加了對(duì)合法的私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)的條款，但這一條款不會(huì)自動(dòng)落實(shí)到8億農(nóng)民的身上。8億農(nóng)民的重要的合法私有財(cái)產(chǎn)—“土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”還是殘缺模糊的，農(nóng)民的土地還沒(méi)有得到有效的保障。農(nóng)民的“土地私有財(cái)產(chǎn)”問(wèn)題是“三農(nóng)”問(wèn)題的核心，是農(nóng)村的市場(chǎng)化和現(xiàn)代化的關(guān)鍵，也是影響整個(gè)中國(guó)的市場(chǎng)化和現(xiàn)代化進(jìn)程的非常重要的因素。必須妥善解決農(nóng)民的土地私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)問(wèn)題。

一、農(nóng)民的土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)—模糊殘缺的私有產(chǎn)權(quán)

按照現(xiàn)行的法律規(guī)定，農(nóng)民的土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)就是農(nóng)民的土地使用權(quán)。土地使用權(quán)是指全民所有制單位、集體所有制單位、其他組織或個(gè)人依照法律規(guī)定，對(duì)國(guó)家所有的或集體所有的土地、森林、草原進(jìn)行占有、使用、收益的權(quán)利。縱觀現(xiàn)行土地使用權(quán)制度，可以按使用目的的不同劃分為以下幾類(lèi)：城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)，國(guó)有耕地、林地、草原的使用權(quán)，承包使用權(quán)，宅基地使用權(quán)等。所以，作為農(nóng)民的土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的土地使用權(quán)主要包括承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)。

承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是指農(nóng)民對(duì)農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有的依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。2003年月1日生效配擬中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法))，賦予了農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)力。該法案第一次從法律上界定了農(nóng)民在長(zhǎng)達(dá)30-70年的承包期內(nèi)，擁有承包土地的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)、收益處置權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)或流轉(zhuǎn)權(quán)等。依照該法，農(nóng)民實(shí)質(zhì)上已經(jīng)擁有了對(duì)承包土地的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。

宅基地使用權(quán)是使用權(quán)人占有、使用集體所有的土地，在該土地上建造住房及其他附著物的權(quán)利。宅基地使用權(quán)實(shí)際上也是一種私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。宅基地使用權(quán)人享有對(duì)宅基地的占有與使用權(quán)、出租權(quán)、實(shí)施附屬行為權(quán)、取得地上建筑物或其他附著物的征用補(bǔ)償權(quán)，同時(shí)也實(shí)際上享有宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)。因?yàn)殡m然法律禁止宅基地使用權(quán)的單獨(dú)轉(zhuǎn)讓、抵押，但是并沒(méi)有禁止或限制隨宅基地上建造的房屋及其他建筑物所有權(quán)的轉(zhuǎn)移而產(chǎn)生的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或抵押等。申請(qǐng)農(nóng)村宅基地使用權(quán)，需要特殊身份，但是依合法方式轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，法律并未明確規(guī)定受讓人的身份條件。通過(guò)買(mǎi)賣(mài)、交換、贈(zèng)與、繼承等方式轉(zhuǎn)讓宅基地上的房屋或其他建筑物的所有權(quán)，也將不可分割地一并轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)。因此，農(nóng)民的土地使用權(quán)是一種清楚完整的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，體現(xiàn)了農(nóng)民是土地的真正主人的立法意圖。然而在現(xiàn)實(shí)中，這種私有財(cái)產(chǎn)權(quán)卻是模糊殘缺的，農(nóng)民對(duì)土地私有財(cái)產(chǎn)沒(méi)有取得真正的處分權(quán)。

首先，基礎(chǔ)權(quán)利的模糊。土地使用權(quán)的基礎(chǔ)是土地所有權(quán)，土地使用權(quán)是從所有權(quán)派生出來(lái)的權(quán)利，土地所有權(quán)是非常模糊的。首先，權(quán)屬不具體?，F(xiàn)行的農(nóng)村土地所有制結(jié)構(gòu)是在**年實(shí)行的“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”制度上確定的?！叭?jí)”即“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組”。從法律上看界線十分清楚。但具體到每一塊土地，所有制形式和所有權(quán)歸屬則比較模糊，具體屬于哪個(gè)集體所有，是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))是村還是組?不明確。同時(shí)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組是行政單元，并不都是經(jīng)濟(jì)學(xué)概念上的“經(jīng)濟(jì)集體”，也不是法律概念上的“經(jīng)濟(jì)法人”。其次，主體不明確。目前無(wú)論是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、是村、還是組，對(duì)土地所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)均無(wú)具體的土地產(chǎn)權(quán)證書(shū)予以界定和確認(rèn)，無(wú)產(chǎn)權(quán)證就無(wú)土地產(chǎn)權(quán)的法律依據(jù)，這樣在一個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))范圍內(nèi)，其土地所有權(quán)可以說(shuō)成是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))所有，也可以是村、組所有，法律界定不清晰，隨意性大。第三，權(quán)能不清楚。在賦予了農(nóng)民的土地使用權(quán)的具體的權(quán)能之后，集體所有權(quán)的權(quán)能有哪些?由誰(shuí)實(shí)現(xiàn)?怎樣實(shí)現(xiàn)?都是一片空白。第四，農(nóng)民作為土地的真正所有者。他們作為具體個(gè)體的所有者權(quán)利如何得到保證?怎樣實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組等集體“所有代表”的監(jiān)督?這些也缺乏制度規(guī)定。最后，集體所有權(quán)與土地使用權(quán)的關(guān)系也不清楚。表面看來(lái)集體所有權(quán)與土地使用權(quán)可以并行不悖，實(shí)則關(guān)系并不清楚。一是因?yàn)榧w所有權(quán)的模糊，二是當(dāng)兩種權(quán)利發(fā)生沖突時(shí)，也沒(méi)有相關(guān)的處理依據(jù)。

其次、公益征用權(quán)的模糊。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。這是土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)在實(shí)際運(yùn)行中常常遭遇到的公權(quán)，這種權(quán)利同樣模糊。其一，何謂“公共利益”，確認(rèn)者、確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)、確認(rèn)程序等目前都不明。其二，“依照法律規(guī)定”，這里的法律是指哪些?是不是任何法律法規(guī)都可以?指向同樣不明。其三，征收或征用以及相應(yīng)的補(bǔ)償，除了土地管理法第四十七條對(duì)土地征用的補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)的規(guī)定比較明確，有具體的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)外，其余的都缺乏具體的程序和標(biāo)準(zhǔn)。

土地所有權(quán)的模糊，使得農(nóng)民沒(méi)有真正掌握土地，結(jié)果是“基層政權(quán)及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村干部掌握了絕大部分的土地處置權(quán)—農(nóng)民失去了土地所有者的權(quán)利。農(nóng)民與土地的關(guān)系僅只有法律意義上的承租關(guān)系。作為私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的土地使用權(quán)就成了殘缺的私有產(chǎn)權(quán)。而公益征用權(quán)的模糊，使得農(nóng)民的“土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”也成了模糊的私有產(chǎn)權(quán)。這些是造成農(nóng)民的“土地私有財(cái)產(chǎn)”不能得到有效的保護(hù)的根本原因。

農(nóng)民的土地私有財(cái)產(chǎn)—脆弱的私二產(chǎn)財(cái)有農(nóng)民的“土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”是模糊殘缺的財(cái)產(chǎn)權(quán)。一些人就利用這種模糊與殘缺，“合理合法”地侵犯農(nóng)民的土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和侵占農(nóng)民的“土地私有財(cái)產(chǎn)”。

(一)農(nóng)民土地被大量侵占，土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)成空中樓閣

土地所有權(quán)模糊、權(quán)屬不清。土地實(shí)際的處分權(quán)落在了基層干部即縣、鄉(xiāng)、村干部的手上。于是，這些基層干部就常常以“合理合法”的“、集體所有“的名義，隨意處分土地，隨意侵犯農(nóng)民的土地所有權(quán)。生于斯，長(zhǎng)于斯”的農(nóng)民不能真正獲得所有者權(quán)利，也不懂得珍惜這些權(quán)利，更沒(méi)有能力去與強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)抗?fàn)巵?lái)保護(hù)土地所有者權(quán)利。于是，在““集體所有，，的名義下，包括縣、鄉(xiāng)、村在內(nèi)的地方政府在上地問(wèn)題上，事實(shí)上形成了‘、利益共同體”，形成了一種默契。其結(jié)果是，實(shí)施了幾年的“.嚴(yán)厲的土地保護(hù)政策”，絲毫未能遏制住濫占土地的勢(shì)頭。相反，就在國(guó)土資源部發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步采取措施落實(shí)嚴(yán)格保護(hù)耕地制度》的通知后，東部幾個(gè)城市還加大了土地出讓的步伐。以至于《農(nóng)村土地承包法》在一些地方成為一紙空文，三次由“‘開(kāi)發(fā)區(qū)”熱引發(fā)的’.圈地?zé)帷?，圈走?20多萬(wàn)hm，土地。而在一些傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，由于集體經(jīng)濟(jì)薄弱，村干部工資常常不能按時(shí)發(fā)放。為了籌措經(jīng)費(fèi)，“賣(mài)地”成為首選的籌資方式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，7年來(lái)全國(guó)有近6700多萬(wàn)公頃耕地被征用，有4000多萬(wàn)農(nóng)民成為“務(wù)農(nóng)無(wú)地、上班無(wú)崗、低保無(wú)份”的“三無(wú)農(nóng)民”川。農(nóng)民失去了土地，“皮之不存，毛將焉附”，農(nóng)民的“土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”也成了空中閣樓。

(二)農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受侵犯

盡管農(nóng)民有《農(nóng)村土地承包法》，但實(shí)際上掌握了土地所有權(quán)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組干部的強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)也有“集體所有”、“發(fā)包方”的強(qiáng)大武器。因此，強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)就借“集體所有”之名干涉農(nóng)民的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，無(wú)償收回或非法轉(zhuǎn)讓、出租農(nóng)民承包的土地，違背農(nóng)民意愿強(qiáng)行進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)等，也借“集體所有”之名隨意調(diào)整土地承包期。國(guó)家規(guī)定土地的承包使用期在延長(zhǎng)15年的基礎(chǔ)上再延長(zhǎng)30年不變。而在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)民的土地承包期不斷地被調(diào)整。“三年一小調(diào)，五年一大調(diào)”。頻繁的調(diào)整，使土地經(jīng)營(yíng)周期人為縮短，不利于對(duì)土地保護(hù)，不利于農(nóng)民投資和經(jīng)營(yíng)，卻有利于強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)利用土地、以權(quán)尋租，從中漁利。因?yàn)槌邪谠蕉蹋瑢?duì)所有者越有利。有資料顯示，通過(guò)“圈地?zé)帷钡耐恋剞D(zhuǎn)移用途產(chǎn)生的級(jí)差收益有3萬(wàn)億元之巨。這些本來(lái)應(yīng)當(dāng)與農(nóng)民共享的“級(jí)差收益“，由于現(xiàn)行法律語(yǔ)焉不詳，而成為強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的“囊中之物一囚。值得注意的是，侵犯農(nóng)民土地承包權(quán)益的案件，隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的起伏而呈現(xiàn)出周期性變化的規(guī)律。于是，農(nóng)民單訪或群體上訪案件居高不下，成為時(shí)下影響社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的重大難題。

(三)農(nóng)民的宅基地使用權(quán)連及房屋等私產(chǎn)也易受侵害

我國(guó)憲法規(guī)定了保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)和征用補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，但是國(guó)家立法機(jī)關(guān)至今尚未制定關(guān)于農(nóng)村征用補(bǔ)償?shù)膶?zhuān)門(mén)法律，以調(diào)整征用補(bǔ)償法律關(guān)系。土地管理法第四十七條涉及征用補(bǔ)償問(wèn)題，對(duì)土地征用的補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)的規(guī)定比較明確，有具體的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。但對(duì)宅基地使用權(quán)連及以房屋為主的農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)則采取忽略或放任態(tài)度，甚至根本就沒(méi)有獨(dú)立的宅基地及房屋概念，它們僅被包含在“附著物”之中，根本沒(méi)有作出具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在現(xiàn)行處理農(nóng)民這些私產(chǎn)中除了極為少量的法律涉及此問(wèn)題外，主要是參照由國(guó)土資源部、建設(shè)部、各級(jí)地方政府部門(mén)的行政規(guī)章及文件來(lái)干預(yù)和處分在征用過(guò)程中涉及的農(nóng)民私產(chǎn)。由于制定征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力層層下放，各自為政，導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高低無(wú)據(jù)，隨意性極大。而且各級(jí)政府在征用補(bǔ)償法律關(guān)系中，集規(guī)則制定者、參與者、裁判員與處罰機(jī)關(guān)等多種身份于一身。農(nóng)民的公平受償權(quán)利至少?gòu)姆杉俺绦蛏暇褪艿讲划?dāng)限制。由于缺乏法律對(duì)農(nóng)民私產(chǎn)的征用補(bǔ)償法律關(guān)系的界定和規(guī)制，有的地方由鎮(zhèn)政府與村組簽訂《土地征用協(xié)議書(shū)》，協(xié)議中不僅處分了農(nóng)民的土地承包使用權(quán)、宅基地使用權(quán)，而且“打包”順帶處分了農(nóng)民的房屋、樹(shù)木、青苗等私產(chǎn)有恒產(chǎn)者有恒心。農(nóng)民的土地私有財(cái)產(chǎn)是農(nóng)民主要的恒產(chǎn)，但這種“私產(chǎn)”卻還如此脆弱，還遠(yuǎn)沒(méi)有成為“恒產(chǎn)”，這對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的發(fā)展及至中國(guó)的現(xiàn)代化發(fā)展都是不利的。

二、完善農(nóng)民的土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的土地私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)

(1)改革土地出讓方式，推行依法行政，保護(hù)土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的根本—土地。實(shí)踐業(yè)已證明，由行政審批制度決定的土地出讓方式，難于達(dá)到“嚴(yán)格保護(hù)耕地”的目的。因?yàn)?，地方政府有追求GDP的沖動(dòng)，為達(dá)目的會(huì)千方百計(jì)游說(shuō)、“攻關(guān)”審批機(jī)關(guān)，其手法可以說(shuō)是五花八門(mén)；而掌握著土地生殺大權(quán)的行政審批部門(mén)，則借機(jī)實(shí)現(xiàn)其尋租行為。強(qiáng)勢(shì)組織共同防范的‘對(duì)象”是擁有土地““殘缺產(chǎn)權(quán)”的農(nóng)民，蒙騙的對(duì)象則是中央政府?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)家用、‘尋租理論‘’證明‘“政權(quán)有自動(dòng)擴(kuò)大權(quán)力來(lái)妨礙產(chǎn)權(quán)的可能“?！爱?dāng)特權(quán)存在時(shí)，有特權(quán)的人總是想方設(shè)法來(lái)維護(hù)特權(quán)并尋求更多的特權(quán)，沒(méi)有特權(quán)的人或受到特權(quán)所害的人總是想辦法來(lái)消除不利于自己的特權(quán)，并尋求有利于自己的特權(quán)，由此帶來(lái)了權(quán)力的博弈。這段有關(guān)、‘現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”的話(huà)語(yǔ)，成功地揭開(kāi)了在‘·土地產(chǎn)權(quán)”主體混沌不清的情況下，地方政府與農(nóng)民就土地問(wèn)題的爭(zhēng)議為何愈演愈烈，而濫占耕地、侵害農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為幾乎無(wú)法遏制的謎底。

(2)明確農(nóng)民的“土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利”。要進(jìn)一步明確農(nóng)民的土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利，須制定具體的制度。具體的制度可以從兩方面考慮：第一是明確所有權(quán)的角度；第二是強(qiáng)化土地使用權(quán)的角度。明確所有權(quán)，是這項(xiàng)制度建設(shè)工作的重點(diǎn)。明確所有權(quán)，就是清晰化所有權(quán)，要將集體所有權(quán)的各項(xiàng)內(nèi)容都用立法加以明確規(guī)定；明確所有權(quán)，不是強(qiáng)化所有權(quán)，而是淡化所有權(quán)，要特別強(qiáng)調(diào)不能以“集體‘、少數(shù)服從多數(shù)”等名義，侵犯?jìng)€(gè)體合法的土地使用等私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。有專(zhuān)家建議取消土地的集體所有制，實(shí)行土地私有制，但“實(shí)證的數(shù)據(jù)并不支持我國(guó)目前從根本上改變土地政策或?qū)嵭型恋厮接谢?。作為農(nóng)業(yè)大國(guó)，我國(guó)農(nóng)村目前基本上沒(méi)有社會(huì)保障體系，土地的公有制可以保證每位農(nóng)民都有一份土地，外出打工的農(nóng)民一旦沒(méi)有了工作，還有一份土地可以養(yǎng)活自己，不至于完全失去依靠，這對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展都非常重要。而且，實(shí)行土地私有制還將面臨政治意識(shí)形態(tài)等障礙。所以，目前我國(guó)還不宜實(shí)行土地私有制。強(qiáng)化土地使用權(quán)，則重在貫徹現(xiàn)有的《農(nóng)村土地承包法》等法律，加強(qiáng)土地的確權(quán)工作，確認(rèn)農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)的主體地位。

(3)完善對(duì)土地私有財(cái)產(chǎn)的征收、征用和補(bǔ)償制度。首先，要明確規(guī)定征用補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t?；驹瓌t有兩個(gè)：第一，政府行為必須受到法律嚴(yán)格限制的原則。對(duì)農(nóng)民的土地私有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征用，是行政法律關(guān)系，性質(zhì)上是公權(quán)對(duì)私權(quán)的干預(yù)限制，最基本的原則是政府行為必須受到嚴(yán)格的法律限制，非法律明文規(guī)定的授權(quán)事項(xiàng)不可為，包括權(quán)力的范圍和行使權(quán)力的方式。農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)只接受法定的公共利益的限制。第二，公平合理的補(bǔ)償原則。征用后的一補(bǔ)償”關(guān)系是民事法律關(guān)系。政府負(fù)有公平合理補(bǔ)償農(nóng)民財(cái)產(chǎn)損失的職責(zé)和義務(wù)；農(nóng)民有權(quán)要求政府給予公平合理的補(bǔ)償。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和金額的確定應(yīng)遵循平等合理、彌補(bǔ)實(shí)際損害的基本原則，不能以行政手段限制和剝奪農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)主體地位及求償權(quán)。

其次、明確界定公共利益的具體事項(xiàng)。公共利益是政府在公權(quán)限制私權(quán)過(guò)程中的行為邊界，也是公民接受限制的行為邊界。法律要以例舉或排除的方法對(duì)公共利益作出嚴(yán)格具體界定，防止假公共利益之名，播越法律，進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)等違法行為。

再次，規(guī)定嚴(yán)格的法律程序。政府對(duì)農(nóng)民上地私有財(cái)產(chǎn)的征收必須借助嚴(yán)格的法律程序完成。具體包括：第一，征用程序。如：財(cái)產(chǎn)評(píng)估程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公示程序、聽(tīng)證程序、強(qiáng)制拆遷程序。第二，救濟(jì)程序。如：行政裁決程序、仲裁程序、訴訟程序。這些程序都必須明確而完善，特別要避免地方政府同時(shí)充當(dāng)決策者、規(guī)則制定者、征用方及糾紛的最后裁決者的多種角色。

最后，制定統(tǒng)一的補(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)及安置原則。除了土地管理法第四十七條外，對(duì)其他土地私有財(cái)產(chǎn)的征用補(bǔ)償也應(yīng)確定計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，由各地按照規(guī)定的計(jì)算方法確定具體的補(bǔ)償金額。通過(guò)制定補(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，既能防止征用方克扣、壓低征用補(bǔ)償費(fèi)用，損害農(nóng)民利益；也能防止被征方漫天要價(jià)、謊報(bào)和擴(kuò)大面積，非法獲利，加重國(guó)家用地負(fù)擔(dān)的事情發(fā)生。

第8篇：房屋征收補(bǔ)償法規(guī)范文

關(guān)鍵詞 水庫(kù)移民；移民安置區(qū)；土地補(bǔ)償；補(bǔ)償原理

中圖分類(lèi)號(hào) F061.6

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1002-2104(2012)02-0027-06

doi:103969/jissn1002-2104201202.005

水庫(kù)移民是因興建水庫(kù)而產(chǎn)生，其生產(chǎn)安置重點(diǎn)在于解決移民的土地問(wèn)題，最終要實(shí)現(xiàn)移民與安置區(qū)老居民的完全整合。已有的關(guān)于水庫(kù)移民土地補(bǔ)償，從研究角度上看，更多的是單純著眼于移民獲得土地得到安置及今后的發(fā)展，內(nèi)容上側(cè)重于移民區(qū)土地補(bǔ)償研究，理論研究主要在移民經(jīng)濟(jì)的理論方面。實(shí)際上，我國(guó)移民土地安置從建國(guó)初到現(xiàn)在，主要是通過(guò)土地重新劃撥和調(diào)整，但是，隨著農(nóng)村土地制度的變化，土地重新劃撥和調(diào)整的余地愈來(lái)愈小，同時(shí)受環(huán)境容量的限制，移民安置的難度越來(lái)越大，移民、安置區(qū)老居民、安置區(qū)集體之間的利益不均衡也日益顯現(xiàn)。因此，從移民和安置區(qū)老居民的同步發(fā)展的角度，深入分析土地權(quán)利在安置前后的變化以及應(yīng)給予的補(bǔ)償，探討移民安置中土地權(quán)益協(xié)調(diào)問(wèn)題既是實(shí)際中需要迫切解決的問(wèn)題，也是非自愿性移民土地權(quán)利發(fā)生轉(zhuǎn)移過(guò)程中土地制度建設(shè)和政府調(diào)控必須面對(duì)的問(wèn)題。

1 安置區(qū)安置土地補(bǔ)償現(xiàn)狀

1.1 安置土地來(lái)源與調(diào)整方式

現(xiàn)階段水庫(kù)移民安置土地來(lái)源，以所有權(quán)性質(zhì)不同來(lái)看，一種是用國(guó)有土地安置移民，其安置土地所有權(quán)屬于國(guó)家所有，通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或使用權(quán)發(fā)生移轉(zhuǎn)安置移民。另一種則是用集體土地安置移民，可分為三種情形，第一，通過(guò)移轉(zhuǎn)集體的機(jī)動(dòng)地，或開(kāi)發(fā)荒山荒地，或改造中低產(chǎn)田等安置移民；第二，集體利用外遷移民留下的承包地安置后靠移民；第三，移民的土地全部被淹沒(méi)，需要外遷安置移民的，政府通過(guò)調(diào)出安置區(qū)集體已發(fā)包給居民的土地安置移民。

安置方式按照移民遷移的距離遠(yuǎn)近可分為：就近后靠、近遷（縣內(nèi)）和遠(yuǎn)遷（出縣）等情形安置。從安置區(qū)土地調(diào)整變化來(lái)看，依據(jù)筆者的調(diào)查，土地調(diào)整的方式可歸納為：“村組土地局部調(diào)整流轉(zhuǎn)”、“土地全組調(diào)整流轉(zhuǎn)”以及“房地一起調(diào)整流轉(zhuǎn)”等3種模式。村組土地局部調(diào)整流轉(zhuǎn)的，則移民是分散安置。首先，在安置區(qū)選擇用于調(diào)整的承包地位置（移民自主選擇，或安置區(qū)集體為移民劃出承包地）；其次，結(jié)合安置區(qū)環(huán)境容量，確定移民安置方案，明確安置區(qū)土地調(diào)整的范圍；第三，移民部門(mén)實(shí)施移民安置方案，政府撥付補(bǔ)償款到安置區(qū)村集體后，部分安置區(qū)居民為移民調(diào)出承包地并獲得補(bǔ)償；最后，移民與安置區(qū)村組簽訂土地承包合同并獲得承包地。而土地全組調(diào)整流轉(zhuǎn)的，與上述土地局部調(diào)整不同的是安置區(qū)集體為移民調(diào)整承包地后，將安置區(qū)集體剩余的承包地按照安置區(qū)居民總數(shù)進(jìn)行平均分配，移民安置涉及到全部的原集體成員。至于房地一起調(diào)整流轉(zhuǎn)的，安置區(qū)居民在土地流轉(zhuǎn)調(diào)整過(guò)程中需要將土地和房屋一同作價(jià)“出售”給移民，同前述一樣，在確定調(diào)出承包地的位置，移民安置方案，移民安置補(bǔ)償款撥付到位后，安置區(qū)村集體則依據(jù)移民的購(gòu)買(mǎi)意向?qū)⒎课莸馁?gòu)買(mǎi)款撥付給出售房屋的安置區(qū)居民，而后安置區(qū)居民將房屋及家庭承包地一并交付移民使用[1]。

1.2 安置土地補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)

課題小組通過(guò)長(zhǎng)江水利委員會(huì)、西北勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)院、中南勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院、漢江集團(tuán)等單位收集到的紫坪鋪水利樞紐工程、龍灘水電站、瀑布溝水電站、南水北調(diào)中線一期工程丹江口水庫(kù)等12個(gè)水利水電工程的移民安置規(guī)劃報(bào)告，以及部分水庫(kù)的實(shí)地調(diào)查來(lái)看，現(xiàn)階段安置區(qū)安置土地補(bǔ)償主要有三種方式：第一，利用征地補(bǔ)償款在安置區(qū)開(kāi)墾荒地和改造中低產(chǎn)田，新增耕地在移民和安置區(qū)居民間按比例分成，安置區(qū)居民通過(guò)分成彌補(bǔ)調(diào)整流轉(zhuǎn)土地?fù)p失。第二，通過(guò)計(jì)算出人均移民安置經(jīng)費(fèi)，安置區(qū)則按照接納的移民人數(shù)獲得補(bǔ)償。第三，參照庫(kù)區(qū)淹沒(méi)（占）土地的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)的損失。具體還分為兩種類(lèi)型：一是安置區(qū)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與庫(kù)區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)完全相同；二是安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和庫(kù)區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分別采用年產(chǎn)值倍數(shù)法測(cè)算（詳見(jiàn)表1）。

2 存在問(wèn)題

2.1 安置區(qū)土地補(bǔ)償缺乏具體法律依據(jù)

從我國(guó)現(xiàn)行的土地法來(lái)看，關(guān)于水庫(kù)用地的土地補(bǔ)償法律法規(guī)并沒(méi)有明確規(guī)定對(duì)安置區(qū)集體和居民補(bǔ)償?shù)臈l款，僅在國(guó)務(wù)院471號(hào)令第二十九條、第三十條中，按不同的移民安置方式明確四種補(bǔ)償情形：①當(dāng)農(nóng)村移民在原集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)通過(guò)新開(kāi)發(fā)土地或者調(diào)劑土地集中安置的，將土地補(bǔ)償費(fèi)、安置區(qū)補(bǔ)助費(fèi)和集體財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償費(fèi)直接全額兌付給原移民集體經(jīng)濟(jì)組織；②當(dāng)農(nóng)村移民分散安置到本縣內(nèi)其他村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)的，由地方政府將相應(yīng)的征地補(bǔ)償款交給安置區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)；③當(dāng)農(nóng)村移民在本省內(nèi)其他縣安置的，項(xiàng)目法人將相應(yīng)的征地補(bǔ)償款和移民安置資金交給安置區(qū)縣級(jí)人民政府；④當(dāng)農(nóng)村移民跨省安置的，項(xiàng)目法人應(yīng)將相應(yīng)的征地補(bǔ)償款和移民安置資金交給安置區(qū)省（自治區(qū)、直轄市）級(jí)人民政府。可見(jiàn)，有關(guān)行政法規(guī)將安置區(qū)土地補(bǔ)償與淹沒(méi)區(qū)征地補(bǔ)償緊密聯(lián)系在一起，體現(xiàn)以“以土地?fù)Q土地”原則，忽視了征收土地、安置土地價(jià)值差異。

2.2 補(bǔ)償多少并非依據(jù)安置區(qū)土地實(shí)際狀況

從表1的補(bǔ)償情況來(lái)看，安置區(qū)土地補(bǔ)償都是在淹沒(méi)區(qū)征地補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，采用不同方式進(jìn)行補(bǔ)償，并非體現(xiàn)安置區(qū)土地本身價(jià)值。

第一種方式，將新增耕地在移民和安置區(qū)居民間分成，由于各庫(kù)區(qū)依情況而定標(biāo)準(zhǔn)，使得各庫(kù)區(qū)之間差別懸殊。如：三峽水庫(kù)移民與安置區(qū)居民的分成比例主要遵照《三峽庫(kù)區(qū)農(nóng)村移民安置區(qū)處理新老居民關(guān)系的經(jīng)濟(jì)措施》的規(guī)定進(jìn)行，即利用移民投資開(kāi)墾的荒地新老居民按7∶3分成，進(jìn)行土地改造后的耕地新老居民按5∶5分成；隔河巖水庫(kù)和江口水電站土地改造后的耕園地則按新老居民4∶6分成，顯然后者的分成比例更有利于安置區(qū)居民。這種分成比例的確定與實(shí)施是在既定的生產(chǎn)安置標(biāo)準(zhǔn)下，與安置多少移民的生產(chǎn)安置緊密相關(guān)，而與安置區(qū)土地狀況、土地開(kāi)墾改造需要的資金關(guān)系不緊密，其比例的確定缺乏科學(xué)性。此外，由于農(nóng)地具有保值增值的功能，許多安置區(qū)居民不愿意把他們的土地拿出來(lái)進(jìn)行改造后重新分配，因?yàn)樗麄儞?dān)心耕地面積減少所帶來(lái)的損失會(huì)超過(guò)土地改造所創(chuàng)造的效益[3]。而且，近年來(lái)我國(guó)為緩解建設(shè)發(fā)展占用耕地的矛盾，實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡制度。政府通過(guò)撥專(zhuān)項(xiàng)資金用于土地開(kāi)發(fā)整理，以其改善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，增加耕地。這樣安置區(qū)集體和居民會(huì)更愿意將荒地和中低產(chǎn)田進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)整理，以期獲得更多的利益，而非與移民分成。同時(shí)，用于安置區(qū)土地開(kāi)發(fā)改造的投資受移民補(bǔ)償資金總量的限制，其新增耕地質(zhì)量也難以保證。如，在長(zhǎng)江三峽工程庫(kù)區(qū)重慶萬(wàn)州區(qū)天城農(nóng)村移民安置過(guò)程中，八年試點(diǎn)（從1985年起到1992年止）土地開(kāi)墾面積有170.00 hm2，主要集中在海拔600 m，坡度25°以上，土地脊而薄，水利配套困難，經(jīng)調(diào)查評(píng)價(jià)，難以利用。

第二種方式，按安置區(qū)接納移民的人數(shù)補(bǔ)償，雖然人均標(biāo)準(zhǔn)可統(tǒng)一，如：紫坪鋪水庫(kù)、瀑布溝水電站和皂市水利樞紐工程分別為1.2萬(wàn)元/人、1.5萬(wàn)元/人和0.9萬(wàn)元/人，但由于移民安置規(guī)劃確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是參照征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的，在保障移民生活水平不降低的前提下，用于補(bǔ)償安置區(qū)土地的補(bǔ)償就受到影響，安置區(qū)土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以體現(xiàn)安置區(qū)土地狀況，轉(zhuǎn)出土地的

集體、農(nóng)民其土地權(quán)益難以獲得補(bǔ)償。第三種補(bǔ)償方式，參照庫(kù)區(qū)淹沒(méi)（占）土地的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)的損失，則是以甲地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)替代乙地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，顯然難以體現(xiàn)兩者之間的差異。

2.3 安置區(qū)土地補(bǔ)償未體現(xiàn)其土地權(quán)利變化及權(quán)益保護(hù)

水庫(kù)移民安置過(guò)程中，包括兩個(gè)重要階段，第一，土地征收階段。國(guó)家對(duì)于水利水電工程壩區(qū)、淹沒(méi)區(qū)及專(zhuān)項(xiàng)設(shè)施遷（復(fù)）建用地實(shí)行征收，并根據(jù)相關(guān)法律給予補(bǔ)償

長(zhǎng)江三峽工程庫(kù)區(qū)秭歸縣淹沒(méi)處理及移民安置規(guī)劃報(bào)告

耕地補(bǔ)償倍數(shù)7.77倍,灌溉水田113 934元/hm2，望天田90 198 元/hm2

計(jì)列了縣外土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)投資10 276.10萬(wàn)元

長(zhǎng)江水利委員會(huì)

1996

隔河巖庫(kù)區(qū)移民安置規(guī)劃實(shí)施執(zhí)行情況及修編概算報(bào)告

按1994年價(jià)，水田79 500元/hm2，旱地73 320元/hm2，補(bǔ)償倍數(shù)7倍

劣改優(yōu)耕地面積261.68hm2，新老居民4∶6分成，老居民得158.21hm2；計(jì)列了遷外縣征地費(fèi)

長(zhǎng)江水利委員會(huì)

2000

重慶市芙蓉江江口水電站可行性研究階段（等同初步設(shè)計(jì)）水庫(kù)淹沒(méi)處理及移民安置規(guī)劃報(bào)告

耕地補(bǔ)償倍數(shù)7倍，按淹沒(méi)區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)年產(chǎn)值分別計(jì)算補(bǔ)償，其中草山補(bǔ)償倍數(shù)按5倍計(jì)，13 500元/hm2

改造現(xiàn)有耕園地新老居民4∶6分成；安置區(qū)荒地轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償費(fèi)13 500.00元/hm2

長(zhǎng)江水利委員會(huì)

2000

紅水河龍灘水電站圍堰區(qū)天峨縣農(nóng)村移民安置實(shí)施規(guī)劃設(shè)計(jì)專(zhuān)題報(bào)告

庫(kù)區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為水田126 090元/hm2，旱地71 340元/hm2，果園116 430元/hm2，荒山草地6 645元/hm2

天峨縣出鄉(xiāng)安置移民的土地來(lái)源通過(guò)土地轉(zhuǎn)讓獲得，土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相同

西北勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)院

2001

長(zhǎng)江三峽工程庫(kù)區(qū)重慶萬(wàn)州區(qū)天城農(nóng)村移民安置實(shí)施計(jì)劃報(bào)告

沒(méi)有計(jì)算淹沒(méi)區(qū)土地的補(bǔ)償投資，按照安置單個(gè)移民5 839元計(jì)算生產(chǎn)安置補(bǔ)償投資

開(kāi)墾出來(lái)的土地新老居民7∶3分成；改造出來(lái)的土地5∶5分成

長(zhǎng)江水利委員會(huì)

2002

紫坪鋪水利樞紐工程庫(kù)區(qū)外遷農(nóng)村移民安置實(shí)施規(guī)劃報(bào)告

――

安置區(qū)轉(zhuǎn)出耕地的補(bǔ)償費(fèi)用為185 280.00元/hm2，補(bǔ)償倍數(shù)8倍；實(shí)際執(zhí)行按照安置區(qū)接納的移民人數(shù)獲得補(bǔ)償，每個(gè)移民12 000.00元

西北勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)院

2005

四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實(shí)施規(guī)劃報(bào)告（龍泉驛區(qū)送審稿）

――

在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)費(fèi)用，水田278 100.00元/hm2；旱地177 150.00元/hm2；實(shí)際執(zhí)行時(shí)按安置區(qū)接納移民的人數(shù)補(bǔ)償，每個(gè)移民15 000.00元

西北勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)院

四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實(shí)施規(guī)劃報(bào)告（郫縣送審稿）

――

在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)費(fèi)用，補(bǔ)償倍數(shù)16倍，398 160.00元/hm2，建設(shè)用地補(bǔ)償521 745.00元/hm2

西北勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)院

四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實(shí)施規(guī)劃報(bào)告（成都雙流送審稿）

――

在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)費(fèi)用，補(bǔ)償倍數(shù)16倍，398 160.00元/hm2，建設(shè)用地補(bǔ)償521 745.00元/hm2

西北勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)院

四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實(shí)施規(guī)劃報(bào)告（大邑縣送審稿）

――

在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)費(fèi)用，補(bǔ)償倍數(shù)16倍，398 160.00元/hm2，建設(shè)用地補(bǔ)償376 650.00元/hm2

西北勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)院

2008

南水北調(diào)中線一期工程丹江口水庫(kù)試點(diǎn)移民安置規(guī)劃

庫(kù)區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均采取年產(chǎn)值倍數(shù)法計(jì)算，倍數(shù)為16倍。其中，湖北淹沒(méi)區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為：水田402 960元/hm2，青苗12 600元/hm2；旱地269 520元/hm2，青苗8 430元/hm2

水庫(kù)移民安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均采用年產(chǎn)值倍數(shù)法計(jì)算，倍數(shù)為16倍。其中湖北省安置區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為：水田376 800.00元/hm2，青苗11 775.00元/hm2；旱地281 280.00元/hm2，青苗8 790.00元/hm2

漢江集團(tuán)

2008

黃河積石峽水電站工程移民安置規(guī)劃報(bào)告（審定本）

庫(kù)區(qū)水澆地補(bǔ)償倍數(shù)20倍，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)312 000元/hm2；旱地補(bǔ)償倍數(shù)20倍，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)204 000元/hm2，其他地類(lèi)都有詳細(xì)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

安置區(qū)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)參照庫(kù)區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，其中，河北灘安置區(qū)水澆地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)312 000.00元/hm2；在本村內(nèi)部流轉(zhuǎn)土地安置的，利用淹沒(méi)補(bǔ)償投資進(jìn)行安置；異村流轉(zhuǎn)的土地的，參照征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)支付

西北勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)院

2008

湖南渫水皂市水利樞紐工程建設(shè)征地移民安置實(shí)施規(guī)劃報(bào)告（修訂本）

庫(kù)區(qū)耕地補(bǔ)償倍數(shù)16倍，水田補(bǔ)償單價(jià)

247 920元/hm2，旱地補(bǔ)償單價(jià)為167 040元/hm2

按照安置區(qū)接納的移民人數(shù)補(bǔ)償，每個(gè)移民9 000.00元

長(zhǎng)江水利委員會(huì)

2008

潘口水電站建設(shè)征地和移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)專(zhuān)題報(bào)告

庫(kù)區(qū)耕地補(bǔ)償倍數(shù)16倍，水田補(bǔ)償單價(jià)300 480元/hm2，旱地210 000元/hm2

完全按照庫(kù)區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，水田補(bǔ)償單價(jià)300 480.00元/hm2，旱地210 000.00元/hm2

中南勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院

2009

金沙江魯?shù)乩娬竟こ探ㄔO(shè)征地移民安置規(guī)劃報(bào)告（審定本）

庫(kù)區(qū)耕地補(bǔ)償倍數(shù)16倍，水田補(bǔ)償單價(jià)553 200元/hm2，旱地補(bǔ)償單價(jià)為311 040元/hm2

經(jīng)計(jì)算，為移民配置土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為311 040.00元/hm2，與魯?shù)乩娬竞档卣魇諛?biāo)準(zhǔn)完全一致

西北勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)院

二，安置區(qū)土地調(diào)整階段。為保證移民有一份土地作為基

本生活來(lái)源，移民需要在政府劃定或自主選擇的安置區(qū)內(nèi)

獲得部分土地。兩階段緊密聯(lián)系、不可分割。

農(nóng)村土地制度的變化，安置區(qū)土地補(bǔ)償問(wèn)題對(duì)于協(xié)調(diào)水庫(kù)移民安置中各相關(guān)主體之間的利益平衡具有重要的意義。本文基于實(shí)地調(diào)查，首先分析了水庫(kù)移民安置區(qū)土地補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀和存在的問(wèn)題；其次，運(yùn)用土地產(chǎn)權(quán)理論和福利經(jīng)濟(jì)理論，從安置區(qū)土地補(bǔ)償?shù)脑?、范圍和補(bǔ)償原則等方面闡明了安置區(qū)土地補(bǔ)償?shù)幕驹?；最后，在此基礎(chǔ)上提出了完善相關(guān)法律法規(guī)、協(xié)調(diào)水利水電工程建設(shè)中利益相關(guān)者的關(guān)系和利益平衡、體現(xiàn)農(nóng)地價(jià)值等政策建議。結(jié)果表明：其一，安置區(qū)的土地補(bǔ)償，無(wú)論從現(xiàn)行法律、還是從實(shí)際獲得的補(bǔ)償來(lái)看，均未體現(xiàn)對(duì)安置區(qū)土地權(quán)益的保護(hù)；其二，安置區(qū)集體和居民理應(yīng)獲得相應(yīng)的權(quán)益補(bǔ)償，其補(bǔ)償范圍既包括轉(zhuǎn)出土地使用權(quán)的補(bǔ)償，也包括對(duì)共同擁有土地所有權(quán)帶來(lái)的權(quán)益分配變化的補(bǔ)償；其三，土地制度的建設(shè)和改進(jìn)上，應(yīng)依據(jù)安置區(qū)土地資源狀況和調(diào)出土地的狀況確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，淹沒(méi)區(qū)集體、移民和安置區(qū)集體、居民應(yīng)獲得同等補(bǔ)償，并力求體現(xiàn)農(nóng)地價(jià)值。

關(guān)鍵詞 水庫(kù)移民；移民安置區(qū)；土地補(bǔ)償；補(bǔ)償原理

中圖分類(lèi)號(hào) F061.6

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A

文章編號(hào) 1002-2104(2012)02-0027-06

doi:103969/jissn1002-2104201202.005

水庫(kù)移民是因興建水庫(kù)而產(chǎn)生，其生產(chǎn)安置重點(diǎn)在于解決移民的土地問(wèn)題，最終要實(shí)現(xiàn)移民與安置區(qū)老居民的完全整合。已有的關(guān)于水庫(kù)移民土地補(bǔ)償，從研究角度上看，更多的是單純著眼于移民獲得土地得到安置及今后的發(fā)展，內(nèi)容上側(cè)重于移民區(qū)土地補(bǔ)償研究，理論研究主要在移民經(jīng)濟(jì)的理論方面。實(shí)際上，我國(guó)移民土地安置從建國(guó)初到現(xiàn)在，主要是通過(guò)土地重新劃撥和調(diào)整，但是，隨著農(nóng)村土地制度的變化，土地重新劃撥和調(diào)整的余地愈來(lái)愈小，同時(shí)受環(huán)境容量的限制，移民安置的難度越來(lái)越大，移民、安置區(qū)老居民、安置區(qū)集體之間的利益不均衡也日益顯現(xiàn)。因此，從移民和安置區(qū)老居民的同步發(fā)展的角度，深入分析土地權(quán)利在安置前后的變化以及應(yīng)給予的補(bǔ)償，探討移民安置中土地權(quán)益協(xié)調(diào)問(wèn)題既是實(shí)際中需要迫切解決的問(wèn)題，也是非自愿性移民土地權(quán)利發(fā)生轉(zhuǎn)移過(guò)程中土地制度建設(shè)和政府調(diào)控必須面對(duì)的問(wèn)題。

1 安置區(qū)安置土地補(bǔ)償現(xiàn)狀

1.1 安置土地來(lái)源與調(diào)整方式

現(xiàn)階段水庫(kù)移民安置土地來(lái)源，以所有權(quán)性質(zhì)不同來(lái)看，一種是用國(guó)有土地安置移民，其安置土地所有權(quán)屬于國(guó)家所有，通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或使用權(quán)發(fā)生移轉(zhuǎn)安置移民。另一種則是用集體土地安置移民，可分為三種情形，第一，通過(guò)移轉(zhuǎn)集體的機(jī)動(dòng)地，或開(kāi)發(fā)荒山荒地，或改造中低產(chǎn)田等安置移民；第二，集體利用外遷移民留下的承包地安置后靠移民；第三，移民的土地全部被淹沒(méi)，需要外遷安置移民的，政府通過(guò)調(diào)出安置區(qū)集體已發(fā)包給居民的土地安置移民。

安置方式按照移民遷移的距離遠(yuǎn)近可分為：就近后靠、近遷（縣內(nèi)）和遠(yuǎn)遷（出縣）等情形安置。從安置區(qū)土地調(diào)整變化來(lái)看，依據(jù)筆者的調(diào)查，土地調(diào)整的方式可歸納為：“村組土地局部調(diào)整流轉(zhuǎn)”、“土地全組調(diào)整流轉(zhuǎn)”以及“房地一起調(diào)整流轉(zhuǎn)”等3種模式。村組土地局部調(diào)整流轉(zhuǎn)的，則移民是分散安置。首先，在安置區(qū)選擇用于調(diào)整的承包地位置（移民自主選擇，或安置區(qū)集體為移民劃出承包地）；其次，結(jié)合安置區(qū)環(huán)境容量，確定移民安置方案，明確安置區(qū)土地調(diào)整的范圍；第三，移民部門(mén)實(shí)施移民安置方案，政府撥付補(bǔ)償款到安置區(qū)村集體后，部分安置區(qū)居民為移民調(diào)出承包地并獲得補(bǔ)償；最后，移民與安置區(qū)村組簽訂土地承包合同并獲得承包地。而土地全組調(diào)整流轉(zhuǎn)的，與上述土地局部調(diào)整不同的是安置區(qū)集體為移民調(diào)整承包地后，將安置區(qū)集體剩余的承包地按照安置區(qū)居民總數(shù)進(jìn)行平均分配，移民安置涉及到全部的原集體成員。至于房地一起調(diào)整流轉(zhuǎn)的，安置區(qū)居民在土地流轉(zhuǎn)調(diào)整過(guò)程中需要將土地和房屋一同作價(jià)“出售”給移民，同前述一樣，在確定調(diào)出承包地的位置，移民安置方案，移民安置補(bǔ)償款撥付到位后，安置區(qū)村集體則依據(jù)移民的購(gòu)買(mǎi)意向?qū)⒎课莸馁?gòu)買(mǎi)款撥付給出售房屋的安置區(qū)居民，而后安置區(qū)居民將房屋及家庭承包地一并交付移民使用[1]。

陳銀蓉等：水庫(kù)移民安置區(qū)土地補(bǔ)償現(xiàn)狀與補(bǔ)償原理

中國(guó)人口?資源與環(huán)境 2012年 第2期

1.2 安置土地補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)

課題小組通過(guò)長(zhǎng)江水利委員會(huì)、西北勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)院、中南勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院、漢江集團(tuán)等單位收集到的紫坪鋪水利樞紐工程、龍灘水電站、瀑布溝水電站、南水北調(diào)中線一期工程丹江口水庫(kù)等12個(gè)水利水電工程的移民安置規(guī)劃報(bào)告，以及部分水庫(kù)的實(shí)地調(diào)查來(lái)看，現(xiàn)階段安置區(qū)安置土地補(bǔ)償主要有三種方式：第一，利用征地補(bǔ)償款在安置區(qū)開(kāi)墾荒地和改造中低產(chǎn)田，新增耕地在移民和安置區(qū)居民間按比例分成，安置區(qū)居民通過(guò)分成彌補(bǔ)調(diào)整流轉(zhuǎn)土地?fù)p失。第二，通過(guò)計(jì)算出人均移民安置經(jīng)費(fèi)，安置區(qū)則按照接納的移民人數(shù)獲得補(bǔ)償。第三，參照庫(kù)區(qū)淹沒(méi)（占）土地的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)的損失。具體還分為兩種類(lèi)型：一是安置區(qū)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與庫(kù)區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)完全相同；二是安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和庫(kù)區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分別采用年產(chǎn)值倍數(shù)法測(cè)算（詳見(jiàn)表1）。

2 存在問(wèn)題

2.1 安置區(qū)土地補(bǔ)償缺乏具體法律依據(jù)

從我國(guó)現(xiàn)行的土地法來(lái)看，關(guān)于水庫(kù)用地的土地補(bǔ)償法律法規(guī)并沒(méi)有明確規(guī)定對(duì)安置區(qū)集體和居民補(bǔ)償?shù)臈l款，僅在國(guó)務(wù)院471號(hào)令第二十九條、第三十條中，按不同的移民安置方式明確四種補(bǔ)償情形：①當(dāng)農(nóng)村移民在原集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)通過(guò)新開(kāi)發(fā)土地或者調(diào)劑土地集中安置的，將土地補(bǔ)償費(fèi)、安置區(qū)補(bǔ)助費(fèi)和集體財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償費(fèi)直接全額兌付給原移民集體經(jīng)濟(jì)組織；②當(dāng)農(nóng)村移民分散安置到本縣內(nèi)其他村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)的，由地方政府將相應(yīng)的征地補(bǔ)償款交給安置區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)；③當(dāng)農(nóng)村移民在本省內(nèi)其他縣安置的，項(xiàng)目法人將相應(yīng)的征地補(bǔ)償款和移民安置資金交給安置區(qū)縣級(jí)人民政府；④當(dāng)農(nóng)村移民跨省安置的，項(xiàng)目法人應(yīng)將相應(yīng)的征地補(bǔ)償款和移民安置資金交給安置區(qū)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級(jí)人民政府?？梢?jiàn)，有關(guān)行政法規(guī)將安置區(qū)土地補(bǔ)償與淹沒(méi)區(qū)征地補(bǔ)償緊密聯(lián)系在一起，體現(xiàn)以“以土地?fù)Q土地”原則，忽視了征收土地、安置土地價(jià)值差異。

2.2 補(bǔ)償多少并非依據(jù)安置區(qū)土地實(shí)際狀況

從表1的補(bǔ)償情況來(lái)看，安置區(qū)土地補(bǔ)償都是在淹沒(méi)區(qū)征地補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，采用不同方式進(jìn)行補(bǔ)償，并非體現(xiàn)安置區(qū)土地本身價(jià)值。

第一種方式，將新增耕地在移民和安置區(qū)居民間分成，由于各庫(kù)區(qū)依情況而定標(biāo)準(zhǔn)，使得各庫(kù)區(qū)之間差別懸殊。如：三峽水庫(kù)移民與安置區(qū)居民的分成比例主要遵照《三峽庫(kù)區(qū)農(nóng)村移民安置區(qū)處理新老居民關(guān)系的經(jīng)濟(jì)措施》的規(guī)定進(jìn)行，即利用移民投資開(kāi)墾的荒地新老居民按7∶3分成，進(jìn)行土地改造后的耕地新老居民按5∶5分成；隔河巖水庫(kù)和江口水電站土地改造后的耕園地則按新老居民4∶6分成，顯然后者的分成比例更有利于安置區(qū)居民。這種分成比例的確定與實(shí)施是在既定的生產(chǎn)安置標(biāo)準(zhǔn)下，與安置多少移民的生產(chǎn)安置緊密相關(guān)，而與安置區(qū)土地狀況、土地開(kāi)墾改造需要的資金關(guān)系不緊密，其比例的確定缺乏科學(xué)性。此外，由于農(nóng)地具有保值增值的功能，許多安置區(qū)居民不愿意把他們的土地拿出來(lái)進(jìn)行改造后重新分配，因?yàn)樗麄儞?dān)心耕地面積減少所帶來(lái)的損失會(huì)超過(guò)土地改造所創(chuàng)造的效益[3]。而且，近年來(lái)我國(guó)為緩解建設(shè)發(fā)展占用耕地的矛盾，實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡制度。政府通過(guò)撥專(zhuān)項(xiàng)資金用于土地開(kāi)發(fā)整理，以其改善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，增加耕地。這樣安置區(qū)集體和居民會(huì)更愿意將荒地和中低產(chǎn)田進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)整理，以期獲得更多的利益，而非與移民分成。同時(shí)，用于安置區(qū)土地開(kāi)發(fā)改造的投資受移民補(bǔ)償資金總量的限制，其新增耕地質(zhì)量也難以保證。如，在長(zhǎng)江三峽工程庫(kù)區(qū)重慶萬(wàn)州區(qū)天城農(nóng)村移民安置過(guò)程中，八年試點(diǎn)（從1985年起到1992年止）土地開(kāi)墾面積有170.00 hm2，主要集中在海拔600 m，坡度25°以上，土地脊而薄，水利配套困難，經(jīng)調(diào)查評(píng)價(jià)，難以利用。

第二種方式，按安置區(qū)接納移民的人數(shù)補(bǔ)償，雖然人均標(biāo)準(zhǔn)可統(tǒng)一，如：紫坪鋪水庫(kù)、瀑布溝水電站和皂市水利樞紐工程分別為1.2萬(wàn)元/人、1.5萬(wàn)元/人和0.9萬(wàn)元/人，但由于移民安置規(guī)劃確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是參照征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的，在保障移民生活水平不降低的前提下，用于補(bǔ)償安置區(qū)土地的補(bǔ)償就受到影響，安置區(qū)土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以體現(xiàn)安置區(qū)土地狀況，轉(zhuǎn)出土地的

集體、農(nóng)民其土地權(quán)益難以獲得補(bǔ)償。第三種補(bǔ)償方式，參照庫(kù)區(qū)淹沒(méi)（占）土地的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)的損失，則是以甲地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)替代乙地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，顯然難以體現(xiàn)兩者之間的差異。

2.3 安置區(qū)土地補(bǔ)償未體現(xiàn)其土地權(quán)利變化及權(quán)益保護(hù)

水庫(kù)移民安置過(guò)程中，包括兩個(gè)重要階段，第一，土地征收階段。國(guó)家對(duì)于水利水電工程壩區(qū)、淹沒(méi)區(qū)及專(zhuān)項(xiàng)設(shè)施遷（復(fù)）建用地實(shí)行征收，并根據(jù)相關(guān)法律給予補(bǔ)償；第

表1 水庫(kù)淹沒(méi)區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與安置區(qū)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)照表[2]

Tab.1 Comparison Table between Requisition Standard in Inundation Area and

Compensation Standard in Resettlement Area

報(bào)告年份

Reports year

報(bào)告名稱(chēng)

Reports name

淹沒(méi)區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

Requisition standard

in inundation area

安置區(qū)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

Compensation standard

in resettlement area

報(bào)告提供單位

Reports provides unit

1994

長(zhǎng)江三峽工程庫(kù)區(qū)秭歸縣淹沒(méi)處理及移民安置規(guī)劃報(bào)告

耕地補(bǔ)償倍數(shù)7.77倍,灌溉水田113 934元/hm2，望天田90 198 元/hm2

計(jì)列了縣外土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)投資10 276.10萬(wàn)元

長(zhǎng)江水利委員會(huì)

1996

隔河巖庫(kù)區(qū)移民安置規(guī)劃實(shí)施執(zhí)行情況及修編概算報(bào)告

按1994年價(jià)，水田79 500元/hm2，旱地73 320元/hm2，補(bǔ)償倍數(shù)7倍

劣改優(yōu)耕地面積261.68hm2，新老居民4∶6分成，老居民得158.21hm2；計(jì)列了遷外縣征地費(fèi)

長(zhǎng)江水利委員會(huì)

2000

重慶市芙蓉江江口水電站可行性研究階段（等同初步設(shè)計(jì)）水庫(kù)淹沒(méi)處理及移民安置規(guī)劃報(bào)告

耕地補(bǔ)償倍數(shù)7倍，按淹沒(méi)區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)年產(chǎn)值分別計(jì)算補(bǔ)償，其中草山補(bǔ)償倍數(shù)按5倍計(jì)，13 500元/hm2

改造現(xiàn)有耕園地新老居民4∶6分成；安置區(qū)荒地轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償費(fèi)13 500.00元/hm2

長(zhǎng)江水利委員會(huì)

2000

紅水河龍灘水電站圍堰區(qū)天峨縣農(nóng)村移民安置實(shí)施規(guī)劃設(shè)計(jì)專(zhuān)題報(bào)告

庫(kù)區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為水田126 090元/hm2，旱地71 340元/hm2，果園116 430元/hm2，荒山草地6 645元/hm2

天峨縣出鄉(xiāng)安置移民的土地來(lái)源通過(guò)土地轉(zhuǎn)讓獲得，土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相同

西北勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)院

2001

長(zhǎng)江三峽工程庫(kù)區(qū)重慶萬(wàn)州區(qū)天城農(nóng)村移民安置實(shí)施計(jì)劃報(bào)告

沒(méi)有計(jì)算淹沒(méi)區(qū)土地的補(bǔ)償投資，按照安置單個(gè)移民5 839元計(jì)算生產(chǎn)安置補(bǔ)償投資

開(kāi)墾出來(lái)的土地新老居民7∶3分成；改造出來(lái)的土地5∶5分成

長(zhǎng)江水利委員會(huì)

2002

紫坪鋪水利樞紐工程庫(kù)區(qū)外遷農(nóng)村移民安置實(shí)施規(guī)劃報(bào)告

――

安置區(qū)轉(zhuǎn)出耕地的補(bǔ)償費(fèi)用為185 280.00元/hm2，補(bǔ)償倍數(shù)8倍；實(shí)際執(zhí)行按照安置區(qū)接納的移民人數(shù)獲得補(bǔ)償，每個(gè)移民12 000.00元

西北勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)院

2005

四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實(shí)施規(guī)劃報(bào)告（龍泉驛區(qū)送審稿）

――

在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)費(fèi)用，水田278 100.00元/hm2；旱地177 150.00元/hm2；實(shí)際執(zhí)行時(shí)按安置區(qū)接納移民的人數(shù)補(bǔ)償，每個(gè)移民15 000.00元

西北勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)院

四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實(shí)施規(guī)劃報(bào)告（郫縣送審稿）

――

在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)費(fèi)用，補(bǔ)償倍數(shù)16倍，398 160.00元/hm2，建設(shè)用地補(bǔ)償521 745.00元/hm2

西北勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)院

四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實(shí)施規(guī)劃報(bào)告（成都雙流送審稿）

――

在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)費(fèi)用，補(bǔ)償倍數(shù)16倍，398 160.00元/hm2，建設(shè)用地補(bǔ)償521 745.00元/hm2

西北勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)院

四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實(shí)施規(guī)劃報(bào)告（大邑縣送審稿）

――

在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)費(fèi)用，補(bǔ)償倍數(shù)16倍，398 160.00元/hm2，建設(shè)用地補(bǔ)償376 650.00元/hm2

西北勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)院

2008

南水北調(diào)中線一期工程丹江口水庫(kù)試點(diǎn)移民安置規(guī)劃

庫(kù)區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均采取年產(chǎn)值倍數(shù)法計(jì)算，倍數(shù)為16倍。其中，湖北淹沒(méi)區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為：水田402 960元/hm2，青苗12 600元/hm2；旱地269 520元/hm2，青苗8 430元/hm2

水庫(kù)移民安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均采用年產(chǎn)值倍數(shù)法計(jì)算，倍數(shù)為16倍。其中湖北省安置區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為：水田376 800.00元/hm2，青苗11 775.00元/hm2；旱地281 280.00元/hm2，青苗8 790.00元/hm2

漢江集團(tuán)

2008

黃河積石峽水電站工程移民安置規(guī)劃報(bào)告（審定本）

庫(kù)區(qū)水澆地補(bǔ)償倍數(shù)20倍，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)312 000元/hm2；旱地補(bǔ)償倍數(shù)20倍，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)204 000元/hm2，其他地類(lèi)都有詳細(xì)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

安置區(qū)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)參照庫(kù)區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，其中，河北灘安置區(qū)水澆地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)312 000.00元/hm2；在本村內(nèi)部流轉(zhuǎn)土地安置的，利用淹沒(méi)補(bǔ)償投資進(jìn)行安置；異村流轉(zhuǎn)的土地的，參照征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)支付

西北勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)院

2008

湖南渫水皂市水利樞紐工程建設(shè)征地移民安置實(shí)施規(guī)劃報(bào)告（修訂本）

庫(kù)區(qū)耕地補(bǔ)償倍數(shù)16倍，水田補(bǔ)償單價(jià)

247 920元/hm2，旱地補(bǔ)償單價(jià)為167 040元/hm2

按照安置區(qū)接納的移民人數(shù)補(bǔ)償，每個(gè)移民9 000.00元

長(zhǎng)江水利委員會(huì)

2008

潘口水電站建設(shè)征地和移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)專(zhuān)題報(bào)告

庫(kù)區(qū)耕地補(bǔ)償倍數(shù)16倍，水田補(bǔ)償單價(jià)300 480元/hm2，旱地210 000元/hm2

完全按照庫(kù)區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，水田補(bǔ)償單價(jià)300 480.00元/hm2，旱地210 000.00元/hm2

中南勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院

2009

金沙江魯?shù)乩娬竟こ探ㄔO(shè)征地移民安置規(guī)劃報(bào)告（審定本）

庫(kù)區(qū)耕地補(bǔ)償倍數(shù)16倍，水田補(bǔ)償單價(jià)553 200元/hm2，旱地補(bǔ)償單價(jià)為311 040元/hm2

經(jīng)計(jì)算，為移民配置土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為311 040.00元/hm2，與魯?shù)乩娬竞档卣魇諛?biāo)準(zhǔn)完全一致

西北勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)院

二，安置區(qū)土地調(diào)整階段。為保證移民有一份土地作為基

本生活來(lái)源，移民需要在政府劃定或自主選擇的安置區(qū)內(nèi)

獲得部分土地。兩階段緊密聯(lián)系、不可分割。

圖1 水庫(kù)移民安置土地補(bǔ)償支付與土地權(quán)益變化示意圖

Fig.1 Diagram of the land compensation payment in reservoir

resettlement

areas and land rights and interests changes

從安置前后土地權(quán)益的變化來(lái)看，對(duì)于遷出原集體經(jīng)濟(jì)組織的移民，原來(lái)共同擁有的集體土地所有權(quán)、獨(dú)自享有的使用權(quán)消失，在安置區(qū)移民重新獲得承包土地，與安置區(qū)原居民共同享有集體土地所有權(quán)，對(duì)于整體搬遷的集體則獲得相應(yīng)的土地權(quán)利補(bǔ)償；而安置區(qū)集體土地所有權(quán)雖然仍然存在，但隨著集體成員發(fā)生變化，安置區(qū)集體土地所有權(quán)份額發(fā)生變化，原居民的土地使用權(quán)或土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)。這樣，移民通過(guò)“以土地?fù)Q土地”的安置模式，其土地權(quán)益獲得了保障。同時(shí)依據(jù)國(guó)務(wù)院471號(hào)令，國(guó)家實(shí)行開(kāi)發(fā)性移民方針，采取前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期扶持相結(jié)合的辦法，使移民生活達(dá)到或者超過(guò)原有水平。而安置區(qū)為移民異地重建家園提供了生產(chǎn)和生活用地及必要的其他各項(xiàng)資源，其重建成本從淹沒(méi)區(qū)征地補(bǔ)償中列支，安置區(qū)集體或居民由此獲得相應(yīng)的補(bǔ)償，但安置區(qū)居民在集體土地所有權(quán)中，份額減少，能夠獲得的承包土地減少。同時(shí)，如上所述，由于采用的補(bǔ)償方式未與安置區(qū)土地的狀況、流轉(zhuǎn)土地的數(shù)量質(zhì)量結(jié)合，安置區(qū)土地難以獲得對(duì)等補(bǔ)償，土地權(quán)益受損，其未來(lái)發(fā)展也缺乏相應(yīng)法律政策予以支持。

綜上所述，目前我國(guó)水庫(kù)移民土地補(bǔ)償機(jī)理是以淹沒(méi)區(qū)土地的征收為基礎(chǔ)，以落實(shí)移民安置區(qū)域和獲得安置土地為目標(biāo)。對(duì)于安置區(qū)土地的補(bǔ)償目前缺乏明確的法律支撐，從實(shí)行的補(bǔ)償情況來(lái)看（按新增耕地分成，或按接納移民的人數(shù)補(bǔ)償，或按庫(kù)區(qū)土地征收標(biāo)準(zhǔn)），安置區(qū)土地補(bǔ)償什么？補(bǔ)償誰(shuí)？補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是什么？并不是從安置區(qū)土地權(quán)利變化，利益受損的角度出發(fā)，其土地補(bǔ)償大小受限于淹沒(méi)區(qū)土地補(bǔ)償?shù)亩嗌伲⒁虿煌瑫r(shí)期、不同庫(kù)區(qū)而制定不同的補(bǔ)償辦法，安置區(qū)與淹沒(méi)區(qū)并非同等對(duì)待。

3 安置區(qū)土地補(bǔ)償原理

3.1 獲得補(bǔ)償?shù)脑?/p>

在水利水電工程建設(shè)中，移民被迫讓出被淹沒(méi)（占）的土地，依法應(yīng)予以補(bǔ)償，并保證其安置。而安置區(qū)集體、居民同樣轉(zhuǎn)出自己一部分土地供移民使用，其土地權(quán)益也應(yīng)獲得補(bǔ)償。在這過(guò)程中，一方面，征收的移民土地需要得到足額賠償，并保證移民生活生產(chǎn)得到長(zhǎng)久安置，另一方面由于移民到來(lái)，安置區(qū)土地權(quán)益發(fā)生移轉(zhuǎn)的同時(shí)增加了安置區(qū)資源環(huán)境壓力，會(huì)對(duì)安置區(qū)原居民的生產(chǎn)生活以及未來(lái)發(fā)展產(chǎn)生影響，不僅安置區(qū)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)予以足額的補(bǔ)償，其安置區(qū)資源環(huán)境的補(bǔ)償也應(yīng)予以考慮。根據(jù)卡爾多-?？怂股鐣?huì)福利改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，需要對(duì)受影響的權(quán)利主體進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償，才能達(dá)到社會(huì)福利的改進(jìn)。因此，在政府安置規(guī)劃確定或者移民自愿選擇的安置區(qū)，根據(jù)政府制定的生產(chǎn)生活用地安置標(biāo)準(zhǔn)，伴隨著安置區(qū)集體或者居民轉(zhuǎn)出相應(yīng)區(qū)域內(nèi)一定數(shù)量和質(zhì)量的土地給移民使用，安置區(qū)集體和居民理應(yīng)獲得相應(yīng)的權(quán)益補(bǔ)償。

3.2 補(bǔ)償范圍

依據(jù)我國(guó)憲法和土地法的有關(guān)規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法可由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等經(jīng)營(yíng)、管理，集體經(jīng)濟(jì)組織依法對(duì)其所有的土地行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利。由于這種集體土地所有權(quán)是其土地歸一定范圍內(nèi)的成員集體所有，成員因其身份對(duì)集體所有的土地享有使用、收益的權(quán)利[4]，因此農(nóng)民集體組織成員共同享有了土地所有權(quán)，集體與農(nóng)戶(hù)之間的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系具有共有關(guān)系的特點(diǎn)，只是究竟是共同共有還是按份共有難說(shuō)清楚，與現(xiàn)行一般法律意義上的共有關(guān)系有所不同。因?yàn)?，集體土地不因其成員不存在或退出集體組織可按份額分割出份額，同時(shí)農(nóng)戶(hù)也不能就其份額設(shè)定相應(yīng)的他項(xiàng)權(quán)利；而在土地承包時(shí)，農(nóng)戶(hù)按農(nóng)業(yè)人口平均分配土地且各戶(hù)享有具有排他性的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，且在生產(chǎn)過(guò)程中，以獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體存在，享有其權(quán)益。這樣，農(nóng)戶(hù)在土地權(quán)利享有上不能按份享有，在義務(wù)承擔(dān)上也并非共同承擔(dān)，其土地所有權(quán)是一種特殊的共有關(guān)系。

在移民安置中，通過(guò)對(duì)安置區(qū)土地的重新調(diào)配，移民獲得可以利用的土地和集體成員身份，實(shí)際上安置區(qū)原居民和移民一同重新?lián)碛辛税仓脜^(qū)集體的土地所有權(quán)。雖然安置區(qū)土地未發(fā)生變化，但已是一個(gè)由新成員加入的新集體共同擁有的集體土地所有權(quán)，土地承包關(guān)系相應(yīng)發(fā)生了變化，移民也由此獲得了在集體土地中的各項(xiàng)權(quán)利。因此，安置區(qū)土地的補(bǔ)償范圍既包括對(duì)剩余承包期或者長(zhǎng)期土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的轉(zhuǎn)出方的補(bǔ)償，也應(yīng)包括對(duì)共同擁有土地所有權(quán)帶來(lái)的權(quán)益分配變化的補(bǔ)償。否則，安置前后，安置區(qū)原居民在集體土地所有權(quán)和使用權(quán)權(quán)益中享有的權(quán)益是隨著移民的到來(lái)而受到了損害。

3.3 補(bǔ)償原則

3.3.1 淹沒(méi)區(qū)移民和安置區(qū)集體、移民、居民獲得同等福利補(bǔ)償

根據(jù)帕累托狀態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，如果對(duì)既定資源配置的狀態(tài)予以改變，而這種改變使得至少有一個(gè)人的境況變好，而其他人境況至少不因此而變壞，則這種變化就增加了社會(huì)福利，或稱(chēng)為帕累托意義下的福利增進(jìn)。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家卡多爾、?？怂瓜群笾匦聦?duì)福利標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考察，在帕累托標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，提出了補(bǔ)償原理。如果受到損失的人可以被完全補(bǔ)償，而其他人的福利仍然比原來(lái)有所提高，那這樣整個(gè)社會(huì)福利是增加的，這種變革就是可行的[5]，即在一部分人受益而另一部分人受損的情況下，如果受益群體在完全補(bǔ)償受損群體后仍有剩余，那么，這種變化也是一種潛在的社會(huì)福利改進(jìn)。

興建大型水利水電工程，移民在安置區(qū)獲得土地使用權(quán)，在安置區(qū)資源稟賦一定的條件下，移民的遷入，使單位居民的資源擁有量減少，移民的遷入對(duì)安置區(qū)有形的資源（土地、水資源等）消耗的同時(shí)，也對(duì)安置區(qū)的生態(tài)環(huán)境等帶來(lái)了壓力，這都造成了原來(lái)安置區(qū)內(nèi)的居民福利條件的降低，因此移民在安置區(qū)內(nèi)獲得土地資源，要達(dá)到帕累托最優(yōu)的標(biāo)準(zhǔn)要求，就要對(duì)安置區(qū)內(nèi)的居民進(jìn)行貨幣補(bǔ)償，并且使這部分貨幣補(bǔ)償給安置區(qū)居民帶來(lái)的效用等于因?yàn)橐泼竦倪w入而承受的損失，這樣才能使移民的遷入，在不影響安置區(qū)內(nèi)居民福利的情況下，自身的福利條件得到改善。同樣，由于大型水利水電工程的建設(shè)，移民失去了原有的農(nóng)地、房屋等財(cái)產(chǎn)，福利受損，政府通過(guò)土地征收、安置等補(bǔ)償其損失。而水利水電工程建設(shè)的所在地，以及受益區(qū)則因?yàn)楣こ痰慕ㄔO(shè)，獲得電力、旅游、企業(yè)增收、城鎮(zhèn)發(fā)展等利好，福利條件得到改善。按照社會(huì)福利改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，則受益群體的福利增加應(yīng)彌補(bǔ)利益受損方的損失。顯然，無(wú)論是淹沒(méi)區(qū)集體、移民還是安置區(qū)的集體、居民權(quán)益均有獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利；從社會(huì)福利改進(jìn)要求來(lái)看，補(bǔ)償以彌補(bǔ)受損人福利損失獲得完全補(bǔ)償為原則的。

3.3.2 依安置區(qū)土地資源和調(diào)出土地狀況確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)地是農(nóng)民生存發(fā)展的保障，每一塊農(nóng)地的價(jià)值的高低與所處的位置和區(qū)域密切相關(guān)。由于各安置區(qū)的土地資源稟賦條件、人地關(guān)系、生產(chǎn)條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異，移民的到來(lái)對(duì)各安置區(qū)產(chǎn)生不同影響，同時(shí)調(diào)配出來(lái)用于安置移民的農(nóng)地也存在差異，因此各安置區(qū)安置土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以安置土地的狀況而定，存在差異是必然的。

如前文分析，隨著移民在安置區(qū)獲得土地，安置區(qū)土地補(bǔ)償應(yīng)獲得來(lái)自于集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)益損失的補(bǔ)償，類(lèi)似于安置區(qū)原集體土地權(quán)益一并轉(zhuǎn)移至新的集體組織，土地補(bǔ)償?shù)馁Y金則來(lái)源于淹沒(méi)區(qū)土地征收款，因此，在目前情況下，可參照安置區(qū)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和辦法補(bǔ)償安置區(qū)集體和居民，以保證“兩區(qū)”（安置區(qū)、淹沒(méi)區(qū)）土地權(quán)益移轉(zhuǎn)采取統(tǒng)一的補(bǔ)償原則。為體現(xiàn)公平，以及未來(lái)共同發(fā)展，將移民享受的電價(jià)、低息貸款等優(yōu)惠，后期扶持政策等與安置區(qū)原居民，特別是土地調(diào)出戶(hù)同享，以使“兩區(qū)”的福利損失補(bǔ)償獲得同等的待遇。

當(dāng)然，從農(nóng)地價(jià)格的計(jì)算方法來(lái)看，現(xiàn)行農(nóng)地價(jià)格有農(nóng)地基準(zhǔn)地價(jià)、征地統(tǒng)一年產(chǎn)值和征地區(qū)片地價(jià)、農(nóng)地標(biāo)定地價(jià)等。在實(shí)際的農(nóng)地交易中，往往可根據(jù)上述方法參考安置區(qū)市場(chǎng)成熟程度、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、區(qū)域位置、交易的個(gè)別因素等情況確定。

4 政策建議

4.1 完善相關(guān)法律，明確安置區(qū)土地在安置中的權(quán)利

我國(guó)現(xiàn)行的有關(guān)法律明確了淹沒(méi)（占）區(qū)土地權(quán)益，移民以土地安置應(yīng)擁有與安置區(qū)居民基本相當(dāng)?shù)耐恋氐绒r(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，但是安置移民的土地來(lái)源仍沿用土地調(diào)整或調(diào)劑（有償）等方式解決，安置區(qū)土地補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)、原則、補(bǔ)償范圍等缺乏法律規(guī)定，使得安置區(qū)集體土地所有權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)難以獲得合法保護(hù)。理應(yīng)進(jìn)一步區(qū)分集體土地所有權(quán)性質(zhì)，明確集體、農(nóng)戶(hù)在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)中的權(quán)益。明確安置區(qū)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使安置區(qū)居民因移民遷入而造成土地權(quán)益損失獲得的補(bǔ)償具有法律依據(jù)。

4.2 理清各利益相關(guān)者的關(guān)系，明確補(bǔ)償對(duì)象和原則

在水利水電工程建設(shè)中，下游地區(qū)是受益區(qū)，而淹沒(méi)區(qū)和安置區(qū)則由于工程建設(shè)其利益受損。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)，水利水電開(kāi)發(fā)已由政府主導(dǎo)型向業(yè)主企業(yè)負(fù)責(zé)型轉(zhuǎn)變，興建水庫(kù)雖是國(guó)家或區(qū)域性的重大戰(zhàn)略，但業(yè)主則通過(guò)水資源的開(kāi)發(fā)獲得了豐厚的利潤(rùn)。工程業(yè)主作為投資主體，除負(fù)責(zé)解決工程成本投資外，追逐并獲得了超額的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，而淹沒(méi)區(qū)、安置區(qū)犧牲了土地等資源。根據(jù)公平理論和福利經(jīng)濟(jì)理論，淹沒(méi)區(qū)、安置區(qū)的土地資源價(jià)值理應(yīng)得到體現(xiàn)，其福利損失應(yīng)獲得補(bǔ)償。因此水利水電開(kāi)發(fā)的增值收益應(yīng)該在業(yè)主、淹沒(méi)區(qū)和安置區(qū)居民之間分享，應(yīng)制定有關(guān)政策和法律區(qū)分獲益主體與受損主體，平衡受益區(qū)和受損區(qū)的利益。

4.3 改進(jìn)土地征收補(bǔ)償原則，真實(shí)體現(xiàn)安置區(qū)農(nóng)地價(jià)值

依據(jù)現(xiàn)行法律和政策，水庫(kù)移民安置中征地補(bǔ)償費(fèi)用是按征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的倍數(shù)計(jì)算的，采用的是不完全補(bǔ)償原則，而安置區(qū)土地補(bǔ)償也是以淹沒(méi)區(qū)土地征收補(bǔ)償款為基礎(chǔ)。因此，目前通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，調(diào)配土地安置移民缺乏法律和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。事實(shí)上，這種定價(jià)方法既不能保證移民在土地被征收后仍能達(dá)到原有的生活水平，也無(wú)法確保安置區(qū)獲得合理的土地補(bǔ)償，當(dāng)然也無(wú)法使移民和安置區(qū)居民獲得福利改進(jìn)。因此，應(yīng)通過(guò)逐步實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償?shù)耐耆a(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)安置區(qū)土地補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化，即征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)按照市場(chǎng)交易價(jià)格來(lái)補(bǔ)償，有利于移民用獲得的征地補(bǔ)償款在安置區(qū)通過(guò)土地流轉(zhuǎn)獲得與被征收前等質(zhì)等量的承包地，這樣既實(shí)現(xiàn)了移民的農(nóng)業(yè)安置，也確保了安置區(qū)土地獲得足額補(bǔ)償，并可通過(guò)價(jià)格杠杠吸引更多的安置區(qū)居民流轉(zhuǎn)承包地，保障移民的以土安置和土地資源的優(yōu)化配置。具體操作上，可參照我國(guó)土地分等定級(jí)、基準(zhǔn)地價(jià)等，使農(nóng)用地地價(jià)與城市地價(jià)一樣逐步走向規(guī)范化。在此基礎(chǔ)上土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不再以產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)，而是以地價(jià)為標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮供需、區(qū)位等相關(guān)因素而確定。

參考文獻(xiàn)(References)

［1］成楠.水庫(kù)移民安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)模式對(duì)安置區(qū)居民的影響研究［D］.武漢：華中農(nóng)業(yè)大學(xué)，2010：19-23.［Cheng Nan. Research on the Influence of Land Circulation Pattern on Local Residents in Resettlement Area ［D］.Wuhan: Huazhong Agriculture University, 2010：19-23］

［2］劉靈輝.水庫(kù)移民安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償研究［D］.武漢：華中農(nóng)業(yè)大學(xué)，2010：36-37.［Liu Linghui. Research on the Land Transference Compensation of Reservoir Resettlement Area ［D］.Wuhan: Huazhong Agriculture University, 2010：36-37.］

［3］段躍芳，戴尚安.三峽工程農(nóng)村移民安置存在的問(wèn)題及其對(duì)策［J］.水利經(jīng)濟(jì)，2002，（3）：34-37.［Duan Yaofang, Dai Shangan. The Existing Problems and Countermeasure of the Three Gorges Project Rural Resettlement ［J］.Journal of Economics of Water Resources, 2002，（3）：34-37.］

［4］黃河，李軍波.試論農(nóng)民集體土地所有權(quán)的本質(zhì)、內(nèi)容及其實(shí)現(xiàn)形式［J］.中國(guó)土地科學(xué)，2008，22（5）：51-56.［Huang He, Li Junbo. Study on the Essence, Content and Realization Form of the Ownership of Collective Land ［J］.China Land Science, 2008，22（5）：51-56.］

［5］姚凱文.水庫(kù)移民安置研究［M］.北京:中國(guó)水利水電出版社，2008.［Yao Kaiwen. Reservoir Resettlement Research ［M］.Beijing: China Water Conservancy and Hydropower Press, 2008.］

The Land Compensation Status Analysis and the Compensation Principle Studyfor Reservoir Immigrant Settlement Areas

CHEN Yinrong1 MEI Yun1 LIU Linghui2 LI Jinjun3

(1.College of Land Management, Huazhong Agriculture University, Wuhan Hubei 430070, China;

2.College of Politics and Public Management, University of Electronic Science and

Technology of China, Chengdu Sichuan 610054, China;3. Xinyi Land Collation Centre, Xinyi Jiangsu 221400, China)

第9篇：房屋征收補(bǔ)償法規(guī)范文

關(guān)鍵詞：土地征用；公共利益；征地補(bǔ)償

土地是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉，是人類(lèi)賴(lài)以生存和發(fā)展的最重要的資源。土地的歸屬和利用關(guān)涉到社會(huì)的安寧和發(fā)展，與社稷的興衰與人民的福祉息息相關(guān)。在當(dāng)下，隨著我國(guó)城市化步伐的大大加快，城市向郊區(qū)迅速擴(kuò)張，以及各地掀起了建設(shè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的熱潮，農(nóng)民的土地被大量征用，出現(xiàn)了大量的種地?zé)o土地、進(jìn)城無(wú)工作、拆遷無(wú)家園、“非農(nóng)”無(wú)保障、告狀無(wú)門(mén)路的“五無(wú)農(nóng)民”群體[1]。從而引發(fā)了大量和上訪事件。一組國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，2002年僅上半年群眾反映征地糾紛違法占地等問(wèn)題的占接待部門(mén)受理總量的73%。其中40%的上訪訴說(shuō)的是征地糾紛問(wèn)題，這其中87%是征地補(bǔ)償安置問(wèn)題，而在反映征地問(wèn)題的上訪中，又有一多半是集體上訪。因此農(nóng)地征用補(bǔ)償問(wèn)題是導(dǎo)致政府和農(nóng)民關(guān)系緊張的關(guān)鍵問(wèn)題。這一問(wèn)題不僅關(guān)涉到政府的公信力以及農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù)，而且也關(guān)系到我國(guó)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。黨的十六屆四中全會(huì)指出“要適應(yīng)我國(guó)社會(huì)的深刻變化，把和諧社會(huì)的建設(shè)擺在重要位置”。但是農(nóng)地征用補(bǔ)償?shù)牟缓侠硎沟霉怖婧退饺死嫖茨艿玫接行У膮f(xié)調(diào)，農(nóng)民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)未能得到有效保障。因此農(nóng)地征用補(bǔ)償?shù)牟缓侠沓蔀樽璧K農(nóng)村和諧社會(huì)實(shí)現(xiàn)的一大障礙。

一、征用補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)和補(bǔ)償原則

所謂農(nóng)地征用補(bǔ)償是指國(guó)家為了社會(huì)公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序批準(zhǔn)并依法給予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人補(bǔ)償后，強(qiáng)制性的變更農(nóng)村土地所有權(quán)或使用權(quán)的行政行為[2]。從理論上講“征用”本身僅僅指使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，而征收是指所有權(quán)的變更。而且我國(guó)2004年的憲法修正案也明確了這一點(diǎn)。但是在以往的法制實(shí)踐以及理論研究中大多使用“土地征用”這一概念，因此為了與以往的理論研究相銜接避免不必要的麻煩，本文也使用土地征用這一概念。但是在此，土地征用的內(nèi)涵既包括所有權(quán)也包括使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)移。土地征用是基于公共利益的需要而限制或剝奪私人權(quán)益，而且是對(duì)人賴(lài)以生存和發(fā)展的最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)的克減。那么實(shí)現(xiàn)公共利益和私人利益的平衡就是我們首先需要面對(duì)的一個(gè)問(wèn)題。在強(qiáng)調(diào)“私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”的權(quán)利本位時(shí)代，土地征用制度的存在空間是有限的。但是隨著強(qiáng)調(diào)財(cái)產(chǎn)義務(wù)性的社會(huì)本位時(shí)代的到來(lái)，基于公共利益的需要而對(duì)私人的財(cái)產(chǎn)權(quán)予以限制和剝奪逐漸被人們所接受。但是基于公平正義的觀念，“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣。一種理論，無(wú)論它多么精致和簡(jiǎn)潔，只要它不真實(shí)，就必須加以拒絕或修正；同樣，某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除。每個(gè)人都擁有一種基于正義的不可侵犯性，這種不可侵犯性即使以社會(huì)整體利益之名也不能逾越。因此，正義否認(rèn)為了一些人分享更大利益而剝奪另一些人的自由是正當(dāng)?shù)?，不承認(rèn)許多人享受的較大利益能綽綽有余補(bǔ)償強(qiáng)加于少數(shù)人的犧牲。所以，在一個(gè)正義的社會(huì)里，平等的公民自由是確定不移的，由正義所保障的權(quán)利決不受制于政治的交易或社會(huì)利益的權(quán)衡。[3]”土地征用作為一種土地公共取得制度，對(duì)于個(gè)人因?yàn)楣怖嫠馐艿膿p失必須給予補(bǔ)償。圍繞土地征用補(bǔ)償問(wèn)題，形成了眾多的學(xué)說(shuō)，通過(guò)分析這些學(xué)說(shuō)，可以把握征地補(bǔ)償合理性的依據(jù)。

（一）農(nóng)地征用補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)

1、既得權(quán)說(shuō)。此說(shuō)以自然法思想作為基礎(chǔ)認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)是人民的天賦人權(quán)，是合法取得的既得權(quán)，因此應(yīng)該得到絕對(duì)的保障，即使是基于公共利益的需要使其遭受經(jīng)濟(jì)上的特別損失，也應(yīng)當(dāng)基于公平的原則給予補(bǔ)償。

2、恩惠說(shuō)。此說(shuō)強(qiáng)調(diào)絕對(duì)的國(guó)家權(quán)力，認(rèn)為土地征用權(quán)是國(guó)家與生俱來(lái)的權(quán)力，主張公益至上和法律萬(wàn)能。此說(shuō)認(rèn)為個(gè)人沒(méi)有與國(guó)家相對(duì)抗的理由，甚至完全否認(rèn)國(guó)家對(duì)私人有提供補(bǔ)償?shù)谋匾?guó)家侵犯?jìng)€(gè)人權(quán)利給予補(bǔ)償那完全是出于國(guó)家的恩惠。

3社會(huì)職務(wù)說(shuō)。此說(shuō)摒棄了權(quán)利天賦的觀念，認(rèn)為國(guó)家為了使個(gè)人盡其社會(huì)一份子的責(zé)任，首先應(yīng)該承認(rèn)個(gè)人的權(quán)利，這是實(shí)現(xiàn)社會(huì)職務(wù)的手段，因?yàn)闄?quán)利的本質(zhì)具有義務(wù)性，人民的財(cái)產(chǎn)被征用后，國(guó)家酌量給予補(bǔ)償，才能使得社會(huì)職務(wù)得以繼續(xù)履行。

4、社會(huì)協(xié)作說(shuō)。該說(shuō)基于法國(guó)狄驥的社會(huì)連帶理論，認(rèn)為社會(huì)作為一整體系統(tǒng)，其存在和運(yùn)轉(zhuǎn)依賴(lài)社會(huì)成員的相互協(xié)作，因此社會(huì)成員為保證社會(huì)的存在和發(fā)展只能犧牲部分權(quán)利和自由，而社會(huì)則以其整體的力量保障社會(huì)成員的生存和發(fā)展，對(duì)其利益所受損失和損害給予救濟(jì)。

5、公共負(fù)擔(dān)說(shuō)。由于國(guó)家行為的受益者是社會(huì)全體，故當(dāng)一部分人或個(gè)別人因?yàn)閲?guó)家行為而承擔(dān)的義務(wù)超出其因該承擔(dān)的份額時(shí)，國(guó)家就應(yīng)該基于平等原則，將其平均分擔(dān)給社會(huì)全體，實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的平衡。

6、特別犧牲說(shuō)。該說(shuō)由德國(guó)奧托·麥耶提出，認(rèn)為國(guó)家的合法征地行為對(duì)人民權(quán)益所造成的損失與國(guó)家課以人民的一般的負(fù)擔(dān)不同，它是使無(wú)義務(wù)的特定人對(duì)國(guó)家所做得特別犧牲，這種特別犧牲應(yīng)當(dāng)由社會(huì)全體人民共同分擔(dān)，給其以補(bǔ)償，才符合公平正義的精神，實(shí)現(xiàn)私人利益與公共利益的協(xié)調(diào)。[4]

上述第一種以及第二種學(xué)說(shuō)，前者強(qiáng)調(diào)權(quán)利的絕對(duì)保障而后者強(qiáng)調(diào)絕對(duì)的國(guó)家權(quán)力，在當(dāng)下都無(wú)法得到社會(huì)一般觀念的認(rèn)同，因此均被摒棄。社會(huì)職務(wù)說(shuō)、社會(huì)協(xié)作說(shuō)以及公共負(fù)擔(dān)說(shuō)都從一個(gè)側(cè)面反映了征用補(bǔ)償?shù)暮侠硇?，但是都可以被特別犧牲理論所涵蓋，所以特別犧牲說(shuō)成為當(dāng)下的主流學(xué)說(shuō)，也極容易被廣大的民眾所理解和接受。因?yàn)樵诋?dāng)今社會(huì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的平等保護(hù)被視為一項(xiàng)重要的憲法原則。財(cái)產(chǎn)權(quán)雖然有社會(huì)義務(wù)性但是也應(yīng)該適用平等保護(hù)原則。一般情況下，對(duì)于法律明文規(guī)定的公法上的義務(wù)，財(cái)產(chǎn)權(quán)利人可以預(yù)期因?yàn)槌袚?dān)該義務(wù)所遭受的損失。但是土地征用則不然，其權(quán)利人只有等到具體的征用行為公告后才能獲悉自己的財(cái)產(chǎn)因?yàn)檎饔枚馐艿膿p失。這對(duì)于權(quán)利人來(lái)說(shuō)無(wú)疑是一種十分不確定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)此種少數(shù)人為了公共利益所做得特別犧牲如果不給予補(bǔ)償是違反平等原則的，因此補(bǔ)償義務(wù)得以確立。補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)在于實(shí)現(xiàn)公共利益和私人利益的協(xié)調(diào)。征用必須建立在補(bǔ)償基礎(chǔ)上也為世界各國(guó)的憲法所明文規(guī)定。1789年法國(guó)的《人權(quán)宣言》就已經(jīng)規(guī)定“財(cái)產(chǎn)是神圣不可侵犯的權(quán)利，除非當(dāng)合法認(rèn)定的公共需要所顯然必須時(shí)，且在公平且預(yù)先賠償?shù)臈l件下，任何人的財(cái)產(chǎn)不受剝奪?！泵绹?guó)憲法第5條修正案規(guī)定，“沒(méi)有正當(dāng)程序不得剝奪任何人的生命、自由和財(cái)產(chǎn)；沒(méi)有公平的補(bǔ)償不得征用私有財(cái)產(chǎn)供公共使用。”我國(guó)《憲法》第10條：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。征用補(bǔ)償原則基本上成為各國(guó)法律的一項(xiàng)重要原則，但是如何補(bǔ)償各國(guó)法律規(guī)定得并不一致。有的國(guó)家采用完全補(bǔ)償原則，有的則采用不完全補(bǔ)償原則，還有的國(guó)家采用相當(dāng)補(bǔ)償原則。

（二）征用補(bǔ)償?shù)脑瓌t

1、完全補(bǔ)償原則。該原則認(rèn)為土地征用的受益者是全體人民，對(duì)于國(guó)家土地征用而遭受特別犧牲的人，理應(yīng)由公眾受益人負(fù)完全補(bǔ)償責(zé)任才符合平等原則的精神。而且確保權(quán)利人不因土地征用而處于財(cái)產(chǎn)狀況惡化的狀態(tài)，也是憲法保障財(cái)產(chǎn)權(quán)的宗旨所在。從生存權(quán)的保障來(lái)看，土地作為人民尤其是農(nóng)民的生活依靠，不僅僅是生活之源而且是生存之本。因此補(bǔ)償不應(yīng)該僅僅限于征用的客體，而且還應(yīng)包括與該客體直接或間接關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟(jì)上和非經(jīng)濟(jì)上的利益。

2、不完全補(bǔ)償原則。該原則從強(qiáng)調(diào)“所有權(quán)的社會(huì)義務(wù)性”觀念出發(fā)，認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)因負(fù)有社會(huì)義務(wù)而不具有絕對(duì)性，可以基于公共利益的需要，而依法加以限制，但是應(yīng)該給予合理的補(bǔ)償。補(bǔ)償僅僅限于財(cái)產(chǎn)上的損失，對(duì)于精神上的損失，應(yīng)該被視為特別犧牲，個(gè)人有忍受的義務(wù)。

3、相當(dāng)補(bǔ)償原則。該原則認(rèn)為，由于“特別犧牲”的標(biāo)準(zhǔn)是相對(duì)的、活動(dòng)的，因此征地補(bǔ)償應(yīng)斟酌征用的目的及必要程度等各種要素，并結(jié)合社會(huì)的現(xiàn)實(shí)，選擇采用完全補(bǔ)償原則或者不完全補(bǔ)償原則。一般說(shuō)來(lái)，基于平等原則，對(duì)于特別財(cái)產(chǎn)的征用損害，應(yīng)當(dāng)給予完全補(bǔ)償，但是特殊情況下，可以準(zhǔn)許給予不完全補(bǔ)償。[5]

目前我國(guó)土地征用過(guò)程中，采用的以土地年產(chǎn)值倍數(shù)作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不完全補(bǔ)償原則。這一補(bǔ)償原則未將農(nóng)民的生存權(quán)損失納入補(bǔ)償范圍并且基本未考慮土地發(fā)展權(quán)價(jià)格，而只是一種生活補(bǔ)貼性的補(bǔ)償，而在現(xiàn)實(shí)生活中那些非公益性的征地，政府在征地前對(duì)于被征用農(nóng)地并不享有所有權(quán)，征地后一般對(duì)農(nóng)地也沒(méi)絲毫的投入，政府僅靠征地權(quán)就將征地補(bǔ)償費(fèi)與市地批租價(jià)之間的巨大利益據(jù)為己有，無(wú)疑是對(duì)農(nóng)民發(fā)展權(quán)的剝奪。在當(dāng)下國(guó)家的價(jià)值取向正開(kāi)始轉(zhuǎn)變，2004年的憲法修正案明確規(guī)定了“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”，“公民個(gè)人的私有財(cái)產(chǎn)不可侵犯”。在注重人權(quán)保障的國(guó)家價(jià)值觀下，個(gè)人的權(quán)利應(yīng)當(dāng)決定國(guó)家權(quán)力，個(gè)人是一個(gè)目的性存在，個(gè)人權(quán)利的保障應(yīng)該是社會(huì)的最高價(jià)值。對(duì)于失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地關(guān)系到其生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，因此對(duì)于土地征用制度，我們應(yīng)該從人權(quán)保障的角度進(jìn)行重新審視，探究當(dāng)前農(nóng)民和政府關(guān)系緊張的法律制度層面的原因。

二、我國(guó)農(nóng)地征用補(bǔ)償法律制度透析

土地作為一種稀缺性的資源，各個(gè)國(guó)家都有嚴(yán)格保護(hù)土地資源的規(guī)定。從“十分珍惜和合理利用每一寸土地”的基本國(guó)策出發(fā)，我國(guó)立法機(jī)關(guān)在1998年修改《土地管理法》時(shí)旨在建立世界上最嚴(yán)格的土地管理制度。基于這一宗旨，我國(guó)土地征用法律制度幾乎完全行政化，建立了嚴(yán)格的土地征用審批制度。但是嚴(yán)格的制度并不等于是完善的制度，尤其是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，城市發(fā)展對(duì)土地需求日益增大，客觀上要求土地的利用和流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化。征地補(bǔ)償工作中存在的一系列問(wèn)題折射出現(xiàn)行征地補(bǔ)償法律制度的不完善。

（一）征地補(bǔ)償未區(qū)分“公益性征地”和“非公益性征地”

在現(xiàn)代國(guó)家，對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制和剝奪只能基于公共利益已為世界各國(guó)的法律所明文規(guī)定，政府作為行政主體，其行為必須以公共利益為依歸?！霸诿裰鞣ㄖ螄?guó)家、社會(huì)國(guó)家和環(huán)境國(guó)家，公共行政的目的是維護(hù)和促進(jìn)公共利益或者大眾福祉，這是任何公共行政的一個(gè)不成文的基本原則，以公共利益為目的是公共利益的概念屬性和功能屬性，是公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)的基礎(chǔ)。”[6]我國(guó)憲法第10條也規(guī)定國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。但是《土地管理法》在將憲法具體化的過(guò)程中，對(duì)于征地的前提規(guī)定的卻不一致?！锻恋毓芾矸ā返?條：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”。但是《土地管理法》43條規(guī)定任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由土地使用者向土地所在地的縣級(jí)人民政府土地行政主管部門(mén)提出土地登記申請(qǐng)，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)集體土地使用權(quán)證書(shū)，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)?！笨梢?jiàn)政府將公益性征地和非公益性建設(shè)用地都納入統(tǒng)一的征地工作中，均按照統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償?！锻恋毓芾矸ā穼⒎枪嫘杂玫丶{入征地工作中本身就是違反我國(guó)憲法的。如果不考慮其違憲性因素，僅從這一征地補(bǔ)償規(guī)定來(lái)看，也是十分不合理的。因?yàn)樵诜枪嫘哉鞯剡^(guò)程中，農(nóng)地有很大的增值空間，尤其是城市郊區(qū)的土地，土地轉(zhuǎn)手間可以增值10多倍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年全國(guó)土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)收入平均每畝為35.67萬(wàn)元，而對(duì)征地農(nóng)民的補(bǔ)償通常每畝只有1.5萬(wàn)-3.5萬(wàn)元。我國(guó)現(xiàn)行的土地征用補(bǔ)償規(guī)定并未考慮非公益性征地所帶來(lái)的土地增值收益，未考慮土地發(fā)展權(quán)的價(jià)格。土地發(fā)展權(quán)的收益本來(lái)應(yīng)該歸農(nóng)民所有，現(xiàn)在的現(xiàn)實(shí)卻是政府僅靠征地權(quán)就將征地補(bǔ)償費(fèi)與市地批租價(jià)之間的巨大利益據(jù)為己有，不僅是對(duì)農(nóng)民合法權(quán)益的剝奪，而且激發(fā)了政府征地的內(nèi)在沖動(dòng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自改革開(kāi)放至今，中國(guó)政府利用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的征地方式和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的賣(mài)地方式從農(nóng)民手中拿走的土地出讓和補(bǔ)償安置差價(jià)超過(guò)了2億人民幣，有人稱(chēng)之為“政府請(qǐng)客，農(nóng)民買(mǎi)單”。[7]因此，公益性征地因其關(guān)乎公共福祉而不考慮土地發(fā)展權(quán)的價(jià)格還有一定的合理性，但是非公益性征地也剝奪農(nóng)民的土地的增值收益，無(wú)論從理論上講還是從社會(huì)公平正義的角度考慮都是不合理的。因此，征地補(bǔ)償未區(qū)分公益性征地和非公益性征地是我國(guó)農(nóng)地征用補(bǔ)償法律制度的一大缺陷。

（二）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

1、按土地原用途給予補(bǔ)償違反公平正義原則

土地作為一種稀缺性的資源具有巨大的增值空間，尤其是城市郊區(qū)的土地，由于具備發(fā)展的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，土地用途的改變可以帶來(lái)巨大的增值收益。按照馬克思的地租理論，由于區(qū)位不同可以產(chǎn)生級(jí)差地租，這部分土地收益由于并非是土地權(quán)利人投資形成的，所里理應(yīng)在土地的所有者、國(guó)家和用地單位之間合理分配。但是按照現(xiàn)行法律規(guī)定，國(guó)家征用土地再出讓時(shí)決定不同地價(jià)的級(jí)差地租是國(guó)家投資形成的，原則上這項(xiàng)收益應(yīng)當(dāng)屬于國(guó)家。作為被征地農(nóng)民的利益被剝奪了，因此是違反法律的公平正義理念的。

2、以年產(chǎn)值的倍數(shù)作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)

按照年產(chǎn)值的倍數(shù)計(jì)算補(bǔ)償數(shù)額雖然簡(jiǎn)便易行，但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的今天，土地價(jià)格的確定很大程度上同被征地所處的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r緊密相關(guān)，而同農(nóng)業(yè)用地年產(chǎn)值的關(guān)聯(lián)性程度并不明顯，而現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能反映土地的位置、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場(chǎng)交易價(jià)格以及人均耕地面積等影響土地價(jià)值的經(jīng)濟(jì)因素，也不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資情況下出現(xiàn)產(chǎn)出差別的真實(shí)價(jià)值。尤其值得注意的是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格普遍偏低，以土地的年產(chǎn)值倍數(shù)作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民得到的補(bǔ)償僅僅也就幾萬(wàn)元，無(wú)法保障農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。

3、確立征地補(bǔ)償?shù)淖罡哐a(bǔ)償限額不合理

我國(guó)《土地管理法》47條規(guī)定“征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征用前三年平均年產(chǎn)值的十五倍?！币勒毡緱l第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！备鶕?jù)2006年國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》征地補(bǔ)償安置必須以確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障為原則。因此，在征地補(bǔ)償中設(shè)定一個(gè)征地補(bǔ)償?shù)淖畹拖揞~有利于保障農(nóng)民的合法權(quán)益，但是設(shè)定一個(gè)最高不超過(guò)30倍的最高限額卻是不合理的。因?yàn)樵诋?dāng)前我國(guó)農(nóng)村尚未建立有效的社會(huì)保障體系，因此土地對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)不僅僅是生活之源，而且具有生存保障的社會(huì)功能。所以規(guī)定一個(gè)補(bǔ)償?shù)淖罡呦揞~，很有可能使得失地農(nóng)民生活無(wú)保障，所以這一規(guī)定是不合理的。

（三）征地補(bǔ)償方式單一，補(bǔ)償分配不合理

1、征地補(bǔ)償方式單一

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)定，征地補(bǔ)償以金錢(qián)補(bǔ)償為主。對(duì)于安置補(bǔ)助費(fèi)，征得被安置人員同意后，可用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。政府采用金錢(qián)補(bǔ)償?shù)姆绞?，將各?xiàng)費(fèi)用一次性的支付給農(nóng)民，可以避免采用其他方式所帶來(lái)的麻煩?，F(xiàn)實(shí)的情況卻是當(dāng)前農(nóng)民的市場(chǎng)意識(shí)還比較差，除少數(shù)農(nóng)民將所得土地補(bǔ)償費(fèi)用于長(zhǎng)遠(yuǎn)投資外，大多數(shù)的農(nóng)民得到補(bǔ)償費(fèi)后，用來(lái)建設(shè)房屋等，因此本來(lái)就不多的補(bǔ)償費(fèi)，很快就被花光，進(jìn)而成為生活無(wú)保障的邊緣人。在此種情況下，失地農(nóng)民有的再向政府要錢(qián)，有的甚至走向極端，實(shí)施違法犯罪活動(dòng)。因此，單一的金錢(qián)補(bǔ)償方式雖然簡(jiǎn)便易行，但是卻忽視了現(xiàn)實(shí)，不利于社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。在此，我們可以借鑒國(guó)外的有益做法，采用多種補(bǔ)償方式。

2、補(bǔ)償分配不合理

根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》26條“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須專(zhuān)款專(zhuān)用，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用?！钡侵贫热∠?，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在很多地方已經(jīng)不復(fù)存在，而且很多村組沒(méi)有章程辦事，所以支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的安置補(bǔ)助費(fèi)，缺乏有效的監(jiān)督控制。而且從目前中國(guó)農(nóng)村基層組織體制看，村委會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，處于“政府職能代表”和“群眾自治代表”的沖突之中，無(wú)法真正代表農(nóng)民的利益。作為農(nóng)民集體代表的農(nóng)村權(quán)勢(shì)階層受自身利益的驅(qū)動(dòng)，又往往有著與農(nóng)民集體不一致的個(gè)人利益，他們往往利用特殊的身份和地位，擴(kuò)大尋租空間。[8]所以村集體留存的征地補(bǔ)償費(fèi)比例過(guò)大，而且留存在村集體的征地補(bǔ)償費(fèi)使用和管理缺乏有效的監(jiān)督。而土地收益中的主要成分是土地補(bǔ)償費(fèi)，至少應(yīng)當(dāng)占到土地收益總額的70%以上，土地補(bǔ)償費(fèi)歸集體所有以后由于集體經(jīng)濟(jì)組織的利益和農(nóng)戶(hù)的利益并不完全一致，因此對(duì)于土地補(bǔ)償費(fèi)農(nóng)民僅能得到5%-10%。

（四）征地補(bǔ)償法律程序不完善

在我國(guó)這樣一個(gè)缺乏法治傳統(tǒng)的國(guó)度，數(shù)千年的人治傳統(tǒng)已經(jīng)深深地影響了人們的思維方式和行為模式，在君主與父母官的支配下，子民永遠(yuǎn)都是受政者，他們只有服從命令和安排的義務(wù)而沒(méi)有所謂的權(quán)利，因此在這樣一個(gè)缺乏權(quán)利意識(shí)的社會(huì)，法律權(quán)威的最終確立更多地需要依靠程序的力量。因?yàn)椤叭魏螌?shí)體目標(biāo)的定位都需要借助程序的技巧以安排和落實(shí)，也就是說(shuō)，法律上實(shí)體性目標(biāo)的追求只能被置于程序性的邏輯框架中，才能真正體現(xiàn)其現(xiàn)實(shí)意義。”[9]但是，在我國(guó)土地征用程序在限制公權(quán)力運(yùn)作方面卻未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

1、程序性法律規(guī)范本身有漏洞

許多征地法律法規(guī)僅僅有原則性的規(guī)定，缺乏操作的具體標(biāo)準(zhǔn)，為政府濫用自由裁量權(quán)打開(kāi)了方便之門(mén)。例如，《土地管理法實(shí)施條理》25條規(guī)定，如果對(duì)征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)有疑義，最終將由批準(zhǔn)征地的機(jī)關(guān)裁量。但是對(duì)裁量的程序和標(biāo)準(zhǔn)未做出具體的規(guī)定。再如，我國(guó)雖然對(duì)土地征用聽(tīng)證作了規(guī)定，但是在聽(tīng)證代表的選拔和總體名額的分配上缺乏明確的規(guī)定?？傊?，關(guān)于土地的法律規(guī)范本身存在許多的漏洞和不足，需要進(jìn)一步完善。

2、農(nóng)民的程序性權(quán)利無(wú)保障，缺乏有效的法律救濟(jì)機(jī)制

現(xiàn)行法律規(guī)定征地補(bǔ)償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定，補(bǔ)償方案制定后公告農(nóng)民，新出臺(tái)的《征用土地公告辦法》、《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》賦予了被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對(duì)征地補(bǔ)償方案有提出不同意見(jiàn)和要求聽(tīng)證的權(quán)利，對(duì)農(nóng)民提出的意見(jiàn)確需修改的時(shí)候，土地行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)修訂，并在報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)的時(shí)候附上相關(guān)意見(jiàn)和聽(tīng)證筆錄。但是程序規(guī)范的法律約束力不足。我國(guó)的《征地公告辦法》、《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》等等的程序性規(guī)定本身僅僅屬于部門(mén)規(guī)章。

在我國(guó)的土地征用過(guò)程中，政府往往追求效率而忽視程序，但是農(nóng)民的權(quán)益卻與程序密切相關(guān)。對(duì)于農(nóng)村征用補(bǔ)償爭(zhēng)議的處理由縣級(jí)以上政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的由批地政府裁決，對(duì)土地征用的決定不服申請(qǐng)行政復(fù)議，且復(fù)議為終局裁決。這樣一來(lái)，農(nóng)民在自身權(quán)益受損時(shí)，如果得不到行政救濟(jì)，也就失去了司法救濟(jì)的途徑。而且實(shí)踐中法院基于自身在權(quán)力體系中的地位，往往對(duì)涉及征地的案件拒絕司法，致使農(nóng)民的訴訟權(quán)得不到保障，更使得政府肆無(wú)忌憚。

三、實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)地征用補(bǔ)償法律制度完善之路

（一）實(shí)現(xiàn)“非公益性用地”市場(chǎng)化

通過(guò)上面的分析我們知道，非公益性征地剝奪了農(nóng)民的發(fā)展權(quán)，違的公平正義法理念，最重要的是土地管理法規(guī)定的非公益性征地是違反憲法的，破壞了以憲法為基礎(chǔ)的法制秩序。因此，應(yīng)該取消政府非公益性用地的審批權(quán)，實(shí)現(xiàn)非公益性用地市場(chǎng)化。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，由市場(chǎng)來(lái)配置土地資源，也有利于提高土地資源的利用效率。布坎南認(rèn)為“國(guó)家不是神造物，它并不具有無(wú)所不在和正確無(wú)誤的天賦。因?yàn)閲?guó)家乃是一種人類(lèi)的組織，它并不一定比其他任何社會(huì)組織的規(guī)則和結(jié)構(gòu)更加正確無(wú)誤，因?yàn)樵谶@里作決定的人—政治家和官員與其他人沒(méi)有什么差別，既不更好也不更壞，這些人也一樣會(huì)犯錯(cuò)誤?！盵10]因此，政府試圖憑借公權(quán)力對(duì)土地資源進(jìn)行嚴(yán)格控制的做法，往往不能實(shí)現(xiàn)其最初的愿望，恰恰相反，反而降低了土地資源的利用率，而且極易導(dǎo)致權(quán)力尋租現(xiàn)象。因?yàn)樵谕恋乩谜呖磥?lái)，用較低的賄賂成本可以獲取較高的收益。同樣官員也可以憑借公權(quán)力謀私利。因此，雖然市場(chǎng)調(diào)節(jié)土地資源存在諸多的缺陷，市場(chǎng)調(diào)節(jié)也可能出現(xiàn)失靈，但是這并不是把問(wèn)題交給政府處理的充分條件，市場(chǎng)調(diào)節(jié)不好的問(wèn)題，政府未必解決得好，甚至?xí)咽虑樘幚淼酶狻?/p>

為了保證以憲法為基礎(chǔ)的法制秩序的統(tǒng)一，也為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義，保證土地資源的有效配置，我國(guó)法律應(yīng)該取消非公益性用地的審批權(quán)，實(shí)現(xiàn)非公益性用地市場(chǎng)化。土地權(quán)利人和土地使用者就土地價(jià)格等問(wèn)題直接磋商，達(dá)成協(xié)議后經(jīng)政府土地管理部門(mén)確認(rèn)后即發(fā)生土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的法律效力。由于農(nóng)民在信息方面處于劣勢(shì)，所以政府應(yīng)建立土地價(jià)格的信息公布機(jī)制，克服單純依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)所帶來(lái)的弊端。

因此，實(shí)現(xiàn)非公益性用地市場(chǎng)化，可以實(shí)現(xiàn)法制的統(tǒng)一，有利于土地資源的有效利用，也有利于政府公權(quán)力的合法運(yùn)行。

（二）提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行完全補(bǔ)償原則

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下包括土地在內(nèi)的一切生產(chǎn)要素均實(shí)行非市場(chǎng)的配置方式。土地被征用以后，農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市戶(hù)口，可以享受城市戶(hù)口所帶來(lái)的福利待遇，因此失地農(nóng)民的生活水平在當(dāng)時(shí)是提高了而非下降了。征地所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有分散給農(nóng)民個(gè)人家庭。但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，失地農(nóng)民必須考慮就業(yè)問(wèn)題。但是由于農(nóng)民缺乏生存技能，因此失地農(nóng)民的再就業(yè)非常困難。而且在當(dāng)下，農(nóng)村沒(méi)有建立起完善的社會(huì)保障機(jī)制，對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，失去土地實(shí)際上失去一筆家庭財(cái)富，失去基本的就業(yè)崗位，失去一種低成本的生活方式，失去一種低成本的發(fā)展方式，失去生存和發(fā)展的保障基礎(chǔ)[11]。因此失去土地不僅意味著失業(yè)，而且意味著生計(jì)沒(méi)有保障。所以征地補(bǔ)償必須著眼于農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，采取完全補(bǔ)償原則。

基于完全補(bǔ)償原則，在具體的制度設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)該細(xì)化補(bǔ)償項(xiàng)目，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍。可以借鑒國(guó)外關(guān)于補(bǔ)償范圍的規(guī)定，補(bǔ)償?shù)姆秶ǎ和恋丶捌涓街锏闹苯訐p失，因征地而發(fā)生的可預(yù)期利益的損失，殘余地分割損害，征用發(fā)生的必要費(fèi)用損失等。另外，基于農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)保障的考慮，被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，應(yīng)該納入征地補(bǔ)償安置費(fèi)的范圍。借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于相關(guān)問(wèn)題的研究，我國(guó)的土地征用完全補(bǔ)償費(fèi)用=地價(jià)+青苗等地上附著物價(jià)格+由征地外部不經(jīng)濟(jì)引起的損害連帶補(bǔ)償價(jià)格+土地發(fā)展價(jià)格。其中地價(jià)以馬克思地租理論為基礎(chǔ)，地價(jià)=地租/資本化率=[農(nóng)地級(jí)差地租Ⅰ+農(nóng)地級(jí)差地租Ⅱ+絕對(duì)地租（農(nóng)用）+壟斷地租（農(nóng)用）]/資本化率。[12]

（三）采取多種補(bǔ)償方式，健全征地補(bǔ)償分配機(jī)制

首先，要改變單一的補(bǔ)償方式，以金錢(qián)補(bǔ)償為主，多種補(bǔ)償方式并存。目前我國(guó)征地補(bǔ)償?shù)姆绞街饕獮橐淮涡缘慕疱X(qián)貨幣補(bǔ)償。但是土地是農(nóng)民的生存之本，失地農(nóng)民在缺乏其他謀生手段的條件下，僅憑土地補(bǔ)償費(fèi)難以維持其長(zhǎng)久的生存，加上我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度不完善，無(wú)疑使失地農(nóng)民的生活陷入絕境。因此我應(yīng)該借鑒國(guó)外的做法實(shí)現(xiàn)，補(bǔ)償方式多樣化。日本的征地補(bǔ)償方式除現(xiàn)金補(bǔ)償外，還有替代地補(bǔ)償、遷移代辦和工程代辦補(bǔ)償（即被征地由物件時(shí)在土地被征用人的請(qǐng)求下，由需用地人遷移改物件以替代遷移費(fèi)的補(bǔ)償）。德國(guó)的土地征用補(bǔ)償方式除金錢(qián)補(bǔ)償外，還有代償?shù)氐难a(bǔ)償，代償權(quán)利的補(bǔ)償?shù)鹊?。我?guó)的征地補(bǔ)償方式，應(yīng)該在借鑒外國(guó)有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)的具體實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，例如咸嘉“三集中、三統(tǒng)一”的安置模式，南海模式以及蕪湖模式等等。可以考慮征地補(bǔ)償費(fèi)入股，社會(huì)保險(xiǎn)方式，留地方式，債券方式以及其他方式。

其次、要完善我國(guó)的土地補(bǔ)償分配方式。由于我國(guó)的征地補(bǔ)償分配不合理，占土地收益總額的70%以上土地補(bǔ)償費(fèi)根據(jù)法律規(guī)定歸屬農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，但是在當(dāng)下村委會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，處于“政府職能代表”和“群眾自治代表”的沖突之中，無(wú)法真正代表農(nóng)民的利益。甚至犧牲農(nóng)民的利益換取政治資本或者牟取個(gè)人私利。現(xiàn)行補(bǔ)償金發(fā)放環(huán)節(jié)過(guò)多，時(shí)限不明確。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組、農(nóng)民缺乏統(tǒng)一的可操作的分配方法。“在實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，集體宣布的土地補(bǔ)償金額為每畝600～40000元，但絕大多數(shù)宣布的土地補(bǔ)償金為每畝12000元以下，甚至還有征地補(bǔ)償全部付給了村里，村里一分錢(qián)都沒(méi)有給村民組的情況發(fā)生。”2004年1月18日《中國(guó)建設(shè)報(bào)》報(bào)道有關(guān)資料顯示，我國(guó)目前在土地征用時(shí)，許多地方在實(shí)際操作中采取法定標(biāo)準(zhǔn)的最低限，有的甚至低于法定標(biāo)準(zhǔn)；在土地轉(zhuǎn)變?cè)鲋档耐恋厥找娣峙渲?，地方政府大約獲得60%-70%；村級(jí)集體組織25%-30%；真正到農(nóng)民手里的不足10%。因此為了保障農(nóng)民的合法權(quán)益，必須健全征地補(bǔ)償?shù)姆峙浞绞?，將土地補(bǔ)償費(fèi)直接發(fā)放個(gè)農(nóng)民個(gè)人，并完善征地補(bǔ)償費(fèi)用的監(jiān)督機(jī)制，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

（四）完善征地補(bǔ)償法律程序，保障農(nóng)民的程序性權(quán)利

在法治條件下，對(duì)于公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制和剝奪除合乎公共利益的需要外，還要遵循正當(dāng)程序。美國(guó)憲法第5條修正案規(guī)定，“沒(méi)有正當(dāng)程序不得剝奪任何人的生命、自由和財(cái)產(chǎn)；沒(méi)有公平的補(bǔ)償不得征用私有財(cái)產(chǎn)供公共使用?！痹谕恋卣饔眠^(guò)程中，完善的土地征用程序，可以防止政府權(quán)力的恣意，使公權(quán)力在法律預(yù)設(shè)的軌道上運(yùn)行，同時(shí)法律程序的設(shè)計(jì)可以使財(cái)產(chǎn)權(quán)利人預(yù)知公權(quán)力的運(yùn)行模式，從而監(jiān)督其運(yùn)行，防止其濫用而侵犯自身的合法權(quán)益。

通過(guò)本文第二部分的分析我們知道，農(nóng)民的程序性權(quán)利無(wú)保障。在補(bǔ)償安置公告并聽(tīng)證的過(guò)程中，由于我國(guó)的《征地公告辦法》、《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》等等的程序性規(guī)定本身僅僅屬于部門(mén)規(guī)章，所以程序規(guī)范的法律約束力不足。例如法律雖然規(guī)定了依法應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證的事項(xiàng)，當(dāng)事人要求舉行聽(tīng)證，主管部門(mén)不組織聽(tīng)證的，法律并沒(méi)有對(duì)因程序違法而造成的當(dāng)事人實(shí)體權(quán)利損害給予任何的救濟(jì)途徑和規(guī)則原則。對(duì)于農(nóng)村征用補(bǔ)償爭(zhēng)議的處理由縣級(jí)以上政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的由批地政府裁決，對(duì)土地征用的決定不服申請(qǐng)行政復(fù)議，且復(fù)議為終局裁決。這樣一來(lái)，農(nóng)民在自身權(quán)益受損時(shí)，如果得不到行政救濟(jì)，也就失去了司法救濟(jì)的途徑。所以必須完善我國(guó)的征地補(bǔ)償法律程序，明確違法征地補(bǔ)償法律程序而實(shí)施的行政行為是無(wú)效的行為，農(nóng)民對(duì)此可以提起行政訴訟。對(duì)于農(nóng)民的，法院可以根據(jù)《行政訴訟法》54條的規(guī)定，具體行政行為違反法定程序的，判決撤銷(xiāo)或者部分撤銷(xiāo)，并可以判決被告重新做出具體行政行為。

四、小結(jié)

在當(dāng)代，傳統(tǒng)的“管得越少的政府越是好政府的”理念已經(jīng)被“最好的政府、最大的服務(wù)”理念所取代，所以基于公共利益的需要的土地征用是實(shí)現(xiàn)社會(huì)福祉的必然要求。但是，土地征用必須建立在合理補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，這是實(shí)現(xiàn)正義原則的必然要求，也為世界各國(guó)的實(shí)踐所廣泛認(rèn)可。我國(guó)憲法也規(guī)定國(guó)家為了公共利益的需要可以對(duì)土地進(jìn)行征收、征用并給予補(bǔ)償。但是相關(guān)的具體法律并沒(méi)有將這一憲法的原則性規(guī)定具體化，因此在土地征用的過(guò)程中，出現(xiàn)了政府公權(quán)力的異化，嚴(yán)重的損害了農(nóng)民的利益。因此，征地行為必須基于公共利益的需要且必須給予充分的補(bǔ)償，以實(shí)現(xiàn)土地征用目的的合理性。同時(shí)，政府征地補(bǔ)償必須履行法律規(guī)定的正當(dāng)程序，實(shí)現(xiàn)征地行為形式的合理性。如果因?yàn)橥恋卣饔醚a(bǔ)償引起矛盾沖突，侵犯了農(nóng)民的合法權(quán)益，法律必須規(guī)定救濟(jì)機(jī)制，使矛盾可以通過(guò)合法的方式解決，防止出現(xiàn)救濟(jì)無(wú)門(mén)而引發(fā)集體暴力事件。建立在完善的征地補(bǔ)償法律規(guī)范基礎(chǔ)上的土地征用行為，可以使政府和民眾之間相互信任，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。

注釋?zhuān)?/p>

[1]鐘偉：《誰(shuí)擁有土地》，《南方周末》，2004年7月29日，第19版。

[2]劉燕萍：《征地制度創(chuàng)新與合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定》，《中國(guó)土地》，2002（2）。

[3]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1988年版，1-2頁(yè)。

[4]以上原則參照陳泉生：《論土地征用之補(bǔ)償》，《法律科學(xué)》，1994（5）。

[5]參照陳泉生：《論土地征用之補(bǔ)償》，《法律科學(xué)》，1994（5）。

[6]漢斯.J.沃爾夫等：《行政法》(第一卷)，高家偉譯，商務(wù)印書(shū)館2002年版，324頁(yè)。

[7]於忠祥、李學(xué)明、朱林：《論農(nóng)地征用的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與失地農(nóng)民的安置》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》，2004年（12）。

[8]廖小軍：《中國(guó)失地農(nóng)民研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年版，193頁(yè)。

[9]謝暉、陳金釗：《法理學(xué)》，高等教育出版社2005年版，173頁(yè)。

[10]轉(zhuǎn)引自張慧芳：《土地征用問(wèn)題研究：基于效率與公平框架下的解釋與制度設(shè)計(jì)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2005年版，145頁(yè)。

[11]廖小軍：《中國(guó)失地農(nóng)民研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年版，16頁(yè)。

[12]張慧芳：《土地征用問(wèn)題研究：基于效率與公平框架下的解釋與制度設(shè)計(jì)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2005年版，231頁(yè)。

參考書(shū)目：

[1]鐘偉：《誰(shuí)擁有土地》，《南方周末》，2004年7月29日，第19版。

[2]劉燕萍：《征地制度創(chuàng)新與合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定》，《中國(guó)土地》，2002（2）。

[3]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1988年版。

[4]陳泉生：《論土地征用之補(bǔ)償》，《法律科學(xué)》，1994（5）。

[5]漢斯.J.沃爾夫等：《行政法》(第一卷)，高家偉譯，商務(wù)印書(shū)館2002年版

[6]於忠祥、李學(xué)明、朱林：《論農(nóng)地征用的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與失地農(nóng)民的安置》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》，2004年（12）。

[7]廖小軍：《中國(guó)失地農(nóng)民研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年版