機動地土地管理法精選(九篇)
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第1篇：機動地土地管理法范文
一、對征地補償價格不滿意。征地補償價格一般都是嚴格按照《土地法》的要求，足額核算，農民不滿意大多也只是發(fā)牢騷，實際為價格低上訪的幾乎沒有。他們的理由是承包期還有近20年，每畝地每年的產出以3000元，20年時間也可收人60000元，但現(xiàn)在年畝43500元的價格相對較低，他們的說辭有一定的代表性，但是顯然不具備普遍性，《土地管理法》明確提出，“每一個需要安置的農業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍?！薄爸Ц锻恋匮a償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍?！边@里的“平均”是同一行政區(qū)域內的平均，而非某一戶或某一村的“平均”。但是征地補償標準一定幾年不變，肯定也是不行的，老百姓認“水漲船高”的理，隨著物價水平提高，生產產出增多，生活支出增加，不隨著提高征地補償價格就是傷農。
二、對征地程序不滿意。隨著社會不斷進步，農民的法律意識也在不斷增強，自我保護意識也越來越強，在征地過程中，涉及到他們的利益，他們也會為征地過程“挑刺”。在征地過程中，涉及農戶利益的每一件工作都必須向農戶宣傳到位，讓他們支持配合。但是，在實際操作過程中，并不是每一次征地都是這樣操作的?！锻恋毓芾矸ā匪氖鍡l明確提出，“征收下列土地的，由國務院批準：(一)基本農田；(二)基本農田以外的耕地超過三十五公頃的；三)其他土地超過七十公頃的?！比绻谡魇者@類土地地過程中，不向社會公布上級批復內容，就有違法征地之嫌。實際上在征地公示內容中很難找到上級批復。
三、對干部工作隨意性不滿意。在征地過程中，由于標準不明細，干部在處理問題時的隨意較大，以致于同一塊地段，同一類附作物，補償?shù)臉藴什煌行┺r戶達不到自己的要求，就是不在協(xié)議書上簽字，不同意土地被征，就使得征地干部為了息事寧人作出讓步，結果，導致補償標準極不公平，讓農民堅信“愛哭的孩子有奶喝”，形成不良的漫天要價的風氣，增大了征地的難度，無耐之下，政府組織執(zhí)法隊伍強力執(zhí)法，傷害了農民的感情，導致集體上訪。其二是部分干部在征地過程中貪臟枉法，所以群眾對干部有抵觸情緒，間接導致部分群眾上訪。
四、對征地用途不滿意。但凡是修路，搞公益事業(yè)征地，農民支持配合的主動性就高，如果是搞商品開發(fā)，農民的配合意識就低，農民也有自己的想法，“政府從我們這里低價買人，再高價賣出，純粹就是在做地產生意，傷了大部分農民的利益，成全了開發(fā)商，讓開發(fā)商受益，這和西方工業(yè)革命時期的圈地運動有什么區(qū)別?”農民賣完所有的土地，還不能轉換一處房產，讓他們心理失衡，繼而阻撓施工等行為，引發(fā)上訪事件。
五、對安置方式不滿意。當前對失地農民除了土地補償費，沒有任何其它的安置方式。失去了土地，以后的許多年甚至一輩子，他們的生活就靠這點土地補償費了，農民怕坐吃山空。隨著物價上漲，他們擔心有限的資金不能滿足無限消費的需求，畢竟有土地，就有了賴以生存的糧食，家有糧食心不慌。失去了土地，失地農民對以后的生活一片茫然。
六、對已征土地荒蕪不用不滿意。千百年來，土地是中國農民的最重要的生產資料，農民對土地的感情相當深，在古代為了“耕者有其地”大舉反抗的旗幟，在現(xiàn)代，農民為了土地邊界爭議官司不斷，甚至出現(xiàn)不少為爭土地界線而傷人的案例。農民不愿看到耕地摞荒，如果哪家的土地摞荒都會受到同村人的指責和嘲諷。《土地承包管理法》也指出“承包經營耕地的單位或者個人連續(xù)二年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應當終止承包合同，收回發(fā)包的耕地?！鞭r民努力不讓土地摞荒，有些單位卻征來土地幾年甚至十來年不用，讓農民痛心，是不是就是“只準州官放火，不許百姓點燈”？征來的土地荒蕪卻叉在別處征地，農民還能積極配合，那就不是中國農民了。
我認為，農民相對于政府和干部是弱勢群體，他們的利益應該受到保護，他們的合理訴求應該得到重視。為了盡可能的減少農民因征地引發(fā)的上訪案件，應該從以下幾方面著手。
1、充分保障被征地農民的知情權，規(guī)范征地程序，增加征地透明度。在征地時應公開向農民宣傳國家、省有關征地補償?shù)恼撸屴r民知道國家規(guī)定的補償標準、補償辦法，避免歪曲及片面理解法律、法規(guī)和政策。在征地報批前應與被征地集體和農民商定征地補償標準，將土地征用補償及分配納入村務公開的內容，提高征地政策和征地工作的透明度，保證失地農民的知情權。同時加強紀律監(jiān)督，實現(xiàn)征地補償?shù)墓?、公平，制定群眾舉報、評議制度，充分相信群眾對違法行為進行舉報，對征地干部和征地過程進行評議。
2、完善、細化征地補償方案?！吨腥A人民共和國土地管理法》對土地補償標準只有一個指導意見，各級政府要根據(jù)《土地管理法》細化補償方案，并根據(jù)物價指數(shù)、生產產出逐年提高補償標準。在附作物補償方面，要加強價格調查，根據(jù)作物類別、大小及用途細化補償標準，實現(xiàn)可操作性，避免操作過程中的隨意性。
3、建立失地農民社會保障制度。土地是農民的期望，履行了部分養(yǎng)老功能，失去土地就會讓他們感覺老無所依，他們期望加入政府的社會養(yǎng)老保障體系。政府要解決農民所憂，切實搞好失地農民社會養(yǎng)老保險。
4、統(tǒng)籌安排，在征地后預留部分機動地。政府在征地時按10％為農民預留機動地，但該地不分配到每一戶，以政府的名義進行拍賣，最后以拍賣價讓農民參與開發(fā)商的股份，這樣既能捌動開發(fā)商的投資熱情，還可以參股分紅的方式解決失地農民的后顧之憂。
第2篇：機動地土地管理法范文
1、農村土地管理中存在的問題。
改革開放以后，我國農村土地采取，各項法律法規(guī)也隨之不斷完善，得到了廣大農民的擁護，促進了農村的發(fā)展。但是，也有一些地方無視法律的存在，有法不依，違背農民群眾的意愿，侵害農民的合法權益，影響了農村的穩(wěn)定發(fā)展。總的說來，農村的土地管理中存在以下幾點不足：
1.1農村村民宅基地違法層出不窮。
目前，農村宅基地主要存在著以下三類違法現(xiàn)象：一是未經批準擅自占地和采取欺騙手段騙取批準宅基地；當前，有不少建房戶采取隱瞞已有房屋、虛報家庭人口、變更戶籍等欺騙手段騙取批準宅基地。二是非法轉讓宅基地，利用集體資產進行隱形交易；《中華人民共和國土地管理法》第63條規(guī)定：
“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉移的除外”?！吨腥A人民共和國土地管理法》第62條規(guī)定：“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，一律不予批準”。在我縣的土地件案中有很多是反映部分村民通過不正當?shù)氖侄稳〉昧藘商幧踔炼嗵幷兀缓髮⒄氐故洲D讓，從中非法獲取暴利。這種現(xiàn)象尤其在縣城結合部和城鎮(zhèn)郊區(qū)比較突出，無形中建立了土地隱形交易市場，既影響了宅基地管理，也給社會造成了許多社會不安定因素。三是超面積占地、擅自改變農村宅基地用途現(xiàn)象時有發(fā)生；《湖南省實施＜中華人民共和國土地管理法＞辦法》第32條規(guī)定：“每一戶用地面積使用耕地不超過130m2，使用荒山荒地不超過210m2，使用其他土地不超過180m2”，而在實際操作中，每戶都大大超出了批準面積。依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》76，77條規(guī)定，對違法建筑的處理是限期拆除建筑物和其他設施、恢復土地原狀或沒收新建的建筑物和其他設施，而法律賦予土地管理部門的執(zhí)法權力就是單一的制止權，按照法定程序處罰、申請法院執(zhí)行，還得需要很長的時間，期間違法建筑已成規(guī)模，這時候再去執(zhí)行，群眾抵觸情緒極端強烈，它必定牽扯著農民的經濟利益。沒收或拆除很不現(xiàn)實，這是當前土地管理中非常棘手的問題，違法占地處理難的問題。因此，對違法占地行為，必須采取合理有效的行政、經濟和法律手段綜合處理。
1.2節(jié)約集約用地意識薄弱。
隨著我國工業(yè)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設步伐加快，這使人地關系呈現(xiàn)緊張的狀況，同時在土地利用方面，資源浪費和資源短缺現(xiàn)象并存。主要體現(xiàn)在三個方面：一是當前的非農建設大量的占用耕地，導致農村的土地面積的減少，影響到農民的利益。據(jù)調查，每年的非農建設所減少的耕地面積在整年所有減少的耕地面積中占據(jù)的比例至少為30%，尤其在城鎮(zhèn)周邊或者主要交通干道附近的優(yōu)質耕地，這些損失是難以用開發(fā)出的荒地來彌補的。二是截至2010年12月31日，中國耕地面積為18.26億畝，比1997年的19.49億畝減少1.23億畝，保護耕地的壓力不斷增大。中國人均耕地面積由10多年前的1.58畝減少到1.38畝，僅為世界平均水平的40%“，當前，一些地方在房地產開發(fā)、城區(qū)改造和各類園區(qū)建設中，仍然存在著占用耕地、城郊菜地甚至基本農田的現(xiàn)象。雖然各地有序開展農村土地整治，對土地實現(xiàn)了”占補平衡“的管理，補充了新增耕地，但是新增耕地的質量也不過關，這必然會影響到農民的收入。三是當前城鎮(zhèn)建設的步伐加快，有些地方為了追求建設的速度，忽視了建設的合理安排與規(guī)劃。在建設中沒有對用地進行合理的規(guī)劃，造成土地閑置現(xiàn)象較多，另外農村的居民點不集中，呈現(xiàn)分散狀態(tài)，一戶多宅、空心村以及超標用地現(xiàn)象也造成了土地資源的嚴重浪費。
1.3土地承包經營操作不規(guī)范。
農村稅費改革以后，農村集體經濟收入大大地減少，導致集體經濟較為薄弱，入不敷出。一些地方的經濟來源除了較少機動地承包費以外，幾乎沒有其他收入，甚至出現(xiàn)了新債務。因此，為了提高集體經濟的收入，一些地方的基層干部隨意的變更《土地承包合同》、收回或者調整農民的承包土地，使農戶的權益受到很大的損害。還有一些地方的基層領導為了在城鎮(zhèn)建設中獲得個人的利益，不經承包戶的許可強制流轉農戶的承包地，出賣集體土地，或者是通過高價對外出租獲取經濟效益，其中挪用農民的土地補償費和安置補助費的現(xiàn)象最為突出，造成農民的不滿，甚至出現(xiàn)群體上訪事件。
2、解決農村土地管理中的對策分析。
2.1嚴把宅基地審批關，要規(guī)范宅基地審批程序。
新建宅基地由村民個人申請，經村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并張榜公布，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所負責宅基地的審查申報工作，縣國土資源局統(tǒng)一審核，對符合條件的進行審批，登記確權，頒發(fā)證書。在審查的過程中，要嚴格執(zhí)行農村村民一戶只能擁有一處宅基地，每戶宅基地的面積不得超標。農村村民一戶有兩處宅基地的，必須由村民組或村委會將多余的宅基地依法收回，統(tǒng)一安排使用。對經村民大會或村民代表會議討論通過，且事實上已形成超標準的建房用地，原則上要尊重農民意愿，不得強行拆除。對于房地產繼承等原因形成的多處住宅，村民可以出賣多余的住宅，也可以維持原狀，但不得翻建，房屋損壞后多余的宅基地應當依法收回。
對于新建的房屋，要做到建房用地審批結果公開及審查到場、定點到場、開工放線到場及竣工驗收到場，接受群眾監(jiān)督。
2.2嚴格遵守農村土地承包經營管理制度，維護農民的合法權益。
由于農村普法的大力宣傳，廣大農民對我國的土地政策和法律法規(guī)有了充分了解，懂得了自身的權利和義務，懂得如何維護自身的合法權益。基層干部就更應當提高法律意識，因此應當組織基層干部認真學習土地管理的相關法律法規(guī)，提升他們的法律意識，做到依法執(zhí)政，確保相關政策、路線以及方針的落實到位。在土地承包期間，村干部不得干預或強制農民進行土地的流轉，不能損害農民承包土地期間的自主決定權。農民有權決定土地的流轉期限以及流轉方式，關于土地的補償款和標準都應當由雙方自行商討決定，堅決抵制通過不法途徑進行土地流轉和違反合同的行為。在堅持穩(wěn)定和健全農村土地承包經營制度的前提下，遵循有償、自愿和依法的原則，努力探索土地流轉的新機制。
2.3做到保護耕地和經濟發(fā)展并重，嚴格土地的補償標準。
嚴格按照依法批準的征地方案組織征地，征地拆遷安置補償依法按規(guī)定足額補償?shù)轿?，切實做到先安置后拆遷，依法維護被征地農民合法權益，在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程中，不僅要看到經濟發(fā)展的重要性，還應當堅持發(fā)展的可持續(xù)性，保證耕地的合理利用，防止浪費土地。努力實現(xiàn)經濟、社會的全面發(fā)展。以嚴格增量、管住總量、盤活存量、集約高效為準則，開源節(jié)流，對舊城老村實施大力改造，盤活閑置基地，努力提高土地利用率。在農村的征地問題中，普遍存在的問題就是土地的補償費低，且土地增值分配不科學的現(xiàn)象嚴重，這也是導致大量耕地被占用的主要原因。因此為了農村的持續(xù)發(fā)展，應當嚴格征地補償標準，嚴格區(qū)分公益用地與經營用地征地補償，結合當?shù)氐耐恋厥袌鰞r格，使老百姓得到應有的補償。全面考慮本地農民的生活狀況，并按照最低生活標準賦予土地應有的市場價值。
2.4加強執(zhí)法監(jiān)督，嚴肅處查違法占地的行為，為失去土地的農民提供必要的社會保障。
第3篇：機動地土地管理法范文
關鍵詞：社會轉型；“農嫁女”權益侵害；土地征用補償
中圖分類號：C913.68 文獻標識碼：A 文章編號：1007－5194(2007)05－0187－03
一、“農嫁女”權益侵害及其產生的必然性
(一)“農嫁女”權益侵害的內容及特點
“農嫁女”是我國社會轉型期產生的一個特定概念，意指農村農嫁居婦女、農嫁農婦女外嫁但戶口未遷；離婚婦女、喪偶婦女因故回遷本地；女方出嫁戶口未遷出，反把男方戶口遷進的招婿婦女等。“農嫁女”權益是指“農嫁女”依法應該享有的與其他婦女、公民相同的權利?！稗r嫁女”權益侵害包括：(1)土地承包經營權侵害。有戶口但沒承包或少承包土地。(2)土地征用補償金分配權侵害。在分配方案中把村民分成多個不同檔次，“農嫁女”被列于最后。(3)宅基地申請審批權利侵害。有戶口但不能落實宅基地。(4)自主決定戶口落實地權利侵害。強行規(guī)定農嫁居婦女，包括多年來戶口一直落在娘家的婦女必須遷出戶口，并隨即取消相關的經濟權益。
“農嫁女”權益侵害有如下特點：(1)與村外婚姻有關，且戶口都留在村里。(2)侵害帶有一定的“合法”性。村集體以三分之二多數(shù)通過的“村規(guī)民約”、村民民主自治權、村民大會的“合意”等形式實現(xiàn)侵害。(3)“農嫁女”在輿論上被異化的“民主”所壓制，經濟利益上被占三分之二的多數(shù)所否決、所剝奪，處于絕對的弱勢地位。(4)解決問題存在種種障礙。政府相關部門認為糾紛具有涉法性推給法院，法院以訴訟主體不明、分配征地補償金本屬違法、在補償金已被分光情況下強制執(zhí)行會引起更大矛盾等理由，不愿受理這類糾紛。
(二)“農嫁女”權益侵害問題產生的必然性
其一，社會轉型是“農嫁女”權益侵害問題產生的社會基礎。城鎮(zhèn)建設步伐快，城郊農村土地被大量征用，以依附土地為特征的農業(yè)人口的利益處于調整中。因此，“農嫁女”問題是我國現(xiàn)代化建設進程中必然面臨的社會問題。
其二，土地升值是“農嫁女”權益侵害問題產生的經濟基礎。農村稅費改革后，承包土地沒有任何負擔，起碼可以得到土地流轉費，只有好處而無壞處，土地開始升值。土地市場化開發(fā)利用后，價格暴漲，由土地衍生的土地征用補償費等財產權益，和土地作為資產的保值、增殖功能不斷被市場放大，土地價格由每畝幾十元、幾百元到幾千、幾萬甚至數(shù)百萬元。曾經是“得到不高興，丟了不可惜”的土地承包經營權，現(xiàn)在成為一些地區(qū)農民“金庫”、“銀庫”的來源。他們視土地為現(xiàn)有社會保障制度下自身生存和發(fā)展的基礎。土地承包權成為農民最為關切的經濟權利，“農嫁女”權益問題自然就凸現(xiàn)出來，而且從土地承包權問題發(fā)展為直接的土地征用補償金分配問題。
其三，生產關系的弊端是“農嫁女”權益侵害問題產生的體制性基礎。集體經濟組織成員之間的土地征用補償費分配糾紛為什么大量地發(fā)生在“農嫁女”身上，這與其特定的身份有關系?！稗r嫁女”有沒有集體經濟組織成員資格，往往是模棱兩可。大多數(shù)地區(qū)集體經濟組織成員的確定以戶籍為主要標準，以婚姻狀況為參考。由于在集體經濟組織、村民、戶口等關鍵問題上沒有法律的界定和規(guī)范，就為“農嫁女”權益糾紛提供了可能?！稗r嫁女”根據(jù)以往慣例，認為無論是否在村里生活，有戶口就是村民，就該有地、有村集體經濟組織成員資格，因此也應該與到外地謀生的男性戶口享受同等待遇。
其四，維權意識的覺醒也是“農嫁女”權益侵害問題產生的重要原因。一方面改革開放使農村婦女受教育程度顯著提高，政治、經濟地位明顯上升，婚姻觀念、土地觀念日益更新，婦女獨立意識、依法維權意識增強。另一方面社會有些方面的體制還停留在計劃經濟時代，立法相對滯后，這就必然地使“農嫁女”問題在集體收益分配上表現(xiàn)出來。同樣的問題，在過去，外嫁女即便不愿意，通過思想工作，也會放棄集體成員資格。現(xiàn)在不同了，因為補償金無論多少都是純收益。既有土地升值帶來的利益，又有婦聯(lián)和相關法律的支持，“農嫁女”權益問題自然就成為尖銳的社會問題。
二、“農嫁女”權益侵害問題產生的根源
一是法律對婚后戶口及常住地自由選擇權的規(guī)定與“從夫居”習俗的矛盾?！痘橐龇ā返诰艞l規(guī)定：“登記結婚后，根據(jù)男女雙方約定，女方可以成為男方家庭的成員，男方也可以成為女方家庭的成員?！钡谵r村，男娶女嫁、“從夫居”仍是婚姻家庭的主要形式，“婚而不嫁”、到女方家落戶等都被視為非正常行為，相關人的村民資格往往遭到“村民大會三分之二以上多數(shù)”、“村委會決定”或“村規(guī)民約”的排斥和否定。特別是在人多地少和集體福利待遇較好的村，出現(xiàn)村規(guī)民約與法律地位倒置現(xiàn)象，這一矛盾更加突出。
二是土地承包關系穩(wěn)定性和婚嫁人口流動性的矛盾。為了調動農民對土地投入的積極性，提高農業(yè)生產力，農村土地使用權由1984年規(guī)定的15年以上提高到新《土地承包法》規(guī)定的三十年。但“從夫居”習俗使農村外嫁婦女的長期居住地因婚姻而流動，這樣就造成了人地分離、人戶分離的狀況。在土地資產不與個人經濟利益直接掛鉤的年代，村民(社區(qū)身份)、農民(職業(yè)身份)、社員(農村經濟組織成員身份)三者合一，并習慣以戶口作為確認集體經濟組織成員身份的依據(jù)，不會有太多的矛盾。土地資產與個人經濟利益直接聯(lián)系后，利益使占人口絕大多數(shù)的村民要求土地承包關系隨人口流動而改變，這就意味著由土地承包關系衍生的其它權利的改變。
矛盾的焦點落在集體經濟組織成員資格認定上。我國現(xiàn)行《憲法》、《土地管理法》以及《民法通則》都明確規(guī)定農村土地歸集體所有，問題在于“集體”是誰?“集體”和“集體經濟組織”是什么關系?村民小組、村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和“集體”之間是什么關系?“土地集體所有制”是誰所有?是不是全體成員共同共有?現(xiàn)實情況是既非鄉(xiāng)或村所有，也非集體成員個人共有。概念的模糊，導致強勢群體對這些問題的隨意界定。集體概念的虛化，從根本上導致了“農嫁女”的集體經濟組織成員資格之爭。作為土地所有者的農村集體經濟組織，其成員一般按傳統(tǒng)習俗來確定，即嫁入的婦女及其子女自然成為集體經濟組織成員，嫁出的婦女自然取消集體經濟組織成員身份。問題在于按戶口管理相關規(guī)定，“農嫁女”出嫁保留原籍戶口，屬于本身具有的權利?！稗r嫁女”的矛盾引出一個問題：誰來確認集體經濟組織成員資格?按規(guī)定，村民、村集體、集體經濟組織成員的解釋和資格認定不應屬于獨立的村民自治事項，應該由相關法律來界定，村民會議只能就收益分配的具 體數(shù)額等進行自治。
三、解決“農嫁女”權益侵害問題的難點
“農嫁女”權益侵害問題的核心是土地補償費的分配問題。根據(jù)我國土地管理法規(guī)定，征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。補償費為該地被征用前三年平均年產值的六至十倍。給予的土地征用補償費是土地所有權依法轉移后，對原所有人經濟權益的彌補，使其恢復或維持原有的財產狀況。但集體經濟組織所有的土地，一般由集體經濟組織成員通過承包經營權占有、使用和收益。土地被征用并轉化為貨幣后，能不能在成員之間進行分配，現(xiàn)行法律尚未明確規(guī)定。最高人民法院研究室和立案庭由于對“集體”和“集體所有”存在不同的理解，司法答復也不一致。研究室傾向于將“集體”視為“全體村民的總和”，認為補償費是補償給全體村民的，新《土地管理法》和《土地管理法實施條例》既然已經取消了不能分配的禁止性規(guī)定，根據(jù)“法無禁止即允許”的法理，應該可以分配，而且將補償費分配到戶，也是發(fā)展生產的措施。因此，土地補償費分配方案所牽涉的是村民和村民之間的關系，屬于民事行為的范疇。立案庭則將“集體”定義為高于村民個人的一個組織概念，認為屬于農村集體經濟組織所有的土地補償費，只能用于發(fā)展生產和安排就業(yè)，不能通過集體合意的形式予以平均分配轉化為私人財產。因此，集體和村民之間不是平等主體的法律關系，土地補償費的糾紛不屬于平等主體的法律糾紛。
現(xiàn)實情況是，不管能否分配，事實上都進行了分配，政府相關部門實際上也默許，在這種情況下產生的糾紛該怎么解決。這又回到了前述的矛盾焦點：集體經濟組織成員資格之爭。土地集體所有制，土地的邊界可以確定，但村集體人口因生老病死及遷進遷出卻是一個變量，土地集體所有制產權的具體落實就具有了模糊性。而土地實際權屬的模糊也就是補償對象的模糊，這就導致了各部門在處理“農嫁女”權益侵害問題時依據(jù)不足，莫衷一是，糾紛難以理清。
解決“農嫁女”權益侵害問題的難點還在于司法渠道不暢。首先，最高人民法院兩個不同部門對同一個內容做出兩種不同的司法解釋，使基層法院對“農嫁女”權益侵害問題無所適從。其次，國家征用農民耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費，但政府的補償費都是捆綁式給付的，原告和被告都無法舉證安置補助費的具體數(shù)額，有些村的安置補助費和其他集體經濟補償混在一起發(fā)放，更無法搞清其具體數(shù)目，審理就無法進行。村經濟合作社依法具有對土地的經營管理權，合作社的內部規(guī)定對社員有約束力，法院對合作社規(guī)定的合法性卻難以審查，即使明顯侵犯了“農嫁女”合法權益，要單獨村規(guī)民約的違法性卻又缺乏法律依據(jù)。第三，土地承包經營權30年不變，在土地征用補償費分配完畢的情況下，即便判決“農嫁女”勝訴，也難以從村民口袋里掏出錢來重新分配。如果村集體經濟沒有財產可供查封，那么勝訴結果的執(zhí)行也會落空。特別是涉及土地承包的案件，沒有承包完畢，“農嫁女”無法，待土地承包完畢時，村里已經沒有了機動地，判決結果也難以落實。
四、解決“農嫁女”權益侵害問題的對策
(一)制訂和完善相關法律制度
其一，以法律形式明確集體所有、集體經濟組織成員、村民、戶籍等之間的關系。集體經濟組織成員資格由村民根據(jù)傳統(tǒng)習慣、“大多數(shù)人的意見”來認定，暴露出現(xiàn)代法治社會中的法律盲點。因此，必須以立法形式明確土地“集體所有”的所有權人，同時，改革現(xiàn)有的戶籍制度，使社會人口在更大的程度和范圍內自由流動，真正實現(xiàn)生產要素的合理配置，以充分解放社會生產力。
其二，完善土地征用法?！稗r嫁女”權益侵害問題大多是土地征用產生的后遺癥，因此，必須以立法形式規(guī)范政府征用土地行為，把土地征用補償費的權利主體落實到人，并對具體份額實行張榜公布，取得被征用方同意后，才能實施征用，避免捆綁式補償帶來的訴訟障礙，真正體現(xiàn)以人為本的執(zhí)政理念。
其三，制訂試點法?，F(xiàn)有的土地制度既權屬不清，又使大多數(shù)農村土地生產效率低下。出現(xiàn)一方面土地資源緊缺，另一方面又有大量土地荒廢的現(xiàn)象，這與我國經濟的整體發(fā)展不相適應。因此，進行適應社會整體生產力水平的已是當務之急?？梢韵戎朴喸圏c法，待時機成熟再進行全面立法。
(二)疏暢司法救濟通道
其一，制定對村規(guī)民約的行政、司法審查制度?！稗r嫁女”權益侵害多是由村規(guī)民約引發(fā)的，因此，制定對村規(guī)民約的審查和違法修正制度，是解決“農嫁女”權益侵害問題的源頭性預防措施。
其二，消除司法障礙。出臺具有權威性的修正最高人民法院兩個互相矛盾“解釋”的解釋。總結各地審理“農嫁女”權益侵害案件的成功經驗，制定針對當?shù)貙嶋H的政策，恢復訴訟通道。
第4篇：機動地土地管理法范文
為主。羅必良經過深入研究后得出結論：“即使大農比小農有較高的勞動生產率，但可以肯定大農的邊際勞動生產率要比小農低”，而且，“大農”傾向于吸納資本、排斥勞動，而“小農”傾向于吸納勞動、排斥資本；勞動力過剩而資本不足正是我國農村的主要矛盾之一，所以，“大農”和“小農”這種資源配置行為上的差異，使得家庭經營的存在在我國具有特別重要的宏觀經濟意義[3].就對全國大部分地區(qū)來說，是創(chuàng)造條件發(fā)展第二、第三產業(yè)轉移農村勞動力的問題。對
集體土地財產的所有者代表，鄉(xiāng)村集體不僅是農地所有者，也是鄉(xiāng)村公共事務的管理者，擁有經濟和組織資源，在與農戶家庭利益博弈中，鄉(xiāng)村集體擁有明顯的優(yōu)勢，農戶處于不利地位，時有可能發(fā)生鄉(xiāng)村集體侵占農戶利益事件。在村民現(xiàn)有民主法制知識積累有限和文化素質不高的情況下，土地集體所有往往成為實際上的村長和村委會少數(shù)人所有。村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌之中是對農民收費項目的合稱，其收入由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級共享。由于土地承包費是納入到村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌之中的，限額的存在決定了鄉(xiāng)村不可能把土地承包費定得過高。但實踐中對招標承包的土地承包費管理并不是非常嚴格。這就為集體通過調整承包地，獲取盡可能多的土地承包費開了方便之門。如此一來，不僅可以向家庭承包的農民索要更高的承包費，還可以通過招標逃避政策對承包費限額的限制，并得到與正常租金接近的土地承包費。
組織土地流轉是增加集體收益的另一個途徑。根據(jù)政策如今“兩田制”已不再允許，“機動地”的比例也有嚴格的限制，其余的土地大多已經分到農戶手中，只剩下“土地流轉”以增加集體收入這一合法的政策口子了。而且由于農業(yè)結構調整，以及將農業(yè)用地轉為非農建設用地等原因，土地收益明顯提高，土地流轉的市場需求遠高于市場供給，地租也隨之上漲。用地方有相當多是企業(yè)，他們一般都有要求有一定的土地規(guī)模。由于涉及眾多的農戶，他們一般不愿意直接與農戶單獨協(xié)商，而是希望當?shù)氐募w經濟組織或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出面組織。而集體經濟組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也樂于出面。因為這種做法一方面促進了農業(yè)結構調整，增加了政績；而且通過發(fā)揮土地流轉中間人的作用，可以賺取用地方支付的地租與付給農民的地租之間的減價，增加了可供自己支配的集體收入。
盡管《農村土地承包法》單列了“土地承包經營權的流轉”一節(jié)，重點對集體經濟組織的權力作了限制，但不論制度如何制定，只要沒有足夠的力量保證制度得到嚴格的執(zhí)行，就難以保證不發(fā)生集體經濟組織以農戶承包土地謀取利益的現(xiàn)象，特別是在鄉(xiāng)村集體財政壓力較大的情況下。未來鄉(xiāng)村集體經濟組織能否隨意調整農村土地承包關系以謀取自身的利益，不僅在于法律的規(guī)定，更在于國家執(zhí)行法律的決心和能力，以及對農村面臨的財務問題的解決程度。如果基層組織仍執(zhí)行眾多的職能，面臨很多的任務，卻缺乏相應的合法經費來源，加上財政體制與監(jiān)督機制不完善，為確保任務的完成，上級政府就可能對基層組織侵犯農戶土地承包權益的行為睜一只眼閉一只眼。就可預見的將來看，形勢不容樂觀。在當前各級地方財政日趨緊張的情況下，這部分收入基本上成為彌補工資缺口的重要來源，和農民已經基本沒有太大的關系?！皳?jù)農業(yè)部1998年的統(tǒng)計，全國鄉(xiāng)、村兩級債務共計3259億，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)298萬元，每個村20萬元”[5].既然模糊的農村土地權利界定和農村土地“流轉”能夠給各級行政機構和人員帶來巨額的收入，那么維護當前這種模糊的農地權利和農地“流轉”體制的“利益集團”便具有充足的的動力。
利用土地流轉侵占農民的利益已到了相當嚴重的程度。新華社記者在蘇、皖、豫等省調查中發(fā)現(xiàn)，一些農戶承包地流轉的自主權受到了侵害，盡管中央三令五申農村土地流轉必須依法、自愿、有償進行，但在利益驅使下，許多地方基層組織仍越俎代庖，操控土地流轉，少數(shù)地方甚至動用了警力，逼著農民就范。“有的地方在鄉(xiāng)村集體組織的流轉中，忽視農戶土地流轉收益主體地位，截留、挪用農村土地流轉收益；有的地方土地流轉收益缺乏監(jiān)督管理”，“有的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織隨意變更甚至撤銷農戶的承包合同、集體土地搞對外招商、強迫承包農戶集中流轉；有的地方不顧客觀實際、把政策引導變?yōu)樾姓深A、人為地推行農村土地流轉”[6].
政府用地與土地承包政策穩(wěn)定
目前政府壟斷了建設用地的供給。1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定：任何單位和個人進行建設、需要使用土地的、必須依法申請使用國有土地（但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)、村公共設施和公益事業(yè)建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外）。這里所說的依法申請使用的國有土地，包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體所有的土地。土地收益與占地補償是有區(qū)別的。土地收益是指國家把征用、占用的集體土地出讓后所帶來的收入，而占地補償是國家因重用或占用農村集體土地付給土地所有者的代價。前者與后者之間的差額，是國家人為土地轉讓的中間人的收益。
國家從土地轉讓中得到的收益是很大的。由于《土地管理法》規(guī)定：農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設，因而目前國家基本上壟斷了農村土地轉讓的一級市場。在農用地轉為非農用地的過程中，比較規(guī)范的程序是先征為國有，再由政府將使用權出讓給非農用地單位。國家征地時，往往將征地價格壓得很低，而國家的土地出讓價格通常很高。在此過程中，政府一轉手即可獲得高額收益；而作為土地所有者的集體的擁有土地承包權的農民，卻所得甚少。這種制度不僅導致農民權益缺乏保障，而且導致政府公信力受到影響和土地資源配置效率低下。目前，在各地的土地征用過程中，由于現(xiàn)行土地征用制度和相關土地制度的滯后和不足，廣泛存在著征而不用、多征少用的現(xiàn)象。有關數(shù)據(jù)顯示，我國城市由于盲目外延發(fā)展，近10﹪的土地處于閑置狀態(tài)。
政府占用農村土地也是影響土地承包關系穩(wěn)定的一個重要因素。所謂政府占用土地，是指政府以各種手段或理由改變農村土地的使用性質，但是并不辦理這些土地的征用手續(xù)，因而支付給農民少量的補貼或補助。占地往往面積較大，期限較長，有時甚至是永久性的。于是承包方依法享有的承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，以及自主組織生產和處置產品的權利，被無形中剝奪了。征占地補償費是由農村集體經濟經濟為主安排使用的。《農村土地承包法》規(guī)定承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償，但沒有規(guī)定補償費的分配使用辦法?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定被征地的農村集體經濟組織應當將征用土地的補償費用的收支狀況向本集體經濟組織的成員公布，接受監(jiān)督，實際上是承認集體經濟組織是安排土地補償費用收支的主體。
《憲法》和《土地管理法》均明確規(guī)定“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”，但法律并沒有對什么是“公共利益”作具體的限定，因而集體土地轉為國有基本上都稱為征地，政府進行的各種土地經營活動都是以公共利益名義進行的。其中存在的問題有：首先征用補償不盡合理。在公共利益界定不清的前提下，實際上排除了被征地農民參與增值收益分配的機會；同條規(guī)定，征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費，該補償構成是否與土地原用途價格相當是存在問題的。其次，補償標準偏低。我國現(xiàn)行的征地補償標準主要根據(jù)該土地被征用前三年的平均年產值來加以確定，對各地的經濟發(fā)展水平和種植結構、農業(yè)耕作水平的差異缺乏體現(xiàn)，無法反映被征土地的區(qū)位價值。同時現(xiàn)有的補償標準難以保證農民原有生活水平的保持或改善。第三，補償費用分配問題?，F(xiàn)在我國的征地補償中土地補償占大頭，由集體統(tǒng)一支配；其它補償及勞動力安置費用占小頭，歸農民個人。但由于集體土地所有權的主體范圍和客體范圍都不明
確、缺乏可操作性對土地補償費的使用也缺乏規(guī)范，結果鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組層層截流，不當?shù)氖褂糜滞o農民造成更大的損失。盡管國家支付的征占地補償公占土地價值的一小部分，但“總和超過土地被征用前輩年平均年產值的30倍”的土地補償費和安置補助費也是一筆不小的數(shù)目。由于缺乏足夠的監(jiān)督，也由于缺乏相應的投資能力，在多數(shù)情況下，這筆錢或被用于集體的各種開支、福利，可興辦不能贏利的企業(yè)，或化公為么，數(shù)年后就于無形中消失了。現(xiàn)行征地制度下，非公益性質的征地剝奪了集體土地所有者的土地發(fā)展權，用地單位和政府則分享了這部分土地增值收益。據(jù)估算，“1953-1978年計劃經濟確立后通過‘剪刀差’使農民受到的損失大概是3000億元左右，而改革開放之后通過征地從農民手中剝奪的利益有上萬億元”[7].現(xiàn)行的制度環(huán)境下，應當創(chuàng)造積極的進入機制，將農民納入到土地征用談判中來，給其以平等的主體地位，才是推進土地征用制度改進的關鍵所在。農民直接參與談判，減少了集體人對原屬于農民土地財產權利的攫取，有助于對集體人的行為形成有效的監(jiān)督。另一方面，推進集體建設用地的市場化流轉，消除產權歧視帶來的財富外溢，增加農民的資產化收入；完善征用的法律建設，重構征用程序，區(qū)分公益性和非公益性用地的轉用渠道，充分利用市場機制進行調節(jié)，在政策的執(zhí)行上實現(xiàn)農民的主體性地位。
另外，改革征占地補償方式也是必要的?？梢詫⑥r戶土地使用年期財產權和目前國有企業(yè)劃撥的土地與社會保障掛鉤。由于考慮到絕大部分地區(qū)的農民沒有建立社會保障。無論是國家購買贖回農民的土地年期使用權，還是農民與企業(yè)和其他個人之間進行耕地、“四荒”和宅地交易，其中一部分收入要強制地建立個人帳戶，納入養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等保險基金?！白罱虾Ｇ嗥謪^(qū)在建設境內50公里滬青平高速公路時，由區(qū)政府牽頭，將所需2000多畝土地涉及的鎮(zhèn)、村集體經濟組織，以土地使用權作為資產紐帶組成土地公司，市政投資方與土地公司聯(lián)合成立股份合作的項目公司，合作期限為25年。其間項目公司按每年1100元/畝的標準支付土地合作回報?！盵8]此舉改變了過去一次補償?shù)淖龇?，使被征地農民的生產生活有了長期穩(wěn)定的保障。按這樣的思路，為今后征用農村集體土地有望不再實行一次性補償，避免損害農民利益的方式選擇，提供了有益的借鑒。
農村土地政策的未來走向
首先，實施《農村土地承包法》將是2003年乃至今后一段時期土地承包政策方面的主要工作。由于在二輪延包結束時的土地承包格局，并不完全符合當時的土地承包政策。而《農村土地承包法》對土地承包格局作為強制握的規(guī)定，法律實施后的一段時間內，應該對照法律的規(guī)定，糾正各地土地承包中與法律不一致的做法。這樣部分未將土地承包權確立到戶的地方可能“返工”，承包期不足30年的地方可能處長到30年，農民將得到一定的好處。
其次從法律上進一步明確農地承包經營權的內涵。包括承包、占有、經營、收益、轉讓、入股、抵押、繼承等各種權利的法律涵義，以及如何在集體與農戶之間具體劃分。確立土地承包經營權的物權屬性和流轉合同的債權屬性。
再次，要建立集體土地價格評估體系和土地流轉中介市場。地租、地價是調節(jié)土地流轉的經濟杠桿，其評估體系的建設，直接關系到土地使用權流轉制度的建設。在土地使用權流轉過程中，由于地租、地價形式的確立，直接解決了實際操作中價值尺度的難題，使土地流轉可以在不同的所有者和使用者以及不同的社區(qū)之間通行，從而使土地轉讓報酬規(guī)范化、制度化，成為流轉活動中利益補償?shù)臏蕜t，推進土地流轉進程。為促進土地使用權流轉，地租在區(qū)分土地資產收益和合理經營收益上總的原則應該是絕對地租歸國家，級差地租i歸集體，級差地租ii歸經營投資者。由于各地情況不同，或者是級差地租i，或者級差地租ii，或者是兩者兼而有之。有的地方還可能出現(xiàn)“地租負值”現(xiàn)象，土地轉讓，非但得不到收益，還要“倒貼”。確定地價的方法很多，較易操作的是土地收益還原法和市場比較評價法，在實踐中，這兩種方法是結合運用的。以地力評價為依據(jù)，確定土地的理論價格，在土地使用權流轉中起到調節(jié)作用是十分必要的。土地流轉時，根據(jù)地力的增減給予補償和處罰，由此建立起培肥地力的機制，解決土地流轉過程中地力下降這一難題。這樣，才能從根本上保證地租實現(xiàn)其土地資產保值、增值的職能[9].另外，還要建立農村土地流轉的中介市場。當前農村土地流轉中存在著雙邊壟斷的現(xiàn)象，即土地的轉讓方找不到土地的受讓方，土地的受讓方找不到土地的轉讓方，農村土地轉讓信息的取得主要依靠鄰居、親戚、朋友及農村干部的信息交流，因此獲取信息的難度大，成本高。這種信息不對稱問題的存在，主要是由于缺乏信息中介。因此，有必要建立相應的信息中介與組織，建立農村土地流轉交易信息網絡，及時登記匯集可流轉土地的數(shù)量、區(qū)位、價格等信息，接受咨詢，勾通供需雙方的相互聯(lián)系；妥善處理土地經營過程中發(fā)生的矛盾和問題；同時承擔提供信貸、技術、物質服務，從而推進農村土地流轉。實踐中切要嚴格遵循“有條件、自愿、有償、公平、合法”的農村土地流轉原則。土地流轉必須具備一定條件，即經濟發(fā)達地區(qū)，人均土地資源很少，農村剩余勞動力大部分已經轉移。二、三產業(yè)發(fā)達或者本地產生了經濟實力較強的龍頭企業(yè)，有充分的資金、人才、市場等條件支撐，農民又自覺要求進行土地流轉的地方。
又次，積極促進各種形式的農民合作組織和農民自我保護組織的發(fā)展，提高農民的談判能力。土地制度的建設和社會保障制度的完善，都是一個制度變遷過程。制度變遷的方向，不僅取決于效率原則的指向，還取決于與此相關的不同利益集團之間相對談判能力的強弱。在城鎮(zhèn)化及與此相關的土地農轉非過程中，在農業(yè)結構調整中，要規(guī)范政府行為，有效地維護農民利益（包括土地承包經營權或社會保障權），必須有相當發(fā)達的農民組織作支撐。農民要制約土地負擔的迅速增長，要在與農產品經營有關的諸多“談判”中，節(jié)約交易成本，減少信息不對稱性，改變其被動接受的地位，必須依靠其組織化程度的提高。在市場經濟條件下，發(fā)展各種形式的農民合作組織，既是提高農民生產能力的重要形式，也是增強農民自我保護能力的重要形式。
最后，在城鎮(zhèn)化發(fā)展中，對于農轉非的土地，積極探索多種形式的土地證券化思路，促進土地的資本化開發(fā)，實現(xiàn)以地生財，以地建立正規(guī)的社會保障基金，也能明顯地提升土地的保障功能。比如，鼓勵農民采取土地入股等形式，參與城鎮(zhèn)擴張地帶的土地開發(fā)；或通過土地證券化，直接進入土地一級市場。在農民入股所得或土地證券化所得中，拿出一個固定的比例，納入相應城鎮(zhèn)的社會保障基金，使轉出土地的農民，此后享有與所在城鎮(zhèn)人口同樣的社會保障待遇。結合相關政策或法律的調整，發(fā)展以土地使用權或所有權抵押為特征的土地金融，提高城鎮(zhèn)化過程中的融資能力，加快土地開發(fā)或增值的進程。此外，市以上政府可以根據(jù)當年的城鎮(zhèn)開況，從財政收入中劃出一個固定的比例，用于建立農民的社會保障基金。農民正規(guī)社會保障的資金來源，還可有另外兩個渠道，一是鄉(xiāng)村集體資產的收益，包括集體資產改制中收回的價值形態(tài)的資產，以及股權收益、租賃收益等。二是發(fā)行國債的部分收益、部分國有資產和國有企業(yè)收益，包括上市
公司國有股減持的部分所得，國有企業(yè)轉制中的資產拍賣、變現(xiàn)所得和股權收益?？赊D入國家財政，再通過轉移支付等形式，支持農民的土地外社會保障體系建設。國有資產是全國人民所有的資產，不是城市人獨有的資產，更不是國有企業(yè)職工獨有的資產。因此，在國有資產和國有企業(yè)的收益中，應該有屬于農民的那部分資產收益。
此外，農村土地制度的改革，必須與改革地方行政管理體制，包括精簡縣級機構、實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治以及減少村級管理人員、農村稅費改革、加強村民自治、建立農村社會保障等配套進行。
參考文獻：
[1] [8]王修達：《中國農村土地承包政策：相對穩(wěn)定》《中國公共政策分析》中國社會科學出版社 第73、97頁。
[2]參見農業(yè)部農村經濟與經營管理司經營體制處：《農村經營暨土地承包歷史回顧及幾點思考》，載《農村合作經濟經營管理》 1999年第11期。
[3] 參見張德元、錢海燕：《對農村土地制度的再思考》載《江西財經大學學報》2003年第1期。
[4]姚洋：《中國農地制度：一個分析框架》載《中國社會科學》 2000年第2期。
[5]《中外專家對話：農村土地制度改革，》載中國農網聯(lián)盟，2002年6月6日。
[6] 據(jù)6月8日新華社報道。
第5篇：機動地土地管理法范文
關鍵詞：失地農民；安置模式；開發(fā)型安置模式
建國以來，我國失地農民安置模式經歷了19世紀50年代農業(yè)安置模式、80年代就業(yè)安置模式、90年代貨幣補償安置模式等三次制度變遷階段。而進入19世紀90年代后，由于傳統(tǒng)安置方式的失效，引發(fā)失地農民問題產生。如何妥善解決失地農民問題，成為困擾各地經濟發(fā)展的核心問題。2004年國務院和國土資源部先后出臺了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》和《關于完善征地補償安置制度的指導意見》，這些文件對完善征地補償安置制度做出了許多新規(guī)定，并在原有安置方式的基礎上創(chuàng)新了安置方式，使我國失地農民安置模式進入了第四個階段，即制度創(chuàng)新階段。實踐中的失地農民安置模式主要有上海和江蘇、浙江地區(qū)“土地換社?！狈绞?、廣東南海地區(qū)土地使用權入股模式、湖南咸嘉地區(qū)“留地安置，綜合開發(fā)”模式和石家莊槐底村土地集中開發(fā)模式等，以上安置模式順利解決了城市化和失地農民發(fā)展的矛盾，實現(xiàn)了城市發(fā)展和失地農民的雙贏。本文擬對以上安置模式進行分析，并提出改進失地農民安置方式的對策建議。
一、失地農民安置模式
(一)農業(yè)安置模式
從建國初期到19世紀80年代以前我國對失地農民主要采用農業(yè)安置辦法，如1956年安置辦法中規(guī)定：“對因土地被征用而需要安置的農民，當?shù)剜l(xiāng)、鎮(zhèn)或者縣級人民委員會應該負責盡量就地在農業(yè)上予以安置；對在農業(yè)上確實無法安置的，當?shù)乜h級以上人民委員會、勞動、民政等部門應該會同用地單位設法就地在其他方面予以安置；對就地在農業(yè)上和在其他方面都無法安置的，可以組織移民。組織移民應該由遷出和遷入地區(qū)的縣級以上人民委員會共同負責”。另外1982年的安置辦法中也提出《條例》還首次提出“因征地造成的農業(yè)剩余勞動力由縣、市土地管理機關組織被征地單位、用地單位和有關單位分別負責安置”。安置的主要途徑有：發(fā)展農業(yè)生產、發(fā)展社隊工副業(yè)生產、遷隊或并隊、集體所有制企業(yè)吸收、用地單位吸收、農轉非后招工安置等多項安置途徑。
(二)就業(yè)安置模式
1986年《中華人民共和國土地管理法》第三十一條規(guī)定：“因國家建設征用土地造成的多余勞動力，要通過發(fā)展農副業(yè)生產和舉辦鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)等途徑，加以安置；安置不完的，可以安排符合條件的人員到用地單位或者其他集體所有制單位、全民所有制單位就業(yè)，并將相應的安置補助費轉撥給吸收勞動力的單位。被征地單位的土地被全部征用的，經審查批準，可以轉為非農業(yè)戶口。”所以，1986年通過的《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定對失地農民主要采用招工安置和貨幣補償相結合的安置制度，并規(guī)定“政府征用農村土地后，應組織失地農民就業(yè)，并安排一定指標將符合條件的失地農民招收為國有企業(yè)或集體企業(yè)的固定工，享受國家職工的各種待遇，對于未被招工的失地農民，發(fā)給安置補助費；政府對村集體和失地農民再發(fā)給土地補償費以及地上附著物和青苗補償費；同時，將失地農民的戶口“農轉非”，使之成為城市居民”。這種安置制度由于增加了非農就業(yè)安置方式，對失地農民而言增加了農轉工的機會。由于當時重工思想和巨大的工農業(yè)“剪刀差”，它給失地農民帶來的誘惑是巨大的，所以出現(xiàn)了失地農民“主動邊緣化”，出現(xiàn)許多農民不惜放棄現(xiàn)有較好的工作與收入爭取農轉工和村干部利用職權為其親屬創(chuàng)造條件農轉工，甚至出現(xiàn)許多非農民身份者“搭便車”農轉工。所以這種招工和貨幣安置相結合的征地制度在當時得到了失地農民的極大歡迎，征地工作進行順利，沒有出現(xiàn)因為國家大量征地而引發(fā)較大社會矛盾的情況。
(三)貨幣安置模式
1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》，除了規(guī)定政府在征地后應支付土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費外，對征地農民的就業(yè)、社會保障等問題幾乎沒有涉及。比如， 《土地法》第四十七條規(guī)定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農業(yè)人口數(shù)，按照被征用的耕地數(shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產值的十五倍。”“如果上述安置標準尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，可以適當增加安置補助費；但補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的三十倍?！绷淼谖迨畻l規(guī)定：“地-方各級人民政府應當支持被征地的農村集體經濟組織和農民從事開發(fā)經營，興辦企業(yè)。”這里的“支持”實際上弱化和簡化了地方政府和征地單位對失地農民安置的責任。
(四)土地換保障型安置模式
土地換保障型安置模式是指在規(guī)劃范圍內的農戶，將自己所有的土地使用權一次性流轉給政府委托的土地置換機構，土地置換機構將根據(jù)土地管理部門規(guī)定的失地農民的安置費、土地補償費、水利設施費、撤組轉戶費等費用，由政府部門根據(jù)已有的數(shù)據(jù)信息，制定出政府、開發(fā)單位和失地農民都可以接受的、合理的社會保障標準，并為符合條件的失地農戶現(xiàn)有家庭成員統(tǒng)一辦理各項社會保障…。雖然各地對土地換保障安置方法的做法不太一致，但是大體來說，主要包括以下內容：一是把失地農民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，力求做到全覆蓋和與城市社會保障體系接軌，以完成失地農民從農民向單位人以及由單位人向社會人的轉變；二是采取多種方式籌措資金，按照“政府補貼一部分、集體出資一部分、個人負擔一部分”的原則共同籌措養(yǎng)老基金，保障了社會的穩(wěn)定；三是區(qū)別不同年齡段失地農民，區(qū)別對待。將失地農民根據(jù)年齡不同分為扶養(yǎng)人(年齡16周歲以下)、剩余勞動力(女性16—35周歲，男性16—45周歲)、保養(yǎng)人員(女性35周歲以上和男性45周歲以上)和殘疾人四種類型，根據(jù)不同年齡采用不同的安置方法和標準，使安置政策更有針對性；四是加強就業(yè)培訓和再就業(yè)服務，提升失地農民的就業(yè)技能和再就業(yè)能力，為失地農民實現(xiàn)順利就業(yè)保駕護航。在具體實施中，各地探索出不同的方法和經驗，主要有上海浦東新區(qū)從土地保障向社會保障轉變模式、江蘇省失地農民失地不失業(yè)不失財模式和浙江杭州、嘉慶地區(qū)為失地農民再造可持續(xù)生計模式，順利完成了失地農民向市民化的過渡。
(五)土地入股型安置模式
土地入股型安置模式是將土地征用補償費或者是土地按使用權折合為股份，通過被征地農村集體經濟組織與用地單位協(xié)商，農村集體經濟組織和農戶通過合同約定以優(yōu)先股的方式獲取收益。沿海經濟發(fā)達地區(qū)如廣東佛山的順德、南海，浙江溫州的龍港鎮(zhèn)等多采用這種方式，比較典型的是廣東南海土地股份制。其主要做法是：一是進行“三區(qū)”規(guī)劃，把土地功能劃分為農田保護區(qū)、經濟發(fā)展區(qū)和商住區(qū)，有利于保護農田和實施城鎮(zhèn)規(guī)劃，使土地資源得到更有效的利用；二是將集體財產、土地和農民承包權折價入股，將集體資產的凈值和土地、魚塘折價入股，以有社區(qū)農村戶籍的農民為配股對象，按設定的股權比例進行分紅；三是讓農民分享土地增值部分收益來獲取集體土地經營權。將集體財產及土地折成股份，把全村或全社的土地集中起來，并根據(jù)不同成員的情況設置基本股、承包權股和勞動貢獻股等多種股份，以計算不同的配股檔次，按股權比例分紅；四是股權可以適當流轉。允許股權在社區(qū)范圍內流轉、繼承、贈送、抵押；五是股權設計既有福利性又有差異性。一是堅持“人人有份”，體現(xiàn)了股份的福利性和公共性。二是充分考慮每個成員對集體的貢獻大小，把年齡作為集體組織成員股份分配差異的依據(jù)。采用這種方式既實現(xiàn)了土地由農業(yè)用地向非農用地的轉變，又保留了農民對土地的財產所有權，使農民能夠分享城市化和土地增值所帶來的收益，達到政府和用地單位以及失地農民三方面共贏的局面。
(六)留地和就業(yè)相結合的安置模式
這種征地安置模式是指在征地時成立專門部門集中管理土地，統(tǒng)一進行拆遷補償；集中安置農民住宅，統(tǒng)一進行綜合開發(fā)；集中使用土地補償安置費，統(tǒng)一安排農民生產生活的安置模式。目前比較典型的是湖南省咸嘉市采用“留地集中安置、綜合開發(fā)建設”的辦法，走出了一條拆遷與安置相配套、建設與發(fā)展相結合、生產與生活相關聯(lián)的失地農民發(fā)展和安置之路。咸嘉就業(yè)安置模式可以概括為“留地集中安置，綜合開發(fā)建設”。具體表現(xiàn)在“三集中、三統(tǒng)一”上。一是集中管理全村土地，統(tǒng)一進行拆遷補償。統(tǒng)一全村范圍的征地、拆遷、補償工作。所有來村征地的建設單位，一律與管委會簽訂征地拆遷協(xié)議，并將征地拆遷補償費統(tǒng)一結算給管委會，并由管委會嚴格按長沙市政府制定的標準核算補償給農民，拆遷安置的具體工作則由管委會統(tǒng)一組織進行；二是集中安置農民住宅，統(tǒng)一進行綜合開發(fā)。采取集中用地的形式，對留給農民的安置用地進行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一建設、由村集體統(tǒng)建統(tǒng)管；三是集中使用土地補償安置費，統(tǒng)一安排農民生產生活。對安置資金，管委會將一部分以“咸嘉村安置退養(yǎng)基金”的形式存入銀行，一部分則用來投放小區(qū)綜合開發(fā)。所得銀行利息和開發(fā)所得利潤、物業(yè)收入都以紅利的形式發(fā)放給農民。同時，通過成立房地產開發(fā)公司、物業(yè)管理公司、建筑公司和開發(fā)商業(yè)門面和配套性經營場所等形式，廣辟就業(yè)渠道，安置村民就業(yè)，使小區(qū)有就業(yè)能力和就業(yè)欲望的失地農民都能找到工作。在咸嘉，只要愿意就業(yè)，就有就業(yè)的機會，這就是綜合開發(fā)建設創(chuàng)造的奇跡。
(七)集中開發(fā)式安置模式
這種安置模式是將土地征用款由村集體統(tǒng)一使用，作為村集體的創(chuàng)業(yè)基金，通過村集體創(chuàng)辦企業(yè)，實現(xiàn)資金的增值和資本積累。比較成功的案例有河北省唐山市開平區(qū)半壁店和石家莊市槐底村利用土地征用款集中開發(fā)，帶領失地農民走上發(fā)展之路。石家莊槐底村用得到的征地款實行土地綜合開發(fā)，實行“吃區(qū)位飯，借優(yōu)勢興業(yè)，走產業(yè)升級，發(fā)展三產服務城市之路”的戰(zhàn)略，從建立第一個項目懷特大廈開始，使槐底人步入了加速發(fā)展之路。并且隨著一系列高檔三產項目的竣工運營，懷特集團的經營建設也步入了快車道，相繼建成了懷特大廈、懷特裝飾城、懷特美食街、懷特商廈、懷特大海樂園、懷特板材燈飾市場、石家莊外國語學校等項目，并且以這些項目為核心，帶動了一大批實力雄厚的社會資本投資這一區(qū)域，如保龍倉、河北神威藥業(yè)有限公司等，使這里成為石家莊投資最活躍、回報率最高、人氣最旺、商業(yè)最密集的黃金商業(yè)區(qū)之一。而三產項目的迅速發(fā)展，架起了一道城鄉(xiāng)經濟走廊，為村勞動力的就業(yè)提供了渠道，全村3000多勞動力幾乎全部得到安置，其中從事三產的就達1200多人。目前村民們享受著每年1500元的生活補助，村民人均純收入超過了一萬元。老人們每月都有退休金，每年還有免費的體檢，全村人都入了大病統(tǒng)籌……
二、對以上安置模式的分析與評價
(一)農業(yè)安置模式
這種安置方式是將失地農民繼續(xù)留在農村，通過村集體機動地劃撥或重新的土地調整，給失地農民一定的土地經營，以解決失地農民的生活和就業(yè)問題。這種安置方式對失地農民的生活方式影響最小，安置后的失地農民仍以農業(yè)生產為主，尤其是對非農就業(yè)技能較差和文化素質不高的農民不需要重新進行技能培訓，就可以解決其溫飽問題。農業(yè)就業(yè)安置和移民安置的安置方式都屬于這一種類型的安置方式。但是這種安置方式也有其缺陷，一是在目前我國人多地少、人地矛盾極為突出的情況下，進行農業(yè)安置越來越不可能；二是在我國目前農地壓力巨大的情況下，農地非農化后仍將大量農業(yè)人口保留到農村，將更加增加農地面臨的壓力，即使是移民安置，也僅僅是緩解局部的農地緊張情況，對緩解全國的農地壓力緊張局面于事無補；三是農民失地增加了農民從農業(yè)階層向社會更高階層流動的機會，如再將農民限制在農村，既不合理也不公平。
(二)就業(yè)安置模式
就業(yè)安置模式在19世紀80年代是一次重要的制度創(chuàng)新，在當時人地矛盾緊張的情況下保障了征地工作的順利實施，為大批建設用地提供了制度保證。但是進入20世紀90年代以后，隨著社會主義市場經濟體制的逐步確立以及戶籍制度、勞動用工制度、社會保障制度的改革，原有的招工安置制度在實踐中已經失去了存在的基礎。首先，就業(yè)行為市場化，用工權企業(yè)自主，政府不能干涉企業(yè)的用工權；其次，隨著國有企業(yè)的效益不斷下滑，工資較低且失業(yè)風險加劇，使就業(yè)安置成為一紙空文。
(三)貨幣安置模式
這種安置模式是指征地部門將土地補償費、安置補助費和青苗補償費以貨幣形式一次性支付給農民，對失地農民不進行任何安置的安置模式。這種方式簡便易行，許多地方政府樂于用此方式解決失地農民的安置問題，而大部分農民，特別是經濟發(fā)達地區(qū)，土地升值較快的城市近郊的農民從眼前利益出發(fā)也愿意接受貨幣安置方式。近年來，在各地報國務院審批的建設用地項目中，采用一次性貨幣安置的達90％以上。但是，從長遠看，由于失地農民整體素質偏低，缺少非農就業(yè)能力和謀生手段，一旦有限的補償費用完以后，沒有了經濟來源，馬上就可能陷入困境，造成大量失地農民問題的產生，引起較大的社會問題。所以這種安置方式，雖然具有操作簡單的優(yōu)點，但是容易導致失地農民陷入生活困境，對國家和對失地農民都產生許多不利影響。
(四)土地換保障型安置模式
通過將失地農民納入社會保險渠道和就業(yè)安置，將失地農民從農村納入城市的過程，完成失地農民從農民向市民的轉換。這種安置方式具有積極的現(xiàn)實意義：一是促進了土地流轉和農業(yè)規(guī)模經營，能夠有效地解除失地農民的后顧之憂，促使更多的農村老年人口、從事非農產業(yè)的勞動人口、進入小城鎮(zhèn)落戶的人口轉讓其土地承包經營權，從而有效推進土地流轉和農業(yè)規(guī)模經營；二是促進農村社會保障體系的建設，將失地農民納入到社會保險體系，順利解決了失地農民的保障和向市民的過渡問題；三是通過多種方式的就業(yè)培訓，有效解決了失地農民的就業(yè)問題；四是有助于解決農村土地征用中的社會問題，有助于保持社會穩(wěn)定。尤其是在當前土地征用中矛盾激化的現(xiàn)實條件下，“以土地換保障”安置方式把征地補償同解決被征地農民的社會保障有機結合起來，既保障了失地農民的合法權益，又有效化解了他們的生活風險，并保障了社會穩(wěn)定，是解決農村土地征用中社會問題的一項重要制度創(chuàng)新。但是還應該看到，失地農民社會保障所需資金并不是僅靠轉讓土地或土地的補償就能滿足的，還需要有其他來源的資金相配套；有些保險還必須結合其他改革方案配套設計，所以將失地農民完全納入城市社會保險體系還有很長一段路要走。
(五)土地入股型安置模式
這種安置方式是將土地征用補償費或者是土地按使用權折合為股份，通過協(xié)商，農村集體經濟組織和農戶通過合同約定獲取收益。目前土地股份制在所有制上主要有兩種形式：一是農民純土地入股的股份制。這種形式土地一般不作價，由股份制組織統(tǒng)一對外發(fā)包或租賃，所得收入直接作為股份額進行分配。二是以農民入股土地為主，吸收資金、技術等入股組成的股份制。這種形式入股一般土地要作價折股，經營二、三產業(yè)的土地作價參照當?shù)卣鞯匮a償標準，經營產業(yè)做價參照常年農業(yè)產值。用土地入股分紅的優(yōu)點體現(xiàn)在以下三個方面：(1)如果企業(yè)經營效益較好，股息年年升高，土地價款或土地使用權入股能夠解決被征地農民基本生活保障和農民的發(fā)展問題；(2)使農民能夠享受土地未來的收益，農民持有股份就始終同土地保持著聯(lián)系，保證土地的產權不轉移；(3)減輕了企業(yè)的資金負擔，土地的固定投入減少，企業(yè)就能有更多的生產和經營的流動資金，有利于吸引企業(yè)進行投資。但是采用土地折價入股后，農民的土地補償費用轉換成股份的形式，現(xiàn)實的補償費用折合成股票進行發(fā)放，難以解決失地農民現(xiàn)實的生活困難。通過折股方式，使農民與企業(yè)之間建立了利益與風險共存的關系，但是這種方式市場風險很大，如果企業(yè)一旦倒閉、破產，農民的“養(yǎng)命錢”將化為泡影。另外由于農民不參與企業(yè)管理，難以對企業(yè)經營進行有效監(jiān)督，很難避免企業(yè)為了自身的利益而損害農民利益的情況發(fā)生。
(六)集中開發(fā)式安置模式
這種安置方式的特點是集中管理土地，統(tǒng)一進行拆遷補償；集中安置農民住宅，統(tǒng)一進行綜合開發(fā)；集中使用土地補償安置費，統(tǒng)一安排農民生產生活。這種類型的安置方式充分發(fā)揮了集體的優(yōu)勢，將留下的土地和就業(yè)安置費集中使用，既解決了失地農民的生產和生活，又解決了村集體創(chuàng)業(yè)資金不足的難題。如果資金運用得當，可以實現(xiàn)資產的增值和資本的快速積累，解決失地農民的發(fā)展問題。而且通過集體開發(fā)，既能保證大部分人的就業(yè)安置，又能使個別能力差或情況特別的人能有生活保障。無疑這種模式是對失地農民安置方式的一次新的探索，并且形成了成功的模式。但是該種安置方式存在的問題主要有以下幾個方面：一是僅僅適用于經濟發(fā)達地區(qū)，對經濟欠發(fā)達地區(qū)則不適用；二是存在產權不明晰的情況，往往會因為集體財產究竟歸誰所有、分配比例是否合理、資金使用是否合法等產權問題而陷入困境；三是市場化程度較差，可能會因為政府的干預或產權分散應對市場時靈活性差，影響資產的增值；四是運作方式市場風險較大，如果投資失利，集體經濟可能受到嚴重損害，嚴重時可能血本無歸。五是將失去土地后的農民通過社區(qū)保障的方式進行妥善安置，解決了失地農民的后顧之憂，但是如果失地農民脫離了原生活社區(qū)，社區(qū)保障就會消失，所以如何將失地農民從社區(qū)保障納入到社會保障，仍有一段路要走。
(七)留地和就業(yè)相結合的安置模式
這種安置方式是將農業(yè)安置、就業(yè)安置和集中開發(fā)安置等多種安置方式結合在一起，以有效解決失地農民的就業(yè)、安置和發(fā)展問題。這種安置方式集中了以上安置方式的優(yōu)點：一是留地集中安置是安居樂業(yè)的基礎。咸嘉模式的成功，首先得益于其留地集中安置。因為既留了地，又統(tǒng)一進行安置，使失地農民有了安居樂業(yè)的物質基礎和基本保障。二是綜合開發(fā)建設開啟了失地農民就業(yè)發(fā)展之門。沒有綜合開發(fā)建設的配套，就業(yè)和安置就沒有保障。通過綜合開發(fā)，實現(xiàn)了土地保值和增值，同時也為失地農民創(chuàng)造了就業(yè)機會。但是咸嘉模式也有其不足之處。咸嘉的不足主要有如下幾個方面：其一，留地集中起來的財產部分產權不夠明晰。咸嘉留地集中部分為集體財產，到底每人或每個家庭是多少，這個模式下不能完全分清楚。產權不很明晰，將造成集體財產的所有權模糊，這樣就使其經營的監(jiān)督力量減弱，容易產生集體財產的道德風險。如果監(jiān)督不力或管理者貪污挪用，會造成集體財產的流失或損失，進而損害失地農民的集體利益。其二，市場化程度較差。咸嘉留地集中經營的模式，在其集中失地農民資源辦大事和公益事業(yè)的同時，會產生市場化程度不足的缺陷。因為集體財產的主要目標是要保證失地農民集體的基本福利最大化，這就必然制約了集體財產流動增值的靈活性和主動性，阻礙市場對集體資源的優(yōu)化配置，甚至為了公共利益目的而運用某些行政手段干預，影響集體財產的增值。其三，資產風險不可避免。咸嘉模式留地集中開發(fā)建設，興辦各種企業(yè)安置失地農民，創(chuàng)造就業(yè)崗位。但是，創(chuàng)辦企業(yè)是有風險的，不能保證永遠贏利，企業(yè)也有虧本的時候，甚至還有破產的風險。一旦集體經營的企業(yè)破產，成嘉的集體經濟就面臨著垮掉的危險，就業(yè)安置也就不可能持續(xù)化了。因此，集中使用集體資源辦企業(yè)，風險還是比較大的。一旦企業(yè)在市場失利，集體經濟可能會受到嚴重損害。
三、對安置模式的選擇和實施建議
綜上所述，農業(yè)安置和貨幣安置由于沒有考慮到目前經濟社會的特點，沒有解決好失地農民的就業(yè)和生活難題，從而引發(fā)失地農民問題的產生；土地換保障型安置方式解決了失地農民的就業(yè)和保障問題，卻不能使失地農民走向富裕之路，沒有發(fā)展的市民化之路，最終不能免除淪為城市貧民；而土地入股型、集中開發(fā)型、就業(yè)和留地安置相結合型安置方式都是通過土地統(tǒng)一規(guī)劃，土地集中開發(fā)，讓市民獲取工業(yè)化和城市化中的土地增值收益，以及通過分享土地開發(fā)收益為失地農民開啟發(fā)展之路，并為失地農民提供長久的保障。單純留地安置和就業(yè)安置并不能使咸嘉農民走上致富之路，而是綜合開發(fā)使農民插上了飛翔的翅膀，槐底村村民只是因為敢以征地款去分吃城市化的一杯羹，才追上了現(xiàn)代化的腳步，南海人民勇于以地生財，以不變應萬變，才能做享城市化之利。所以，如何以有限的土地補償款進行開發(fā)，以實現(xiàn)資金的保值增值是一個值得努力的方向。但是，值得注意的是只有項目開發(fā)成功才會有失地農民的發(fā)展，否則會使失地農民陷入滅頂之災。所以在實行開發(fā)型安置模式時應注意以下幾個方面：
第一，開發(fā)性安置項目的選擇至關重要。從以上咸嘉、槐底和南海等地區(qū)成功經驗來看，必須選擇市場風險較小、資金收益比較穩(wěn)定的項目，特別是考慮與工業(yè)區(qū)建設、城市化功能相配套的經營開發(fā)項目，利用有限的土地征用款參與城市化功能相配套的物業(yè)開發(fā)，使農民通過人股分紅從中得到長久的持續(xù)收益，這種經營方式是使農民在失地后不失利，確保失地農民長期保障的一種有益嘗試，也是解決失地農民貧困化問題的一項重要舉措。
第二，加大市場化經營，優(yōu)化集體資源配置。市場是資源優(yōu)化配置的有效手段，在社會主義市場經濟建設中，必須充分利用市場機制配置資源，才能使現(xiàn)有資源利用達到最優(yōu)化。集體經濟資源也必須遵照市場規(guī)律，按市場要求進行配置和流轉。盡力避免不必要的行政干預，使集體經濟資源不會因為行政目的或其他目的凝固而不能充分增值。
第三，將就業(yè)安置納入社會保障。失地農民的保障必須全面社會化，不能依靠某一個集體或某一個社區(qū)去完成。只有把失地農民的就業(yè)安置保障全面社會化，保障才能真正實現(xiàn)。從目前來看，所有的成功社區(qū)都有很多保障，但是從長遠看還是很不夠的，應該使保險社會化，這樣才能在企業(yè)經營產生風險時，失地農民的生活也會有保障。
第四，明晰集體經濟產權。集體經濟產權應該明確，明確權利人和責任人，這樣才能保證有監(jiān)督，’防止集體財產流失。通過開發(fā)集體經濟是壯大了，應該把集體財產分成許多股份，明確失地農民的股份數(shù)額，使失地農民具有集體財產的財產權，發(fā)揮企業(yè)所有者監(jiān)督集體經濟組織中的作用，促進集體經濟的保值和增值。
第五，強化可持續(xù)發(fā)展意識。農民失去土地，就失去了終身的依靠，要讓他們一輩子能安居樂業(yè)，甚至還要考慮其子孫的安置和就業(yè)問題。因此，在安置模式推進中，要始終把失地農民的眼前利益和長遠利益結合起來，要注意就業(yè)安置的可持續(xù)發(fā)展問題。不能僅僅滿足于現(xiàn)階段取得的成就，還要考慮集體經濟的經營風險。只有解決了失地農民長久可持續(xù)的就業(yè)安置和發(fā)展問題的安置模式，才是成功的安置模式。
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第6篇：機動地土地管理法范文
關鍵詞：農民土地產權貧困；農地產權保護；三元農地所有權制度；承包權物權化
農村土地產權制度是目前研究的熱點課題之一，而農民土地產權貧困是農村物質貧困、能力貧困、權利貧困和動機貧困的核心，完善農村土地產權制度改革的重要內容是消除農民土地產權貧困，切實保護農地產權。農民土地產權貧困是指農民由于使用土地、處分土地和收益土地權利遭到排斥和剝奪，使農民缺乏獲取土地使用價值、處置資產、決定土地用途和享受土地轉讓收益的應有權利?！稗r民真窮，農村真窮，農業(yè)真危險”的根源是農民的權利貧困，而權利貧困的重要因素之一，是農民的土地產權不斷遭到來自政府、農村集體和各類經濟組織的“合法”剝奪和非法侵犯。
一、農民土地產權貧困
在農村土地產權制度安排中，土地使用權是農地產權的基礎，土地處分權是農地產權的象征，土地收益權是農地產權的實質，農民土地產權貧困主要表現(xiàn)為使用權、收益權和處分權的貧困。
（一）農地使用貧困
從法律和理論上講，農民擁有土地的承包權和使用權，但在現(xiàn)實生活中，農民的土地承包權和使用權常常被侵犯。
1、婦女的承包權常常遭到歧視和剝奪
目前，農村婦女不僅在土地承包數(shù)量上與男性農民不同，而且在土地承包期內，當婦女出嫁，她們的承包地往往遭到沒收。中國婦聯(lián)婦女研究所的研究表明，承包責任田、土地入股分紅、征用土地補償、宅基地分配這四大權益是農民立身存命的根本，但農村婦女卻往往難以享受。尤其是適齡未嫁女、有女無兒戶、外村娶來的媳婦和“農轉非”的出嫁女等婦女階層，是農村土地承包和調整中權益最容易遭到剝奪的群體[1]，一些地區(qū)在進行土地分配時，婦女只有分到男性50%-70%的土地[2]。中國經濟改革研究院課題組的問卷調查顯示，有7．2%的受訪婦女目前沒有土地，其主要原因分別是“出嫁后失地”（占45%），“國家征用后失地”（占17%），從未分配土地（占31%）。2001年中國農村大學農村發(fā)展學院對全國17個省22個村的19163人進行調查，無地婦女494人，占婦女人數(shù)的5%，無地男性196人，占男性的2%，無地婦女是男人的2．5倍[3]。全國婦聯(lián)對全國1212個村的抽樣調查發(fā)現(xiàn)，在沒有土地的人中，婦女占70%，其中有26．3%的婦女從來沒有分到過土地，有43．8%的婦女因結婚而失去了土地，有0．7%的婦女在離婚后失去土地[4]。另一項對湖南、江西4個縣、12個村的400戶農民的調查表明，在無地人群中，男性有50人，占男性的6．3%，無地婦女102人，占婦女的12．9%，高出男性1倍多[5]，2002年中國（海南）改革發(fā)展研究院對西部12省（區(qū)、市）農村作了綜合調查，當問到婦女對包括土地使用權在內的財產繼承權的理解時，有13．9%的受訪者認為“女孩”、“妻子”不能繼承土地使用權，而“男孩”和“丈夫”則可以繼承[6]。
2、對農地的變動實行行政強制，土地發(fā)包的程序不公正、不透明
具體表現(xiàn)在：一是對外出打工的農民的承包地往往實行非法剝奪，抵頂欠款。同時，隨意改變農民的承包土地現(xiàn)狀，一些地方政府通過行政規(guī)定，農地幾年調整一次，并經常利用承辦人或負責人的職權變動，解除土地承包合同。二是國家規(guī)定第一輪承包合同期滿后，一些地方在進行第二輪承包時拒絕落實土地承包期延長30年的政策，不發(fā)放土地承包權證書。三對農民土地承包權實行雙重強制，一方面，強制收回農民承包地，搞土地流轉，強制租賃農民承包地，強迫農民放棄或變更土地承包經營權，另一方面，又強力阻礙農民依法流轉土地的承包經營權，人為設置多種行政障礙，不讓農民的土地脫手。
3、地方政府對農民的土地使用權保護不力，農民有冤無處伸
一些地方行政、司法機關和村級組織對侵犯農民土地使用權和承包權的行為，實行“五不”政策。即一是基層法院不受理農村土地承包糾紛訴訟，二是農村土地承包仲裁管理機構不受理農村土地承包糾紛仲裁請求，三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不受理農村土地承包糾紛調解，四是農業(yè)行政主管部門不受理農民有關農村土地承包糾紛的來信來訪，五是村級組織不執(zhí)行仲裁、司法結論，或者名義上執(zhí)行，實際上拖延不辦。
4、農地制度改革過程中對農民土地承包權的侵犯
目前流行的“土地股份合作制”也在一定程度上侵犯了農民的土地承包權和使用權?！巴恋毓煞莺献髦啤钡幕纠砟钍寝r民將所承包的土地在相關企業(yè)中入股，長期分紅。例如，自1996年起，四川省三圣鄉(xiāng)紅砂村采用土地入股方式，參與花卉公司的花卉種植；到2003年8月，紅砂村將所有的1100畝土地以出租形式入股，農民的好處包括各大花卉公司每年支付村民每畝1500元的租金、村民將獲得由土地承包權入股的保底分紅，出租土地的農民還可以在花卉公司工作[7]。但實行“土地股份合作制”后，農民不再直接擁有土地財產權利，土地承包經營權轉變?yōu)橥恋毓煞莺献髦破髽I(yè)中的股份。這樣，建立在股份收益上的保障和過去建立在土地實物上的土地承包經營權的保障，有了很大差別。后者的保障相當于物權的保障，而前者的股份收益保障僅僅是一種債權保障，其保障程度取決于土地股份合作制企業(yè)的收益水平和股份分紅，很不穩(wěn)定。一旦土地股份合作制企業(yè)的效益不佳，股份分紅很低，而農民又難以收回自己的土地，農民的土地財產權利必然受到侵害。即使土地股份合作制企業(yè)的效益很好，在“集體股”一股獨大的情況下，企業(yè)內部很容易形成少數(shù)村干部“內部人”控制的局面，農民的土地財產權利也同樣會受到侵害。
（二）農地處分權貧困
1、強迫農民進行土地流轉
按現(xiàn)行法規(guī)，農村土地歸集體所有，土地發(fā)包方是村民委員會，一些基層干部就以土地所有者代表的身份，運用行政權力硬性強迫農民參加土地流轉。例如，2003年6月，蘇州市光福鎮(zhèn)黃渠村村民正準備栽秧，村委會突然通告大家不要干了，因為稻田已被鎮(zhèn)里租給了“太湖國家旅游度假區(qū)”，每畝地年租金為560元（含代交農業(yè)稅60元），租期為25年。在村民的反對下，租金有所提高，但村民仍不答應。鎮(zhèn)政府為了達到目的，2003年12月初派人到村小學，聲稱如果家長不在租地合同上簽字，將不許其小孩到校上學。過了幾天，鎮(zhèn)村兩級又出動100多人、6輛警車，帶著電棍、手銬等，強行把煤渣填在稻田里。為此，村民不斷到省市集體上訪[1]。
2、政府征地也嚴重剝奪了農民處分土地的自
越演越烈的政府征地也嚴重剝奪了農民處分土地的自，成為造成農民貧困的一大根源，1990年以來，中國的“圈地運動”造成數(shù)千萬農民失地失業(yè)，平均每年流失的耕地數(shù)量為1000萬畝以上，人為征、占耕地數(shù)量為500萬畝，按人均2畝耕地計算，13年間失地農民數(shù)量至少達6500萬人次。國務院發(fā)展研究中心課題組提供的數(shù)據(jù)表明，1987年至2001年，中國非農建設占用耕地2394．6萬畝。按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，至2010年全國共安排非農建設占用耕地1850萬畝，其中90%以上為征用農村集體土地。按照目前人均耕地水平計算，將新增約1200多萬被征地農民。國土資源部《21世紀我國耕地資源前景分析及保護對策》研究課題也指出，在嚴格控制的前提下，2001-2030年的30年間我國年均建設占用耕地，將超過5450萬畝，新增失地農民7800萬人，如果用地指標突破，違法用地得不到控制，失地農民的隊伍還將大大增加[8]。
3、農民的土地產權日益成為私營企業(yè)“圈地”的犧牲品
目前將農民的土地納入私人的公司化經營已經成為一種趨勢。不少村委會和農村集體經濟組織往往越俎代庖，搞“捆綁式”的土地流轉，不讓農戶與有關的公司或企業(yè)直接談判，侵犯了農民的自由意志與參與權利，這樣在農村土地市場發(fā)育的過程中土地的真正所有者農民卻不具備市場主體地位和自主決策權利。在農民與公司的談判過程中，任何徹底放棄土地承包權和使用權的合同都會傷害農民的根本利益。有專家指出：如果能夠通過“公司+農戶+基地”的方式組織生產經營和配置土地，就應該盡量不實行土地租賃或土地轉讓；如果適宜與農民簽訂產品合約的，就應當盡量不簽訂土地要素合約；如果適宜短期土地租賃的，就盡量不簽訂長期土地租約[7]。但在許多情況下，公司與農民談判時并不遵行這3條原則，經常損害農民的權益。中國農業(yè)部副部長齊景發(fā)也認為，正在興起的“公司＋農戶＋基地”的發(fā)展模式，將使這些“基地”上的農民從此演變?yōu)椤盎亍钡囊栏?，其產品的供銷渠道完全由這些公司控制，農民將失去選擇權和自，僅僅成為“基地”的生產工具。
（三）農地收益權貧困
1、作為土地所有者的農民無法參與征地費用補償?shù)臎Q策過程
補償多少、何時補償、補償多久，完全由政府和村民委員會確定。例如，《土地管理法》規(guī)定：農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的，必須經村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，但在現(xiàn)實中，多數(shù)村委會往往不經過任何民主程序就將土地轉讓，并將機動地長期用于對外發(fā)包，甚至故意泄露土地招標、承包標底的秘密，取悅于征地單位，從而讓村委會的經辦人獲取不當利益。
2、農民失去了被征用土地補償決策的參與權利，其經濟利益必然受損
低價征地是當前損害農民利益的最突出問題。低價征地已成為新時期“以農養(yǎng)工，以鄉(xiāng)養(yǎng)城”的一種新形式。來自江蘇的調查表明，在全省農地轉用增值的土地收益分配中，政府大約得60%-70%，農村集體經濟組織得25%-30%，而農民只得5%-10%[9]。有人對我國35個城市計量分析，發(fā)現(xiàn)在我國土地征用-出讓過程中，政府和農村集體的土地收益分配比例嚴重失調(約為17∶1)，農村集體潛在的經濟福利嚴重損失[10]。
3、征地單位和農村集體肆意克扣農民的土地轉讓收益
在土地轉讓過程中一般是對村民集體和農戶這兩方面實行補償，許多征地補償費經過村委會截留后，實際到達被征地農民手中的已經很少。這種借助國家權力對農民的土地財產進行不對等補償?shù)膰艺饔?，直接損害了農民的利益。例如，湖北省襄荊高速公路荊州段給農民的安置補助費是每畝500元，僅為法定最低標準4800元的10．4%．浙江省上虞市2000年土地出讓收入為2．19億元，可付給農民的征地補償費僅為可憐的591萬元，只占總數(shù)的2．7%．而且，征地補償費還經常被層層克扣，湖北省襄荊高速公路征地補償費下?lián)芎?，被省襄荊公路指揮部克扣837萬元、被荊門市指揮部克扣1502萬元、被荊門市東寶區(qū)克扣190萬元、有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)共克扣1192萬元，這筆補償費到農民手中之前已被截掉了45%[1]。
4、有關部門還極力壓低地價
有關部門還極力壓低地價，推行“廉地引商”政策，慷農民的血汗利益之慨，以“改善”所謂的投資環(huán)境。目前，不管是體現(xiàn)公共利益的國家重點工程，還是以營利為目的的房地產開發(fā)，一概都是由政府以較低的價格強制性征用農村的土地，土地的這種低價流轉往往以低于正常水平的價格出租或發(fā)包，而農民得到的征地補償費遠小于政府收繳的土地使用權出讓金。這樣做是不等價、不平等的土地產權交換，嚴重剝奪了農民的財產權利。同時，許多地區(qū)不惜犧牲農民利益，壓低地價，以地引商，普遍以“優(yōu)惠政策競賽”來招商引資，他們只講“為老板鋪路”，不講“為農民服務”，寧可得罪農民也不愿得罪投資商。
二、消除農民土地權貧困，保護農民土地產權的意義
（一）有利于生產發(fā)展
世界銀行在《2005年世界發(fā)展報告》中指出：“權利越有保障，經濟增長越快……即便產權的安全性只改進一點點，就能使年均經濟增長率提高一個百分點”，就世界銀行的研究來看，不管用什么樣的措施來保障產權安全，其結果都是一樣的，即產權安全與經濟增長之間具有密切的關系。在泰國，農民在已經明確屬于自己的土地上投資，耕作的產出量比在同樣品質的但產權不明的土地上的產出高出14-25個百分點[11]。因此，要促進農村經濟持續(xù)增長，必須消除農民土地產權貧困，切實保護農民土地產權。
（二）有利于激勵農民進行投資
從世界銀行的考察來看，在越南，擁有表明產權證明文件的農村家庭，會比那些沒有明確產權文件的家庭多拿出7．5%的土地來種植，并且進行更多的投資，在秘魯利馬，有明確土地產權的人差不多有一半已經進行了投資，以改善自己的生活；相反，在沒有明確土地產權的人中只有13%的人這樣做[11]。從國內研究來看，也是這樣，有保障的農地產權有利激勵農民對土地進行投資，一是農地承包權的穩(wěn)定性對與農地相關的投資具有正的影響。如那些只被部分調整農地的農戶比那些被打亂重分的農戶更愿意對農地進行投資；當農地實際使用權穩(wěn)定時，資源稀缺的農戶甚至把對其它固定資產的投資轉移到對農地的投資上來。二是穩(wěn)定的農地產權能夠激勵農民增加綠肥種植，以改善土地肥力[12]。三是穩(wěn)定的農地產權能夠刺激農民施用更多的農家肥，從而讓土地肥力不斷上升[13]。
（三）有利于建立良好的信用
從世界銀行的考察來看，保證農民產權有利于信用制度的建立，從而為建設鄉(xiāng)風文明的農村創(chuàng)造條件。例如，農村土地產權市場的有序發(fā)展應以信用為基礎，而土地產權是信用價值的重要指標，農民擁有安全和有保障的產權，能夠減少“欺詐的風險以及產權交易中的錯誤，因此買主、租賃人、出借人以及對土地或者其他產權有興趣的人可以放心投資，因為他們對能最終得到已經協(xié)議好價的標的物充滿信心”。[11]
（四）有利于建設農村和諧社會
農民土地產權貧困，使農民應有利益大量流失，農民生活更加困難，并由此引發(fā)了農民與農村基層黨政組織、農村基層干部、農村企業(yè)等的糾紛不斷上升，矛盾不斷激化，是農村社會不和諧的制度根源。因此，必須消除農民土地產權貧困，建立長期有保障的農民土地產權制度，為建設農村和諧社會奠定良好基礎。
三、消除農民土地產權貧困，保護農民土地產權的對策
（一）實行三元農地所有權結構的制度安排
就如何創(chuàng)新我國農地所有權制度來講，其典型的思路有四：一是農地所有權國有；二是農地所有權私有；三是農地所有權集體所有；四是國家擁有農地社會所有權，農戶擁有農地個人所有權的雙重所有權結構。筆者的觀點是實行三元農地所有權結構的制度安排[14]，即把農地所有權分割為終極所有權、集體所有權和農民個人所有權。這里,筆者把農地終極所有權稱為農地所有權Ⅰ、農地集體所有權稱為農地所有權Ⅱ、農地農民個人所有權稱為農地所有權Ⅲ。農地所有權Ⅰ又稱農地終極所有權或單純的所有權或法律上的所有權，是指農地終極所有權主體把土地當做他自我意志支配領域而加以保持，排斥他人并得到社會公認的權利。筆者認為，農地所有權Ⅰ應歸農民個人所有，這一想法的法律依據(jù)是我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農業(yè)法》等法律中關于農地屬于社區(qū)農民集體所有的規(guī)定，其實踐需要用法律法規(guī)界定現(xiàn)實生活中的所有權模糊性。要明晰所有權，就必須知道其主體并使其享有相應的權利，否則，法律法規(guī)的規(guī)定就會具有不可操作性，有關農地所有權的條款也會按比例黯然失色。按筆者理解，農地所有權Ⅰ至少有這樣幾層含義：是農民要擁有農地所有權Ⅰ，必須成為社區(qū)集體的一員，如果不是某社區(qū)集體的一員，不享有對該社區(qū)農地所有權Ⅰ；二是社區(qū)集體成員無差別地或者說平等地享有對農地的所有權Ⅰ，換言之，要是社區(qū)集體的成員，無論男女老幼、健康與否、也不管民族如何，應享有相同份額的農地所有權Ⅰ；是農民享有對農地所有權Ⅰ的轉讓權，當某一農民不想擁有農地所有權Ⅰ或脫離某一社區(qū)集體時，可以把農地所有權Ⅰ有償或無償?shù)剞D讓給他人；三是不管農地客體被誰人使用或流轉到何人之手，農地所有權Ⅰ的主體不轉讓所有權Ⅰ,他仍享有對該農地的剩余索取權。農地所有權Ⅰ是第一層次的所有權，對明晰農地所有權主體，消除婦女等土地產權貧困具有重要意義。農地所有權Ⅱ是從現(xiàn)行法律規(guī)定的集體所有權分割出的第一層次、第三層次的所有權后剩余的部分，第二個層次的農地所有權。就農地所有權Ⅱ來講，一點是至關重要的，農村集體執(zhí)行由全體農民投票后所決定的發(fā)包權、收取有關費用如集體提留的權利。農地所有權Ⅲ是農地的農民個人所有權，是對農地集體所有權的分割，指在承包期內農民享有對農地的占有權、使用權、出租權、抵押權、收益權等權能，農地所有權Ⅲ具有排他性。
（二）加快土地承包權的物權化進程
農民土地產權之所以經常受到各方面的侵犯，致使農民土地產權貧困，其中一個重的原因就在于土地承包權是一種債權，不能對農民土地產權進行有效保護。因此，應加快物權法的制定，推進農地承包權的物權化進程。土地承包權物權化，包括土地承包權的法定化、固定化、長期化、可繼承化和市場化。所謂法定化，是指對農戶土地承包權的規(guī)范、界定和保護，由主要依靠政策手段的做法過渡到依靠法律手段來規(guī)范的做法上來，通過完善我國的民法建設和農地制度立法，用具有嚴格物權法意義的農地使用權取代含糊不清的土地承包權，并最終將農戶的土地權利法定為農戶對土地的當然權利。所謂固定化，是指實行“增人不增地、減人不減地”的政策，對土地不再做行政性調整，把土地承包權最終完全固定在具體的地塊上。所謂長期化，是指農地使用權的期限應當符合農地利用和農業(yè)生產效率的要求，在一些地方或在適當?shù)臅r候，不妨采用無期限的農地使用權。所謂可繼承化，是指農地使用權可按照法定繼承順序讓渡。所謂市場化，是指依靠農地使用權的流轉，建立跨自然村、村和鄉(xiāng)等行政區(qū)界的土地市場[15]?？傊挥凶罱K實現(xiàn)具有上述意義的土地承包權物權化，才能消除農民土地產權貧困，建立安全和有保障的農地產權。
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第7篇：機動地土地管理法范文
一、*鄉(xiāng)土地流轉基本情況
*鄉(xiāng)轄9個行政村，1個直屬林場，52個村民小組?，F(xiàn)有集體耕地6.3萬畝，農業(yè)人口9447戶19675人，人均占有耕地1.2畝。農作物主要以花卉、蔬菜、小麥、瓜菜等各類經濟作物為主。20*年，全鄉(xiāng)農村經濟總收入25572萬元，較上年增長13.94%；農民人均純收入9132元，較上年增加644元，增長15.36%。農民人均純收入中，來自種植業(yè)的收入占70.23%，二、三產業(yè)占19.77%。
*鄉(xiāng)農村土地承包經營權的流轉，主要經歷了從農戶之間自發(fā)流轉到政府引導、規(guī)范和扶持流轉兩個階段。
農民自發(fā)流轉動因：一是農村稅費改革之前，由于農民稅費負擔較重，農產品和農資受市場波動影響價格不穩(wěn)定，經營土地成本增加，單純依靠種植業(yè)增收困難較大，農民種田積極性不高。在這一時期，*鄉(xiāng)部分有一技之長的農民外出務工或從事二、三產業(yè)，其承包土地委托親朋好友代耕，土地收益甚微；二是上世紀90年代后期，受土地開發(fā)熱影響，*鄉(xiāng)農民為增加收入，不斷開發(fā)承包地周邊土地，擴大花卉種植面積，有的農戶因受勞動力限制，將部分開發(fā)地或承包地，以轉包、出租的形式流轉給其他農戶耕種，土地流轉價格一般較低、不統(tǒng)一，隨意性很大，且流轉面積較小。三是1998年實行農村土地二輪承包時，*鄉(xiāng)按照土地分配原則，將承包地分成好、中、差均衡搭配，農戶少則3、5塊，多則8、9塊分布在各個條田，一家一戶分散承包經營、不集中的現(xiàn)象非常普遍。部分農民為便于耕作，避免多頭勞作，采取土地互換的辦法流轉土地。部分農民為擴大土地經營規(guī)模，將愿意流轉的農戶承包地，以轉包、租賃的形式流轉過來從事農業(yè)生產，但大多沒有簽訂書面協(xié)議，也沒有向農村土地管理部門登記、備案。四是20*年以來，隨著農村稅費改革的不斷深入，國家、省、市扶持農業(yè)生產的優(yōu)惠、補貼政策相繼出臺，農村基礎設施進一步夯實，農民負擔日益減輕，農產品價格不斷提升，該鄉(xiāng)農民種田的積極性大大提高。此外，該鄉(xiāng)涌現(xiàn)出一大批種田能手和致富帶頭人，農民對農村土地依法、自愿、合理流轉的法律法規(guī)及重要性有了進一步的認識，這些都有力地推動了該鄉(xiāng)土地承包經營權的流轉。截止到20*年，*鄉(xiāng)農戶之間自發(fā)流轉的土地約2000畝。
農戶之間自發(fā)流轉土地存在的主要問題：一是自發(fā)流轉多發(fā)生在親朋好友和本村村民之間，基本上是“口頭協(xié)議”，容易產生糾紛；二是流轉面積小、流轉形式單一，流轉費用較低；三是由于得不到法律保護，就流出方而言，不愿對土地再進行投入；就流入方而言，由于得不到規(guī)范合法的流轉權益保障，他們也不愿且不敢對土地進行長期投入，僅僅單純追求近期利益最大化，對土地進行掠奪式經營，導致耕地質量下降，生產能力逐年減弱。
自20*年以來，*鄉(xiāng)農作物主要以花卉為主（20*年占36.7%，20*年占79.6%，20*年占57.1%），農民依賴單一大田作物難以實現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)步增收。此外，該鄉(xiāng)農業(yè)發(fā)展面臨的“一小四低”（土地經營規(guī)模小，比較效益低，科技含量低，機械化程度低，農民組織化程度低）問題尤為突出，加之農民承包土地零散，農民個體間的單打獨斗使當?shù)刎S富的光熱和土地資源難以形成產業(yè)優(yōu)勢。針對農民要求依法、規(guī)范土地流轉行為的愿望，結合本鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題，從20*年下半年開始，*鄉(xiāng)按照土地流轉要求，在充分尊重民意的基礎上，從制度創(chuàng)新、規(guī)范管理入手，積極探索，開展了以園林場和*村為試點的農村土地流轉工作，進行了有益的嘗試，希望以此為突破口，進一步解放和發(fā)展農村生產力，調整種植業(yè)產業(yè)結構，實現(xiàn)土地規(guī)?；洜I，發(fā)展高效節(jié)水農業(yè)，促進傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)轉變，達到農業(yè)增效、農民增收的目的。截至目前，*鄉(xiāng)通過采取轉包、互換、租賃、股份合作等形式（以轉包為主），共流轉集體土地4120畝，涉及農戶624戶，其中集中連片種植土地100畝以上的農戶有14戶，50畝以上的農戶有25戶，流轉土地全部用于設施農業(yè)、林果業(yè)等高效農業(yè)生產。
土地流轉的主要形式：一是轉包、租賃。在適宜設施農業(yè)發(fā)展的集中連片區(qū)域，對涉及有耕地的農戶，以不低于當前最高效大田作物的畝凈收益為參照價格，經大戶和分散農戶協(xié)商確定轉包費或租金及流轉期限，將農戶零散土地集中流轉給種植大戶統(tǒng)一連片經營高效農業(yè)。這種方式的優(yōu)點在于，有利于充分挖掘土地增收潛力，保障被流轉土地農民在不投入經營的情況下，土地的基本收益不減，便于他們擺脫土地束縛轉產就業(yè)，拓寬自我發(fā)展空間。但缺點是，經營大戶兌現(xiàn)租賃費的一次性投入較大，造成生產發(fā)展資金緊張，生產資料和技術投入短缺。二是土地互換。在推行設施農業(yè)過程中，為便于連片種植，發(fā)展專業(yè)性生產，在農戶自愿的情況下，將村集體“機動地”或經營大戶其它地塊的承包地與連片實施區(qū)塊的農戶承包地進行互換，最大程度保障被互換土地農民的經營權利和經濟利益。這種方式的優(yōu)點在于，流轉過程簡便，利于操作，符合當前農民對土地的依賴性。但從農業(yè)和農村經濟的長遠發(fā)展看，不利于農村勞動力的轉移和勞動力資源的充分利用，對今后農村合作經濟和產業(yè)化發(fā)展有一定制約影響。三是股份合作。采取土地入股，保底分紅和效益分紅相結合的分配形式，以每畝每年600元保底分紅，年底再按經營效益按股進行分配。該方式不僅集中了上述兩種流轉形式的所有優(yōu)點，而且緩解了經營大戶的一次性土地流轉成本投入，可充分將手頭資金用于生產性投入。特別是讓流轉土地的農民共同分享發(fā)展高效農業(yè)帶來的增值收益，有效化解了農民失地后的憂慮，使他們安心從事其他產業(yè)經營。但由于股份合作流轉形式尚屬首例，缺少成熟經驗的指導，加之與其相配套的農村專業(yè)合作經濟組織還未成型，該方式在*鄉(xiāng)推行一年后（20*年）終止，還需在技術操作和實施運作中進一步探索和推進。
總之，*鄉(xiāng)農村土地流轉是一個邊實踐、邊摸索、邊總結、邊規(guī)范的過程，但在這一過程中由于始終堅持了解放和發(fā)展農村生產力，實現(xiàn)土地規(guī)?；洜I，提高農業(yè)生產效益，促進農民持續(xù)增收，保障農民權益的基本方向，極大的調動了農民參與土地流轉的積極性，推進了農業(yè)產業(yè)化經營，加快了農民向非農產業(yè)轉移的步伐，有效提高了農村勞動生產率和農民收入水平。
二、*鄉(xiāng)土地流轉主要做法
（一）堅持政策，尊重民意，穩(wěn)步推進
由于土地流轉涉及農民較廣，關系到農民的切身利益和農村改革發(fā)展穩(wěn)定的大局。在農民自發(fā)進行土地流轉且積極性較高的條件下，針對自發(fā)流轉出現(xiàn)的較多糾紛和問題，該鄉(xiāng)遵照黨的農村土地政策，按照市委、市政府的要求，以農民所需為出發(fā)點，結合各村組實際，采取有效措施，積極開展引導，穩(wěn)步推進農村集體土地流轉試點工作。一是不折不扣地貫徹落實黨在農村的基本經濟制度，堅持在不變的前提下，把不改變土地性質和用途作為先決條件，切實保障農戶30年承包期內土地權益；二是按照“穩(wěn)制活田”和“自愿、依法、規(guī)范、有償”的原則，充分尊重農民意愿，切實保護農民的生產經營自，不下硬性指標，不搞強迫命令，不違背群眾意愿，不強行推進；三是嚴格遵循政策規(guī)定，充分保障流轉雙方的主體地位，大力規(guī)范土地流轉申請、登記、備案、公證各項程序，依法合理有序進行土地流轉。四是把農民利益放在第一位，保障農民土地流轉收益權，杜絕任何組織和個人擅自截留、扣繳和占用，確保農民利益不受損害。
（二）加大宣傳，轉變觀念，形成共識
土地是農民賴以生存的“命根子”。進行土地流轉，關鍵要轉變干部群眾對土地的傳統(tǒng)耕作管理觀念。為此，*鄉(xiāng)政府首先組織部分鄉(xiāng)村干部和種植大戶赴外地實地參觀，在認真學習外地大量成功經驗的基礎上，通過多次召開黨員干部、群眾和種植大戶會議，開展土地流轉利弊分析大討論，分析研究本鄉(xiāng)土地流轉的可行性及具體操作辦法。通過參觀和開展討論，干部群眾普遍認識到：*鄉(xiāng)農戶所承包土地，因地力條件不同，每戶的耕地大都條塊較多，零散種植，加之種植結構單一，產業(yè)規(guī)模小，“三高”作物少，在現(xiàn)代市場面前缺乏競爭力。隨著農村經濟社會的快速發(fā)展，一部分人急需擺脫土地束縛從事其它產業(yè)，但所耕種土地又無法放棄；一部分人需要一定數(shù)量的土地發(fā)展適度規(guī)模經營，但所需耕地又分散在一家一戶，這就決定了只有走出傳統(tǒng)農村經營模式，把有限的耕地向種田能手、現(xiàn)代農業(yè)經營者手中流轉，才能有效提高土地資源的配置效率和規(guī)模效益，也才能在保證土地使用權不變的前提下使流轉土地的農民獲得穩(wěn)定的土地收益,并可擺脫土地的束縛，走出農村通過其它途徑獲得更多的收益，實現(xiàn)“轉出一戶富兩戶”和“雙增收、共盈利”的目標。
（三）加強力量，因地制宜，積極引導
由于受上世紀九十年代土地開發(fā)熱和土地二輪承包平均分配原則的影響，*鄉(xiāng)農民實際持有耕地面積差別較大，耕地散亂、不集中的現(xiàn)象非常普遍，土地流轉工作開展難度較大。為切實做好指導、引導工作，該鄉(xiāng)進一步加強人員力量，提供組織保障。一是針對村干部力量薄弱的實際，采取交流、掛任方式為*村選配了思想觀念新、種植經驗豐富且群眾威信較高的農民經紀人擔任村干部，并實行村干部交叉任職，有效解決了有人辦事、有能人辦事、讓群眾放心的問題；二是該鄉(xiāng)黨委、政府派出兩個工作組進村入戶，幫助農民解決土地流轉過程中出現(xiàn)的問題，消除了部分農民等待、觀望、有意抬高轉包費的現(xiàn)象，提高了農民通過土地流轉發(fā)展高效特色農業(yè)的積極性；三是在村組中挑選思想觀念新、敢說話、能辦事的農民組成“生產管理小組”，積極協(xié)助政府做好農民宣傳動員工作，鼓勵和引導他們?yōu)檗r民辦好事，解決好農戶之間產生的土地流轉糾紛；四是在選擇示范點上緊密結合各村實際，根據(jù)不同情況引導農民采取不同土地流轉形式，不搞一刀切。針對該鄉(xiāng)林場耕地平整、農田林網化建設較好、人均占有耕地面積少的特點，在鄉(xiāng)村干部和“生產管理小組”的幫助下，采取先互換后連片轉包形式，完成了全場800畝耕地的互換和240畝土地向大戶的轉包工作；針對*村農民種植觀念新、容易接受新事物、群眾易于組織的特點，采取轉包和入股分紅等形式，對部分集體土地進行了合理流轉。
（四）發(fā)揮政府監(jiān)督服務職能，規(guī)范土地流轉行為
為穩(wěn)步開展土地流轉試點工作，*鄉(xiāng)根據(jù)《土地管理法》等有關規(guī)定，合法介入土地流轉各個環(huán)節(jié)，統(tǒng)一制定了全鄉(xiāng)土地流轉操作規(guī)程，進一步規(guī)范了農戶的土地流轉行為，保證了流轉的合理性和合法性。一是規(guī)范流轉土地登記手續(xù)。對流轉土地由所在村委會進行嚴格登記、造冊，加強對土地流轉合同和檔案的規(guī)范管理，并將此作為保障農民土地權利、義務和調解土地流轉雙方糾紛的重要依據(jù)，使土地流轉管理規(guī)范化。二是有效監(jiān)督雙方草擬協(xié)議書或轉包租賃合同，明確土地的農業(yè)用途、流轉形式、土地的位置和面積，指導流轉雙方合理制定土地流轉價格及支付方式、流轉年限和雙方責權關系等。通過規(guī)范土地流轉行為，以法律的形式保障了流轉雙方的權益，保護耕地可持續(xù)生產能力，有效改變了以往自發(fā)、無序粗放型土地流轉狀況，既保證了流出土地農民的承包權和收益權，避免了土地荒蕪，又使得流入方敢于加大對土地進行長期合理投入，實現(xiàn)了有序生產，提高了土地的利用率，實現(xiàn)了流轉雙方互利共贏。三是積極為流轉土地的經營者提前、產中、產后服務。該鄉(xiāng)專門從河南省聘請了一名技術員長年指導設施農業(yè)生產。為確保農產品順暢銷售，該鄉(xiāng)組建了由鄉(xiāng)領導參與的兩個銷售小組，配合農民專業(yè)合作社，分別與河南、河北、陜西等地瓜菜市場進行對接，為農產品的銷售和農民增收創(chuàng)造了有利條件。
（五）圍繞結構調整，突出高效特色，加大扶持力度
土地流轉后，新的經營主體、經營方向必須符合“三高”農業(yè)和高效節(jié)水農業(yè)的要求，切實起到以“土地流轉促結構調整，以結構調整加速土地流轉”的良好效果。20*年，該鄉(xiāng)以土地流轉為契機，流轉土地向種植能手集中，把土地流轉與發(fā)展設施農業(yè)相結合，引導農民將規(guī)模流轉土地全部用于以大拱棚為主的設施農業(yè)生產，實行統(tǒng)一種植、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一病蟲害防治、統(tǒng)一價格、統(tǒng)一銷售的“五統(tǒng)一”經營管理，確保流轉土地高產出、高收益，實現(xiàn)適度規(guī)模經營。同時，嚴把生產質量關，組織全鄉(xiāng)機關、站所干部職工學技術，分片包戶包地塊，指導農民嚴格按照栽培技術規(guī)程逐戶逐地塊落實。截至目前，該鄉(xiāng)共建設以大小拱棚為主的設施農業(yè)近5000畝，并力爭在5年內以林場、*村、王溝村為主，將*鄉(xiāng)建成我市最大的的設施農業(yè)生產基地。
為保證土地流轉后農民的利益不受損失，推進土地流轉工作順利開展，20*年，*市為*鄉(xiāng)合法流轉的集體土地每畝補助了300元，為種植大戶發(fā)展設施農業(yè)借支啟動資金80萬元。同時，借支15萬元資金，解決了當時部分種植大戶土地轉包費不足等問題。這些服務性舉措都對做好土地流轉工作起到了積極的促進作用。
（六）把土地流轉同發(fā)展勞務經濟和農村二、三產業(yè)緊密結合起來
土地流轉促使更多農村勞動力離開土地，尋求新的增收方式，為解放農村生產力，加快農村勞動力轉移創(chuàng)造了有利條件。開展土地流轉工作，首先要解決的是流轉土地農民的增收問題。對此，該鄉(xiāng)黨委、政府根據(jù)流出土地農民的不同情況，有針對性的做好農村勞動力轉移工作。一是加大有組織的勞務輸出力度。凡愿意外出務工的人員，為其提供就業(yè)信息及法律服務，聯(lián)系務工場所，積極開展就業(yè)技能培訓，引導和組織流轉土地農民進行再就業(yè)。對年歲較大，已不適宜外出務工的勞動力，鼓勵流轉土地的經營者進行反聘勞作，確保他們既有流轉土地的租金，又有再次務工的收入。二是對有一定經濟能力的農民提供優(yōu)惠政策，積極鼓勵和扶持自主創(chuàng)業(yè)，從工從商。該鄉(xiāng)采取集體、農民集資入股的方式，結合產業(yè)發(fā)展優(yōu)惠政策，引進和興辦投資少、見效快、符合當?shù)貙嶋H發(fā)展的村辦企業(yè)，并選拔有責任心、有經營頭腦、有辦事能力的人員作為企業(yè)經營管理者，減少農民對土地的依賴性，拓寬農民增收渠道，確保他們在土地流轉后，既有活干，又能保證有穩(wěn)定的收入。
（七）充分發(fā)揮農村專業(yè)協(xié)會作用，不斷提高土地流轉效果
隨著農村經濟的發(fā)展，*鄉(xiāng)各類農民經紀人不斷增多。這些人既是發(fā)展高效特色農業(yè)的宣傳者、示范者、推廣者，也是農產品的組織者和銷售者，對做好土地流轉工作、發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)起著積極的推進作用。目前，該鄉(xiāng)西林場、*村80%的規(guī)?；鬓D土地分別由25名農民經紀人和種植大戶承包、租賃。為更好地發(fā)展高效特色產業(yè)，在政府的引導下，該鄉(xiāng)農民經紀人和種植大戶在“*鄉(xiāng)農產品專業(yè)協(xié)會”的基礎上組建成立了“*鄉(xiāng)農民專業(yè)合作社”，進一步規(guī)范種植模式和技術，統(tǒng)一種植品種、病蟲害防治和市場銷售，為下一步土地流轉工作的順利開展打下了良好的基礎。今后，該鄉(xiāng)土地流轉工作將主要由農民專業(yè)合作社組織實施，不斷擴大土地流轉的效果和范圍。
三、取得的主要成效
（一）土地規(guī)模經營水平顯著提高。流轉土地規(guī)?；N植極大地利用了土地資源，有效提高了土地利用率和產出率。從土地利用上來看，土地流轉后每畝增地7%左右，節(jié)省人工30%以上；從土地產出效益來看，全鄉(xiāng)3670畝土地流轉前每畝純收益600元左右，總收入220余萬元。土地流轉后有3320畝土地春季種植拱棚西瓜、秋季種植蔬菜，兩茬作物平均每畝純收益3500元，可獲得1162萬元的收入；有350畝種植紅棗，每畝純收益4000元，可獲得140萬元收入。兩項合計純收入可達1300萬元，效益是土地流轉前的6倍多。從農民個體來看，該鄉(xiāng)*村農民李湘前在土地流轉前家庭承包土地12畝，分散在4處，為解決土地分散種植問題，20*年王猛把自己的承包地流轉出去后，又重新轉入土地1*畝，集中連片種植小拱棚西瓜等作物，通過規(guī)模經營，當年獲利20萬元，除去流轉費、大棚建設費、雇工費等各項成本后純收入達到7萬元，比過去分散種植棉花的收入增加4萬元左右。20*年他又連片轉入土地20畝，種植小拱棚西瓜和油葵，獲得純收入10余萬元。
（二）促進了農業(yè)產業(yè)結構的調整優(yōu)化。前幾年，大泉灣鄉(xiāng)農業(yè)種植結構單一，主要以種植蔬菜、花卉為主，設施農業(yè)發(fā)展緩慢，而且由于受土地分散經營、產品不統(tǒng)一、種植技術不規(guī)范、銷售零亂等因素影響，設施農業(yè)規(guī)模效益一直不高。兩年多來，該鄉(xiāng)通過土地互換、大戶轉包租賃等形式流轉土地3670畝，其中3320畝土地春季種植拱棚西瓜、秋季種植蔬菜，兩茬作物純收益比土地流轉前種植棉花等作物畝均增收2900元左右，僅此一項全鄉(xiāng)人均增收995余元。集中連片規(guī)?；洜I所產生的高效益也極大地影響和帶動了周邊農戶發(fā)展設施農業(yè)的積極性，*村二組就有52戶農民在種植大戶的帶動下發(fā)展連片大拱棚74座。通過土地流轉和鼓勵農民自建，已在林場和*村建成了以大小拱棚為主的設施農業(yè)示范區(qū)。
（三）進一步解放了生產力，農村勞動力轉移步伐明顯加快。目前，該鄉(xiāng)216戶流轉土地的農戶中有76人離開土地，從農業(yè)領域轉向了非農領域就業(yè)，其中16人入股村辦企業(yè)，33人從事運輸業(yè)、服務業(yè)，27人有組織的外出務工。通過土地流轉，全鄉(xiāng)外出務工人數(shù)和務工收入都有了較大幅度的提高。正如*村支書張貴和所說的：“過去我們被死死地拴在一畝半土地上，出又出不去，撂掉又舍不得，現(xiàn)在通過土地流轉，我們從土地中解脫出來了，掙錢的渠道更多了”。20*年，全鄉(xiāng)轉移勞動力1756人，實現(xiàn)勞務收入482萬元，比20*年增加314萬元，增長86.9％；人均勞務增收259元，比20*年增加153元，增長44.34％。
（四）促進了農業(yè)增效、農民增收。通過土地流轉，一方面有效增加了農業(yè)生產的規(guī)模效益，另一方面農民既可以得到土地租金收入，也可以通過外出務工或尋找新的致富門路增加收入。該鄉(xiāng)農民張開民，土地流轉前家庭純收入1.3萬元，20*年將8畝承包地轉包出去后外出務工，當年獲得勞務收入1萬余元，加上土地流轉費5220元，全年家庭純收入達到1.7萬余元，較流轉前增加4000元左右。農民王永剛把自己的9.6畝家庭承包地轉出后獲得流轉費5760元，流轉后他購置拖拉機從事機耕服務，兩項合計比流轉前增加收入2萬元左右。
（五）農業(yè)生產的組織化程度顯著增強。土地的合理流轉，為各類專業(yè)合作組織和經營大戶集中了土地、技術、市場等大量資源，促進了家庭經營同社會化大市場的有效對接。為達到流轉土地規(guī)模生產效益，在政府的引導下，20*年8月，該鄉(xiāng)組建成立了*鄉(xiāng)農產品專業(yè)合作社，對外以獨立法人的身份購買農資用具、聘請技術人員、聯(lián)絡市場；對內實行“五統(tǒng)一”，即統(tǒng)一品種、統(tǒng)一種植、統(tǒng)一田間管理、統(tǒng)一病蟲害防治、統(tǒng)一市場銷售。同時，為會員提供市場信息和技術指導，穩(wěn)定農產品銷售價格，維護會員利益，并借助“利民”商標，發(fā)揮品牌效益，拓寬瓜菜銷售渠道，增加農民收入。目前該鄉(xiāng)生產的瓜菜已銷往河南、河北等地，并與一些超市、賣場簽訂了長期的購銷合同，為鞏固土地流轉成效奠定了良好的基礎。
（六）農業(yè)科技應用和機械化水平顯著提升。*鄉(xiāng)流轉土地集中在種植大戶手里,不僅有利于推廣良種良法，提高種植新技術的推廣應用；而且土地的規(guī)模經營也為提高機械化水平提供了便利條件,大大提升了當?shù)剞r業(yè)生產的產出效益，促進了農民收入的持續(xù)快速穩(wěn)定增長。
四、存在的主要問題
一是部分農民觀念較為滯后，流轉愿望不強；二是土地流轉方式單一，土地流轉面積偏小；三是種植大戶偏少，帶動作用有限；四是社會中介服務組織不健全，流轉機制不活；五是農村專業(yè)合作社覆蓋面不廣；六是投融資渠道狹窄，土地流轉投入不足。
五、幾點體會
（一）堅持黨在農村的基本經濟制度是土地流轉的基本準則。黨的十七屆三中全會明確指出，“以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制，是黨的農村政策的基石，必須毫不動搖地堅持”?！霸试S農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營”。在推行土地流轉過程中，必須不折不扣地貫徹落實黨在農村的基本經濟制度，在切實保障農戶承包期內土地權益的基礎上，把不改變土地性質和用途作為先決條件，積極穩(wěn)妥地推進土地流轉。
（二）解放農村生產力，調整優(yōu)化農業(yè)產業(yè)結構，實現(xiàn)規(guī)模化生產經營和農民增收是土地流轉的根本目的。實踐證明，加快農村土地流轉，打破農民對土地的依賴和束縛，極大地解放了農村生產力，實現(xiàn)了農業(yè)規(guī)模集約經營，有效提高了農村勞動生產率和農民收入水平。著力優(yōu)化各類生產要素的配置和組合，著力調整農業(yè)產業(yè)結構，著力推進農村勞動力轉移，最大限度地提升土地資源的規(guī)模生產效益，拓寬農民增收渠道，實現(xiàn)農業(yè)增效，農民增收。
（三）切實保護農民的生產經營自是土地流轉的關鍵。農民是土地承包的責任主體，農民享有充分的經營自，只有通過加大宣傳教育、分析比較效益、規(guī)范流轉行為等方法，引導農民積極支持、參與和配合，才能使土地在“自愿、依法、規(guī)范、有償”的原則下有序流轉，保障農民權益不受侵害。在推進土地流轉工作中，方式方法應多種多樣，堅持公開透明，充分尊重農民的意愿，防止急功近利、急于求成。
（四）政府引導、機構健全是土地流轉的保證。*鄉(xiāng)土地流轉實踐證明，市、縣、鄉(xiāng)、村四級對土地流轉工作不僅開展了廣泛深入的宣傳和積極引導，而且在成立領導機構、制定工作方案等諸多方面都做了大量細致的工作。特別是各級黨委、政府在全程搞好服務和管理的同時，切實做到了不缺位、不越位、不錯位，使土地流轉工作得以順利進行。
