雙減政策的現(xiàn)實(shí)困境精選(九篇)

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第1篇：雙減政策的現(xiàn)實(shí)困境范文

[關(guān)鍵詞]高職院校；家庭經(jīng)濟(jì)困難；雙扶貧

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.04.142

[中圖分類號(hào)]G717 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2017）04-0-02

高職院校資助工作對(duì)校園經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的幫助和引導(dǎo)作用，雖不同于社會(huì)工作者對(duì)受助對(duì)象的幫助、治療和預(yù)防，但社會(huì)工作“助人自助”的理念對(duì)高職院校資助工作的開展有許多啟發(fā)意義，其目標(biāo)是在充分利用好國(guó)家各項(xiàng)關(guān)于高校資助政策的基礎(chǔ)上，將貧困生的經(jīng)濟(jì)資助與貧困生心理教育緊密結(jié)合起來，幫助受助學(xué)生樹立正確的人生觀、世界觀和價(jià)值觀，從根本上幫助貧困學(xué)生解決經(jīng)濟(jì)問題，保障學(xué)業(yè)的順利完成，也幫助貧困生做好心理建設(shè)，從而促進(jìn)其全面、協(xié)調(diào)發(fā)展。

然而，目前的現(xiàn)實(shí)情況是，國(guó)家不斷加大高職院校資助政策的力度，大學(xué)生貧困人群也越來越多地受益于國(guó)家資助政策，但是國(guó)家資助政策的扶持對(duì)象范圍、資助周期有限，不能顧及所有需要資助的學(xué)生。因此，從某種意義上講，學(xué)校工作的范疇也應(yīng)包括貧困生資助教育工作。因其本質(zhì)都是為了促進(jìn)人的成長(zhǎng)與發(fā)展，促進(jìn)人與環(huán)境、社會(huì)的和諧。

1 高職院校貧困生資助現(xiàn)狀

1.1 高職院校的資助體系：落差大

高校資助體系涵蓋了獎(jiǎng)、助、貸、勤、減、免、補(bǔ)等資助政策。由于各高校對(duì)政策的解讀不一致，體系理論落實(shí)不統(tǒng)一，導(dǎo)致資助體系出現(xiàn)各高校自成一家，相對(duì)不完善，資助效果也不明顯。一方面，國(guó)家資助體系中的獎(jiǎng)、助學(xué)金的資助面相對(duì)比較窄；另一方面，高校自身能夠提供的獎(jiǎng)、助學(xué)金十分有限，這樣就造成了，體系看起來很“高大上”，但實(shí)際卻“空無(wú)一物”，無(wú)法落實(shí)，因此，“好鋼用在刀刃上”的訴求在高職院校資助中顯得異常強(qiáng)烈。高職院校資助體系的設(shè)計(jì)與實(shí)際操作之間有很大的落差，這些都需要克服。

1.2 家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的認(rèn)定體系：不科學(xué)

全國(guó)省、市和高校相繼出臺(tái)了家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生認(rèn)定的辦法。一份家庭經(jīng)濟(jì)情況調(diào)查表、一份貧困證明、一份家庭經(jīng)濟(jì)困難認(rèn)定申請(qǐng)表，三份材料齊全，基本可以認(rèn)定為家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生，再通過家庭經(jīng)濟(jì)困難的程度，分為特別困難和一般困難。其中家庭情況調(diào)查表和家庭經(jīng)濟(jì)困難證明都需要蓋學(xué)生家庭所在地的村委、街道或民政等相關(guān)部門的公章。但是大多數(shù)家庭情況調(diào)查表格或證明的填寫都是學(xué)生自己填寫，相關(guān)負(fù)責(zé)部門蓋章，而具體內(nèi)容相關(guān)負(fù)責(zé)部門是否進(jìn)行了核查，高職院校無(wú)從得知。因此，對(duì)這樣一份家庭經(jīng)濟(jì)情況調(diào)查表和貧困證明的真實(shí)性，筆者持懷疑的態(tài)度。

1.3 家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的心理問題：嚴(yán)重忽視

經(jīng)濟(jì)層面的差距，給家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生帶來了心理層面的負(fù)擔(dān)。其要么是一定程度的自卑，要么是一定程度的自傲，要么是一定程度的自尊感極強(qiáng)，要么是一定程度的神經(jīng)敏感，帶來的后果就是在人際交往的過程中，極度偽裝自我，不敢流露心跡，交際圈窄，不愿意“拋頭露面”，情緒化嚴(yán)重等。而高職院校的資助工作，往往忽視了這類心理問題，大張旗鼓地進(jìn)行資助，傷害部分貧困生的敏感心理，挫傷了一批家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的自尊心。進(jìn)而導(dǎo)致有些學(xué)生即便得到了資助，仍然不懂得感恩學(xué)校和國(guó)家，反倒有一定的仇視心理，仇視周圍家庭經(jīng)濟(jì)富裕的學(xué)生，從而帶來一系列的學(xué)生矛盾問題。

2 高職院校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的“雙貧”

2.1 經(jīng)濟(jì)貧困

高職院校學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)困難的問題普遍存在。尤其是近幾年，隨著高校擴(kuò)招步伐的加快，大學(xué)生總?cè)藬?shù)不斷增加，貧困生人數(shù)也不斷上漲，導(dǎo)致貧困問題日益突出。且農(nóng)村的貧困大學(xué)生占據(jù)其中的大部分。究其原因，可以簡(jiǎn)單歸結(jié)為以下幾點(diǎn)。

（1）低收入。造成學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)困難的主要原因是家庭勞動(dòng)力少，經(jīng)濟(jì)來源單一，家庭總收入低，導(dǎo)致無(wú)法承擔(dān)學(xué)生基本的生活費(fèi)、學(xué)費(fèi)。這部分學(xué)生的家庭構(gòu)成基本分為：?jiǎn)斡H家庭、多子女家庭、無(wú)謀生特長(zhǎng)家庭、父母一方或雙方同時(shí)失去工作家庭、主要靠耕種為收入的農(nóng)村家庭、突遭天災(zāi)人禍或家長(zhǎng)失去勞動(dòng)能力的家庭、文化水平低的家庭、以打工為主的家庭等?？偨Y(jié)來看，這些學(xué)生家庭的經(jīng)濟(jì)來源單一、途徑十分有限；要么很不穩(wěn)定；要么是收入來源脆弱。帶來的問題就是盡管已節(jié)衣縮食，但仍難以繳付高昂的學(xué)費(fèi)。

（2）區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡帶來的經(jīng)濟(jì)困難。東、中、西區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡、城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，也帶來了部分學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)困難的問題。有些學(xué)生生活在西部地區(qū)、革命老區(qū)等發(fā)展相對(duì)落后的地區(qū)，他們來到相對(duì)發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)上學(xué)，導(dǎo)致無(wú)法承擔(dān)所在學(xué)校高昂的生活費(fèi)用、學(xué)習(xí)費(fèi)用，這也是在校生家庭經(jīng)濟(jì)困難的原因之一。

2.2 心理貧困

高職院校大學(xué)生經(jīng)濟(jì)困難是表象，深層次進(jìn)行追究，發(fā)現(xiàn)心理貧瘠的主要表現(xiàn)有以下幾點(diǎn)。

2.2.1 失信現(xiàn)象

完善的高職院校的資助體系也是一把“雙刃劍”，一方面，為家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生緩解了資金的壓力，也擴(kuò)大了受助大學(xué)生的覆蓋面；另一方面，無(wú)形中也造成了部分家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生不按時(shí)還款、不守信、欺騙等失信現(xiàn)象。大學(xué)生的思想政治教育工作也面臨著新的問題，尤其是新生入校后的健全人格和健康心理的教育面臨著極大的挑戰(zhàn)。

2.2.2 依賴心理

高職院校的資助體系是獎(jiǎng)、貸、助、勤、補(bǔ)、減、緩等資助政策，但是其中卻分為兩個(gè)層次，一個(gè)是有償?shù)?，另一種是無(wú)償?shù)?，這就造成了很多大學(xué)生更加傾向于不勞而獲，傾向于無(wú)償?shù)馁Y助體系，對(duì)申請(qǐng)助學(xué)金、學(xué)費(fèi)減免、醫(yī)療補(bǔ)助等政策熱情高漲，而對(duì)勤工儉學(xué)、助學(xué)貸款等望而卻步，甚至表現(xiàn)出排斥的心理。因?yàn)樗麄兞?xí)慣了“搭免費(fèi)便車”的依賴心理，不愿意用自己的勞動(dòng)去換取經(jīng)濟(jì)的改善，更不愿意花費(fèi)過多的時(shí)間和精力去改變貧困，靠自我的能力去度^經(jīng)濟(jì)的難關(guān)，這種依賴外界直接物質(zhì)幫助的心理，對(duì)大學(xué)生而言百害而無(wú)一利。

2.2.3 自卑心理

經(jīng)濟(jì)困難的大學(xué)生，在心理方面承受著比正常學(xué)生更大的壓力，一方面有學(xué)習(xí)的壓力，另一方面還有生活的經(jīng)濟(jì)壓力，更有甚者，還承受著人際交往的壓力。這就造成了家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的自卑心理。無(wú)論是在公共場(chǎng)合，還是私下的人際交往，都表現(xiàn)出內(nèi)向、不愿意與人交流，不敢積極主動(dòng)發(fā)言等問題。因此，高職院校的資助體系僅僅解決了貧困生的經(jīng)濟(jì)問題，更重要的心理問題并未涉及，需要更多的心理疏導(dǎo)來完善高校資助體系。

3 高職院校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的“雙扶貧”

高職院校對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生要有完整的資助體系，對(duì)貧困學(xué)生的“雙扶貧”要從以下幾點(diǎn)進(jìn)行。

3.1 經(jīng)濟(jì)扶貧

3.1.1 家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的認(rèn)定體系要科學(xué)

家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的認(rèn)定工作是資助工作的開端，沒有一個(gè)好的開始，就無(wú)法達(dá)到最終資助的完善。而認(rèn)定體系既需要一個(gè)基本的指標(biāo)，作為判斷的依據(jù)，同時(shí)要根據(jù)各地區(qū)、各高校的實(shí)際情況進(jìn)行因地制宜，不可直接死搬硬套。同時(shí)，家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的認(rèn)定工作體系，既要有科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，又要具備可操作性，這樣認(rèn)定工作才能真正實(shí)現(xiàn)，并得到完善。

3.1.2 國(guó)家助學(xué)貸款制度要完善

高職院校的資助體系內(nèi)容豐富，但國(guó)家助學(xué)貸款與一般資助形式卻不相同。國(guó)家助學(xué)貸款是一種有償?shù)馁Y助，它能提高大學(xué)生自力更生和獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)意識(shí)，也能強(qiáng)化大學(xué)生的誠(chéng)信行為，增強(qiáng)其信用度。國(guó)外越來越多的成功經(jīng)驗(yàn)體現(xiàn)出，國(guó)家助學(xué)貸款對(duì)大學(xué)生的整體成長(zhǎng)和成才有很多的督促作用。因此，我國(guó)應(yīng)提高高職院校國(guó)家助學(xué)貸款的比例和額度，讓更多經(jīng)濟(jì)困難的大學(xué)生依靠國(guó)家助學(xué)貸款完成學(xué)業(yè)，并依靠自己的能力成功還款。

3.2 心理扶貧

3.2.1 誠(chéng)信教育，刻不容緩

加強(qiáng)大學(xué)生的誠(chéng)信教育，非常有必要。目前，國(guó)家助學(xué)貸款是資助體系中非常重要的形式之一，其也有助于培養(yǎng)大學(xué)生自立自強(qiáng)的精神，但是由于大學(xué)生誠(chéng)信意識(shí)較低，社會(huì)的信用監(jiān)督體系也并不完善，導(dǎo)致部分大學(xué)生出現(xiàn)延遲還款、拖欠貸款等惡意行為，大大降低了銀行給大學(xué)生貸款的熱情與積極性。因此，國(guó)家有關(guān)部門應(yīng)強(qiáng)化大學(xué)生的誠(chéng)信教育，建立完善的信用體系。

3.2.2 心理疏導(dǎo)，勢(shì)在必行

家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的經(jīng)濟(jì)問題好解決，但是產(chǎn)生的心理問題急需高職院校進(jìn)行心理疏導(dǎo)。高職院校應(yīng)對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生實(shí)施跟蹤調(diào)查，一方面，了解其經(jīng)濟(jì)狀況，另一方面，了解其心理狀況，深入進(jìn)行思想政治教育，對(duì)他們給予更多的關(guān)心，緩解其心理壓力，提供更多的幫扶措施，做到真正的全面育人。

4 結(jié) 語(yǔ)

高職院校對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的資助工作是學(xué)校各項(xiàng)工作中不可忽視的一項(xiàng)工作。其應(yīng)利用助人自助的工作理念，更好地為家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生提供經(jīng)濟(jì)扶貧和心理扶貧，讓更多的大學(xué)生順利完成學(xué)業(yè)，為社會(huì)提供更多的有用之才。

主要參考文獻(xiàn)

[1]張博，孔難難.高校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生認(rèn)定工作研究綜述[J].思想理論教育，2013（12）.

第2篇：雙減政策的現(xiàn)實(shí)困境范文

一、新形勢(shì)下貿(mào)易摩擦的新特點(diǎn)

(一)被訴傾銷的產(chǎn)品范圍擴(kuò)大

中國(guó)遭受反傾銷調(diào)查的產(chǎn)品品種、種類、范圍日益擴(kuò)大,從輕工、化工、紡織、電器、五金、橡膠、機(jī)械、建材,到金屬制品、機(jī)電設(shè)備、數(shù)字產(chǎn)品;從大宗商品到日用消費(fèi)品;從勞動(dòng)密集型產(chǎn)品到資本密集產(chǎn)品;從低附加值的傳統(tǒng)產(chǎn)品到技術(shù)密集型的高科技產(chǎn)品。近年大屏幕液晶彩電、計(jì)算機(jī)及通訊設(shè)備、太陽(yáng)能、風(fēng)能等節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品、汽車整車和另配件等科技含量較高的優(yōu)勢(shì)強(qiáng)項(xiàng)產(chǎn)品也屢屢遭到調(diào)查。

(二)發(fā)起調(diào)查的國(guó)別范圍廣

從中國(guó)產(chǎn)品的被訴國(guó)別來看,國(guó)別分布越來越廣,幾乎覆蓋各大洲。從美國(guó)、歐盟、日本、澳大利亞、加拿大、韓國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家,擴(kuò)展到印度、巴西、阿根廷、墨西哥、南非、委內(nèi)瑞拉、烏克蘭、土耳其、秘魯?shù)葒?guó)。在亞洲、南美等發(fā)展中國(guó)家的新興市場(chǎng)上,近期發(fā)起的反傾銷調(diào)查的數(shù)量明顯增長(zhǎng),今年起印度成為對(duì)我國(guó)反傾銷立案最多的國(guó)家,新興市場(chǎng)上的貿(mào)易摩擦范圍、規(guī)模和損害強(qiáng)度越來越大。

(三)案件增長(zhǎng)快、涉訴企業(yè)多

今年以來反傾銷案件每天都有新發(fā)生,案件增速加快,每天商務(wù)部進(jìn)出口公平貿(mào)易局公布的最新案件的消息都接近十項(xiàng),這種情況往年并不多見。

(四)“雙反”調(diào)查成為摩擦的形式

反傾銷調(diào)查同時(shí)發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查即“雙反”,已成為我國(guó)企業(yè)近年面臨貿(mào)易摩擦的新形式。反傾銷案件增速未減,反補(bǔ)貼案件數(shù)量又激增,目前全球70%的反補(bǔ)貼措施指向中國(guó)。且出現(xiàn)了對(duì)同一產(chǎn)品雙重征稅的怪現(xiàn)象,不能不說救濟(jì)措施的濫用,是典型的貿(mào)易保護(hù)主義做法。

2004年加拿大率先對(duì)我試探性發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查,初試得手之后,2005年美國(guó)即修改國(guó)內(nèi)立法,把反補(bǔ)貼法的適用范圍擴(kuò)大到中國(guó)等非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家,掃清了對(duì)中國(guó)實(shí)施反補(bǔ)貼措施的法律障礙。2006年,美國(guó)商務(wù)部對(duì)原產(chǎn)于中國(guó)的銅版紙進(jìn)行反補(bǔ)貼立案調(diào)查,07年一個(gè)月就對(duì)中國(guó)產(chǎn)環(huán)狀彈指鋼管、特定輪胎產(chǎn)品、特定矩形管件、特定防止袋產(chǎn)品提起四起反補(bǔ)貼調(diào)查。到08年6月美國(guó)對(duì)我各類產(chǎn)品實(shí)施“雙反”調(diào)查累計(jì)13起,09年后又有無(wú)縫鋼管,緊固件,廚房用金屬架(筐),石油管材,帶織邊窄幅織帶,鎂碳磚鋼絲層板,預(yù)應(yīng)力混凝土結(jié)構(gòu)用鋼絞線等遭受反補(bǔ)貼調(diào)查或雙反調(diào)查。其他國(guó)家也紛紛效仿,積極修正反補(bǔ)貼法不適用于“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”的規(guī)則,便于對(duì)華產(chǎn)品提起的“雙反”調(diào)查。相信反補(bǔ)貼調(diào)查趨勢(shì)已經(jīng)形成并無(wú)法遏制,隨著更多國(guó)家承認(rèn)我國(guó)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家,反補(bǔ)貼措施更會(huì)連綿不斷。

二、中小企業(yè)面臨的“雙反”困局與對(duì)策

從十幾年的出口業(yè)績(jī)看,我國(guó)中小企業(yè)是出口產(chǎn)品的主要提供者,中小企業(yè)提供的出口產(chǎn)品大約占出口總額的60%以上,中小企業(yè)是反傾銷案件中最廣泛的涉案主體,大約占到涉訴企業(yè)的80%。以2005年歐盟委員會(huì)對(duì)我國(guó)輸歐盟勞保鞋、皮鞋反傾銷調(diào)查為例,涉案企業(yè)多達(dá)1000多家,當(dāng)屬單項(xiàng)調(diào)查中涉案企業(yè)最多的案例,但只有70家企業(yè)應(yīng)訴?？梢钥闯?中小企業(yè)在應(yīng)對(duì)貿(mào)易摩擦?xí)r,常常表現(xiàn)力不能及,或者放棄,敗多勝少,存在諸多的障礙和掣肘,給企業(yè)造成困局。

(一)中小企業(yè)的“囚徒困境”

對(duì)華反傾銷的重災(zāi)區(qū)一直是我國(guó)在國(guó)際上有比較優(yōu)勢(shì)勞動(dòng)密集和資本密集型的傳統(tǒng)的產(chǎn)品,輕工、化工、紡織、建材等產(chǎn)品的出口總量在很多國(guó)別的市場(chǎng)上占比很大,具有絕對(duì)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),頻繁遭受反傾銷調(diào)查。為什么這些行業(yè)的長(zhǎng)期貿(mào)易摩擦有增無(wú)減?排除國(guó)際上的外部因素,就國(guó)內(nèi)環(huán)境來說,傳統(tǒng)的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)從一開始就是民營(yíng)資本投資小型和輕型企業(yè),生產(chǎn)低附加值的出口產(chǎn)品,行業(yè)進(jìn)入的門檻低,投資少,各地一哄而上,產(chǎn)能過剩,很快達(dá)到國(guó)內(nèi)市場(chǎng)飽和,只能尋找國(guó)際市場(chǎng)。傳統(tǒng)產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)上,具有人力成本的絕對(duì)優(yōu)勢(shì),其他國(guó)家無(wú)人能比,國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)很快就演變成中國(guó)企業(yè)間的惡性競(jìng)爭(zhēng),交易過程出現(xiàn)低價(jià)競(jìng)銷局面。廣交會(huì)和網(wǎng)上電子商務(wù)的競(jìng)賣方式更是加劇了競(jìng)爭(zhēng)的激烈程度。低價(jià)出口實(shí)際上反映了企業(yè)面臨著“囚徒的困境”。由于企業(yè)大都從一己利益考慮,選擇采取低價(jià)格出口甚至企業(yè)間惡性競(jìng)爭(zhēng),結(jié)果導(dǎo)致大家都得到較低的利益。這使得在國(guó)際上有絕對(duì)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)品,要么退出國(guó)際市場(chǎng),要么維持低價(jià)出口,面臨“雙反”調(diào)查。

優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)低價(jià)策略,從大的方面來說,不計(jì)環(huán)境成本,浪費(fèi)了國(guó)家的資源,給國(guó)外市場(chǎng)消費(fèi)者提供了福利;從小的方面說,企業(yè)利潤(rùn)稀薄,實(shí)力長(zhǎng)期得不到提升,企業(yè)發(fā)展缺乏后勁,不利于產(chǎn)品品牌建設(shè)和產(chǎn)品升級(jí)。再者,很多企業(yè)通過壓低職工收入,違反國(guó)家法律法規(guī),例如沒有勞動(dòng)安全保障措施、不投社會(huì)保險(xiǎn)、克扣加班工資,偷逃稅款等,使一線職工和勞動(dòng)者長(zhǎng)期生活在貧困線上,生活水平無(wú)從改善。低價(jià)銷售是雙刃劍,在開拓市場(chǎng)初期有用,上升時(shí)期是自我損害的方式。

如何解決這些問題呢?筆者以為最好的辦法是用市場(chǎng)的手段來治理。企業(yè)要有全局意識(shí),可以通過行業(yè)協(xié)會(huì)形成反低價(jià)聯(lián)盟,企業(yè)自主自愿的根據(jù)國(guó)際市場(chǎng)的行情確定統(tǒng)一合理的出口價(jià)格,通過聯(lián)盟的形式擴(kuò)大中國(guó)產(chǎn)品的定價(jià)權(quán);企業(yè)需要有更靈通的國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格信息,可以借助于專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)和國(guó)際商會(huì)組織提供的國(guó)別市場(chǎng)的價(jià)格咨詢;企業(yè)不能只看國(guó)內(nèi)的供貨市場(chǎng),還要研究商品最終去到的國(guó)別市場(chǎng),觀察最終市場(chǎng)的售價(jià),研究競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手,突破一般貿(mào)易方式,通過經(jīng)銷代銷等方式,控制最終市場(chǎng)的售價(jià);企業(yè)的產(chǎn)品在最終國(guó)別市場(chǎng)上的售價(jià)不應(yīng)低于正常價(jià)值的5%,這是反傾銷協(xié)議規(guī)定的允許的競(jìng)爭(zhēng)幅度,有5%的價(jià)格空間已經(jīng)足夠體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)了,我們企業(yè)無(wú)需讓出更多的利益。

政府有關(guān)部門除了采用有效措施,抑制部分出口產(chǎn)品的低價(jià)傾銷外,還需要針對(duì)不同產(chǎn)品采取有區(qū)別的政策。比如,出口退稅政策不能搞一刀切,退稅政策目的是保護(hù)處于國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中的弱勢(shì)產(chǎn)品,幫助打入國(guó)際市場(chǎng),退稅要體現(xiàn)其應(yīng)有的價(jià)值。優(yōu)勢(shì)出口產(chǎn)品不必要給予退稅補(bǔ)貼,效果可能會(huì)適得其反,普遍的出口退稅擴(kuò)大了企業(yè)降價(jià)空間,個(gè)別公司把出口銷售價(jià)格可以一路壓低到成本價(jià)格,靠出口退稅過活,擾亂了出口市場(chǎng)的秩序,也為國(guó)外對(duì)華“雙反”留下了口實(shí)。出口退稅的政策有利也有弊,在幫助企業(yè)搶占和保住國(guó)際市場(chǎng)份額對(duì)抗全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的特定環(huán)境下可以大力使用,但是也會(huì)直接導(dǎo)致我國(guó)的稅收損失,在經(jīng)濟(jì)活力恢復(fù)正常之后,政府應(yīng)適時(shí)取消,其長(zhǎng)期性并不可期。

為了遏制低價(jià)競(jìng)爭(zhēng),在政策導(dǎo)向上也要做調(diào)整,不要單純使用多年來沿用的創(chuàng)匯額的統(tǒng)計(jì),政府在出口業(yè)績(jī)的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)上要增加盈利額統(tǒng)計(jì),避免養(yǎng)成企業(yè)片面追求數(shù)量,輕視盈利的愚蠢做法。

另外,政府在立法上加強(qiáng)了對(duì)勞動(dòng)者的保護(hù)力度,加大了對(duì)環(huán)境的保護(hù)力度,今后國(guó)家提倡節(jié)能減排、低碳經(jīng)濟(jì),迫使企業(yè)將環(huán)境成本計(jì)入生產(chǎn)成本,也會(huì)給企業(yè)施加成本壓力,促使其企業(yè)放棄低價(jià)路線,回歸到正常發(fā)展、走上可持續(xù)發(fā)展的軌道。

(二)中小企業(yè)的“應(yīng)對(duì)困局”

雖然反傾銷應(yīng)訴中參與者很多,勝訴關(guān)鍵還在于應(yīng)訴企業(yè)。廣東省的中小企業(yè)經(jīng)常受到反傾銷立案調(diào)查,去年反傾銷案件22起、反補(bǔ)貼反傾銷合并調(diào)查8起、基本覆蓋了鋼鐵、輕工、機(jī)電、化工等主要行業(yè)。涉案的公司180多家均為中小企業(yè),能站出來應(yīng)訴的都是那些為了市場(chǎng)和生存的生產(chǎn)型企業(yè)。中小型生產(chǎn)企業(yè)成為應(yīng)訴的主力軍,貿(mào)易公司大都放棄。而最終裁定結(jié)果也是對(duì)應(yīng)訴的生產(chǎn)企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)有利,對(duì)貿(mào)易公司不利。但勝訴關(guān)鍵還在于應(yīng)訴企業(yè)要做更多細(xì)致的工作。

從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看,反傾銷初期應(yīng)訴困難點(diǎn)是完成反傾銷問卷,國(guó)外機(jī)構(gòu)從問卷調(diào)查中確定正常的出口價(jià)格和結(jié)構(gòu)出口價(jià)格,應(yīng)訴企業(yè)要爭(zhēng)取以企業(yè)生產(chǎn)要素價(jià)格或平均成本為“正常價(jià)值”,使用出口國(guó)本國(guó)的正常價(jià)值確定合理的價(jià)格,或退一步盡量使用與我國(guó)相近的、對(duì)我有利的替代國(guó)價(jià)格來確定。能否達(dá)到這個(gè)目的,要看企業(yè)調(diào)查問卷的答卷水平。要順利完成問卷靠企業(yè)優(yōu)良的管理和專業(yè)的人才。這不僅涉及到企業(yè)會(huì)計(jì)核算和日常管理的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)與國(guó)際反傾銷計(jì)法、算法相一致,還要求企業(yè)對(duì)出口國(guó)和國(guó)際價(jià)格有所掌握。多數(shù)企業(yè)的會(huì)計(jì)記載簡(jiǎn)單、核算有出入、會(huì)計(jì)檔案不完整,對(duì)國(guó)外市場(chǎng)不關(guān)心,與進(jìn)口商的溝通不夠等問題。在30-40天的調(diào)查期內(nèi)要完成大量的文件準(zhǔn)備,要從日常記錄中撈齊證據(jù)已經(jīng)很困難,如果還要現(xiàn)補(bǔ)齊原始證據(jù)談何容易!問卷調(diào)查中要提供原始真實(shí)的證據(jù),要經(jīng)得住實(shí)地核查。調(diào)查問卷本身就是一個(gè)一環(huán)套一環(huán)的“陷阱”,每一個(gè)問題背后都有真實(shí)意圖,如果答非所問、互有矛盾、證據(jù)不足,調(diào)查部門就會(huì)視作沒有提供答案,轉(zhuǎn)而利用原告方所提供的信息,這對(duì)應(yīng)訴方就極為不利了。問卷的回答要體現(xiàn)企業(yè)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位,能用大量的事實(shí)證明其進(jìn)銷采購(gòu)價(jià)格以及與世界其他國(guó)家同類商品價(jià)格進(jìn)行對(duì)比。這些都需要企業(yè)的專業(yè)人員提供足夠的信息。多數(shù)實(shí)力弱小的、管理水平低下、人員的專業(yè)水平不高的企業(yè)很難勝任。

企業(yè)在解決這個(gè)問題上,要整體提高其管理者水平,把國(guó)際化經(jīng)營(yíng)理念和管理方法學(xué)到手,在日常經(jīng)營(yíng)中引入公平貿(mào)易的風(fēng)險(xiǎn)管理,了解反傾銷反補(bǔ)貼和保障措施相關(guān)的法律規(guī)定,在日常管理中貫徹符合國(guó)際反傾銷協(xié)議的規(guī)范做法,依法規(guī)范出口行為,維護(hù)行業(yè)出口秩序,建立反傾銷的會(huì)計(jì)監(jiān)督核算體系,避免遭到調(diào)查時(shí)措手不及。企業(yè)不光眼睛向內(nèi)還要眼睛向外,要配備專門人員關(guān)注國(guó)外最終市場(chǎng)的動(dòng)向,加強(qiáng)與進(jìn)口商的聯(lián)系,及時(shí)掌握國(guó)際行情,也要掌握國(guó)別市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的動(dòng)向,熟練運(yùn)用國(guó)際規(guī)則保護(hù)自己產(chǎn)品的市場(chǎng)。不僅學(xué)會(huì)應(yīng)對(duì)反傾銷,還要學(xué)會(huì)在國(guó)內(nèi)、國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)上主動(dòng)提起反傾銷訴訟,學(xué)會(huì)用國(guó)際規(guī)則的武器,打擊競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手,搶占市場(chǎng)份額。

(三)中小企業(yè)的“規(guī)避困局”

如果反傾銷和反補(bǔ)貼同時(shí)調(diào)查,企業(yè)的“雙反”應(yīng)訴就更加復(fù)雜、難度更大,反補(bǔ)貼調(diào)查問卷的回答要與政府的調(diào)查問卷一致,需要與政府有關(guān)方面的律師充分溝通。反補(bǔ)貼調(diào)查中,政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)作用,因?yàn)榉囱a(bǔ)貼調(diào)查針對(duì)的是政府或其公共機(jī)構(gòu)提供的財(cái)政資助、收入或價(jià)格支持,政府理所當(dāng)然承擔(dān)主要的應(yīng)訴責(zé)任。而且政府掌握著更多的補(bǔ)貼信息和應(yīng)訴的公共資源,只有政府才有能力承擔(dān)應(yīng)負(fù)的主導(dǎo)作用。政府應(yīng)利用談判與磋商機(jī)制,積極尋求雙方均能接受的解決爭(zhēng)議的辦法,在配合調(diào)查國(guó)調(diào)查時(shí),要積極申辯,爭(zhēng)取對(duì)本國(guó)有利的最佳結(jié)果,最大限度地減少或避免國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的損失。對(duì)小企業(yè)來講要應(yīng)付以上工作,能力和資金都不足,可以依靠行會(huì)和政府,組成應(yīng)對(duì)聯(lián)盟共同參與應(yīng)訴。

企業(yè)不要寄希望于定案后有可能規(guī)避懲罰。很多涉訴企業(yè)所采取的措施不是積極應(yīng)訴,而是立即著手消除和避免懲罰性關(guān)稅的影響。例如采取遷移出境、轉(zhuǎn)口、產(chǎn)品或企業(yè)更名等,這種逃避反傾銷制裁的行為并不明智,歐盟和美國(guó)已經(jīng)有針對(duì)規(guī)避和吸收的行為的立法,近年來正不斷加大對(duì)我國(guó)企業(yè)的審查力度。例如,2006年對(duì)我國(guó)出口的化纖布發(fā)起的反吸收調(diào)查,涉及1400余家企業(yè),涉案產(chǎn)品有8個(gè)稅號(hào),涉案金額達(dá)3億美元。今年8月歐盟立案對(duì)中國(guó)企業(yè)繞道韓國(guó)和馬來西亞向歐盟出口鋼索和鋼纜以逃避歐盟反傾銷稅的情況展開了反規(guī)避的立案調(diào)查。規(guī)避是指通過某種行為和手段繞過或避開被征收的反傾銷稅,常見的規(guī)避行為包括:進(jìn)口國(guó)組裝規(guī)避、第三國(guó)組裝規(guī)避、輕微改變產(chǎn)品規(guī)避、后期改變產(chǎn)品規(guī)避、銷售渠道規(guī)避等,“改變”產(chǎn)品規(guī)避方式是指改變?cè)a(chǎn)地、名稱、外觀、關(guān)稅稅目號(hào)等方法。歐美立法都規(guī)定了反規(guī)避的救濟(jì)措施,調(diào)查機(jī)關(guān)無(wú)須進(jìn)行嚴(yán)格的傾銷、損害和因果關(guān)系認(rèn)定就可直接擴(kuò)展適用原反傾銷稅令,并可作出對(duì)原反傾銷稅加倍征收的懲罰。歐盟的反吸收做法是指在裁決征收反傾銷稅之后,出口商為了維護(hù)其在歐盟的出口市場(chǎng),通過降低出口價(jià)格或其他形式來部分或全部地補(bǔ)償歐盟進(jìn)口商因被征收反傾銷稅而發(fā)生的附加費(fèi)用,從而降低或消除反傾銷稅對(duì)歐盟進(jìn)口商的影響。對(duì)于吸收行為,歐盟可以根據(jù)吸收幅度附加征收反傾銷稅,從而恢復(fù)反傾銷稅的作用,保證反傾銷措施取得預(yù)期的效果。

三、中小企業(yè)需要思考的兩個(gè)問題

應(yīng)該認(rèn)識(shí)到“雙反”貿(mào)易摩擦不僅是各國(guó)貿(mào)易保護(hù)主義的表現(xiàn),更是各國(guó)企業(yè)和利益集團(tuán)爭(zhēng)奪國(guó)際市場(chǎng)的戰(zhàn)爭(zhēng)。分析對(duì)華反傾銷的申訴方可能更有啟示意義。

(一)完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)上的傳統(tǒng)產(chǎn)品的申訴方主要以當(dāng)?shù)匦袠I(yè)協(xié)會(huì)為主

例如2005年之前,歐盟對(duì)中國(guó)鞋類產(chǎn)品啟動(dòng)的5起貿(mào)易摩擦調(diào)查中,申訴方均為歐洲鞋業(yè)聯(lián)合會(huì);加拿大對(duì)中國(guó)鞋類產(chǎn)品啟動(dòng)的3起反傾銷調(diào)查中,申訴方均為加拿大鞋業(yè)協(xié)會(huì);委內(nèi)瑞拉對(duì)中國(guó)5種鞋類產(chǎn)品啟動(dòng)5起反傾銷和保障措施調(diào)查,申訴方是委內(nèi)瑞拉的鞋業(yè)聯(lián)合會(huì)。11個(gè)國(guó)家(地區(qū))針對(duì)中國(guó)出口的自行車及其零部件啟動(dòng)的21起貿(mào)易摩擦調(diào)查(包括反傾銷、保障措施與特別保障措施),基本是當(dāng)?shù)刈孕熊噮f(xié)會(huì),歐盟對(duì)中國(guó)自行車及零部件啟動(dòng)的5起反傾銷調(diào)查中,有4起調(diào)查的申訴方均為歐洲自行車生產(chǎn)商協(xié)會(huì)。

(二)壟斷競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)上的高技術(shù)含量產(chǎn)品的申訴方多是具有全球性的跨國(guó)公司

近年來隨著中國(guó)的高附加值、高科技含量、技術(shù)和資本密集型產(chǎn)品進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng),在國(guó)際市場(chǎng)上直接遭遇了強(qiáng)大的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手,反傾銷的申訴方名單上屢屢出現(xiàn)實(shí)力強(qiáng)大的公司和跨國(guó)公司的身影,他們并非本地資本投資,反映了資本的全球配置。立案國(guó)只是戰(zhàn)場(chǎng),作戰(zhàn)的對(duì)手可能是第三國(guó)企業(yè),在美國(guó)市場(chǎng)上遭遇日本企業(yè)的打擊,在歐盟市場(chǎng)上遭遇澳洲企業(yè)的打擊。例如在美國(guó)市場(chǎng)上多起案件的申訴方都是日系六大財(cái)團(tuán)旗下投資的日資企業(yè)。日本和韓國(guó)的財(cái)團(tuán)經(jīng)濟(jì)在國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中凸顯了很大優(yōu)勢(shì),大財(cái)團(tuán)不僅在國(guó)內(nèi)形成了壟斷,也瓜分或滲透到了很多國(guó)家和地區(qū),其投資的子公司孫公司像蜘蛛網(wǎng)一樣遍及全球各個(gè)市場(chǎng),擁有完整的產(chǎn)業(yè)和服務(wù)鏈,從資源到最終產(chǎn)品,從生產(chǎn)到服務(wù)到流通,眾多企業(yè)交互持股,形成產(chǎn)業(yè)配套完整、信息互通靈便、利益相關(guān)的龐大的跨國(guó)企業(yè)聯(lián)盟。一旦在某個(gè)市場(chǎng)上遭到競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的威脅,立刻作出快速反應(yīng),并且可以形成全球多個(gè)市場(chǎng)的聯(lián)動(dòng)。其他國(guó)家也是一樣,一個(gè)跨國(guó)公司可以在多個(gè)國(guó)家立案。例如中國(guó)出口的草甘膦在4個(gè)國(guó)家(地區(qū))遭遇了5起雙反調(diào)查,申訴方均為澳大利亞孟山都一個(gè)公司。這些巨無(wú)霸的企業(yè)要在全球范圍內(nèi)打擊競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手,爭(zhēng)奪國(guó)際市場(chǎng)份額,致使中國(guó)出口產(chǎn)品在多國(guó)遭遇反傾銷調(diào)查。

我們的企業(yè)要從中反思,尋找自己的出路。濫用救濟(jì)手段有違公平貿(mào)易的原則,但在各國(guó)貿(mào)易保護(hù)的大旗下卻屢屢得手。利用貿(mào)易救濟(jì)措施排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手、強(qiáng)占市場(chǎng),似乎成為貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)的中的有效做法而難以遏制。中國(guó)企業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)上大多屬于規(guī)模以下的中小企業(yè),要做大做強(qiáng)成為跨國(guó)公司不是一朝一夕之事,需要很長(zhǎng)時(shí)間的積累。中小企業(yè)當(dāng)務(wù)之急是先求生存再求發(fā)展,如何在貿(mào)易環(huán)境如此復(fù)雜、競(jìng)爭(zhēng)如此激烈的環(huán)境下,謀求生存和發(fā)展的空間,可能有很多的事情要做,但至少有一個(gè)工作需要馬上就做,而且可以做的,就是將公平貿(mào)易和救濟(jì)制度當(dāng)成企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的必備常識(shí),學(xué)會(huì)熟練的用國(guó)際規(guī)則保護(hù)自己、打擊對(duì)手,掌握國(guó)際貿(mào)易中取勝的必殺器,這可能是一個(gè)必要的啟示。

參考文獻(xiàn):

[1]本文主要貿(mào)易摩擦數(shù)據(jù)和案例來源于“中國(guó)貿(mào)易救濟(jì)網(wǎng)”cacs.省略/.

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[3]商務(wù)部《出口產(chǎn)品反傾銷案件應(yīng)訴規(guī)定》.

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[5]中國(guó)海關(guān)《中華人民共和國(guó)海關(guān)對(duì)出口商品審價(jià)暫行辦法》.

第3篇：雙減政策的現(xiàn)實(shí)困境范文

【關(guān)鍵詞】資源型經(jīng)濟(jì) 經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型 發(fā)展模式 循環(huán)經(jīng)濟(jì)

一、引言

關(guān)于經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的論述，羅斯托的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)階段理論認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有重大影響，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中應(yīng)重視發(fā)揮主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)散效應(yīng)?，F(xiàn)代產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)理論也認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有內(nèi)在聯(lián)系，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變是有機(jī)統(tǒng)一的，結(jié)構(gòu)演變是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，同時(shí)又是進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的動(dòng)力。只有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更趨于合理，經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式才能得到科學(xué)、有效的改變，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)符合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變和調(diào)整優(yōu)化理論的要求，能夠推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化、生態(tài)化以及高度化，是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的有效途徑。相對(duì)于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)單向流動(dòng)的線性發(fā)展模式，循環(huán)經(jīng)濟(jì)具有“資源—產(chǎn)品—再生資源—產(chǎn)品”雙向流動(dòng)的特征，是一種資源的低消耗、低污染、高利用、高循環(huán)率的閉合發(fā)展模式，能有效實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，作為一種戰(zhàn)略選擇，已逐漸為現(xiàn)代國(guó)際社會(huì)廣為推崇和實(shí)踐。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，能逐漸淘汰落后工藝、技術(shù)和設(shè)備，使高新技術(shù)和先進(jìn)適用技術(shù)得到廣泛應(yīng)用，從而提高科技貢獻(xiàn)率、產(chǎn)品科技含量以及產(chǎn)業(yè)效率，促進(jìn)傳統(tǒng)資源型主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)提升改造，增強(qiáng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)散效應(yīng)和帶動(dòng)效應(yīng)，培育形成技術(shù)資本主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)使產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)聯(lián)度和耦合度增強(qiáng)，促進(jìn)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展，從而構(gòu)建類似于自然生態(tài)系統(tǒng)相互依存的產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系，實(shí)現(xiàn)資源充分循環(huán)利用，減少?gòu)U物和污染產(chǎn)生，逐步將整個(gè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)環(huán)境的負(fù)外部效應(yīng)降低到最低，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)間的“共生”，擺脫對(duì)資源、環(huán)境的依賴，完成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)也能使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)系統(tǒng)從較低級(jí)形式向較高級(jí)形式轉(zhuǎn)換，提高資源利用效率高的產(chǎn)業(yè)比重，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，加快節(jié)能環(huán)保、高新技術(shù)等新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，催生新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，從而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

朔州以煤立市，依托資源優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的單一性、傳統(tǒng)性、粗放性的現(xiàn)狀沒有根本改變，要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是必然選擇。近年來，朔州市提出實(shí)施了“堅(jiān)持把循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為推進(jìn)工業(yè)新型化的基本路徑，培育循環(huán)經(jīng)濟(jì)成為全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本模式，堅(jiān)持把工業(yè)園區(qū)作為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的主要載體?！钡霓D(zhuǎn)型發(fā)展新戰(zhàn)略，堅(jiān)定不移推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和發(fā)展質(zhì)量提升“兩大任務(wù)”，建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)集聚區(qū)，轉(zhuǎn)型發(fā)展試驗(yàn)區(qū)，開辟出了一條資源型城市低碳發(fā)展的有效途徑，創(chuàng)建了循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的朔州模式。本文在分析朔州市循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，診斷循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐困境的基礎(chǔ)上，提出了做大做強(qiáng)煤電經(jīng)濟(jì)，發(fā)展壯大循環(huán)經(jīng)濟(jì)，加速形成多元化支柱替代產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)提升、優(yōu)化，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁，推動(dòng)高碳資源城市低碳轉(zhuǎn)型高速發(fā)展的對(duì)策建議。

二、朔州市循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）政府加強(qiáng)引導(dǎo)，優(yōu)化循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境

朔州市是全國(guó)首批12個(gè)工業(yè)固廢綜合利用示范基地，為推動(dòng)建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，朔州市先后制定了《朔州市資源綜合利用規(guī)劃（2011～2015）》、《朔州市工業(yè)固體廢物綜合利用基地建設(shè)實(shí)施方案》和《關(guān)于建設(shè)工業(yè)固廢綜合利用示范基地，加快工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見》，出臺(tái)了30條地方性支持政策，初步形成了固廢利用產(chǎn)業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策體系。財(cái)政資金投入不斷加大，固廢產(chǎn)業(yè)和循環(huán)園區(qū)內(nèi)企業(yè)、項(xiàng)目累計(jì)獲得4億多元財(cái)政資金支持。2012年特批了8個(gè)工業(yè)園區(qū)管委會(huì)，增加全額事業(yè)編制96個(gè)。在循環(huán)園區(qū)內(nèi)，所有的公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)全部由政府投資，并且政府從各大院校和科研機(jī)構(gòu)聘請(qǐng)專家隊(duì)伍免費(fèi)為企業(yè)提供技術(shù)和服務(wù)。

（二）采取有效措施，推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立體發(fā)展

一是大力實(shí)施煤炭產(chǎn)業(yè)“升級(jí)改造工程”。通過兩次煤礦兼并重組，全市地方煤礦數(shù)量由135座整合為67座，單井平均生產(chǎn)規(guī)模由45萬(wàn)噸提高到128萬(wàn)噸，產(chǎn)能由6156萬(wàn)噸提高到8580萬(wàn)噸。二是大力實(shí)施電力工業(yè)節(jié)能技術(shù)改造和“新能源”戰(zhàn)略。全市燃煤機(jī)組耗煤量由每度380克下降到330克，每年可節(jié)約標(biāo)煤120多萬(wàn)噸，減少二氧化硫排放1.5萬(wàn)噸。矸石發(fā)電、生物質(zhì)能發(fā)電和太陽(yáng)能發(fā)電，已建成、在建和規(guī)劃項(xiàng)目15個(gè)，總裝機(jī)容量達(dá)842.4萬(wàn)千瓦。2013年上半年，全市煤矸石發(fā)電完成63.1億千瓦時(shí)，增長(zhǎng)15%，風(fēng)力發(fā)電量4.3億千瓦時(shí)，增長(zhǎng)1.5倍，煤矸石、風(fēng)電拉動(dòng)電力產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值15.8億元，同比增長(zhǎng)9.9%。三是大力發(fā)展低能耗、低排放新興產(chǎn)業(yè)。目前，開工建設(shè)的低能耗、低排放、環(huán)保型非煤非電工業(yè)項(xiàng)目投資億元以上的有70多個(gè)，共鋪開現(xiàn)代服務(wù)業(yè)項(xiàng)目138個(gè)，發(fā)展粉煤灰、煤矸石、脫硫石膏等資源綜合利用項(xiàng)目30個(gè)。四是提高科研水平，提高循環(huán)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力。與北大、清華、中國(guó)科學(xué)院等大學(xué)和科研院所開展廣泛合作，建立“產(chǎn)學(xué)研”互動(dòng)機(jī)制，已獲發(fā)明專利49項(xiàng)，煤炭就地轉(zhuǎn)化率、科技貢獻(xiàn)率、資源循環(huán)率和節(jié)能減排率得到提高。五是加強(qiáng)科研基地建設(shè)。在科研投入上，朔州市先后建成4個(gè)粉煤灰綜合利用研發(fā)中心，與國(guó)內(nèi)16所高等院校建立了長(zhǎng)期合作關(guān)系，自主研發(fā)的6項(xiàng)專利已獲國(guó)家專利。與美國(guó)世紀(jì)板公司簽訂了13項(xiàng)引進(jìn)粉煤灰綜合開發(fā)利用技術(shù)的合作意向，在朔州建設(shè)一個(gè)服務(wù)整個(gè)亞洲地區(qū)的技術(shù)研發(fā)中心。

（三）園區(qū)帶動(dòng)輻射形成了循環(huán)經(jīng)濟(jì)新模式

在政策支持下，朔州全市以“煤炭生產(chǎn)—原煤和煤矸石發(fā)電—粉煤灰綜合利用”為軸線的產(chǎn)業(yè)鏈破解了資源型經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中與生俱來的環(huán)境污染難題，逐步形成了四條循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈。種、養(yǎng)、加工—生物能發(fā)電產(chǎn)業(yè)鏈已形成了龍頭企業(yè)帶動(dòng)的農(nóng)畜產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)集群。目前，已建成7座煤矸石電廠、12家粉煤灰制磚企業(yè)、5家百萬(wàn)噸以上的水泥廠等一批生產(chǎn)企業(yè)，形成了煤矸石、粉煤灰、脫硫石膏綜合利用三大產(chǎn)業(yè)集群，年消化能力分別達(dá)到1600萬(wàn)噸、330萬(wàn)噸和40萬(wàn)噸?！懊禾可a(chǎn)—煤炭洗選—燃煤和煤矸石發(fā)電—電廠工業(yè)固廢物生產(chǎn)水泥和新型材料”循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈已經(jīng)成為支撐全市經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)極，其產(chǎn)值占到工業(yè)總產(chǎn)值的80%左右，煤炭資源就地轉(zhuǎn)化率達(dá)10.8%。

（四）依托循環(huán)經(jīng)濟(jì)園區(qū)，朔州市經(jīng)濟(jì)實(shí)力明顯增強(qiáng)

2011年末，朔州市循環(huán)產(chǎn)業(yè)園區(qū)產(chǎn)值達(dá)到202.88億元，對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率達(dá)到23.7%，帶動(dòng)全市GDP完成855.2億元，同比增長(zhǎng)15.2%，增幅在山西全省居第3位，經(jīng)濟(jì)總量躍升到全省第8位。2012年末，貸款增量推動(dòng)全市地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)了56.9億元，貢獻(xiàn)率約為7.8%，循環(huán)工業(yè)園區(qū)對(duì)全市經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率達(dá)到40%，帶動(dòng)全市GDP完成1007.1億元，同比增長(zhǎng)11.1%；完成固定資產(chǎn)投資610.6億元，比上年增長(zhǎng)28.6%；全市財(cái)政收入累計(jì)完成210億元，比上年增長(zhǎng)20%，增幅均居全省前3位。

（五）綠色生態(tài)建設(shè)提高了循環(huán)經(jīng)濟(jì)碳匯能力

在“每年籌資10億元，造林33萬(wàn)畝，森林覆蓋率每年提高兩個(gè)百分點(diǎn)”的建設(shè)規(guī)劃，以及在礦區(qū)創(chuàng)造性地實(shí)施“以煤補(bǔ)林”、“以黑補(bǔ)綠”、“挖1噸煤種1棵樹”工程，加大綠色生態(tài)建設(shè)，大大提高了循環(huán)經(jīng)濟(jì)碳匯能力，促進(jìn)全市每年可多吸收二氧化碳1130萬(wàn)噸，多釋放氧氣820萬(wàn)噸。而且，全市節(jié)能減排指標(biāo)逐年下降，特別是2008年，全市萬(wàn)元GDP能耗下降7.92%，萬(wàn)元工業(yè)增加值能耗下降9.61%，萬(wàn)元GDP電耗下降12.77%；2009年全市二氧化硫和化學(xué)需氧量排放量同比分別下降26.4%和20.7%，提前一年完成“十一五”減排任務(wù)，全市區(qū)空氣質(zhì)量首次達(dá)到國(guó)家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。2012年，市區(qū)環(huán)境空氣質(zhì)量二級(jí)以上天數(shù)由2006年的283天提高到345天。

（六）循環(huán)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)效益和預(yù)期社會(huì)效益良好

朔州市在循環(huán)工業(yè)園區(qū)內(nèi)推動(dòng)非煤產(chǎn)業(yè)、循環(huán)產(chǎn)業(yè)和生態(tài)共生產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和跨越發(fā)展提供了重要引擎，推動(dòng)構(gòu)筑起了朔州循環(huán)經(jīng)濟(jì)新模式。目前，八個(gè)工業(yè)園區(qū)建成投產(chǎn)項(xiàng)目152個(gè)，總資產(chǎn)606.39億元；在建項(xiàng)目68個(gè)，總投資640.42億元。2013年計(jì)劃實(shí)施178項(xiàng)重點(diǎn)工程，當(dāng)年計(jì)劃完成投資784億元。預(yù)計(jì)“十二五”期間，園區(qū)全部項(xiàng)目建成并投產(chǎn)達(dá)效后，可實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值2687.3億元，利稅585.5億元，初步形成集煤炭、電力、裝備制造、陶瓷、新材料、化工、物流于一體的全省循環(huán)經(jīng)濟(jì)集聚區(qū)。特別是朔州市固廢綜合利用工業(yè)園區(qū)，已被國(guó)家經(jīng)信委確定為全國(guó)12大工業(yè)固廢綜合利用基地之一，已審報(bào)國(guó)家“十二五”“雙百”示范工程。

（七）金融在支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中作用突出

近年來，人民銀行發(fā)揮職能優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，多方擴(kuò)充融資規(guī)模，有效促進(jìn)了循環(huán)園區(qū)項(xiàng)目入駐和建設(shè)進(jìn)度，推動(dòng)了循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2012年末，朔州市循環(huán)工業(yè)園區(qū)內(nèi)項(xiàng)目和企業(yè)獲得貸款支持63.75億元，占人民幣新增貸款的63.25%，循環(huán)園區(qū)中有40%的項(xiàng)目得到了貸款支持。2013年上半年，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)對(duì)全市20個(gè)轉(zhuǎn)型綜改標(biāo)桿項(xiàng)目投放信貸資金20.62億元。5.16億元再貸款、2億元再貼現(xiàn)的合理運(yùn)用，以及差別存款準(zhǔn)備金政策和對(duì)循環(huán)企業(yè)差別利率的實(shí)施，促進(jìn)了以農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)為中心的種、養(yǎng)殖循環(huán)經(jīng)濟(jì)圈的形成。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)用新的融資方式助力循環(huán)園區(qū)建設(shè)，2012年規(guī)模達(dá)到45億元；2013年政銀企融資合作的深入推進(jìn)，促成循環(huán)產(chǎn)業(yè)達(dá)成融資18.95億元；有效推動(dòng)開展跨境人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)，為涉外循環(huán)企業(yè)辦理業(yè)務(wù)30328萬(wàn)元；誠(chéng)信朔州建設(shè)有效推進(jìn)，推動(dòng)271家中小企業(yè)獲得貸款支持43億元。區(qū)域“金融洼地”的形成，吸引異地銀行機(jī)構(gòu)信貸投放朔州逐年增長(zhǎng)，2012年新增投放46.71億元，增長(zhǎng)35.92%；近四年來，有60%的異地銀行貸款支持了全市重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)和循環(huán)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

三、朔州市發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐困境

綜觀朔州市循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐，雖初具規(guī)模，但由于發(fā)展時(shí)間短，循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)模小、產(chǎn)業(yè)鏈短、層次低的特征明顯，存在循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)滯后，循環(huán)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品市場(chǎng)拓展不夠，全民循環(huán)經(jīng)濟(jì)意識(shí)淡薄，企業(yè)參與動(dòng)力不強(qiáng)等問題，也面臨政府職能、政策體系、技術(shù)支持、投融資建設(shè)、法律建設(shè)等方面的現(xiàn)實(shí)障礙。

（一）公眾參與發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)意識(shí)不夠

在循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，政府主導(dǎo)推動(dòng)，并制定相關(guān)政策措施支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的力度逐步增強(qiáng)，但缺乏整體合力，全社會(huì)各部門之間、部門內(nèi)部之間沒有形成共識(shí)，企業(yè)和社會(huì)公眾全民參與發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的意識(shí)不強(qiáng)，沒有形成整體的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展氛圍，而且由于循環(huán)經(jīng)濟(jì)的實(shí)施成本仍然較高，現(xiàn)階段仍然無(wú)法保證各行業(yè)有充足的動(dòng)力加入到循環(huán)經(jīng)濟(jì)的實(shí)施中去，不利于區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、壯大。

（二）政府與企業(yè)的定位模糊

循環(huán)經(jīng)濟(jì)必須在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的構(gòu)架中得以實(shí)現(xiàn)。企業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，也必然是循環(huán)經(jīng)濟(jì)的主體。目前，朔州市政府宏觀戰(zhàn)略倡導(dǎo)，對(duì)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、扶持政策制定較多，為企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)提供了有利環(huán)境和首要推動(dòng)力，但還沒有形成有效的政府倒逼機(jī)制、資源約束機(jī)制和綠色生態(tài)機(jī)制，企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)沒有獲得后期推動(dòng)力，政府多停留在對(duì)企業(yè)的行政干預(yù)上，沒有形成政府通過指導(dǎo)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)來實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)機(jī)制，造成企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)積極性和廣泛參與性不強(qiáng)。

（三）現(xiàn)有政策體系缺乏系統(tǒng)性

在國(guó)家法制層面，已出臺(tái)了以《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《可再生能源法》和《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等多項(xiàng)法律，但也沒有制定節(jié)能、節(jié)水、資源綜合利用等促進(jìn)資源有效利用的法律及加強(qiáng)環(huán)保的配套法規(guī)，在地方制定促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條例和細(xì)則也不多。朔州市也只是制定了發(fā)展長(zhǎng)期規(guī)劃，出臺(tái)了實(shí)施方案和指導(dǎo)意見，仍缺乏系統(tǒng)性、可操作性強(qiáng)的制度，缺乏促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效的激勵(lì)政策，推動(dòng)資源回收和循環(huán)利用的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度、再生資源分類回收、建立不易回收的廢舊物資回收處理費(fèi)用機(jī)制沒有建立；對(duì)使用節(jié)能、節(jié)水產(chǎn)品和低油耗、低排量汽車及發(fā)展節(jié)能建筑等的財(cái)稅扶持力度不夠，對(duì)浪費(fèi)資源的行為沒有限制性的稅收政策；反映資源稀缺程度和供求關(guān)系的價(jià)格形成機(jī)制不健全，導(dǎo)致資源性產(chǎn)品價(jià)格不合理，許多資源性產(chǎn)品價(jià)格沒有體現(xiàn)出資源和環(huán)境成本，出現(xiàn)了資源短缺與浪費(fèi)并存的現(xiàn)象。

（四）發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)保障滯后

目前，雖然我國(guó)在提高資源利用效率的技術(shù)上取得了一定的突破，但是，從總體上來看，我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)科學(xué)技術(shù)的研究和應(yīng)用還較為滯后，缺乏支撐循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共性和關(guān)鍵技術(shù)，與經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)相適應(yīng)的技術(shù)配套明顯不足，造成了生產(chǎn)中能源消耗大、生產(chǎn)效率低的狀況。朔州循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展技術(shù)科研起步較晚，而且現(xiàn)存企業(yè)多為中小企業(yè)，由于技術(shù)力量薄弱，同時(shí)也缺乏了解相關(guān)技術(shù)信息的平臺(tái)和渠道，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的速度、效率、效益不高。

（五）發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)缺乏有效的融資保障機(jī)制

在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，金融對(duì)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用越來越重要。近年來，雖然社會(huì)公眾對(duì)金融的了解程度有所加強(qiáng)，但對(duì)金融的了解層次不高，對(duì)金融知識(shí)、金融機(jī)構(gòu)、金融市場(chǎng)的了解深度不夠，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)金融互動(dòng)共贏沒有達(dá)成共識(shí)，金融工具、金融市場(chǎng)的運(yùn)用程度不高，對(duì)促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的融資機(jī)制建設(shè)缺少統(tǒng)一規(guī)劃、宏觀管理，而且受經(jīng)濟(jì)參與主體信用意識(shí)淡漠，金融創(chuàng)新力度不強(qiáng)，信息不對(duì)稱現(xiàn)象突出，融資渠道單一等因素的影響，金融促進(jìn)投融資、再融資的作用沒有充分體現(xiàn)，金融撬動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的杠桿作用沒有充分發(fā)揮。

四、推動(dòng)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的有效途徑和現(xiàn)實(shí)選擇

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

一是政府要從戰(zhàn)略和全局的高度，充分認(rèn)識(shí)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重大意義，建立健全推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工作機(jī)制，制定具體方案，采取有效措施，加強(qiáng)對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，及時(shí)解決循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中遇到的重大問題，形成層層負(fù)責(zé)、逐級(jí)落實(shí)、合力推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工作新格局。

二是加強(qiáng)規(guī)劃指導(dǎo)。政府立足區(qū)域?qū)嶋H，在確定適合的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式基礎(chǔ)上，應(yīng)合理編制循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)、整體規(guī)劃以及專項(xiàng)規(guī)劃，制定近期行動(dòng)計(jì)劃，明確發(fā)展目標(biāo)，在循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具體實(shí)踐中，探索建立不同層次的循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式和體系，從農(nóng)村到城市、從小循環(huán)到大循環(huán)，摸索出具有區(qū)域特色的循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式。

三是加強(qiáng)輿論引導(dǎo)。全民積極主動(dòng)參與是國(guó)外發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)共同特征。政府應(yīng)積極利用各種宣傳手段加強(qiáng)對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的宣傳力度，通過廣播、電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等宣傳工具，推出資源循環(huán)利用的科普知識(shí)和公益廣告，以提高整個(gè)社會(huì)的資源意識(shí)、生態(tài)意識(shí)和環(huán)境保護(hù)意識(shí)，提高公眾建立綠色生產(chǎn)、適度消費(fèi)、環(huán)境友好和資源永續(xù)利用的社會(huì)公共道德意識(shí)，引導(dǎo)公民自覺使用再生產(chǎn)品、綠色產(chǎn)品、能效標(biāo)識(shí)產(chǎn)品、節(jié)水認(rèn)證產(chǎn)品和環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品，促進(jìn)形成節(jié)能環(huán)保的生活方式和消費(fèi)模式。

（二）加大創(chuàng)新力度，健全循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制機(jī)制

一是強(qiáng)化循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制保障。在嚴(yán)格遵守我國(guó)已頒布實(shí)施的法律基礎(chǔ)上，根據(jù)朔州市情積極推進(jìn)相關(guān)法制體系建設(shè)，明確政府在促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的職責(zé)、強(qiáng)制重點(diǎn)企業(yè)實(shí)施循環(huán)經(jīng)濟(jì)和規(guī)定消費(fèi)者義務(wù)。研究制訂資源綜合利用、循環(huán)利用、回收利用等方面的規(guī)范性文件，為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)提供法制保障。

二是完善循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展準(zhǔn)入機(jī)制。制定相關(guān)制度，優(yōu)化循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)整體布局，引導(dǎo)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展。建立有利于循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，對(duì)再生資源與新能源企業(yè)、節(jié)能環(huán)保裝備制造企業(yè)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)研發(fā)及其相關(guān)服務(wù)企業(yè)，降低準(zhǔn)入門檻，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入循環(huán)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。加強(qiáng)環(huán)保準(zhǔn)入和能效標(biāo)準(zhǔn)管理，對(duì)不符合環(huán)保、達(dá)不到能耗要求的產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目，堅(jiān)決不予審批、核準(zhǔn)建設(shè)。

三是健全資源要素節(jié)約集約利用機(jī)制。根據(jù)國(guó)家規(guī)定，嘗試出臺(tái)推進(jìn)城鄉(xiāng)的制度，探索建立低效利用土地退出機(jī)制。積極推進(jìn)居民生活用水、污水處理收費(fèi)、居民階梯式電價(jià)等制度建設(shè)，制定出臺(tái)超限額標(biāo)準(zhǔn)用電加價(jià)和超能耗產(chǎn)品懲罰性電價(jià)政策，實(shí)施和完善高耗能行業(yè)差別電價(jià)政策，提高社會(huì)公眾節(jié)能減排約束能力。

四是健全污染物減排機(jī)制。全面推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)，建立健全排污許可證制度和排污權(quán)交易平臺(tái)，完善排污權(quán)交易信息網(wǎng)絡(luò)，在全市范圍內(nèi)開展二氧化硫交易和COD交易，并積極推動(dòng)參加全國(guó)交易市場(chǎng)。

五是完善循環(huán)經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)化體系。制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范企業(yè)、工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范園區(qū)、農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范園區(qū)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施清潔生產(chǎn)、資源節(jié)約利用、廢舊物資利用和限制有害物質(zhì)使用等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，開展節(jié)能、節(jié)水、環(huán)保產(chǎn)品認(rèn)證以及環(huán)境管理體系認(rèn)證，促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化發(fā)展。

六是建立健全循環(huán)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)體系和考核制度，加大對(duì)資源消耗、綜合利用和廢棄物產(chǎn)生等循環(huán)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)，并適時(shí)向社會(huì)公布；建立反映循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)制度，并納入地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核體系。

（三）突出發(fā)展重點(diǎn)，推進(jìn)三次產(chǎn)業(yè)循環(huán)發(fā)展

一是支持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)。推動(dòng)煤炭企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化、機(jī)械化、信息化和現(xiàn)代化建設(shè)，推進(jìn)實(shí)施中煤平朔“雙千億”工程、中煤金海洋“雙五百億”工程，延伸煤炭行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)煤炭企業(yè)高端化發(fā)展。推動(dòng)發(fā)展高參數(shù)大容量電廠和“上大壓小、煤電一體化”等節(jié)能、環(huán)保型電力生產(chǎn)企業(yè)，推進(jìn)風(fēng)電、煤矸石發(fā)電、太陽(yáng)能發(fā)電、光伏發(fā)電、生物質(zhì)能發(fā)電等潔凈能源項(xiàng)目建設(shè)。支持乳品行業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)展壯大，促進(jìn)其強(qiáng)化新產(chǎn)品研發(fā)和擴(kuò)大市場(chǎng)份額。支持陶瓷企業(yè)優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，提高市場(chǎng)占有率，逐步形成全國(guó)一流陶瓷基地。

二是支持工業(yè)循環(huán)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。按照朔州市提出的“實(shí)施園區(qū)帶動(dòng)戰(zhàn)略，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)新體系”的新部署，推動(dòng)“循環(huán)工業(yè)園區(qū)”項(xiàng)目入駐和建設(shè)，增強(qiáng)園區(qū)承載力和創(chuàng)造力，推動(dòng)全市爭(zhēng)創(chuàng)全國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的示范城市和示范園區(qū)，推進(jìn)全市加快實(shí)現(xiàn)由單一煤電基地向立體能源基地的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)煤炭資源大市向新興產(chǎn)業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市的跨越。

三是支持農(nóng)業(yè)循環(huán)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。支持全市新增100個(gè)省級(jí)專業(yè)村，加強(qiáng)“一村一品、一縣一業(yè)”建設(shè)，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)循環(huán)示范園區(qū)建設(shè)。鼓勵(lì)農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)整合重組，推動(dòng)進(jìn)入山西省“513”工程的農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)做大做強(qiáng)，著力打造一批銷售收入上億元、5億元、10億元的龍頭企業(yè)循環(huán)產(chǎn)業(yè)集群。支持農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)、推廣應(yīng)用，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

四是加快循環(huán)型服務(wù)業(yè)發(fā)展。積極、穩(wěn)妥、有序推進(jìn)再生資源綜合利用建設(shè)，支持廢舊物資回收利用。大力優(yōu)化交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，促進(jìn)低碳交通服務(wù)業(yè)的發(fā)展。鼓勵(lì)培訓(xùn)、認(rèn)證、評(píng)估、擔(dān)保、投資、咨詢等與循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)的服務(wù)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)管理服務(wù)業(yè)、生態(tài)物流業(yè)、綠色旅游業(yè)、環(huán)境服務(wù)業(yè)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)科技服務(wù)業(yè)發(fā)展。

（四）加快技術(shù)進(jìn)步，為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)提供技術(shù)支撐

一是推動(dòng)科技研發(fā)和技術(shù)應(yīng)用。在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的過程中，加大科技投入，加強(qiáng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)，是促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的關(guān)鍵。在現(xiàn)有與各所大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)合作加強(qiáng)合作的基礎(chǔ)上，加快研究突破工業(yè)廢棄物、污水污泥、城市生活垃圾和餐廚垃圾的無(wú)害化、資源化處置關(guān)鍵技術(shù)，生活垃圾焚燒發(fā)電有毒有害氣體無(wú)害化處理技術(shù)，畜禽養(yǎng)殖排泄物、農(nóng)作物秸稈、農(nóng)村清潔能源和有機(jī)肥加工施用等綜合利用技術(shù)，為循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供技術(shù)保障。適時(shí)加快相關(guān)技術(shù)理論的發(fā)展和利用，加大技術(shù)創(chuàng)新力度，提高循環(huán)經(jīng)濟(jì)的科技含量，促進(jìn)科技成果向?qū)嶋H應(yīng)用轉(zhuǎn)化，以可再生資源代替有限的自然資源，積極采用無(wú)害或低害的新工藝、新技術(shù)，降低原料能源的消耗，實(shí)現(xiàn)少投入、高產(chǎn)出、低污染。

二是加大人才引進(jìn)和培育力度。創(chuàng)新人才流動(dòng)機(jī)制，制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)高端人才引進(jìn)特殊政策，落實(shí)有關(guān)技術(shù)要素參與收益分配政策，嘗試建立技術(shù)入股、管理人員持股、股票期權(quán)激勵(lì)等新型分配方式，完善專業(yè)人才培養(yǎng)機(jī)制，加強(qiáng)與高校聯(lián)合，實(shí)施專業(yè)技術(shù)和技能型人才培訓(xùn)工程。

（五）加大金融投入，為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)提供融資保障

積極徹落實(shí)國(guó)家支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投融資政策、措施和意見的同時(shí)，進(jìn)一步優(yōu)化全市循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展投融資環(huán)境，建設(shè)節(jié)約型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的多元化融資體系。引導(dǎo)信貸資金重點(diǎn)投向國(guó)家、省級(jí)和市級(jí)循環(huán)經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)項(xiàng)目、示范企業(yè)、示范園區(qū)、試點(diǎn)基地、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，增強(qiáng)對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)配套基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)平臺(tái)領(lǐng)域的信貸投入，積極創(chuàng)新、開發(fā)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)有關(guān)的信貸新產(chǎn)品、新方式，推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。拓寬直接融資渠道，支持符合條件的循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范企業(yè)發(fā)行企業(yè)（公司）債券、可轉(zhuǎn)換債券和短期融資券、中期票據(jù)，推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)的中小企業(yè)發(fā)行集合票據(jù)（債券），促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)投資基金、低碳產(chǎn)業(yè)基金、低碳私募基金等股權(quán)投資基金發(fā)展，鼓勵(lì)、支持資源循環(huán)利用企業(yè)上市融資。進(jìn)一步發(fā)展各類金融中介和市場(chǎng)，提高金融體系資金供給能力和風(fēng)險(xiǎn)配置功能，為社會(huì)資金的投資提供多樣化的渠道、機(jī)會(huì)和工具。

（六）建立輔助機(jī)制，完善循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的扶持政策

一是加大財(cái)政投入力度，提高資金使用效率，保障循環(huán)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。以財(cái)政貼息、稅收優(yōu)惠或建立專項(xiàng)基金等方式，支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控手段在循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的主導(dǎo)作用，健全生態(tài)環(huán)保財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，建立健全自然保護(hù)區(qū)財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助、森林生態(tài)效益補(bǔ)償、飲用水源保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制，對(duì)不同生產(chǎn)方式、不同能耗的循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)收取不同費(fèi)用或給予相應(yīng)的補(bǔ)貼，鼓勵(lì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二是落實(shí)稅收優(yōu)惠政策。在落實(shí)國(guó)家、省促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策的同時(shí)，進(jìn)一步制定適合朔州循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的稅收優(yōu)惠措施，實(shí)行規(guī)定范圍內(nèi)的稅收減免、抵扣、退稅等政策，扶持循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大。

三是健全價(jià)格扶持機(jī)制。建立鼓勵(lì)固廢物利用、水資源循環(huán)利用的價(jià)格激勵(lì)機(jī)制，實(shí)施鼓勵(lì)可再生能源發(fā)電的價(jià)格政策，合理制定風(fēng)力發(fā)電、生物質(zhì)能發(fā)電以及垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電價(jià)；建立健全新能源汽車、節(jié)能環(huán)保標(biāo)識(shí)產(chǎn)品的補(bǔ)貼機(jī)制，通過價(jià)格調(diào)整，引導(dǎo)消費(fèi)者使用節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材和資源循環(huán)利用產(chǎn)品。

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[4]孔曉宏.《發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的有效途徑—關(guān)于安徽產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整問題的思考》.《學(xué)術(shù)界》，2010年第2期.

第4篇：雙減政策的現(xiàn)實(shí)困境范文

在任何一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，農(nóng)業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行都具有不可替代的貢獻(xiàn)，從一定意義上講，農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的起點(diǎn)。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)相比，呈現(xiàn)出明顯的弱質(zhì)性特點(diǎn)；在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換滯后的發(fā)展中國(guó)家，農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性表現(xiàn)得更為明顯。而農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的共同作用，恰好是我國(guó)“三農(nóng)”難題形成的市場(chǎng)之因。

(一)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)面臨著其他任何非農(nóng)產(chǎn)業(yè)不可比擬的自然風(fēng)險(xiǎn)。

農(nóng)業(yè)是以生命有機(jī)體作為生產(chǎn)對(duì)象的，具有自然再生產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)交織統(tǒng)一的生產(chǎn)特殊性；正如馬克思所講：“經(jīng)濟(jì)的再生產(chǎn)過程，不論它的特殊的社會(huì)性質(zhì)如何，在這個(gè)部門(農(nóng)業(yè))內(nèi)，總是同一個(gè)自然的再生產(chǎn)過程交織在一起。”由此決定了自然條件與自然環(huán)境對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)有著至關(guān)重要的影響，從而形成了無(wú)法預(yù)測(cè)的農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)。一方面，農(nóng)業(yè)要利用生命有機(jī)體生長(zhǎng)發(fā)育的自然規(guī)律來獲取農(nóng)產(chǎn)品，而這一過程中生命有機(jī)體的數(shù)量多少與質(zhì)量高低和外部自然環(huán)境條件的優(yōu)劣存在著直接的相關(guān)性，因此外部自然環(huán)境條件的不可預(yù)測(cè)性與不確定性，直接決定與影響到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率的高低。另一方面，農(nóng)業(yè)中的主體部分——種植業(yè)存在顯著的空間分布廣延性特征，對(duì)自然環(huán)境條件的依賴性極強(qiáng)，特別是在科學(xué)技術(shù)與生產(chǎn)力水平對(duì)外部自然力控制程度相對(duì)一定時(shí)，氣候條件與自然災(zāi)害往往直接決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的命運(yùn)。從現(xiàn)實(shí)層面來看，我國(guó)是世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國(guó)家之一，而農(nóng)業(yè)物質(zhì)基礎(chǔ)薄弱，抗御自然災(zāi)害的素質(zhì)低下，各種突發(fā)性的自然災(zāi)害往往給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失；在各種自然災(zāi)害中，水災(zāi)與旱災(zāi)對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)造成的效率損失大致在80%以上，我國(guó)糧食生產(chǎn)每年因水災(zāi)而減產(chǎn)約89億公斤，因旱災(zāi)而減產(chǎn)約100億公斤。與此同時(shí)，伴隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，在實(shí)現(xiàn)了年均8%左右的國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，對(duì)自然環(huán)境資源的過度開發(fā)，不僅破壞了生態(tài)環(huán)境的平衡，而且極大地加劇了自然災(zāi)害的發(fā)生頻率，從而進(jìn)一步強(qiáng)化了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所面臨的自然風(fēng)險(xiǎn)。

(二)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下面臨著紛繁復(fù)雜的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)

在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)幾乎感受不到來自市場(chǎng)的挑戰(zhàn)與風(fēng)險(xiǎn)；但是伴隨著傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的歷史性轉(zhuǎn)軌，特別是中國(guó)加入WTO之后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)必須正面迎接各種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境中，農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現(xiàn)必須借助于市場(chǎng)機(jī)制，因此市場(chǎng)供求狀況與經(jīng)濟(jì)機(jī)制對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效益的獲取有著至關(guān)重要的影響。第一，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是通過價(jià)格與供求關(guān)系的相互影響與相互作用來決定社會(huì)生產(chǎn)什么，生產(chǎn)多少以及如何生產(chǎn)的；由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)，生產(chǎn)決策與產(chǎn)品銷售在時(shí)間上被人為分割，因此當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品供不應(yīng)求或供過于求時(shí)，潛在的供求均衡絕對(duì)先于市場(chǎng)上的供求均衡，只要這種局面存在，就必然會(huì)導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)供求失衡；而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體卻無(wú)法有效根據(jù)市場(chǎng)格局的變化而做出及時(shí)的決策調(diào)整，這樣價(jià)格調(diào)節(jié)滯后性就難以消除，最終導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期性波動(dòng)與農(nóng)業(yè)投入效率的流失。同時(shí)農(nóng)產(chǎn)品流通具有很強(qiáng)的生產(chǎn)延續(xù)性；如果處理不當(dāng)也會(huì)加大農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)過程中的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。第二，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增長(zhǎng)受凱恩斯定律和恩格爾定律的雙重約束。前者的內(nèi)涵在于人們邊際消費(fèi)傾向遞減趨勢(shì)，在此背景下，農(nóng)業(yè)是典型的消費(fèi)資料生產(chǎn)部門，于是人們消費(fèi)需求的相對(duì)縮小限制了農(nóng)業(yè)的持續(xù)增長(zhǎng)；后者的內(nèi)涵在于人的消費(fèi)總支出中用于購(gòu)買食物的比重呈下降趨勢(shì)，而農(nóng)業(yè)提供的主導(dǎo)產(chǎn)品恰恰是食物，于是在特定條件下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展往往會(huì)跌入恩格爾陷阱。這兩種約束并不能很好地調(diào)節(jié)農(nóng)產(chǎn)品的供給總量，因此農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供求失衡與農(nóng)業(yè)增產(chǎn)不增收也就在所難免。第三，相對(duì)于非農(nóng)產(chǎn)品而言，農(nóng)產(chǎn)品的需求價(jià)格彈性與需求收入彈性均表現(xiàn)出顯著的不靈敏與相對(duì)缺乏彈性。就價(jià)格而言，由于農(nóng)產(chǎn)品的需求量的變動(dòng)對(duì)收入變動(dòng)的反應(yīng)相對(duì)不敏感，因此與經(jīng)濟(jì)發(fā)展與收入增加相適應(yīng)。農(nóng)產(chǎn)品，特別是糧食需求量的增加相對(duì)有限，而不會(huì)像對(duì)工業(yè)產(chǎn)品或勞務(wù)品的需求那樣迅速增加，而農(nóng)產(chǎn)品需求收入彈性不足，必然導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求拉力不足與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)乏力。第四，在農(nóng)產(chǎn)品需求彈性不足的同時(shí)，農(nóng)產(chǎn)品的供給價(jià)格彈性卻相對(duì)強(qiáng)勁，根據(jù)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的蛛網(wǎng)理論，由于農(nóng)產(chǎn)品需求價(jià)格彈性小于供給價(jià)格彈性，于是不可避免地會(huì)出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供過于求的狀況，這在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平提高與農(nóng)業(yè)科技廣泛應(yīng)用的條件下尤為明顯，因此增產(chǎn)不增收的困境便成為現(xiàn)實(shí)。與此同時(shí)，以家庭小規(guī)模生產(chǎn)為主體的經(jīng)濟(jì)組織形式使農(nóng)產(chǎn)家庭在信息不完全與信息不對(duì)稱的雙重制約下顯得無(wú)所適從，從而降低了市場(chǎng)效率，弱化了農(nóng)民的利益談判地位；而且伴隨著中國(guó)入世與農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化開放程度的不斷提升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)在獲取了更廣闊的市場(chǎng)空間的同時(shí)，將面臨著更大市場(chǎng)波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)；而農(nóng)業(yè)日趨明顯的邊際報(bào)酬遞減趨勢(shì)，使農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)出效率的獲取與提高面臨著比非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)更大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

(三)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)在新舊體制轉(zhuǎn)軌過程中還受到制度風(fēng)險(xiǎn)的不斷干擾

從本質(zhì)上講，社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型既涵蓋了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，也涵蓋了社會(huì)制度的變遷。農(nóng)村土地制度的歷史變遷直接引發(fā)了我國(guó)農(nóng)業(yè)的超常規(guī)增長(zhǎng)與農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)出效率的迅速提升；而從1985年開始，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就陷入了持續(xù)低迷與徘徊不前的困境之中，盡管對(duì)此人們有不同的解釋；如果從風(fēng)險(xiǎn)分析的視角出發(fā)，其根源則在于制度風(fēng)險(xiǎn)的加劇及效應(yīng)。一般而言，制度風(fēng)險(xiǎn)是指制度或改革在變遷與實(shí)施過程中，由于制度主體與制度客體對(duì)其制度結(jié)果的不可預(yù)見，導(dǎo)致制度績(jī)效與預(yù)期收益發(fā)生背離的可能性。從我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況看，對(duì)于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)體制被市場(chǎng)化改革所突破，而全新的農(nóng)業(yè)制度體系又未能適時(shí)建立起來，于是不可避免地導(dǎo)致制度變遷與制度創(chuàng)新過程中的失衡與沖突，從而影響農(nóng)業(yè)市場(chǎng)主體的行為選擇，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)資源配置效率的損失；另一方面，由于農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系本身的不完善與市場(chǎng)機(jī)制的不健全以及市場(chǎng)中介經(jīng)濟(jì)體系發(fā)育的相對(duì)遲緩，必然從根本上制約制度變遷的路徑與制度績(jī)效的釋放，從而產(chǎn)生由于市場(chǎng)失靈導(dǎo)致的制度風(fēng)險(xiǎn)；值得注意的是農(nóng)業(yè)發(fā)展中的制度風(fēng)險(xiǎn)往往與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)等相互交織在一起，共同加劇了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)性與不確定性。

(四)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)在市場(chǎng)的運(yùn)作過程中還必須正視自身的弱勢(shì)地位

1.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體素質(zhì)低下，農(nóng)業(yè)科技應(yīng)用推廣能力弱化產(chǎn)業(yè)科技含量是衡量其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力強(qiáng)弱的主要指標(biāo)，而我國(guó)這一指標(biāo)僅為30%左右；究其根源主要在于農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力質(zhì)量差與農(nóng)業(yè)科技應(yīng)用水平低。一方面在廣大農(nóng)村由于政府公共物品提供與教育體系建設(shè)中的先天缺陷與后天乏力，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的文化素質(zhì)與科技適應(yīng)能力普遍低劣。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局1997年和2001年兩次抽樣調(diào)查，農(nóng)村中文盲或半文盲勞動(dòng)比重仍占總數(shù)的8.5%，小學(xué)文化程度的為33.9%，初中文化程度的為46.2%，高中文化程度的為10.19%，大專以上文化程度的僅為1.3。另一方面，由于政府在農(nóng)村科技應(yīng)用與推廣中的“缺位”，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)科技應(yīng)用與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展存在總量需求嚴(yán)重不足與轉(zhuǎn)化手段目標(biāo)嚴(yán)重脫節(jié)的雙重困境，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中科技含量低，直接影響到農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力；目前我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的科技貢獻(xiàn)率大約在30%左右，農(nóng)業(yè)科技成果推廣應(yīng)用率只有20%—30%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界市場(chǎng)水平與發(fā)達(dá)國(guó)家水平。在此社會(huì)背景之下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)現(xiàn)代科技與現(xiàn)代要素的吸納能力普遍弱化，從而根本無(wú)法在現(xiàn)代化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)展開有效的規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)。

2.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織化程度低，吸納社會(huì)生產(chǎn)要素能力相對(duì)缺乏我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)歷來沒有規(guī)模經(jīng)營(yíng)的傳統(tǒng)，農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)分散狹小，市場(chǎng)組織化水平十分低下，作為世界上土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模最小的國(guó)家，我國(guó)這種超小型土地資源環(huán)境格局顯然不利于農(nóng)業(yè)市場(chǎng)談判地位的強(qiáng)化，因此農(nóng)民不可能通過自我組織力量去影響市場(chǎng)價(jià)格，相反只能是市場(chǎng)價(jià)格的被動(dòng)接收主體。與此同時(shí)，由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)稟賦決定了各種生產(chǎn)要素投入農(nóng)業(yè)難以獲取社會(huì)市場(chǎng)利潤(rùn)，于是在市場(chǎng)利潤(rùn)機(jī)制的作用驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)業(yè)既沒有能力吸納外部生產(chǎn)要素的持續(xù)投入，又難以防范農(nóng)業(yè)內(nèi)部各生產(chǎn)要素的非農(nóng)業(yè)外流，從而進(jìn)一步加劇了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的弱勢(shì)格局。

3.農(nóng)業(yè)比較利益提升乏力，農(nóng)民社會(huì)負(fù)擔(dān)居高不下由于傳統(tǒng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的歷史慣性與農(nóng)業(yè)宏觀政府投入的相對(duì)不足，致使持續(xù)低下的農(nóng)業(yè)比較利益狀況得不到根本改觀。這種狀況不僅嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，弱化了農(nóng)業(yè)吸收利用社會(huì)生產(chǎn)要素的基礎(chǔ)與動(dòng)力，而且使農(nóng)業(yè)在優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于明顯的弱勢(shì)地位。另一方面由于農(nóng)業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)的持續(xù)外流與農(nóng)業(yè)發(fā)展所需要素補(bǔ)償?shù)膰?yán)重短缺，導(dǎo)致了農(nóng)民作為弱勢(shì)群體的社會(huì)地位難以在短期內(nèi)有明顯改變，其主要表現(xiàn)就在于農(nóng)民負(fù)擔(dān)的居高不下。盡管中央政府三令五申，但目前農(nóng)民各項(xiàng)社會(huì)負(fù)擔(dān)仍然占據(jù)了人均收入的50%以上，而且與城市市民相比，農(nóng)民的稅賦負(fù)擔(dān)顯然不符合國(guó)民待遇原則，這種狀況嚴(yán)重影響了農(nóng)民的自我積累與自我發(fā)展的能力。上述幾個(gè)方面共同展示了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)弱質(zhì)性的形成機(jī)理及現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)，而從結(jié)果的視角出發(fā)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)弱質(zhì)性不僅加劇了其自然風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)與制度風(fēng)險(xiǎn)，而且還產(chǎn)生了更為嚴(yán)重的弱質(zhì)效應(yīng)，集中表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的大量外溢，這種生產(chǎn)要素外溢大致表現(xiàn)為勞動(dòng)力外流(不是相對(duì)于土地需要過剩而言，而是產(chǎn)生于勞動(dòng)力投入邊際效益與轉(zhuǎn)弱成本的利益比較)、農(nóng)業(yè)資本外流(由于農(nóng)業(yè)資本投入邊際生產(chǎn)率大大低于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，因此通過投資性外流、儲(chǔ)蓄性外流、價(jià)格性外流、遷移性外流等形式引發(fā)農(nóng)業(yè)資本大量流向城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè))、農(nóng)村土地外流(主要是基于土地利用收益成本比較而形成的農(nóng)地非農(nóng)化利用、土地過度征用以及土地利用方向的不規(guī)范變更等)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的大量外溢，從根本上削弱了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的根基，進(jìn)一步加劇了農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性狀況，在此格局之下，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的鞏固與發(fā)展只能是紙上談兵。

二、制度之因——二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換遲滯與歷史慣性

二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是西方發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)的理論概括，其代表人物是美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家——諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者阿瑟·劉易斯，盡管在劉易斯之后不少經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”理論與模型進(jìn)行了多個(gè)層面的補(bǔ)充發(fā)展，但其基本理論框架大致相似。從基本內(nèi)涵的視角來分析，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的邏輯內(nèi)涵是：發(fā)展中國(guó)家或地區(qū)一般存在著傳統(tǒng)落后的農(nóng)業(yè)部門與現(xiàn)達(dá)的工業(yè)部門兩個(gè)產(chǎn)業(yè)部門；由于兩個(gè)部門的勞動(dòng)生產(chǎn)率水平與勞動(dòng)邊際收益率的顯著差異，引起農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的產(chǎn)業(yè)間流動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)一元化的目標(biāo)追求；發(fā)展中國(guó)家一般要經(jīng)歷以農(nóng)支工、農(nóng)工協(xié)調(diào)與工業(yè)“反哺”農(nóng)業(yè)三個(gè)不同的發(fā)展階段，而在這一歷史發(fā)展過程中，農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移是二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的核心內(nèi)涵與關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從國(guó)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來看，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是發(fā)展中國(guó)家工業(yè)化、市場(chǎng)化、現(xiàn)代化過程中必然出現(xiàn)的普遍化的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象；我國(guó)作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，同樣面臨著二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的歷史約束與現(xiàn)實(shí)困境；二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)一方面為中國(guó)工業(yè)化基礎(chǔ)的建立奠定了必要的物質(zhì)基礎(chǔ)；另一方面也導(dǎo)致了“三農(nóng)”問題的生成與加劇。改革開放以來，傳統(tǒng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)受到了來自市場(chǎng)化改革與農(nóng)村制度創(chuàng)新的共同沖擊，但迄今為止，這種二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換遲滯與歷史慣性依然是制約“三農(nóng)”難題化解的主要制度障礙。

按照劉易斯對(duì)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的界定，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)是一個(gè)典型的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。從歷史發(fā)展的視角來看，二元經(jīng)濟(jì)是我國(guó)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件下趕超型發(fā)展戰(zhàn)略與城鄉(xiāng)分割經(jīng)濟(jì)體制共同作用的必然結(jié)果；它通過中國(guó)特色的資本原始積累克服了發(fā)展中國(guó)家工業(yè)化初期資本積累短缺與有效需求不足的雙重困境，在較低的國(guó)民收入水平上實(shí)現(xiàn)了較高的工業(yè)化水平；但從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的視角出發(fā)，這種不斷強(qiáng)化的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不僅導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的長(zhǎng)期低速增長(zhǎng)，而且也極大地阻滯了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面進(jìn)步。為了維持這種二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，政府逐步建立了三大制度體系，即戶籍管理制度、制度與統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度；其中戶籍管理制度一方面在農(nóng)村把土地與戶口相結(jié)合，另一方面在城市把戶口與就業(yè)、社會(huì)保障相結(jié)合，嚴(yán)格限制了人口自由流動(dòng)；制度則通過農(nóng)村土地的集體所有與統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，在組織上保證了政府對(duì)農(nóng)民與農(nóng)業(yè)剩余的控制；而統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度則借助于對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)交易渠道的人為干預(yù)保障了國(guó)家工業(yè)化的糧食供應(yīng)。始于1978年的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革以及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)育，在各個(gè)層面上對(duì)傳統(tǒng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了程度不同的沖擊，但令人遺憾的是這種改革對(duì)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的沖擊是弱化的；傳統(tǒng)的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在新形勢(shì)下反而呈現(xiàn)出新的運(yùn)作特征，即：城鄉(xiāng)隔離分而治之的制度體系、就業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失調(diào)、傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并存發(fā)展、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與城市大工業(yè)對(duì)立運(yùn)行。傳統(tǒng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的相對(duì)滯后必將給我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活帶來一系列難題，其中“三農(nóng)”問題便是其中的焦點(diǎn)與核心。概而言之，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)對(duì)“三農(nóng)”難題生成與發(fā)展的影響主要通過以下幾個(gè)層面體現(xiàn)出來：

(一)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的存在嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移

按照劉易斯的二元經(jīng)濟(jì)理論，在發(fā)展中國(guó)家工業(yè)化進(jìn)程中，勞動(dòng)力的增長(zhǎng)、土地資源的有限性以及土地邊際收益的遞減共同導(dǎo)致傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門勞動(dòng)力的過剩；另一方面工業(yè)部門的資本積累與生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)張反過來又會(huì)吸納更多的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力，從而實(shí)現(xiàn)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的歷史轉(zhuǎn)換。但是我國(guó)特殊的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及其相應(yīng)的制度支撐體系，卻使工業(yè)化和城市化程度的相對(duì)提升并沒有吸納與之相適應(yīng)的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，即使是涌入城市的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力從本質(zhì)上講也沒有被工業(yè)化與城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)所真正有效接納，絕大部分農(nóng)村剩余勞動(dòng)力游離于現(xiàn)代化工業(yè)之外，農(nóng)村居民轉(zhuǎn)變成為城市居民的過程嚴(yán)重受阻。而國(guó)際經(jīng)驗(yàn)一再表明，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換成功的中心在于農(nóng)業(yè)部門勞動(dòng)力的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換程度與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平與農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移水平有著顯著的正相關(guān)關(guān)系。這種狀況的直接后果，一方面是使城市工業(yè)化脫離農(nóng)業(yè)片面推進(jìn)，城市工業(yè)化與農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化嚴(yán)重失衡；另一方面由于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移遲滯，導(dǎo)致人地矛盾更加突出，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)，以家庭為單位的傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)模式的制度績(jī)效與高度發(fā)達(dá)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率之間的差距日趨拉大。

(二)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的存在導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢與升級(jí)換代滯后

對(duì)照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)我國(guó)人均GDP1000美元的標(biāo)準(zhǔn)，目前整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)是嚴(yán)重滯后的。主要表現(xiàn)為工業(yè)部門吸納勞動(dòng)力能力不足，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)緩慢，再加上城市服務(wù)功能的相對(duì)不足，共同導(dǎo)致了工業(yè)化一農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移一城市化一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)之間的良性循環(huán)格局未能真正形成。之所以為此，一是由于工業(yè)自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)不力，導(dǎo)致以國(guó)有企業(yè)為主體的工業(yè)體系不僅沒有真正從農(nóng)村吸收剩余勞動(dòng)力，反而形成城市中日益擴(kuò)大的失業(yè)群體；二是由于城市化進(jìn)程中第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的嚴(yán)重不足，既制約了工業(yè)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展速度，又制約了就業(yè)結(jié)構(gòu)的相應(yīng)調(diào)整與農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移速度。這種狀況的直接后果就是，從產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值結(jié)構(gòu)上看我國(guó)已經(jīng)是現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)，而從就業(yè)結(jié)構(gòu)上看我國(guó)仍然處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)；在經(jīng)濟(jì)效益層面上就表現(xiàn)為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門勞動(dòng)的邊際生產(chǎn)力大大低于以現(xiàn)代工業(yè)為代表的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)邊際生產(chǎn)力，因此在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)部門以較大的勞動(dòng)力份額(50.1%)創(chuàng)造出較小的產(chǎn)出份額(17.7%)，而在以工業(yè)為代表的現(xiàn)代部門中較小的勞動(dòng)力份額(23.7%)卻創(chuàng)造出較大的產(chǎn)出份額(49.3%)。

(三)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的存在導(dǎo)致政府制度供給在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的嚴(yán)重短缺

從實(shí)際情況來看，在我國(guó)不僅存在著以現(xiàn)代工業(yè)為代表的現(xiàn)代部門與以農(nóng)業(yè)為代表的傳統(tǒng)部門之間的經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)，同時(shí)也存在著城市社會(huì)與農(nóng)村社會(huì)對(duì)立的社會(huì)二元結(jié)構(gòu)，這種雙二元結(jié)構(gòu)的歷史慣性進(jìn)一步加劇了“三農(nóng)”問題的嚴(yán)峻性。具體說來就是：國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的缺陷導(dǎo)致其產(chǎn)出效率低下與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)固化，嚴(yán)格的戶籍制度、城市勞動(dòng)用工制度與社會(huì)保障制度制約了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的有效轉(zhuǎn)移，城鄉(xiāng)長(zhǎng)期分割的鮮明界限造成生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)的嚴(yán)重失調(diào)，長(zhǎng)期存在的“剪刀差”以及不合理的財(cái)稅負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加劇了農(nóng)民收益流失，二元化的資本市場(chǎng)、組織結(jié)構(gòu)與技術(shù)結(jié)構(gòu)強(qiáng)化了農(nóng)業(yè)的弱勢(shì)地位?？傊痪湓?，政府在改革與發(fā)展過程中制度創(chuàng)造與政策注入的城市化偏向于非農(nóng)業(yè)傾斜，導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期缺乏有效的制度支撐，不僅引發(fā)了“三農(nóng)”問題的形成與強(qiáng)化，同時(shí)也進(jìn)一步加劇了傳統(tǒng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換困境與矛盾。

(四)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的存在加劇了農(nóng)業(yè)比較利益的低下與流失

二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的一個(gè)顯著特點(diǎn)在于農(nóng)業(yè)部門存在大量“隱蔽性失業(yè)”即農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，在土地邊際報(bào)酬遞減規(guī)律的使用下其邊際生產(chǎn)力很低甚至為零，正因?yàn)槿绱瞬艦榉寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)特別是城市工業(yè)創(chuàng)造了無(wú)限的勞動(dòng)力供給。二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)期存在與轉(zhuǎn)換遲滯，致使大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力滯留在農(nóng)業(yè)，不僅限制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位產(chǎn)出效率的提高，而且阻滯了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的歷史轉(zhuǎn)換過程。因?yàn)槎?jīng)濟(jì)的運(yùn)行過程，同時(shí)也就是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)換過程，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)產(chǎn)品的供給不是由技術(shù)產(chǎn)量決定的，而是由經(jīng)濟(jì)產(chǎn)量決定的；而工農(nóng)城鄉(xiāng)之間的利益結(jié)構(gòu)傾斜必須使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體從微觀利益出發(fā)，減少對(duì)農(nóng)業(yè)的各種投入，縮小其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)邊界，從而不可避免地導(dǎo)致整個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增長(zhǎng)的緩慢；再加上二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所固有的國(guó)民收益分配生產(chǎn)要素配置過程中的“重工輕農(nóng)”的政策制度傾向，共同導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)比較利益的持續(xù)流失與低下，從而從根本上制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。

三、國(guó)情之因——人多地少的現(xiàn)實(shí)約束

土地是人類社會(huì)賴以生存與發(fā)展不可或缺的物質(zhì)基礎(chǔ)，國(guó)以民為本，民以食為天，食以土為根，土地在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與進(jìn)步中的地位不容質(zhì)疑。作為農(nóng)業(yè)發(fā)展大國(guó)的我國(guó)，農(nóng)村土地問題始終是革命與建設(shè)的首要問題；人多地少的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，不僅是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的硬性約束，同時(shí)也是“三農(nóng)”問題生成發(fā)展的基本要素。對(duì)此“三農(nóng)”問題研究專家溫鐵軍明確指出：對(duì)我國(guó)“三農(nóng)”問題起制約作用的矛盾主要有兩個(gè)，一是基本國(guó)情矛盾即人地關(guān)系高度緊張；二是體制矛盾即城鄉(xiāng)分立的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。由此可見，我國(guó)“三農(nóng)”問題的凸現(xiàn)與“三農(nóng)”難題的化解必須高度關(guān)注人多地少這一基本國(guó)情約束。

從靜態(tài)層面上看，我國(guó)特有的人多地少的國(guó)情矛盾主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)層面：首先，土地資源絕對(duì)數(shù)量與人均占有數(shù)量之間的矛盾。我國(guó)土地總面積達(dá)960萬(wàn)平方公里，占世界陸地總面積的6.4%，僅次于前蘇聯(lián)與加拿大，居世界第三位。但由于我國(guó)人口絕對(duì)基數(shù)的制約，人均土地占有比例很小，世界人均陸地面積2.97公頃，我國(guó)人均0.827公頃；世界人均耕地面積0.32公頃，我國(guó)人均0.08公頃；在全球26個(gè)人口5000萬(wàn)以上的國(guó)家中，中國(guó)人均耕地占有量?jī)H高于孟加拉國(guó)與日本，位列倒數(shù)第三；以我國(guó)目前13億人口計(jì)算，我國(guó)現(xiàn)有耕地面積為130039.2千公頃，約占國(guó)土面積的14.2%，與美國(guó)的19.5%與印度的55.6%相比明顯偏低。同時(shí)約有1／3的省份人均耕地不足1畝，有666個(gè)縣人均耕地低于聯(lián)合國(guó)0.8畝的警戒線，有463個(gè)縣人均耕地低于聯(lián)合國(guó)0.5畝的危險(xiǎn)線。其次，耕地?cái)?shù)量不足與質(zhì)量弱化同時(shí)并存。一方面我國(guó)耕地總量不足，可以開墾利用的后備耕地資源相對(duì)較少，二者相加總和約占全國(guó)國(guó)土面積的14.9%。與此同時(shí)，可利用耕地質(zhì)量總體較差，據(jù)全國(guó)第二次土壤普查資料顯示，全國(guó)高產(chǎn)田占農(nóng)村耕地總面積的21.5%，中產(chǎn)田占37.23%，低產(chǎn)田占41.2%；全國(guó)耕地面積中水產(chǎn)田占41.2%；而水土流失面積約占35%，沙漠化面積約占2%，鹽堿地面積約占6%。再次，農(nóng)村人口絕對(duì)增長(zhǎng)與土地面積減少的沖突。近年來，我國(guó)人口每年以1000萬(wàn)左右的速度遞增，而農(nóng)村土地卻以每年數(shù)百萬(wàn)畝的數(shù)量遞減，從而形成我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中所特有的人增地減的尷尬格局。據(jù)資料顯示，從1980年到1995年的10年間，我國(guó)耕地凈減5萬(wàn)平方公里，超過日本耕地面積的總和。我國(guó)現(xiàn)有耕地面積同歷史上耕地面積最多的1951年相比，遞減2.3億畝，平均每年凈減700多萬(wàn)畝，從而使本來已經(jīng)緊張的人地矛盾更加突出。導(dǎo)致耕地減少的原因有自然因素與社會(huì)因素的影響，但更為主要的引發(fā)源在于人為因素，主要表現(xiàn)為：以開發(fā)區(qū)建設(shè)，越權(quán)批地，城鎮(zhèn)化與非農(nóng)業(yè)發(fā)展為特征的土地不合理利用與土地亂占濫用；以水土流失與過度開發(fā)為特征的耕地功能弱化與耕地面積銳減；以耕地污染與有機(jī)肥料過度使用為特征的耕地退化與肥力下降。農(nóng)村耕地的銳減對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常發(fā)展與國(guó)家的糧食安全構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。最后，農(nóng)村土地閑置與耕地拋荒不良循環(huán)。由于受到產(chǎn)業(yè)利益驅(qū)動(dòng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、剩余勞動(dòng)力流動(dòng)等諸多因素的影響，近年來在我國(guó)農(nóng)村不同程度地出現(xiàn)了耕地拋荒與土地閑置現(xiàn)象。據(jù)1995年清查，全國(guó)非農(nóng)建設(shè)閑置土地6萬(wàn)公頃，其中耕地面積占45%，1996年底僅開發(fā)區(qū)占地中撂荒的耕地就達(dá)2萬(wàn)公頃；大量耕地拋荒現(xiàn)象的出現(xiàn)，致使耕地的生產(chǎn)及經(jīng)濟(jì)功能喪失，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。之所以出現(xiàn)這種狀況，主要原因在于種植業(yè)比較經(jīng)濟(jì)效益下降、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然風(fēng)險(xiǎn)加劇、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)利益的誘導(dǎo)以及農(nóng)村土地社會(huì)負(fù)擔(dān)的不合理。從國(guó)情層面上看，人多地少的基本現(xiàn)實(shí)與人地關(guān)系的矛盾沖突，是引發(fā)“三農(nóng)”問題生成的根本原因。這種國(guó)情約束對(duì)“三農(nóng)”問題的影響主要表現(xiàn)為：第一，人多地少的矛盾嚴(yán)重妨礙了農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)格局的生成與土地優(yōu)化配置效率的正常獲取。在市場(chǎng)化取向改革進(jìn)程中，作為農(nóng)村基本生產(chǎn)要素的土地理應(yīng)按照市場(chǎng)效益原則進(jìn)行合理流轉(zhuǎn)與優(yōu)化組合，農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)不僅是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基本要求，而且也是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的根本標(biāo)志。馬克思曾經(jīng)指出：“從經(jīng)濟(jì)觀點(diǎn)看，大規(guī)模耕種土地比小塊的和分散的土地上經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)優(yōu)越得多，我們所具有的科學(xué)知識(shí)，我們所擁有的耕作技術(shù)手段等，只有在大規(guī)模耕種土地時(shí)才能有效地加以利用?！倍覈?guó)農(nóng)村目前人多地少的現(xiàn)實(shí)，必然使以家庭小規(guī)模承包經(jīng)營(yíng)的格局長(zhǎng)期化與凝固化，致使勞動(dòng)投入與土地投入都超越了可替代的合理限度，農(nóng)村土地的規(guī)模效益難以正當(dāng)獲取，不僅阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化，而且阻礙了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的歷史轉(zhuǎn)換，最終使農(nóng)業(yè)比較利益持續(xù)低下，從而使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)喪失了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的基本的利益吸拉力與效率推動(dòng)力。第二，人多地少的矛盾不利于農(nóng)業(yè)勞動(dòng)率水平的提高與農(nóng)業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)地位的提升。從資源利用的技術(shù)層次上分析，由于人多地少的硬性約束，致使我國(guó)農(nóng)業(yè)運(yùn)行呈現(xiàn)出一種反常格局：土地生產(chǎn)率高與勞動(dòng)生產(chǎn)率低同時(shí)并存，這在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域是不可能出現(xiàn)的。長(zhǎng)期發(fā)展的必然結(jié)果只能是“土地邊際報(bào)酬遞減”規(guī)律作用的強(qiáng)化與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投入數(shù)量的人為增加，致使經(jīng)濟(jì)學(xué)倡導(dǎo)的成本效益原則在我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中失去應(yīng)有作用。另一方面，人多地少的現(xiàn)實(shí)格局如果與二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換遲滯聯(lián)結(jié)在一起，則必將會(huì)使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大量形成并被人為積壓在日益短缺的農(nóng)村土地上，農(nóng)村土地產(chǎn)出數(shù)量或許可以持續(xù)增加，但由于在科技進(jìn)步過程中資本有機(jī)構(gòu)成持續(xù)走低與農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力人數(shù)絕對(duì)增加，致使農(nóng)村土地的勞動(dòng)生產(chǎn)效率不高；而在優(yōu)勝劣汰的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，勞動(dòng)生產(chǎn)率的高低是判斷與衡量產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)劣與競(jìng)爭(zhēng)地位高低的基本要素；特別是伴隨著市場(chǎng)化與全球化發(fā)展趨勢(shì)的運(yùn)行，我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力與農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的劣勢(shì)將更加明顯地顯現(xiàn)出來。第三，人多地少的矛盾不利于公平與效率雙重目標(biāo)的有機(jī)耦合與農(nóng)民經(jīng)濟(jì)地位的改善。公平與效率雙重目標(biāo)的協(xié)調(diào)始終是社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步中必須面對(duì)的兩難選擇，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)充分表明，在生產(chǎn)要素優(yōu)化配置過程中，處理二者關(guān)系的根本原則在于堅(jiān)持“效率優(yōu)先，兼顧公平”。而公平與效率的矛盾一直是我國(guó)農(nóng)村改革與發(fā)展的一大難題，之所以如此，根源在于中國(guó)所特有的人多地少的現(xiàn)實(shí)國(guó)情。在目前人地關(guān)系如此緊張的社會(huì)背景之下，無(wú)論是中央政府的制度創(chuàng)新還是農(nóng)戶家庭的行為選擇，均存在著“公平”為先、“效率”為后的選擇傾向；因?yàn)閷?duì)于中國(guó)農(nóng)民而言，農(nóng)村土地首先是一種“生存資料”和“生活保障”，而不是資源優(yōu)化配置的生產(chǎn)要素，因此人們對(duì)待農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)首先追求的是生活資料的基本滿足，而不是投入產(chǎn)出效率的有效提高，人們經(jīng)營(yíng)農(nóng)村土地的出發(fā)點(diǎn)不是市場(chǎng)利潤(rùn)的最大化，而是基本生活手段穩(wěn)定性；于是在農(nóng)村土地資源配置過程中，公平原則高于效率原則。另一方面，由于農(nóng)村土地資源配置中公平原則與效率原則的不合理錯(cuò)位，致使農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率難以提高，農(nóng)民在滿足了基本生活需求的前提下卻無(wú)法從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)運(yùn)作中獲取更多的經(jīng)濟(jì)利益；再加上“重工輕農(nóng)”的傾斜發(fā)展戰(zhàn)略與農(nóng)村稅費(fèi)改革的相對(duì)滯后，致使農(nóng)民的社會(huì)負(fù)擔(dān)相對(duì)較重，在人多地少的硬性約束下，農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)已經(jīng)占到農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的20%以上，這顯然有失公平待遇原則，其結(jié)果只能是農(nóng)民社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位改善的緩慢與農(nóng)民收入水平提升的遲滯。

四、政策之因——國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的政府行為偏向

在影響與決定農(nóng)業(yè)發(fā)展的要素體系中宏觀經(jīng)濟(jì)政策居于核心地位，正如發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家舒爾茨指出的那樣：“一國(guó)農(nóng)業(yè)所以停滯不前，不在于資源稟賦，而在于宏觀經(jīng)濟(jì)政策和農(nóng)業(yè)政策的扭曲與失誤。”在我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展一貫倡導(dǎo)的是“一靠政策，二靠投入，三靠科技”，我們認(rèn)為“三靠”的中心與關(guān)鍵在于“一靠政策”，因?yàn)檎呒仁菦Q定科技與投入能否到位的關(guān)鍵，又是農(nóng)業(yè)人為興衰的根源；而作為政策制定與實(shí)施主體的政府則在農(nóng)業(yè)發(fā)展中扮演著十分重要的角色。無(wú)論是歷史檢索，還是現(xiàn)實(shí)分析，我們都會(huì)發(fā)現(xiàn)政府政策制定與實(shí)施過程中均表現(xiàn)出濃厚的工業(yè)偏向、城市偏向與市民偏向，而這恰恰是“三農(nóng)”問題遲遲無(wú)法根除的宏觀根源。

(一)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的工業(yè)偏向

根據(jù)公共選擇理論，政府也是社會(huì)生活中的一個(gè)特殊利益階層，也有其相對(duì)獨(dú)立的利益目標(biāo)與行為偏好，由此決定了政府利益與民眾利益錯(cuò)位的可能性。由于我國(guó)是在嚴(yán)重短缺的情況下發(fā)展經(jīng)濟(jì)的，更由于政府與農(nóng)民在產(chǎn)業(yè)上的分離與空間上的錯(cuò)位，政府的行為選擇必然要在一定程度上偏離農(nóng)民的利益，只有如此才能集中到足夠的資源去實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的既定目標(biāo)。在這樣的歷史背景之下，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工業(yè)偏向更不可避免。一方面，依靠剝奪農(nóng)業(yè)為特征的資本原始積累為工業(yè)化提供資金支持，主要通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差(隱蔽方式)與農(nóng)民稅費(fèi)(公開方式)兩種方式來進(jìn)行。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1950—1979年政府通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”從農(nóng)業(yè)取得5100億元收入，同期農(nóng)業(yè)稅收為978億元，減去財(cái)政支農(nóng)支出1572億元，最后政府從農(nóng)業(yè)抽取的農(nóng)業(yè)剩余凈額為4500億元，即每年農(nóng)業(yè)部門為工業(yè)無(wú)償提供資本積累155億元。改革開放以來這種情況有所緩和，但仍然保持在一個(gè)較高的水平之上，1979—1994年，政府通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”從農(nóng)業(yè)抽取15000億元收入，同期農(nóng)業(yè)稅收為1755億元，減去財(cái)政支農(nóng)支出3769億元，政府從農(nóng)業(yè)提取的農(nóng)業(yè)剩余凈額為12986億元，即農(nóng)業(yè)部門利益流失達(dá)到811億元；另一方面，國(guó)家財(cái)政支出過程中也表現(xiàn)為顯著的重工輕農(nóng)傾向，盡管《農(nóng)業(yè)法》明文規(guī)定：“國(guó)家財(cái)政每年對(duì)農(nóng)業(yè)總投入的增長(zhǎng)幅度應(yīng)高于國(guó)家財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度”。但是，以1992—1996年為例，財(cái)政支農(nóng)支出年均增長(zhǎng)16.8%，而向期財(cái)政經(jīng)常性收入年均增長(zhǎng)23%；財(cái)政支農(nóng)支出占財(cái)政總支出的份額也逐年下降，1993—2000年分別為9.5%、9.2%、8.4%、8.8%、8.3%、10.7%、8.2%、7.8%；同時(shí)財(cái)政支農(nóng)支出占國(guó)家財(cái)政總支出的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重，前者僅僅為后者的1／2或1／3，從而與農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位與作用根本不相稱。與此形成明顯對(duì)照的是，工業(yè)得到政府的財(cái)政支持持續(xù)提升，在“一五”到“五五”期間政府對(duì)工業(yè)投資占總投資的比重在45%-62%之間，而對(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政投資從未超過8%，最少年份為3%。這種工業(yè)偏向運(yùn)行格局產(chǎn)生的直接后果就是，農(nóng)業(yè)自我積累與自我發(fā)展后勁的不斷弱化，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移不力，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率長(zhǎng)期停滯不前，農(nóng)民生活水平低下，從而使農(nóng)業(yè)這一基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)在墊高工業(yè)發(fā)展平臺(tái)的同時(shí)，卻使自身發(fā)展嚴(yán)重受阻，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位得不到真正落實(shí)與鞏固。

(二)城鄉(xiāng)發(fā)展中的城市偏向

這種城市偏向大致表現(xiàn)為以下幾種形式：一是資本流動(dòng)的城市偏向。由于偏斜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的影響，再加上資金流動(dòng)的利潤(rùn)最大化傾向，長(zhǎng)期以來我國(guó)社會(huì)資本大部分流向城市，從而使農(nóng)業(yè)作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)正常發(fā)展所需要的資本支持嚴(yán)重缺位。二是勞動(dòng)力流動(dòng)的城市偏向。城鄉(xiāng)分割的管理體制將農(nóng)民嚴(yán)格束縛在農(nóng)村土地上，阻止其自由擇業(yè)，而城鎮(zhèn)就業(yè)機(jī)會(huì)主要由城市居民來分割。盡管伴隨著市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)育，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力開始流向城市，但由于勞動(dòng)力市場(chǎng)統(tǒng)一性的嚴(yán)重遲滯，致使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力仍然是一種體制外的暫時(shí)流動(dòng)，無(wú)法真正納入城市勞動(dòng)力統(tǒng)一安置范圍，從而形成了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力流動(dòng)就業(yè)的短期性與不穩(wěn)定性，其直接后果就是勞動(dòng)力資源市場(chǎng)化配置的殘缺與城鄉(xiāng)收入差異的進(jìn)一步擴(kuò)大。三是公共物品提供的城市偏向。公共物品的提供主體只能是政府，而政府在處理城鄉(xiāng)利益關(guān)系上的主觀偏好，導(dǎo)致城市公共物品幾乎全部由國(guó)家負(fù)擔(dān)，而農(nóng)村公共物品的短缺卻由農(nóng)村居民自己負(fù)擔(dān)與自主解決的不協(xié)調(diào)格局；這種非均衡的城鄉(xiāng)公共物品供給制度一方面產(chǎn)生了不公平的國(guó)民待遇，另一方面則從根本上引發(fā)了農(nóng)村公共物品的嚴(yán)重短缺，從而極大地制約了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，加重了本來已不堪重負(fù)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)。四是制度創(chuàng)新過程中的城市偏向。制度變遷與制度創(chuàng)造是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿Γ瑹o(wú)論是回顧歷史還是立足現(xiàn)實(shí)，我們都會(huì)發(fā)現(xiàn)，盡管中國(guó)的改革與創(chuàng)新發(fā)軔于20世紀(jì)70年代末80年代初的農(nóng)村，但在整個(gè)改革過程中，各種制度創(chuàng)新的主戰(zhàn)場(chǎng)與重心卻始終在城市。由于中國(guó)漸進(jìn)式改革思路的影響，制度創(chuàng)新必然有前有后，但中央政府在特定時(shí)期內(nèi)對(duì)城鄉(xiāng)實(shí)行的差別政策，必然影響到城市與農(nóng)村的發(fā)展格局。這種由于制度創(chuàng)新的先后順序特別是制度變遷的主次差別，必然導(dǎo)致城市制度供給的充足與農(nóng)村制度供給的缺失，從而使農(nóng)林經(jīng)濟(jì)運(yùn)行缺少持續(xù)有效的制度推動(dòng)，這一點(diǎn)從近年來各種制度創(chuàng)新及政策安排上就可以得到充分佐證。

第5篇：雙減政策的現(xiàn)實(shí)困境范文

“牌照”帶來幾多愁？

試點(diǎn)工作實(shí)施之后，廣電總局344號(hào)文重新設(shè)定了IPTV的播控模式，①?gòu)V電部門的播出機(jī)構(gòu)電視臺(tái)獲得了IPTV集成播控權(quán)，電信部門只能和IPTV播控平臺(tái)合作傳輸IPTV。也就是說，集成播控平臺(tái)作為發(fā)展IPTV的最重要資源是由廣電播出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)建設(shè)和管理。在外界看來，344號(hào)文無(wú)疑是再次重申和確認(rèn)了廣電在發(fā)展IPTV上的主導(dǎo)權(quán)。2010年9月，總投資超過5000萬(wàn)元由CNTV建設(shè)的IPTV內(nèi)容播控中央總平臺(tái)已經(jīng)建設(shè)完成，并和許多地方IPTV播控平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了對(duì)接，并統(tǒng)一呼號(hào)為“中國(guó)廣電IPTV”。

但是，這種“電信運(yùn)營(yíng)商+IPTV播控平臺(tái)（牌照）+地方電視臺(tái)”的發(fā)展模式首先打擊了電信發(fā)展IPTV的積極性。也可以說，2011年IPTV用戶增量放緩的主要原因就是CNTV的IPTV推廣中遭遇了電信運(yùn)營(yíng)商的抵制。例如，在四川綿陽(yáng)的IPTV內(nèi)容集成播控平臺(tái)與CNTV總平臺(tái)對(duì)接之時(shí)，卻并無(wú)電信運(yùn)營(yíng)商的參與，到目前也沒有完成與電信方面的對(duì)接。在深圳的情況同樣如此，廣東廣電網(wǎng)絡(luò)有關(guān)人士指出，現(xiàn)在深圳電信一個(gè)月發(fā)展一萬(wàn)多戶IPTV，稱后者屬于雙違規(guī)，既沒有落地資格，也沒有傳輸資格。事實(shí)上，在電信運(yùn)營(yíng)商失去了IPTV播控權(quán)之后，對(duì)廣電控制的IPTV播控平臺(tái)參與的積極性明顯下降。因?yàn)榧幢闼麄儷@得了部分電視節(jié)目?jī)?nèi)容的制作權(quán)，也仍須經(jīng)過廣電控制的IPTV播控平臺(tái)的過濾，而且收益還需要與廣電進(jìn)行分成。這意味著電信運(yùn)營(yíng)商只能作為IPTV業(yè)務(wù)的“通路”，這讓本來希望借助三網(wǎng)融合進(jìn)入視頻制作領(lǐng)域的電信運(yùn)營(yíng)商非常失望，并使電信運(yùn)營(yíng)商面臨更加嚴(yán)重的管道化趨勢(shì)。因而電信運(yùn)營(yíng)商對(duì)受制于人的IPTV業(yè)務(wù)興趣大減，并開始著眼未來大力發(fā)展寬帶網(wǎng)絡(luò)和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)，將受政策限制的視頻業(yè)務(wù)緩了下來。

IPTV牌照政策不僅直接打擊電信的積極性，同時(shí)也使得牌照擁有方之間的矛盾凸顯出來。尤其是形成了CNTV和百視通雙雄并立的局面。在新的播控平臺(tái)方案之前，百視通是全國(guó)IPTV牌照的唯一擁有者，其IPTV業(yè)務(wù)主要是采取“廣電+電信”合作運(yùn)營(yíng)模式，其中廣電系統(tǒng)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)牌照、內(nèi)容提供、內(nèi)容集成平臺(tái)和機(jī)頂盒設(shè)備，電信系統(tǒng)負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、維護(hù)，業(yè)務(wù)計(jì)費(fèi)和用戶管理，雙方共同進(jìn)行市場(chǎng)拓展業(yè)務(wù)。這種合作由來已久，方式業(yè)已成熟。而CNTV中央播控平臺(tái)和地方二級(jí)播控平臺(tái)的新方案出臺(tái)之后，百視通在全國(guó)12個(gè)試點(diǎn)地區(qū)中只剩下上海、哈爾濱、大連和廈門4個(gè)城市的播控業(yè)務(wù)，其余的試點(diǎn)地區(qū)播控平臺(tái)都由CNTV負(fù)責(zé)。電信并沒有馬上放棄與百視通的合作，以致在2011年7月出現(xiàn)了CNTV南京和廣州的IPTV侵犯央視內(nèi)容版權(quán)的事情。這其實(shí)是行業(yè)內(nèi)部利益沒有平衡的結(jié)果。另外杭州華數(shù)通過浙江電視臺(tái)的轉(zhuǎn)道也擁有IPTV播控平臺(tái)建設(shè)權(quán)，華數(shù)的IPTV牌照是地方牌照，浙江范圍內(nèi)是華數(shù)的領(lǐng)地。這樣在播控平臺(tái)上就有了區(qū)域之爭(zhēng)，CNTV、百視通、華數(shù)各執(zhí)一塊。這三者事實(shí)上由“上下級(jí)”關(guān)系變?yōu)榱耸袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。

并且，這三家牌照方在各地開展IPTV業(yè)務(wù)時(shí)，與當(dāng)?shù)氐膹V電部門還存在利益之爭(zhēng)，如在江蘇、廣東等區(qū)域?yàn)榱司徑獾胤綇V電的阻力，百視通采取了“1+1+1”模式：由IPTV牌照運(yùn)營(yíng)商、地方廣電和地方電信三方共建IPTV業(yè)務(wù)，構(gòu)成“1+1+1”模式，目前這種模式逐步成為主流的IPTV拓展模式。也就是說，百視通、CNTV必須協(xié)調(diào)好和地方廣電的利益分歧，做到利益均沾。否則地方無(wú)疑對(duì)發(fā)展IPTV毫無(wú)動(dòng)力甚至采取不合作的態(tài)度。因而，IPTV的發(fā)展還徒增了“全國(guó)性牌照商要理順與地方電視臺(tái)關(guān)系”的困擾。

那么由此看來，牌照的頒發(fā)實(shí)在是有百害而無(wú)一利的事情――這似乎與牌照頒發(fā)的初衷有所偏離。盡管廣電是否因“牌照”而獲益還并未出現(xiàn)更多強(qiáng)有力的證據(jù)，但CNTV作為最大受惠方已經(jīng)是不爭(zhēng)的事實(shí)。而這種利益的絕對(duì)集中，至少使IPTV未來的發(fā)展面臨兩大隱患：一是內(nèi)部矛盾造成了廣電資源的內(nèi)耗和重復(fù)建設(shè)，甚至在未來引起不必要的惡性競(jìng)爭(zhēng)，不利于廣電整體的發(fā)展。此外最大的一個(gè)隱患就是，IPTV本屬于電信與廣電的共同業(yè)務(wù)，但廣電試圖通過播控平成對(duì)IPTV的主體身份的確認(rèn)和接管，這將進(jìn)一步激發(fā)兩大行業(yè)間的矛盾，對(duì)IPTV的發(fā)展帶來不可預(yù)估的后果。

“牌照”還有幾分憂？

三網(wǎng)融合試點(diǎn)方案要求在試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行雙向進(jìn)入試點(diǎn)，并沒有明確禁止非試點(diǎn)地區(qū)不得進(jìn)行IPTV業(yè)務(wù)，因而給各地解讀政策留下了一定的空間。

中國(guó)電信和百視通有著多年的合作關(guān)系，在利益分配所得上比后來者CNTV要高得多，CNTV試圖以其壟斷的牌照和政策優(yōu)勢(shì)拿走更多的利益，因此中國(guó)電信有意排斥對(duì)接CNTV的IPTV播控平臺(tái)，并借助百視通的全國(guó)性牌照繼續(xù)在各地拓展其IPTV業(yè)務(wù)，使得電信IPTV真正形成具備媒體屬性的傳播力量，為電信運(yùn)營(yíng)商的下一步產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型提供必要的支撐。

同時(shí)由于在非試點(diǎn)地區(qū)，電信IPTV的內(nèi)容不必經(jīng)由廣電審查，因而一些電信運(yùn)營(yíng)商通過購(gòu)買版權(quán)節(jié)目的方式建立自己的內(nèi)容庫(kù)，如電信的ITV平臺(tái)系統(tǒng)擁有百余個(gè)電視頻道，其中包括六十多個(gè)直播頻道，幾十個(gè)電視專欄頻道；6000多小時(shí)海量點(diǎn)播片庫(kù)，上萬(wàn)部（集）影視劇以及互動(dòng)社區(qū)、互動(dòng)休閑娛樂、電子商務(wù)等各種增值服務(wù)。按說這種做法并不違背三網(wǎng)融合政策與精神，因?yàn)椤半p向準(zhǔn)入”允許了電信開展部分音視頻節(jié)目的制作與服務(wù)。隨著寬帶網(wǎng)絡(luò)的進(jìn)一步普及，電信有更大把握進(jìn)入家庭視頻業(yè)務(wù)。因而有專家分析得出，在非試點(diǎn)地區(qū)，會(huì)形成電信“單邊獨(dú)進(jìn)”的局面。據(jù)悉，不少地方省份已經(jīng)把IPTV納入KPI考核之內(nèi)，這也將極大有助其市場(chǎng)規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大。

而廣電也試圖借助有線網(wǎng)絡(luò)的雙向改造，憑借自身的內(nèi)容優(yōu)勢(shì)，通過有線網(wǎng)絡(luò)來單獨(dú)設(shè)計(jì)、開展IPTV業(yè)務(wù)。②只是當(dāng)前，這種準(zhǔn)備還十分不充分：技術(shù)條件上不成熟，而且推廣的資金成本巨大，最直接的一個(gè)后果是，在經(jīng)過改造的有線網(wǎng)絡(luò)上運(yùn)行IPTV，相當(dāng)于直接給自身的數(shù)字電視樹立競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。因?yàn)镮PTV用戶和有線電視用戶是高度重合的，兩者是一種此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，因而廣電通過自身的網(wǎng)絡(luò)開展IPTV也會(huì)給有線網(wǎng)絡(luò)帶來嚴(yán)重的競(jìng)爭(zhēng)壓力。

云南是目前IPTV業(yè)務(wù)取得突破的地方，也是廣電和電信相安無(wú)事的非試點(diǎn)地區(qū)之一。2009年8月28日，云南電視臺(tái)與中央電視臺(tái)央視網(wǎng)在北京簽署協(xié)議，合資成立云南愛上網(wǎng)絡(luò)公司；同年10月18日，云南愛上網(wǎng)絡(luò)公司與中國(guó)電信云南公司合作，在云南地區(qū)啟動(dòng)IPTV業(yè)務(wù)，云南愛上網(wǎng)絡(luò)公司作為節(jié)目的負(fù)責(zé)方，負(fù)責(zé)承擔(dān)央視和云南電視臺(tái)節(jié)目的內(nèi)容集成、管理、播控，云南電信負(fù)責(zé)通過電信渠道進(jìn)行營(yíng)銷、用戶推廣、系統(tǒng)平臺(tái)維護(hù)、線路傳輸、用戶計(jì)費(fèi)、收費(fèi)、市場(chǎng)推廣等工作。到2011年9月，云南省IPTV用戶已經(jīng)突破16萬(wàn)戶，日均新增用戶量為500―600戶，IPTV節(jié)目?jī)?nèi)容可收看到103路直播頻道，點(diǎn)播節(jié)目?jī)?nèi)容達(dá)到2萬(wàn)小時(shí)。

然而，“云南模式”能否在全國(guó)得以推廣？或者僅僅形成一個(gè)“非牌照”的運(yùn)營(yíng)特區(qū)？2012年1月4日，國(guó)務(wù)院辦公廳公布了三網(wǎng)融合第二階段試點(diǎn)城市，三網(wǎng)融合在2012年會(huì)加大力度推動(dòng)，這意味著第一批試點(diǎn)地區(qū)的IPTV發(fā)展模式很快將覆蓋更廣泛的區(qū)域，也就是說電信將依然面臨運(yùn)營(yíng)牌照的制約和政策層面的困境。

“牌照”求解

作為最能代表三網(wǎng)融合的產(chǎn)業(yè)（業(yè)務(wù)）形態(tài)，IPTV推行得成功與否，發(fā)展得良好與否，也能反映出三網(wǎng)融合的整體成敗。

雖然我們看到，集成播控平臺(tái)的建設(shè)利于IPTV的內(nèi)容、輿論控制，但忽視了作為產(chǎn)業(yè)本性而非單純電視媒體的IPTV其實(shí)更需要開放、公平的外界環(huán)境。隨著IPTV用戶的增多和試點(diǎn)地區(qū)的擴(kuò)大，沒有運(yùn)營(yíng)牌照的電信機(jī)構(gòu)必須要和廣電開展合作、對(duì)接，這反而引起兩大行業(yè)間更多的摩擦和消耗?？梢哉f，IPTV牌照是廣電的殺手锏，卻也是懸在電信之上的達(dá)摩克利斯之劍。假設(shè)牌照的發(fā)放的確有利于IPTV更好更快地發(fā)展，那么可能要電信做出更多的犧牲以成全大局；而假設(shè)牌照政策依然使雙方行進(jìn)在資源浪費(fèi)、規(guī)模建設(shè)、互相拖沓的路上，那么廣電是否應(yīng)該率先做出讓步？如果任何一種折中的方案遲遲難以達(dá)成，何不從更高層面的國(guó)家利益出發(fā)，讓其中一方完全屈從于另一方，徹底解決這種對(duì)社會(huì)財(cái)富和精力的無(wú)謂消耗？

當(dāng)然，IPTV的發(fā)展不可能是無(wú)解之題。其從國(guó)內(nèi)起步之際，就面臨著內(nèi)容、政策、產(chǎn)業(yè)鏈、終端市場(chǎng)等不一而足的難題，牌照的發(fā)放其實(shí)是關(guān)于IPTV產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各種探索之一。按照設(shè)想，它應(yīng)該捋順I(yè)PTV發(fā)展的利益分配關(guān)系，但現(xiàn)在明顯未能解決這一問題。因而，在“牌照”之后，還應(yīng)期待有系列動(dòng)作的出臺(tái)和糾偏。

就在廣電和電信依舊處于分工糾葛之際，互聯(lián)網(wǎng)電視開始異軍突起，互聯(lián)網(wǎng)電視即加載互聯(lián)網(wǎng)模塊的電視機(jī)。一直以來，由于直播內(nèi)容的缺失，互聯(lián)網(wǎng)電視業(yè)務(wù)并未與數(shù)字電視業(yè)務(wù)形成正面沖突，而“數(shù)字電視接入+訪問互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容”的模式，也使廣電部門對(duì)其發(fā)展樂見其成。今后，終端的普及也將為廣電“電視+寬帶”雙接入的業(yè)務(wù)模式提供便利。對(duì)電信運(yùn)營(yíng)商而言，互聯(lián)網(wǎng)電視業(yè)務(wù)是豐富寬帶應(yīng)用、提升服務(wù)價(jià)值的重要手段，且不受試點(diǎn)區(qū)域的限制，這種增值業(yè)務(wù)的規(guī)模和前景也值得期待。因而互聯(lián)網(wǎng)電視似乎受到了廣電和電信的雙重肯定，且并未引起直接的行業(yè)利益沖突。

在國(guó)內(nèi)，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，創(chuàng)維、康佳、TCL、海信、海爾、長(zhǎng)虹等主流電視廠商都紛紛進(jìn)軍互聯(lián)網(wǎng)電視領(lǐng)域，可以說，互聯(lián)網(wǎng)電視產(chǎn)業(yè)鏈正是由終端廠商發(fā)起和推動(dòng)，逐漸納入國(guó)家監(jiān)管，通過“集成服務(wù)+內(nèi)容服務(wù)”的雙牌照管理制度，使持有牌照的企業(yè)充當(dāng)平臺(tái)播控者的角色，隨后吸納更多的內(nèi)容提供商、平臺(tái)運(yùn)營(yíng)服務(wù)商參與進(jìn)來，才得以形成的。杭州華數(shù)率先選擇了瀏覽器加搜索業(yè)務(wù)模式，以視頻為核心，積聚各方勢(shì)能打造適合電視機(jī)呈現(xiàn)的多業(yè)務(wù)內(nèi)容播控平臺(tái)。南方傳媒在取得互聯(lián)網(wǎng)電視運(yùn)營(yíng)審批后，其選擇了在網(wǎng)絡(luò)視頻平臺(tái)運(yùn)營(yíng)、互聯(lián)網(wǎng)視頻內(nèi)容集成、互聯(lián)網(wǎng)電視技術(shù)上具有豐富經(jīng)驗(yàn)的北京優(yōu)朋普樂科技有限公司作為合作伙伴，共同進(jìn)軍互聯(lián)網(wǎng)電視業(yè)務(wù)。這一產(chǎn)業(yè)鏈合作模式將為互聯(lián)網(wǎng)電視產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)服務(wù)打造新標(biāo)桿，成為新的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)視聽格局和傳統(tǒng)電視產(chǎn)生重大影響。

從用戶的角度看，IPTV和互聯(lián)網(wǎng)電視都是一種商品，且二者互為替代品。微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，若兩種商品有替代關(guān)系，當(dāng)其中一種商品價(jià)格不變，而另一種商品價(jià)格提高時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致價(jià)格不變的商品需求量增加；反之，就會(huì)引起需求量的減少。簡(jiǎn)而言之，用戶群體一定會(huì)選擇性價(jià)比最高的產(chǎn)品，以實(shí)現(xiàn)效益最大化。如果說“牌照”模式已經(jīng)算是中國(guó)特色的話，那么有必要反思圍繞IPTV的各種糾結(jié)是否是自尋煩惱？在互聯(lián)網(wǎng)電視這種更簡(jiǎn)單、更清晰的商業(yè)模式面前，我們是花更多的心思解決既往的難題，還是以嶄新的姿態(tài)擁抱新思路？從切實(shí)推動(dòng)我國(guó)信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度來說，用互聯(lián)網(wǎng)電視業(yè)務(wù)取代IPTV成為三網(wǎng)融合首選業(yè)務(wù)的可能性已經(jīng)大大增加，而這絕非危言聳聽。

（作者系深圳廣播電影電視集團(tuán)、中國(guó)傳媒大學(xué)聯(lián)合培養(yǎng)博士后）

本文責(zé)編：陳道生

第6篇：雙減政策的現(xiàn)實(shí)困境范文

(一)環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境污染的產(chǎn)品性質(zhì)以及環(huán)境治理模式的討論

環(huán)境聯(lián)邦主義理論的基本思想系統(tǒng)體現(xiàn)在奧茨和施瓦布(Oates＆Schwab，1996)、奧茨(1998、2002、2002)以及奧茨和波特尼(Oates＆Portney，2003)的研究中。這些研究指出，對(duì)于某一類具體環(huán)境問題決策的責(zé)任應(yīng)該由最低層級(jí)的政府來負(fù)責(zé)，因?yàn)檫@能夠?qū)⑺械某杀竞褪找鎯?nèi)部化。按照這個(gè)邏輯，環(huán)境保護(hù)應(yīng)該根據(jù)城市居民的偏好、實(shí)施的成本以及本地的條件來提供，相對(duì)于中央政府統(tǒng)一的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，分權(quán)決策的環(huán)境政策將會(huì)產(chǎn)生更高的社會(huì)福利。對(duì)于環(huán)境質(zhì)量的性質(zhì)，奧茨(2002)識(shí)別了三種基本情況:

(1)環(huán)境質(zhì)量是純公共產(chǎn)品，因此本地的環(huán)境質(zhì)量取決于所有地區(qū)排放污染物的總量，例如溫室氣體和臭氧層減少。對(duì)于這類環(huán)境質(zhì)量，應(yīng)該由中央政府統(tǒng)一提供。

(2)環(huán)境質(zhì)量是地方性公共產(chǎn)品，本地區(qū)環(huán)境質(zhì)量?jī)H僅是本地區(qū)污染物排放的函數(shù)，例如汽車尾氣、本地湖泊污染和固體污染物。對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)的地方公共產(chǎn)品，應(yīng)由本地政府獨(dú)立提供，有效的供給水平應(yīng)該是供給的邊際成本等于所有轄區(qū)居民邊際收益之和，因此，這也意味著具有本地公共產(chǎn)品性質(zhì)的環(huán)境質(zhì)量會(huì)隨地區(qū)而有所差異。

(3)環(huán)境質(zhì)量具有地區(qū)溢出效應(yīng)，一般來說相鄰地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量相互依存，這是由于一個(gè)地區(qū)的污染物可能會(huì)溢出到相鄰的其他地區(qū)，因此本地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量會(huì)取決于其他地區(qū)的污染排放水平，例如二氧化硫、碳?xì)浠衔锖偷衔锏?。由于環(huán)境保護(hù)的受益者在其他地區(qū)，污染排放地區(qū)地方政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的供給比較低。因此，這需要中央政府統(tǒng)一出臺(tái)環(huán)境保護(hù)政策。根據(jù)環(huán)境污染的產(chǎn)品性質(zhì)，奧茨(2002)認(rèn)為，本地環(huán)境污染是地方性的公共產(chǎn)品，因此對(duì)這類環(huán)境污染的治理應(yīng)該根據(jù)分權(quán)原則由地方政府實(shí)施，而那些具有跨地區(qū)溢出效應(yīng)的環(huán)境污染和具有純公共產(chǎn)品性質(zhì)的環(huán)境污染的治理則需要中央政府的干預(yù)。而之前環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)普遍忽略了環(huán)境管理分權(quán)的必要性，他們更多把環(huán)境治理視為地方政府的責(zé)任。例如，斯科特認(rèn)為，大部分環(huán)境政策的影響局限在一個(gè)地理區(qū)域內(nèi)，污染控制政策的利益很少被其他地區(qū)居民獲得，因此環(huán)境治理主要是地方政府的責(zé)任(Scott，2000);布雷頓和斯科特(Breton＆Scott，1978)以及茵曼和魯賓菲爾德(Inman＆Rubinfeld，1997)認(rèn)為，可以通過地區(qū)之間的協(xié)調(diào)和合作來解決外部性問題，因而不需要中央權(quán)威就可以將外部性內(nèi)部化。財(cái)政聯(lián)邦理論中，研究者對(duì)于環(huán)境治理的分權(quán)模式和集權(quán)模式存在著分歧。例如，根據(jù)奧茨的分權(quán)理論，環(huán)境治理更多是地方政府的責(zé)任，因?yàn)榈胤秸芰私廨爡^(qū)居民的偏好并提供更滿意的環(huán)境治理。(這里似乎缺少內(nèi)容)但是沃爾什認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)中根據(jù)環(huán)境污染的產(chǎn)品性質(zhì)不能完全決定環(huán)境質(zhì)量的模式，他發(fā)現(xiàn)實(shí)踐上發(fā)生了許多中央政府提供環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的案例(Walsh，1992)。但布雷頓認(rèn)為，實(shí)際上，在許多國(guó)家存在著中央政府通過與地方政府的談判系統(tǒng)實(shí)施隨地區(qū)而異的環(huán)境政策的情況(Breton，2007)。除了公共產(chǎn)品地區(qū)需求異質(zhì)性和外部性的性質(zhì)決定了環(huán)境質(zhì)量由哪一級(jí)政府提供之外，一些學(xué)者還從其他角度論述或分析了環(huán)境質(zhì)量的提供主體。奧茨和波特尼(2003)認(rèn)為，信息生產(chǎn)和擴(kuò)散也會(huì)影響環(huán)境質(zhì)量提供的政府主體。他們指出，由于環(huán)境信息的收集具有規(guī)模效應(yīng)，并且環(huán)境信息具有擴(kuò)散效應(yīng)，因而在通常情況下環(huán)境信息的收集和通常由中央政府管轄的機(jī)構(gòu)來完成，分權(quán)的地方政府從中央政府獲取信息和相關(guān)的技術(shù)并實(shí)施環(huán)境保護(hù)。班茨扎夫和查普認(rèn)為，除了傳統(tǒng)異質(zhì)性和外部性特征外，還有第三個(gè)重要的因素影響環(huán)境質(zhì)量供給主體:提供公共產(chǎn)品的邊際成本的形狀(Banzhaf＆Chupp，2012)。他們以美國(guó)空氣污染為例，發(fā)現(xiàn):公共品供給的邊際成本越凸，與地方政府相比，中央政府對(duì)空氣污染的治理更能提高福利水平;相反，如果提供公共產(chǎn)品的邊際成本是凹的，地方政府對(duì)空氣質(zhì)量的治理更能提高福利水平。格雷和沙德班根也發(fā)現(xiàn)，美國(guó)州政府對(duì)造紙和紙漿生產(chǎn)的管制與本地管制獲得的收益有關(guān)(Gray＆Shadbegian，2004)。查普的研究表明，當(dāng)轄區(qū)內(nèi)能夠獲得的收益更高時(shí)，美國(guó)州政府會(huì)比聯(lián)邦政府采取更嚴(yán)格的措施來控制空氣污染(Chupp，2011)。上述研究大部分是一種規(guī)范研究，主要根據(jù)財(cái)政分權(quán)理論討論環(huán)境質(zhì)量應(yīng)該由哪一級(jí)政府供給才能提高社會(huì)福利水平。從研究的結(jié)果來看，采用理論分析得出的關(guān)于財(cái)政分權(quán)與環(huán)境質(zhì)量之間關(guān)系的研究結(jié)論比較復(fù)雜，這是因?yàn)樨?cái)政分權(quán)與環(huán)境質(zhì)量的關(guān)系存在許多機(jī)制。僅僅從公共產(chǎn)品需求異質(zhì)性的角度可能無(wú)法全面揭示上述關(guān)系。因此，還需要從其他角度研究財(cái)政分權(quán)與環(huán)境質(zhì)量的關(guān)系。

(二)“競(jìng)爭(zhēng)到底”還是“競(jìng)爭(zhēng)到頂”?在存在地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，財(cái)政分權(quán)通常會(huì)導(dǎo)致地區(qū)環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境污染治理的供給水平較低。對(duì)于這種現(xiàn)象，最常見的解釋是，在財(cái)政分權(quán)制度下，地方政府會(huì)為了留住有發(fā)展前景的企業(yè)而降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，從而放松了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，縱容企業(yè)排污，導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量惡化。這被稱為“競(jìng)爭(zhēng)到底”(RacetotheBottom)效應(yīng)(Wilson，1996;Oates＆Portney，2003)。傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為，地方政府降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的競(jìng)爭(zhēng)不會(huì)導(dǎo)致“競(jìng)爭(zhēng)到底”的效應(yīng)，反而會(huì)增加福利(奧茨、施瓦布，1988;1996)。之所以出現(xiàn)這個(gè)結(jié)論，是因?yàn)檫@些模型一般建立在對(duì)政府行為理想化假設(shè)的基礎(chǔ)上:

(1)地方政府是資本市場(chǎng)上價(jià)格的接受者，不會(huì)對(duì)其他競(jìng)爭(zhēng)性政府的行為產(chǎn)生策略;

(2)地方政府能夠有效地利用支出、稅收和環(huán)境政策工具;

(3)環(huán)境政策對(duì)其他地區(qū)沒有外部效應(yīng)。通過這些假設(shè)奧茨和施瓦布(1988)構(gòu)建了一個(gè)相互競(jìng)爭(zhēng)資本的地區(qū)模型，資本與勞動(dòng)以及污染物排放一樣都是企業(yè)生產(chǎn)的要素，政府通過生產(chǎn)方法對(duì)污染水平進(jìn)行管制，這會(huì)影響就業(yè)和企業(yè)利潤(rùn)。而且，政府可以對(duì)資本征稅。在資本競(jìng)爭(zhēng)模型的分析中，他們發(fā)現(xiàn)中位投票者同意對(duì)資本免征稅，并實(shí)施有效的污染控制。但是他們也認(rèn)為，如果資本稅是正的，并且是扭曲性稅率，地方政府會(huì)有動(dòng)機(jī)放松環(huán)境管制標(biāo)準(zhǔn)來獲得財(cái)政收入，從而導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量供給上的“競(jìng)爭(zhēng)到底”效應(yīng)。另外，在現(xiàn)實(shí)的世界中，由于對(duì)政府行為的上述假設(shè)可能不成立，如果嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)對(duì)當(dāng)?shù)囟惢胸?fù)向影響，這有可能會(huì)導(dǎo)致當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)供給水平下降(Zodrow＆Miesz-kowski，1986;Oates＆Schwab，1988;Wildasin，1989;Wilson，1996)。雖然國(guó)家之間稅收競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果一般會(huì)導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量下降，但是，在一國(guó)內(nèi)政府間層次上許多關(guān)于環(huán)境“競(jìng)爭(zhēng)到底”效應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)分析發(fā)現(xiàn)，政府競(jìng)爭(zhēng)與環(huán)境惡化關(guān)系并不明顯(Revesz，1996;Dinan，1999;List＆Gerking，2000)。斯科特(2000)認(rèn)為，這可能有兩方面的原因:一是工業(yè)化需要一定的成本用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)，這對(duì)于“競(jìng)爭(zhēng)到底”的稅收競(jìng)爭(zhēng)有一定的抑制作用。二是對(duì)于許多企業(yè)來說，在選擇區(qū)位時(shí)，稅收減免可能并不是重要因素，當(dāng)?shù)亓己玫沫h(huán)境也可能是企業(yè)投資的重要參考，因而這會(huì)抑制環(huán)境“競(jìng)爭(zhēng)到底”的效應(yīng)。但是，當(dāng)存在著國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)扭曲以及稅收與補(bǔ)貼工具使用約束，因而政府只有降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)一項(xiàng)工具可以利用時(shí)，“競(jìng)爭(zhēng)到底”就會(huì)出現(xiàn)(Lal，1998)。“競(jìng)爭(zhēng)到底”也可能來源于各地不同的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致的出口競(jìng)爭(zhēng)，從而出現(xiàn)潛在的貿(mào)易扭曲所導(dǎo)致的環(huán)境質(zhì)量惡化。例如，巴萊特(Barrett，1994)和阿爾法(Ulph，1998)的研究發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)會(huì)策略性地使用國(guó)家環(huán)境政策，通過放松環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)來促進(jìn)本地區(qū)產(chǎn)業(yè)的出口和產(chǎn)品的出口競(jìng)爭(zhēng)力，從而導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量供給水平低于有效水平。這個(gè)觀點(diǎn)是從公共產(chǎn)品配置效率角度來闡述的競(jìng)爭(zhēng)扭曲的效應(yīng)。范德萊恩和奈特杰斯則主要從起點(diǎn)公平而非效率角度關(guān)注貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)扭曲對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響(VanDerLaan＆Nentjes，2001)。他們認(rèn)為，管制可能不是“援助之手”而是“攫取之手”，因此，從公平角度而不是效率角度協(xié)調(diào)跨地區(qū)的環(huán)境政策會(huì)產(chǎn)生更高的效率。并非所有的財(cái)政分權(quán)都會(huì)產(chǎn)生“競(jìng)爭(zhēng)到底”的效應(yīng)，也可能產(chǎn)生“鄰避主義”(Not－In－My－Backyard，NIMBY)的效應(yīng)，這種效應(yīng)意味著地方政府會(huì)提高本地環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，通過采取更嚴(yán)格的環(huán)境政策從而將污染物轉(zhuǎn)移到其他地區(qū)而使得本地區(qū)環(huán)境質(zhì)量升高。萊文森(Levinson，2003)稱這種情形為“競(jìng)爭(zhēng)到頂”(RacetotheTop)。馬庫(kù)森等(Markusenetal．，1995)通過提出一個(gè)兩地區(qū)模型來說明“競(jìng)爭(zhēng)到頂”效應(yīng)。當(dāng)一個(gè)排污企業(yè)決定是在一個(gè)地區(qū)設(shè)廠并出口到另一個(gè)地區(qū)還是在兩個(gè)地區(qū)都建立工廠時(shí)，它需要在交通成本和固定投資成本之間進(jìn)行權(quán)衡，而每個(gè)地區(qū)的地方政府權(quán)衡吸引企業(yè)在本地建立工廠獲得的消費(fèi)者剩余與工廠產(chǎn)生的環(huán)境污染。如果消費(fèi)者剩余比較大(因?yàn)檫\(yùn)輸成本較高)，兩個(gè)地區(qū)都會(huì)以較低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)吸引企業(yè)在本地投資，這將導(dǎo)致環(huán)境管制標(biāo)準(zhǔn)低于最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)，從而產(chǎn)生環(huán)境污染。但是如果污染成本較高，兩個(gè)地區(qū)都會(huì)試圖使環(huán)境管制標(biāo)準(zhǔn)高于最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)，并將排污企業(yè)驅(qū)趕到其他地區(qū)，后一種情況就是“競(jìng)爭(zhēng)到頂”。格萊澤爾給出了一個(gè)聯(lián)邦政府的兩個(gè)地區(qū)模型(Glazer，1999)。他假設(shè)全國(guó)水平的中位投票者反對(duì)管制，而其中某些地區(qū)中位投票者對(duì)環(huán)境的偏好較高，這導(dǎo)致該地區(qū)就會(huì)制定更嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，這種標(biāo)準(zhǔn)可能比中央政府的管制更嚴(yán)格。而且，他還證明，即使所有投票者和所有地區(qū)的偏好都相同，資本的跨地區(qū)流動(dòng)能夠?qū)е卤戎醒胝苤葡赂鼑?yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)?！案?jìng)爭(zhēng)到頂”雖然會(huì)使得環(huán)境管制嚴(yán)格的地區(qū)環(huán)境質(zhì)量較好，但可能會(huì)使得其他相互競(jìng)爭(zhēng)的地區(qū)環(huán)境質(zhì)量下降。弗雷德里克森和米利邁特對(duì)美國(guó)州政府環(huán)境管制政策的經(jīng)驗(yàn)研究發(fā)現(xiàn)，每個(gè)州的環(huán)境管制政策會(huì)受到相鄰州的影響(Fredriksson＆Millimet，2002)。但是，相鄰效應(yīng)的影響還是不對(duì)稱的。如果環(huán)境管制比較嚴(yán)格的相鄰州再次提高環(huán)境管制標(biāo)準(zhǔn)，本州的稅收減免成本(AbatementCosts)就會(huì)被拉到更高的水平，因?yàn)檫@會(huì)導(dǎo)致更多污染物排放到本州;如果環(huán)境管制比較松的州提高環(huán)境管制標(biāo)準(zhǔn)，這對(duì)相鄰州的污染水平影響不大。

(三)財(cái)政分權(quán)與環(huán)境污染的溢出效應(yīng)地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的“競(jìng)爭(zhēng)到底”或者“競(jìng)爭(zhēng)到頂”效應(yīng)一般假設(shè)不存在環(huán)境污染外部性，并且存在“腳底松”的企業(yè)或者資本，地方政府利用稅收或其他財(cái)政手段對(duì)企業(yè)投資進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)(Glazer，1999)。在環(huán)境聯(lián)邦主義文獻(xiàn)中，如果考慮另一種外部性———環(huán)境污染的跨地區(qū)溢出效應(yīng)，財(cái)政分權(quán)對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響可能也是負(fù)的。由于不考慮相鄰地區(qū)的福利，地方政府可能選擇跨界的高污染排放水平(Silva＆Caplan，1997)。在經(jīng)驗(yàn)分析中，西格瑪(Sigman，2002;2005)發(fā)現(xiàn)，跨國(guó)河流污染程度高于一國(guó)國(guó)內(nèi)河流的污染程度，美國(guó)國(guó)內(nèi)跨州的河流的污染也高于州內(nèi)河流的污染。這證明了環(huán)境的溢出效應(yīng)使得對(duì)污染物的轄區(qū)管理是無(wú)效的，應(yīng)該由更高層級(jí)的部門統(tǒng)一管理。其中，在對(duì)美國(guó)跨州河流污染的研究中，西格瑪發(fā)現(xiàn)，當(dāng)州政府被授權(quán)可以實(shí)施《水清潔法》(《CleanWaterAct》)時(shí)，州政府會(huì)搭便車(Sigman，2005)。被授權(quán)的州河流水質(zhì)量要比其他州下降了4%;當(dāng)一條河流形成兩個(gè)州的邊界，對(duì)其中一個(gè)州授權(quán)會(huì)使得河流水質(zhì)量降低6%。對(duì)于環(huán)境污染的外溢效應(yīng)，許多研究者認(rèn)為，中央政府的干預(yù)可以解決外部性問題。洛克伍德發(fā)現(xiàn)，當(dāng)公共產(chǎn)品具有足夠大的地區(qū)溢出效應(yīng)時(shí)，即使在中央立法規(guī)則下授權(quán)地方政府政府實(shí)施中央統(tǒng)一的環(huán)境政策來仍可能是無(wú)效的，這時(shí)集權(quán)能夠產(chǎn)生公共產(chǎn)品的統(tǒng)一供給，降低污染的地區(qū)差異(Lockwood，2002)。(四)財(cái)政分權(quán)、政府治理和環(huán)境質(zhì)量財(cái)政分權(quán)對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響有時(shí)并不是獨(dú)立發(fā)揮作用的，在某些條件下，財(cái)政分權(quán)對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響可能與政府的治理能力有關(guān)。法爾扎尼加和梅奈爾認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)不僅僅對(duì)環(huán)境質(zhì)量有直接影響，還會(huì)通過制度質(zhì)量對(duì)環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生間接影響(Farzanegan＆Mennel，2012)。他們認(rèn)為，雖然許多研究指出，分權(quán)不利于環(huán)境治理，但是良好的制度會(huì)緩解這種不利影響。首先，在財(cái)政分權(quán)下，利益集團(tuán)會(huì)更容易影響地方政府的環(huán)境政策。莫里斯認(rèn)為，美國(guó)批準(zhǔn)各州獨(dú)立實(shí)施《空氣清潔法》(CleanAirAct)使得各州實(shí)施有利于本地產(chǎn)業(yè)的環(huán)境政策，造成了各州環(huán)境政策差異更大，這意味著財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致環(huán)境污染的地區(qū)差異較大(Morriss，2000)。里夫斯等認(rèn)為，當(dāng)利益集團(tuán)的支出超出一定的閾值時(shí)，會(huì)使得中央政府的環(huán)境政策更有利于企業(yè)發(fā)展(Reveszetal．，2001)。其次，本地政府的腐敗程度也會(huì)影響財(cái)政分權(quán)對(duì)環(huán)境污染控制的政策。法爾扎尼加和梅奈爾估計(jì)了財(cái)政分權(quán)對(duì)本地和全球污染的影響(Farzanegan＆Mennel，2012)。他們發(fā)現(xiàn)，當(dāng)腐敗程度較低時(shí)，財(cái)政分權(quán)對(duì)環(huán)境質(zhì)量有正向影響;反之，當(dāng)腐敗程度較高時(shí)，財(cái)政分權(quán)與環(huán)境質(zhì)量有負(fù)向影響。阿塞托等考察財(cái)政分權(quán)與政治體制交互作用對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響(Assettoetal．，2003)。理論一般預(yù)測(cè)當(dāng)一個(gè)政治體系從威權(quán)體制過渡到民主體制后會(huì)促進(jìn)政治和行政上的分權(quán)，并增強(qiáng)地方政府在政治和行政上能力的積累。由于行政和政治權(quán)力空間上的分散性，分權(quán)與地方政府政策能力密切相關(guān)。但是，從威權(quán)體制到民主體制轉(zhuǎn)型的國(guó)家里地方政府在保護(hù)環(huán)境方面就不是那么有效。根據(jù)對(duì)墨西哥和匈牙利的比較分析，阿塞托等發(fā)現(xiàn)，民主是提高環(huán)境質(zhì)量的必要而非充分條件，雖然民主能夠提高地方政府對(duì)環(huán)境的責(zé)任，但是在威權(quán)體制向民主體制過渡的國(guó)家，仍有一些限制地方政府能力的因素存在(Assetoetal．，2003)。這個(gè)結(jié)論也佐證在民主體制不太成熟的國(guó)家，財(cái)政分權(quán)本身可能不能促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量的改善。

二、中國(guó)財(cái)政分權(quán)與環(huán)境污染的研究

隨著環(huán)境污染問題在中國(guó)的凸顯，許多研究開始關(guān)注地方政府在實(shí)施環(huán)境政策和治理環(huán)境污染方面的作用。除了一些文獻(xiàn)從地方政府官員晉升角度理解我國(guó)環(huán)境質(zhì)量惡化外(Guo＆Zheng，2012)，還有學(xué)者分析了作為“理性人”的地方政府在面臨政治激勵(lì)和財(cái)政約束下的環(huán)境監(jiān)管困境。財(cái)政分權(quán)是理解環(huán)境污染問題的另一個(gè)重要的角度。多數(shù)研究認(rèn)為，分權(quán)程度的提高會(huì)加劇環(huán)境污染，降低環(huán)境質(zhì)量。在追求GDP增長(zhǎng)的激勵(lì)下，地方政府會(huì)選擇放松環(huán)境管制等手段展開競(jìng)爭(zhēng)，以環(huán)境資源換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。理論上，由于中國(guó)財(cái)政分權(quán)產(chǎn)生的“塊狀競(jìng)爭(zhēng)”與政治集權(quán)產(chǎn)生的“條狀競(jìng)爭(zhēng)”相結(jié)合，使得地方政府現(xiàn)任官員面臨放松環(huán)境監(jiān)管的激勵(lì)以吸引企業(yè)投資，而不用承擔(dān)破壞環(huán)境的后果，這導(dǎo)致環(huán)境污染加劇(王永欽、張晏等，2007;陶然等，2009)。蔡昉等(2008)認(rèn)為，環(huán)境質(zhì)量需要中央政府進(jìn)行機(jī)制設(shè)計(jì)，一方面把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求轉(zhuǎn)化成為地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)行為的變化以及地方政府經(jīng)濟(jì)職能的變化，另一方面通過完善區(qū)域之間、中央與地方之間的轉(zhuǎn)移支付，為緩解欠發(fā)達(dá)地區(qū)的GDP沖動(dòng)提供物質(zhì)激勵(lì)，更有效地和更加激勵(lì)相容地實(shí)施減排。國(guó)內(nèi)許多經(jīng)驗(yàn)研究也支持了上面的結(jié)論。楊瑞龍等(2007)首次考察了中國(guó)式分權(quán)對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響，他們采用動(dòng)態(tài)面板數(shù)據(jù)模型，利用中國(guó)1996－2004年省級(jí)面板數(shù)據(jù)，檢驗(yàn)了財(cái)政分權(quán)和環(huán)境質(zhì)量之間的關(guān)系，并發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)程度的提高對(duì)環(huán)境質(zhì)量具有顯著的負(fù)面影響，分權(quán)改革可能降低了地方政府環(huán)境管制的努力。同時(shí)，地方自身特點(diǎn)和公眾偏好等因素也會(huì)對(duì)地方政府的環(huán)境政策產(chǎn)生影響。李猛(2009)運(yùn)用聯(lián)立方程系統(tǒng)對(duì)環(huán)境污染與人均財(cái)政收入的反饋機(jī)制進(jìn)行估計(jì)，考察了財(cái)稅收入對(duì)地方政府環(huán)境監(jiān)管行為的影響，發(fā)現(xiàn)中國(guó)環(huán)境污染程度與人均地方財(cái)政能力之間呈現(xiàn)顯著的倒U型曲線關(guān)系。由于現(xiàn)階段幾乎所有省份的人均財(cái)政能力與倒U型曲線拐點(diǎn)值相去甚遠(yuǎn)。面對(duì)這種情況，需要中央政府改善財(cái)稅激勵(lì)以優(yōu)化地方政府的環(huán)境監(jiān)管行為，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的順利轉(zhuǎn)變。閆文娟、鐘茂初(2012)對(duì)工業(yè)廢氣、廢水和固體廢物排放的經(jīng)驗(yàn)研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)式財(cái)政分權(quán)增加了外溢性公共物品(如廢水)以及覆蓋全國(guó)的純污染公共物品(如二氧化硫)的污染排放強(qiáng)度，但并沒有增加地方污染公共物品(如固體廢棄物)的污染排放強(qiáng)度。另外，他們將環(huán)境污染和地方政府收取的排污費(fèi)聯(lián)系起來，但是由于排污費(fèi)收取的人為因素較大，排污費(fèi)政策對(duì)污染物排放的抑制效應(yīng)不明顯，排污費(fèi)不能有效降低污染物排放，尤其是對(duì)廢氣和固體廢物排放來說，排污費(fèi)征收反而增加了企業(yè)的廢氣和固體廢物的排放。這意味著地方政府在環(huán)境治理上有“騎翹翹板”的策略，即針對(duì)不同的環(huán)境污染采取不同的策略。排污費(fèi)從某種程度上是地方政府增加財(cái)政收入的一種手段，地方政府對(duì)產(chǎn)值大、利稅高的排放二氧化碳和固體廢氣的企業(yè)放松管制。這是因?yàn)樨?cái)政分權(quán)體制下地方政府有選擇地放松了一些上繳稅收高的工業(yè)企業(yè)的二氧化硫以及固體廢物排放的監(jiān)管，這樣便呈現(xiàn)出污染物在不斷增加，排污費(fèi)的收入也在不斷增加的局面。郭志儀、鄭周勝(2013)從財(cái)政分權(quán)和政治晉升激勵(lì)的視角系統(tǒng)分析了我國(guó)的環(huán)境污染問題。以1997～2010年我國(guó)30個(gè)省(市)“三廢”(廢氣、廢水和固體廢棄物)污染的面板數(shù)據(jù)為樣本，探討了財(cái)政分權(quán)和政治晉升對(duì)環(huán)境污染的影響。研究結(jié)果表明，財(cái)政分權(quán)程度越高，地方政府從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過程中所享有的收入越多，則工業(yè)“三廢”排放量也就越大。他們還發(fā)現(xiàn)政府與企業(yè)之間的尋租交易將增加地區(qū)工業(yè)“三廢”的排放量，這意味著地方政府越腐敗，環(huán)境污染越嚴(yán)重。薛剛、潘孝珍(2012)利用1998～2009年的省級(jí)面板數(shù)據(jù)，對(duì)中國(guó)財(cái)政分權(quán)與污染物排放規(guī)模之間的關(guān)系進(jìn)行了實(shí)證分析。與以往研究不同，他們同時(shí)檢驗(yàn)了收入分權(quán)和支出分權(quán)對(duì)工業(yè)“三廢”和二氧化硫排放的影響，研究結(jié)果表明:以支出分權(quán)程度衡量的財(cái)政分權(quán)指標(biāo)與污染物排放規(guī)模負(fù)相關(guān)，而且實(shí)證結(jié)果具有穩(wěn)健性;以收入分權(quán)程度衡量的財(cái)政分權(quán)指標(biāo)與污染物排放規(guī)模的關(guān)系從實(shí)證的角度來講不確定。上述研究主要關(guān)注財(cái)政分權(quán)對(duì)工業(yè)“三廢”排放的影響，較少關(guān)注其他類型的環(huán)境污染。張克中等(2011)利用1998—2008年的省級(jí)面板數(shù)據(jù)，從碳排放的角度考察了財(cái)政分權(quán)與環(huán)境污染之間的關(guān)系。他們發(fā)現(xiàn)分權(quán)程度的提高不利于碳排放的減少，分權(quán)可能會(huì)降低政府管制環(huán)境的努力。他們還發(fā)現(xiàn)，財(cái)政分權(quán)對(duì)碳排放的影響在不同能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)、不同地理區(qū)位、不同環(huán)境政策的省份之間存在顯著差異。例如，全國(guó)7大耗煤大省中，財(cái)政分權(quán)對(duì)人均碳排放減少的不利影響顯著高于其他耗煤量相對(duì)較小的省份，但在石油消費(fèi)較大的省份財(cái)政分權(quán)對(duì)碳排放的影響與其他省份并沒有顯著不同;實(shí)施“雙控”(酸雨控制區(qū)和二氧化硫污染控制區(qū))的省份，財(cái)政分權(quán)對(duì)碳排放的影響較小，這說明“雙控”有利于抑制碳排放;東部地區(qū)財(cái)政分權(quán)對(duì)碳排放的不利影響較小，中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政分權(quán)對(duì)碳排放的不利影響較大;財(cái)政分權(quán)對(duì)第一產(chǎn)業(yè)碳排放的影響不顯著，但對(duì)第二、三產(chǎn)業(yè)影響較大。上述研究大多關(guān)注財(cái)政分權(quán)與環(huán)境質(zhì)量的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)分權(quán)程度的提高可能降低地方政府管制環(huán)境的努力，使得污染加劇，因此，這個(gè)角度主要是從環(huán)境管制角度來分析的。國(guó)外的許多研究指出，地方政府的環(huán)境保護(hù)努力下降也可能是財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量惡化的原因。目前國(guó)內(nèi)這個(gè)角度的研究比較少。閆文娟(2012)利用中國(guó)省級(jí)面板數(shù)據(jù)對(duì)廢水、廢氣、固體廢物投資治理的經(jīng)驗(yàn)研究發(fā)現(xiàn)，財(cái)政分權(quán)顯著降低了地方政府對(duì)環(huán)境的治理投入，另外，她還用財(cái)政分權(quán)和政府競(jìng)爭(zhēng)變量的交叉項(xiàng)刻畫了財(cái)政分權(quán)和政府競(jìng)爭(zhēng)的交互作用，結(jié)果發(fā)現(xiàn)該交叉項(xiàng)顯著為負(fù)，這意味著政府競(jìng)爭(zhēng)加劇了財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)對(duì)環(huán)境治理的負(fù)面影響。因此，她認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)并不是環(huán)境治理投資偏低的主要原因，關(guān)鍵是由于政府競(jìng)爭(zhēng)，財(cái)政分權(quán)對(duì)環(huán)境治理投資的負(fù)面影響被明顯放大了。劉琦(2013)同時(shí)檢驗(yàn)了財(cái)政分權(quán)對(duì)環(huán)境污染和地方政府治理污染投資的影響。實(shí)證結(jié)果發(fā)現(xiàn)，財(cái)政分權(quán)對(duì)污染排污量的影響是正的，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)會(huì)惡化環(huán)境質(zhì)量，工業(yè)化進(jìn)程和城市化以及人口增長(zhǎng)會(huì)惡化環(huán)境質(zhì)量。對(duì)環(huán)境投資和東中西區(qū)域的穩(wěn)健性分析表明，財(cái)政分權(quán)會(huì)降低地方政府對(duì)環(huán)境治理的投資，因而更加重了環(huán)境的污染。他認(rèn)為，環(huán)境問題的改善需要相關(guān)部門對(duì)地方政府考核機(jī)制作適當(dāng)調(diào)整，地方政府應(yīng)在其中發(fā)揮更為積極的作用。

三、已有文獻(xiàn)的不足和進(jìn)一步研究的方向

第7篇：雙減政策的現(xiàn)實(shí)困境范文

進(jìn)行農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的研究與實(shí)踐,一直是云南省國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的一個(gè)重要組成部分。農(nóng)業(yè)推行循環(huán)經(jīng)濟(jì)是云南省整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)體系實(shí)施全面的可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵性基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì),有利于推動(dòng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展,沒有農(nóng)業(yè)的循環(huán)經(jīng)濟(jì),就不可能建成整個(gè)社會(huì)的循環(huán)經(jīng)濟(jì),更談不上建立循環(huán)型社會(huì)。[2](P90)因此,發(fā)展農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)具有十分重要的意義。

第一,這是云南國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。云南是一個(gè)以“邊疆、民族、山區(qū)、農(nóng)業(yè)”為基本特征的省份,云南有77%的人口在農(nóng)村,75%的國(guó)民收入、70%的財(cái)政收入、60%的創(chuàng)匯收入和80%的輕工業(yè)原料都直接或間接地來自農(nóng)業(yè),云南農(nóng)業(yè)是全省國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展?fàn)顩r,在云南整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中占有舉足輕重的作用,沒有農(nóng)村的小康,就沒有云南人民的小康。

第二,這是云南農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的必然趨勢(shì)。云南是資源大省,長(zhǎng)期以來,實(shí)施的是典型的資源依賴型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。隨著社會(huì)進(jìn)步及科技發(fā)展,僅僅依賴資源發(fā)展成為欠發(fā)達(dá)地區(qū)的共同特點(diǎn),云南省的資源比較優(yōu)勢(shì)將有可能喪失?？偨Y(jié)多年農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),云南農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必須盡快實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從粗放型向集約型的轉(zhuǎn)變;資源開發(fā)對(duì)象從全面推進(jìn)向突出特色、優(yōu)勢(shì)和綠色資源轉(zhuǎn)變;開發(fā)方式從高投入、高消耗、低產(chǎn)出、低效益向更多地依靠科技進(jìn)步,實(shí)現(xiàn)資源的節(jié)約和永續(xù)利用以及經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展轉(zhuǎn)變;經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)從注重短期效益向更加注重長(zhǎng)期、生態(tài)、環(huán)境效益轉(zhuǎn)變。可以說,發(fā)展循環(huán)型農(nóng)業(yè)是云南農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大轉(zhuǎn)變,是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必然趨勢(shì)和根本保證。

第三,有利于從根本上解決“三農(nóng)”問題。解決農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收問題的根本出路是發(fā)展經(jīng)濟(jì)。從可持續(xù)發(fā)展的角度來看,發(fā)展以循環(huán)經(jīng)濟(jì)為中心的農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展模式[3],才是解決“三農(nóng)”問題根本的現(xiàn)實(shí)的可行途徑。20世紀(jì)90年代中后期以來,云南省同全國(guó)一樣,隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題逐漸凸現(xiàn)出來,成為制約經(jīng)濟(jì)、社會(huì)持續(xù)發(fā)展的瓶頸。主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)收入差距拉大,農(nóng)民收入低,農(nóng)村貧困面大;農(nóng)業(yè)綜合能力和抵御自然災(zāi)害的能力低;農(nóng)民科技水平不高,農(nóng)業(yè)投入高、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)不發(fā)達(dá),農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益不顯著;農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整有待完善,農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局存在其不合理性。

第四,這是提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量,改善人民生活質(zhì)量的根本保障。2003年下半年,有關(guān)部門委托農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)中心,對(duì)云南省18種水果樣品進(jìn)行了農(nóng)藥殘留、重金屬含量和亞硝酸鹽含量進(jìn)行抽樣檢測(cè)。結(jié)果表明,云南水果農(nóng)藥殘留超標(biāo)問題較為嚴(yán)重。據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)中心介紹,云南省畜禽產(chǎn)品質(zhì)量存在以下問題:畜禽產(chǎn)品中存在磺胺類超標(biāo)情況;腌制品中亞硝酸鹽超標(biāo)比較普遍;水發(fā)產(chǎn)品中的汞、甲醛超標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重。2003年,農(nóng)業(yè)部對(duì)37個(gè)大中城市蔬菜農(nóng)藥殘留進(jìn)行了定點(diǎn)抽樣監(jiān)測(cè),昆明市的蔬菜質(zhì)量處于37個(gè)大中城市的下等水平,農(nóng)殘超標(biāo)形勢(shì)依然嚴(yán)峻。當(dāng)前,國(guó)際市場(chǎng)正在進(jìn)行以提高產(chǎn)品質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)為標(biāo)志的“升級(jí)換代”,而我國(guó)卻長(zhǎng)期采取數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)和低價(jià)戰(zhàn)略應(yīng)對(duì)日益激烈的國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

2002年1-5月.我國(guó)對(duì)歐盟的農(nóng)產(chǎn)品出口同比減少了23•3%,食品安全問題成為發(fā)達(dá)國(guó)家阻礙我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入其市場(chǎng)的主要借口,綠色壁壘越來越成為困擾我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口的最大障礙。隨著國(guó)內(nèi)居民生活質(zhì)量和消費(fèi)水平的不斷提高,國(guó)人對(duì)于食品的安全問題也會(huì)更加重視。因此,注重農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量,保障食品安全已成為當(dāng)務(wù)之急。提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的關(guān)鍵就是要改變傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式,按照循環(huán)經(jīng)濟(jì)的要求來組織生產(chǎn)。提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度和清潔生產(chǎn)水平.只有這樣才能盡早實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)國(guó)際化的目標(biāo)并為市場(chǎng)提供優(yōu)質(zhì)、安全的產(chǎn)品。第五,是解決現(xiàn)代農(nóng)業(yè)困境,降低人口、資源、環(huán)境壓力的必然選擇。隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展,云南省人口、資源、環(huán)境壓力日益嚴(yán)峻。主要表現(xiàn)為人地矛盾明顯突出;可用水資源短缺,但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)水資源浪費(fèi)十分嚴(yán)重;自然災(zāi)害頻發(fā)、自然災(zāi)害造成的農(nóng)業(yè)損失嚴(yán)重。許多國(guó)家發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗(yàn)證明,現(xiàn)代常規(guī)農(nóng)業(yè)所面臨的環(huán)境污染、生態(tài)破壞、資源耗竭的問題有待于運(yùn)用循環(huán)經(jīng)濟(jì)原理與方法來解決。。

二、云南農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展思路和模式

運(yùn)用可持續(xù)發(fā)展思想和循環(huán)經(jīng)濟(jì)理論,以“減量化、再利用、再循環(huán)”為基本原則,圍繞促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、改善農(nóng)業(yè)、農(nóng)村環(huán)境、提高農(nóng)業(yè)資源(包括農(nóng)業(yè)廢物)高效利用率、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)和諧安定總體目標(biāo)。以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為主線,以建設(shè)“循環(huán)型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)”和“循環(huán)型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)”為云南省循環(huán)型農(nóng)業(yè)的核心,依靠科學(xué)技術(shù)、政策手段,開展并加強(qiáng)農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)、政策、市場(chǎng)體系建設(shè)。在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)和農(nóng)業(yè)污染嚴(yán)重區(qū)域選擇優(yōu)先區(qū)域,結(jié)合農(nóng)業(yè)優(yōu)先領(lǐng)域的發(fā)展,從農(nóng)民家庭、村鎮(zhèn)、生態(tài)園(區(qū))、區(qū)域等4個(gè)不同層次,開展農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展典型模式研究,建立農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范區(qū),逐步推進(jìn)云南省傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向資源高效型、環(huán)境優(yōu)美型和質(zhì)量?jī)?yōu)質(zhì)型農(nóng)業(yè)發(fā)展,使循環(huán)型農(nóng)業(yè)成為全省國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要支柱產(chǎn)業(yè),促進(jìn)全省農(nóng)業(yè)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。循環(huán)農(nóng)業(yè)作為一種新型農(nóng)業(yè)發(fā)展模式,比之于常規(guī)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式,顯示出巨大的發(fā)展?jié)摿?。根?jù)云南省已開展的生態(tài)農(nóng)業(yè)[4]示范經(jīng)驗(yàn)以及各地區(qū)的特點(diǎn),結(jié)合傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中具有循環(huán)理念的技術(shù)和措施,應(yīng)用循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理論和方法,提出4種典型的農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

(一)家庭型循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式

由于農(nóng)村家庭是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)單元或生產(chǎn)單位,因此,家庭型循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式更適合于廣大農(nóng)村的千家萬(wàn)戶。這對(duì)于節(jié)約家庭能源支出,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村廢物的高效利用具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。云南省的農(nóng)業(yè),自1998年農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以來,產(chǎn)業(yè)化得到不斷推進(jìn)和發(fā)展,促進(jìn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的組織化與規(guī)?；?jīng)營(yíng)。但目前云南農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀仍以小規(guī)模分散化的家庭經(jīng)營(yíng)為主體,因此倡導(dǎo)家庭型循環(huán)農(nóng)業(yè),對(duì)提高家庭經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行效率、改善農(nóng)村環(huán)境仍不失為一種長(zhǎng)效機(jī)制。以農(nóng)村家庭為循環(huán)實(shí)施主體,家庭經(jīng)濟(jì)來源以種植或養(yǎng)殖為主,具有規(guī)模小、點(diǎn)多、面廣、涉及千家萬(wàn)戶的特點(diǎn)。該類型家庭循環(huán)經(jīng)濟(jì)以構(gòu)建家庭內(nèi)部種植-養(yǎng)殖-家庭生活循環(huán)鏈為主,目的是以資源化和減量化解決產(chǎn)生的固體廢物、生活污水。循環(huán)體系中以堆漚肥、沼氣或生態(tài)旱廁為紐帶,把養(yǎng)殖-沼氣(生態(tài)旱廁)-堆漚肥-種植-農(nóng)民生活5個(gè)不同的子系統(tǒng)組合成為一個(gè)有機(jī)的物質(zhì)能量循環(huán)體系,有助于減少種、養(yǎng)殖業(yè)投入,增加產(chǎn)出,提高資源、能源利用率,減少?gòu)U物,提高經(jīng)濟(jì)效益,改善家庭環(huán)境衛(wèi)生狀況。該模式適用于以家庭承包責(zé)任制為經(jīng)營(yíng)主體的廣大農(nóng)村和農(nóng)民。

(二)優(yōu)美村鎮(zhèn)型循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式

村鎮(zhèn)型循環(huán)經(jīng)濟(jì)是在家庭型循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式基礎(chǔ)上,結(jié)合村鎮(zhèn)一級(jí)農(nóng)村環(huán)境整治,將農(nóng)戶生活垃圾中現(xiàn)階段無(wú)法堆肥使用的少部分垃圾由村鎮(zhèn)集中收集,送衛(wèi)生填埋場(chǎng),進(jìn)行無(wú)害化處理,農(nóng)戶生活污水集中收集至村鎮(zhèn)生活污水處理廠處理后進(jìn)入農(nóng)田灌溉系統(tǒng)。該模式是家庭型循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式的升級(jí)。目前,滇池流域,以種植業(yè)為主要經(jīng)濟(jì)收入的部分農(nóng)村,如呈貢縣大漁鄉(xiāng)中和村農(nóng)民應(yīng)用“雙室堆漚肥系統(tǒng)”和“衛(wèi)生旱廁”,村落生活污水采用豎式兼氧村鎮(zhèn)污水處理系統(tǒng),已經(jīng)基本上實(shí)現(xiàn)了以家庭+村落二級(jí)為實(shí)施主體的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村循環(huán)。該模式可以處置大量外來養(yǎng)殖業(yè)廢物,生產(chǎn)高效有機(jī)肥。實(shí)踐證明,應(yīng)用此類高效有機(jī)肥,可以明顯減少農(nóng)藥、化肥投入,所產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品與常規(guī)施肥的相比,農(nóng)藥殘留明顯下降,同時(shí)也減少了對(duì)昆明滇池的污染。

(三)生態(tài)農(nóng)業(yè)園(區(qū))循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式

生態(tài)農(nóng)業(yè)園(區(qū))模式強(qiáng)調(diào)規(guī)?；a(chǎn),利用農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)模塊之間的鏈接關(guān)系來實(shí)現(xiàn)對(duì)能量與物質(zhì)的高效循環(huán)利用。這種循環(huán)模式可以具有較長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)鏈接,資源循環(huán)呈現(xiàn)多層次的特點(diǎn)。特別是種、養(yǎng)初級(jí)產(chǎn)品通過農(nóng)副產(chǎn)品加工企業(yè)加工,多層次利用,使產(chǎn)品多次升值,提升農(nóng)產(chǎn)品生態(tài)經(jīng)濟(jì)效益。該循環(huán)模式的實(shí)施主體可以是一個(gè)公司,也可以是多個(gè)公司或公司+農(nóng)戶。該模式可以成為家庭型循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式和優(yōu)美村鎮(zhèn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式產(chǎn)品輸出的接受體。該模式由于實(shí)施主體的不同,更容易開展生產(chǎn)過程中的清潔生產(chǎn)和產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)化認(rèn)證,進(jìn)行較為徹底的物流、能流循環(huán)控制。該模式是農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的必然趨勢(shì)和歸宿。生態(tài)農(nóng)業(yè)園(區(qū))循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式,在實(shí)施過程中,結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn),又可具體分為三種典型模式:

典型模式Ⅰ———種—養(yǎng)—加生態(tài)模式。以養(yǎng)殖業(yè)為主體,以大型沼氣工程為紐帶,種、養(yǎng)、加相配套的生態(tài)農(nóng)業(yè)園模式。該模式實(shí)施主體單一,類似工業(yè)企業(yè)內(nèi)部的循環(huán)經(jīng)濟(jì)形式。生態(tài)農(nóng)業(yè)園內(nèi)的廢物已經(jīng)在內(nèi)部形成封閉循環(huán)利用。由于該生態(tài)農(nóng)業(yè)園的產(chǎn)品將經(jīng)過無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證,因此,該模型的外來物流除優(yōu)質(zhì)良種外,農(nóng)藥、化肥和精飼料的投入比常規(guī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)減少30%以上。

典型模式Ⅱ———加—養(yǎng)—種生態(tài)模式。該模式以農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)為龍頭,實(shí)施主體為公司+公司或公司+農(nóng)戶,產(chǎn)業(yè)鏈為加工業(yè)+種植業(yè);加工業(yè)+養(yǎng)殖業(yè);加工業(yè)+養(yǎng)殖業(yè)+種植業(yè)。典型模式分別以綠色糖或有機(jī)糖生產(chǎn)、無(wú)公害奶或肉類加工為例。制糖企業(yè)需要對(duì)原材料質(zhì)量提出要求,并提供優(yōu)惠措施,促使甘蔗種植戶按綠色農(nóng)產(chǎn)品或有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)規(guī)范清潔生產(chǎn),從品種、土壤、灌溉用水、肥料、病蟲害防治、大氣環(huán)境等方面實(shí)行全過程控制。制糖企業(yè)內(nèi)部也按照綠色糖或有機(jī)糖生產(chǎn)規(guī)范實(shí)行清潔生產(chǎn)和產(chǎn)品認(rèn)證。針對(duì)云南省豐富的牧草資源,在半山區(qū)大力發(fā)展草、林、牧立體種植和養(yǎng)殖。在圍繞林草植被恢復(fù)和保護(hù)的基礎(chǔ)上,采用一年二茬鮮草結(jié)合玉米秸稈青貯、氨化處理技術(shù),改單一牧草為混合型全價(jià)優(yōu)質(zhì)綠色牧草.生產(chǎn)系列化牛羊復(fù)合飼草;積極穩(wěn)定推行設(shè)施養(yǎng)殖,發(fā)展舍飼養(yǎng)羊、高產(chǎn)奶牛示范區(qū)、肉牛育肥示范場(chǎng),形成設(shè)施規(guī)模養(yǎng)殖經(jīng)營(yíng)格局,通過畜產(chǎn)品加工企業(yè),生產(chǎn)綠色畜產(chǎn)品。畜產(chǎn)品加工企業(yè)是該模式的核心,企業(yè)內(nèi)部實(shí)行清潔生產(chǎn),產(chǎn)品實(shí)行無(wú)公害認(rèn)證,對(duì)原材料(肉用牲畜、奶等)生產(chǎn)全過程包括飼料種植、堆漚肥技術(shù)、疾病防治等進(jìn)行規(guī)范,以確保加工產(chǎn)品的質(zhì)量。

典型模式Ⅲ———以種植大戶為龍頭模式。以種植業(yè)大戶為龍頭的模式,實(shí)施主體為公司或公司+農(nóng)戶,產(chǎn)業(yè)以種植業(yè)為主,通過節(jié)水、節(jié)肥、減藥、大蓬、平衡施肥以及規(guī)范生產(chǎn),減少?gòu)氖乱划a(chǎn)的農(nóng)民等設(shè)施和措施,降低成本,生產(chǎn)無(wú)公害、綠色或有機(jī)經(jīng)濟(jì)作物。該模式的特點(diǎn)投入少,廢物利用率高、功效顯著,產(chǎn)品品質(zhì)好,售價(jià)高,由于設(shè)施農(nóng)業(yè)的開展,整個(gè)種植區(qū)域能夠很好地控制生產(chǎn)資料投入,生產(chǎn)廢物管理,幾乎不對(duì)環(huán)境產(chǎn)生污染。

(四)區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式

傳統(tǒng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)不同產(chǎn)業(yè)之間的集聚或集群,旨在通過“簇群式”發(fā)展謀求推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體水平的提升,卻相對(duì)忽視不同類型產(chǎn)業(yè)之間的產(chǎn)業(yè)鏈與生態(tài)轉(zhuǎn)換關(guān)系,這在一定程度上抑制了區(qū)域不同產(chǎn)業(yè)規(guī)模發(fā)展壯大的空間。區(qū)域循環(huán)發(fā)展模式則從循環(huán)經(jīng)濟(jì)的角度,依據(jù)區(qū)域布局優(yōu)化與分工優(yōu)化的原則,通過建立健全區(qū)域生態(tài)整合機(jī)制與產(chǎn)業(yè)共生機(jī)制,實(shí)現(xiàn)全區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與生態(tài)保護(hù)的動(dòng)態(tài)均衡。應(yīng)根據(jù)分工原則,以區(qū)域資源優(yōu)勢(shì)為導(dǎo)向,以特色農(nóng)產(chǎn)品和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為中心,打通第一、二、三產(chǎn)業(yè)之間聯(lián)結(jié),實(shí)施以發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)為主的區(qū)域型循環(huán)經(jīng)濟(jì)[5]發(fā)展模式。該模式適合于以農(nóng)業(yè)為主的縣域循環(huán)經(jīng)濟(jì)。

三、云南農(nóng)業(yè)實(shí)施循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐條件

由于循環(huán)經(jīng)濟(jì)是一種先進(jìn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式,對(duì)政策制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的程度依賴性強(qiáng),推進(jìn)循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展必須從制度建設(shè)入手,實(shí)施一系列相互配套、切實(shí)有效的法律、法規(guī)、政策和技術(shù)支撐體系。

(一)完善循環(huán)型農(nóng)業(yè)保障體系和社會(huì)化服務(wù)

循環(huán)型農(nóng)業(yè)的保障體系主要有政策保障體系、法律保障體系、組織保障體系和環(huán)境管理保障體系。從國(guó)外推行循環(huán)經(jīng)濟(jì)的成功經(jīng)驗(yàn)來看、農(nóng)業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的相關(guān)保障體系是循環(huán)型農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此,國(guó)家和政府應(yīng)大力推進(jìn)制度創(chuàng)新,完善有利于循環(huán)型農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策和法律體系,增加對(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政投入,推動(dòng)農(nóng)村金融市場(chǎng)化改革,建立循環(huán)型農(nóng)業(yè)推進(jìn)組織,加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)環(huán)境管理,為循環(huán)型農(nóng)業(yè)提供一個(gè)良好的發(fā)展環(huán)境。社會(huì)化服務(wù)的內(nèi)容較為廣泛,其中應(yīng)重點(diǎn)做好農(nóng)業(yè)咨詢和市場(chǎng)調(diào)節(jié)兩項(xiàng)服務(wù)。通過廣大農(nóng)民自身的人口、資源、環(huán)境意識(shí)和勞動(dòng)力素質(zhì)的提高,并能及時(shí)掌握農(nóng)業(yè)技術(shù)和市場(chǎng)動(dòng)態(tài),有利于推動(dòng)循環(huán)型農(nóng)業(yè)的實(shí)施。

(二)建立促進(jìn)農(nóng)村循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策激勵(lì)與監(jiān)督機(jī)制

應(yīng)當(dāng)組織力量充分總結(jié)以往生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn),并根據(jù)當(dāng)前農(nóng)村改革的需要和“三農(nóng)”問題的解決,全面建設(shè)小康社會(huì)和建設(shè)和諧社會(huì)的總目標(biāo)與總要求,從政策上幫扶、資金上支持、技術(shù)上指導(dǎo)、價(jià)格上傾斜,以提高農(nóng)民利用循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)的積極性,真正實(shí)現(xiàn)生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的無(wú)害化、資源利用的循環(huán)化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性化。

(三)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)高新技術(shù)的研究開發(fā)和技術(shù)成果的推廣和轉(zhuǎn)化

研究開發(fā)環(huán)境友好、經(jīng)濟(jì)效益高、可操作性強(qiáng)的農(nóng)業(yè)高新技術(shù)是實(shí)施循環(huán)型農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ),而加速這些技術(shù)成果的轉(zhuǎn)化則會(huì)極大地推動(dòng)循環(huán)型農(nóng)業(yè)的發(fā)展。當(dāng)前,要大力開發(fā)和建設(shè)包括環(huán)境工程技術(shù)、廢物資源化技術(shù)、清潔生產(chǎn)技術(shù)[6]等在內(nèi)的“綠色技術(shù)”體系。重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)節(jié)能技術(shù)、節(jié)水技術(shù)、鏈接技術(shù)、新材料技術(shù)、生物技術(shù)、“數(shù)字農(nóng)業(yè)”技術(shù)的研究開發(fā),促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和科技成果的轉(zhuǎn)化。要組建專門從事農(nóng)業(yè)資源節(jié)約科技研究和開發(fā)的機(jī)構(gòu),推動(dòng)農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)技術(shù)進(jìn)行革新和升級(jí),建設(shè)農(nóng)業(yè)循環(huán)型社會(huì)。

(四)加速農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化體系和監(jiān)測(cè)體系建設(shè)

農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化是運(yùn)用“統(tǒng)一、簡(jiǎn)化、協(xié)調(diào)、優(yōu)選”的原理,對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)種植(養(yǎng)殖)、加工的全過程。通過制定標(biāo)準(zhǔn)與貫徹實(shí)施,促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技成果和經(jīng)驗(yàn)的推廣應(yīng)用,促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品流通和對(duì)外貿(mào)易,指導(dǎo)生產(chǎn),引導(dǎo)消費(fèi),注重經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展,使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)達(dá)到高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效的目標(biāo),為人類提供安全可靠的食品。要充實(shí)、完善省級(jí)和大中城市質(zhì)檢機(jī)構(gòu),優(yōu)先考慮種子及農(nóng)藥、化肥、飼料、農(nóng)機(jī)具等主要生產(chǎn)資料和糧、油、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品檢驗(yàn)的需要。地方檢驗(yàn)、檢測(cè)機(jī)構(gòu),要結(jié)合各地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要,以貼近農(nóng)業(yè)、貼近生產(chǎn)單位、貼近用戶為主要原則,進(jìn)行完善和補(bǔ)充。重點(diǎn)圍繞“米袋子”、“菜藍(lán)子”工程,加強(qiáng)有關(guān)農(nóng)藥殘留量、農(nóng)機(jī)配件等的檢測(cè)手段,以保證人身安全健康和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要。對(duì)一些重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料市場(chǎng),要逐步建立商品質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu),以確保農(nóng)資商品質(zhì)量。完善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu),重點(diǎn)圍繞農(nóng)業(yè)土壤肥力、環(huán)境污染檢測(cè)、病蟲害、氣象及災(zāi)情預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)等方面的工作需要。

(五)積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的根本取向,也是發(fā)展循環(huán)型農(nóng)業(yè)的重要途徑。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)有利于清潔生產(chǎn)技術(shù)和廢棄物資源化技術(shù)在農(nóng)業(yè)中的廣泛應(yīng)用,便于區(qū)域內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)之間的耦合。同時(shí),循環(huán)型農(nóng)業(yè)的發(fā)展也會(huì)加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化升極,兩者相互間協(xié)同發(fā)展,必將促使我省農(nóng)業(yè)真正走上可持續(xù)發(fā)展的道路。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的關(guān)鍵是多渠道、多形式的籌措發(fā)展資金,并結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢(shì),重點(diǎn)培育龍頭企業(yè)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè),以此帶動(dòng)千千萬(wàn)萬(wàn)農(nóng)戶。同時(shí),加快農(nóng)村土地制度改革,推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。堅(jiān)持有償流轉(zhuǎn)、充分尊重農(nóng)民的意愿、流轉(zhuǎn)收益歸農(nóng)戶所有的基本原則,合理、有序促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)穩(wěn)妥流轉(zhuǎn),促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、集約化種植,提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率,推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

(六)強(qiáng)化發(fā)展農(nóng)村循環(huán)經(jīng)濟(jì)的能力建設(shè)

一是決策層的能力建設(shè)。這需要對(duì)提高循環(huán)經(jīng)濟(jì)在促進(jìn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展方面重要性的認(rèn)識(shí),以制定促進(jìn)農(nóng)村循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適宜政策。二是業(yè)務(wù)人員的能力建設(shè)。實(shí)施農(nóng)村循環(huán)經(jīng)濟(jì)的管理人員應(yīng)逐步成為掌握農(nóng)村循環(huán)經(jīng)濟(jì)基本理論、方法,并具有管理技能和所涉及各門學(xué)科知識(shí)的通才和復(fù)合性人才。三是農(nóng)業(yè)技術(shù)人員的能力建設(shè)。通過脫產(chǎn)與不脫產(chǎn)培訓(xùn),使廣大技術(shù)人員迅速獲得農(nóng)村循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的最新技術(shù)和知識(shí)。四是農(nóng)民的能力建設(shè)。要始終牢記農(nóng)民是農(nóng)村發(fā)展與建設(shè)的主體,應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)民包括牧民、漁民、果農(nóng)和其他土地與水體的使用者等給予適當(dāng)?shù)闹С帧Ｍㄟ^示范、培訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)交流,促進(jìn)農(nóng)村循環(huán)經(jīng)濟(jì)知識(shí)和技術(shù)的傳播。在可能的情況下,充分發(fā)揮公共媒體的作用,例如電臺(tái)、電視、報(bào)紙甚至網(wǎng)絡(luò)等,都將對(duì)能力建設(shè)起到積極的作用。

第8篇：雙減政策的現(xiàn)實(shí)困境范文

在我國(guó)城市化進(jìn)程中，農(nóng)民工作為一支不容忽視的力量已逐步形成為一個(gè)新興階層，其社會(huì)保障權(quán)益也同樣受到社會(huì)各方面的廣泛關(guān)注。2006年國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，明確要求積極穩(wěn)妥地解決農(nóng)民工社會(huì)保障問題，逐步解決養(yǎng)老保障問題。于是，建立符合農(nóng)民工特點(diǎn)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，不僅是農(nóng)民工自身權(quán)益的直接訴求，更是各級(jí)政府需要迫切解決的問題。

(一)農(nóng)民工的身份厘定

農(nóng)民工一詞并不是一個(gè)正式的法律概念，學(xué)界和法對(duì)于農(nóng)民工的內(nèi)涵也沒有定論。在中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)學(xué)辭典上，“農(nóng)民工”是指擁有農(nóng)業(yè)戶口、被人雇傭從事非農(nóng)活動(dòng)的農(nóng)村人口。在我國(guó)現(xiàn)階段，農(nóng)民工群體呈現(xiàn)以下特征：第一，身份雙重性。農(nóng)民工持有農(nóng)村戶口但在城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作，其主要收入來源已是非農(nóng)業(yè)收入。這使得農(nóng)民工處于城鎮(zhèn)與農(nóng)村的邊緣狀態(tài)。第二，流動(dòng)性。由于農(nóng)民工與其工作單位基本沒有建立相對(duì)穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系，其工作會(huì)頻繁變動(dòng)，他們中的絕大多數(shù)處在城市和農(nóng)村間的雙向流動(dòng)過程中。第三，年輕化。當(dāng)前農(nóng)民工隊(duì)伍日益呈現(xiàn)年輕化。一般來說，進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的主要是農(nóng)村人口中的青壯年勞動(dòng)力，其中30歲以下人口占農(nóng)民工總數(shù)的51.14％，45歲以下的人口占到農(nóng)民工總數(shù)的82.17％。第四，廉價(jià)性。農(nóng)民工普遍文化層次比較低，社會(huì)地位比較低，他們不僅缺乏自我保護(hù)的能力和知識(shí)，也缺乏表達(dá)自己意見的機(jī)會(huì)和途徑，在城市中受到不平等地位對(duì)待，使農(nóng)民工在城市獲取的工資收入水平遠(yuǎn)低于城市居民。

由于農(nóng)民工自身身份的特殊性，其卻正處于一個(gè)尷尬的領(lǐng)域。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)農(nóng)民工人數(shù)目前已達(dá)到1.3億，如果加上在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)打工的，目前農(nóng)民工的總數(shù)應(yīng)該是2.5億。但是，在這個(gè)2.5億龐大的群體中，建立擁有養(yǎng)老保險(xiǎn)的卻不超過3,000萬(wàn)人?？梢?，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的缺失嚴(yán)重侵害者農(nóng)民工切身利益，已成為建設(shè)和諧社會(huì)的不和諧之音。

(二)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀剖析

1、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)有政策。一方面，中央出臺(tái)了有關(guān)農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策。2001年12月，勞動(dòng)和社會(huì)保障部了《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策有關(guān)問題的通知》。按照《通知》規(guī)定，城鎮(zhèn)職工的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，按照社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的辦法由用人單位和個(gè)人共同繳費(fèi)，當(dāng)農(nóng)民工達(dá)到退休年齡，并且累計(jì)繳費(fèi)年限滿15年以上的可以按規(guī)定領(lǐng)取基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金。個(gè)人賬戶部分可以有條件的接續(xù)或轉(zhuǎn)移，也可以根據(jù)地方上的規(guī)定一次性支付給本人，但中央不允許城鎮(zhèn)職工的個(gè)人賬戶在退休以前支取，但允許農(nóng)民工在退休以前一次性支付其個(gè)人賬戶的個(gè)人繳費(fèi)部分，這實(shí)際上是不利于農(nóng)民工養(yǎng)老的。但統(tǒng)籌部分必須達(dá)到退休年齡和繳足繳費(fèi)年限后，方能獲得，否則就無(wú)法獲得。

另一方面，地方出臺(tái)了有關(guān)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策。各地方都對(duì)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)出臺(tái)了相關(guān)政策，以北京、深圳為例進(jìn)行闡述。2001年8月，北京市頒布了《北京市農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》。北京農(nóng)民工實(shí)行的是繳費(fèi)籌資的非等額養(yǎng)老金計(jì)劃與強(qiáng)制性個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄計(jì)劃的結(jié)合，分別為統(tǒng)籌部分和個(gè)人帳戶部分，而城鎮(zhèn)職工實(shí)行的是繳費(fèi)籌資的等額養(yǎng)老金計(jì)劃與強(qiáng)制性個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄計(jì)劃的結(jié)合，兩者的區(qū)別在統(tǒng)籌部分，兩者都是高低收入者繳費(fèi)的數(shù)額不同，高收入者繳費(fèi)多，低收入者繳費(fèi)少；但是他們退休以后存在差別，等額養(yǎng)老金計(jì)劃退休后所有職工領(lǐng)取的基礎(chǔ)養(yǎng)老金相同，而非等額養(yǎng)老金計(jì)劃退休后繳費(fèi)多的領(lǐng)取得多，繳費(fèi)少的領(lǐng)取得少，完全與繳費(fèi)相關(guān)聯(lián)。2000年12月，深圳市頒布了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)員工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例(修正)》，2002年7月頒布了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)員工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例，若干實(shí)施規(guī)定》。深圳將所有參保對(duì)象分為本市戶籍員工和非本市戶籍員工兩部分，采取區(qū)別對(duì)待的地方保護(hù)主義政策。農(nóng)民工自然是非本市戶籍員工的一部分。在繳費(fèi)方法和基本養(yǎng)老金的發(fā)放方法上二者是相同的，但是有些細(xì)節(jié)性規(guī)定是不同的，如在繳費(fèi)年限上的差別、在繳費(fèi)年限不夠時(shí)本市戶籍員工和非本市戶籍員工是否享受一次性生活費(fèi)的差別、不把非本市戶籍員工納入地方補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)等。

2、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)狀況。農(nóng)民工就業(yè)不穩(wěn)定，流動(dòng)性強(qiáng)，這與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)區(qū)域統(tǒng)籌存在矛盾，呈現(xiàn)出“一低一高”的局面。一方面，農(nóng)民工參保率低。據(jù)調(diào)查，當(dāng)前有80％的企業(yè)主不愿為農(nóng)民工購(gòu)買養(yǎng)老保險(xiǎn)，83.2％的農(nóng)民工自己也不愿購(gòu)買養(yǎng)老保險(xiǎn)，有90％以上的農(nóng)民工根本就沒有買養(yǎng)老保險(xiǎn)。由于農(nóng)民工群體數(shù)量龐大，各地雖然都將農(nóng)民工作為城鎮(zhèn)職工基本社會(huì)保險(xiǎn)制度擴(kuò)大覆蓋面的主要對(duì)象，但農(nóng)民工參保率依然偏低，養(yǎng)老保險(xiǎn)的總體參保率僅為15％，擁有養(yǎng)老保險(xiǎn)的不會(huì)超過3,000萬(wàn)人。這些進(jìn)城務(wù)工人員年老后，屆時(shí)不想種田、沒有田種的老工人就會(huì)成為新的救濟(jì)對(duì)象。這不僅會(huì)加重國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且將造成社會(huì)安全隱患。另一方面，農(nóng)民工退保率高。據(jù)新華社2006年2月15日?qǐng)?bào)道，福州市10多萬(wàn)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工，累計(jì)“退?！边_(dá)4萬(wàn)人次。據(jù)廣東報(bào)道，廣東東莞2005年有105萬(wàn)人參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，但1年內(nèi)就有40萬(wàn)人“退?！?，基本上都是外來務(wù)工者。勞動(dòng)和社會(huì)保障部的調(diào)查顯示，目前我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工者養(yǎng)老保險(xiǎn)的平均退保率已達(dá)到40％。

二、利益訴求：解析農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的應(yīng)然性

(一)構(gòu)建農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的理念支撐

1、社會(huì)公平理念?！稇椃ā焚x予所有勞動(dòng)者的一項(xiàng)基本權(quán)利是在退休、失業(yè)、生病及喪失勞動(dòng)力后基本生活得到保證。社會(huì)保障制度就是國(guó)家建立的為實(shí)現(xiàn)每一位勞動(dòng)者的這一權(quán)利而進(jìn)行的制度安排。這就意味著國(guó)家對(duì)包括農(nóng)民工在內(nèi)的所有勞動(dòng)者都應(yīng)提供相應(yīng)的社會(huì)保障待遇，為農(nóng)民提供與其他公民同等水平的社會(huì)公共服務(wù)，建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老體系是政府的責(zé)任。亞里士多德認(rèn)為公平就是窮人和富人“處于相同的地位，誰(shuí)都不做對(duì)方的主宰”。比例是當(dāng)時(shí)法哲學(xué)大師佩雷爾曼提出了“凡屬同一范疇的人應(yīng)受同等待遇”的形式公平正義原則。可見，公平是法永恒的價(jià)值命題。公平的意義就在于其保障社會(huì)和諧、高效運(yùn)作所需的社會(huì)環(huán)境。但公平的內(nèi)容也隨著時(shí)代的變遷而常新。21世紀(jì)的今天，社會(huì)公平已成為社會(huì)主義社會(huì)的核心價(jià)值理念，是社會(huì)主義優(yōu)越性的重要體現(xiàn)。社會(huì)的公平與否，直接關(guān)系著民眾對(duì)政府的認(rèn)同，關(guān)系著社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。養(yǎng)老保險(xiǎn)作為收入再分配的一種重要形式，其功能是促進(jìn)社會(huì)公平。但在中國(guó)，農(nóng)民工作為一個(gè)防御風(fēng)險(xiǎn)能力更弱的群體，作為一個(gè)上繳各種稅費(fèi)直接為國(guó)家財(cái)政作出巨大貢獻(xiàn)的群體，在生病、年老以及喪失勞動(dòng)力后卻并沒有得到國(guó)家對(duì)城鎮(zhèn)人口同等程度的關(guān)懷。國(guó)家把大量的物力、財(cái)力投入到了城鎮(zhèn)社會(huì)保障建設(shè)，對(duì)農(nóng)村的社會(huì)保障工作卻投入很少，形成了“城鄉(xiāng)分割”的社會(huì)保障格局。因此，在社會(huì)本為和實(shí)質(zhì)公平的前提下，切實(shí)解決我國(guó)農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題，具有非常重要的意義。

2、人權(quán)保障理念。人權(quán)有基本權(quán)利和非基本權(quán)利之分。從狹義上說，基本人權(quán)包括生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、平等權(quán)和自由權(quán)。生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是首要的人權(quán)，是人權(quán)概念的核心內(nèi)容。生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是人們求生存求發(fā)展的要求。認(rèn)為，生存權(quán)是享受其他權(quán)利的前提和基礎(chǔ)，而發(fā)展權(quán)又是人的一項(xiàng)不可剝奪的權(quán)利。但由于我國(guó)當(dāng)前二元化戶籍制度的剛性限制等多重因素，使得農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策存在偏見，其制度呈現(xiàn)缺失，也使得農(nóng)民工無(wú)法得到與城市居民享受同等的待遇，因而其養(yǎng)老保險(xiǎn)也就相應(yīng)得不到保障，對(duì)農(nóng)民工的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)造成威脅。保障這些基本權(quán)利是對(duì)農(nóng)民工作為人的價(jià)值和尊嚴(yán)的承認(rèn)和尊重。面對(duì)數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民工群體的權(quán)利無(wú)法得到有效保障的現(xiàn)實(shí)，尤其是在我國(guó)加入WTO以后，勞動(dòng)者權(quán)利保障必須引起足夠的重視和關(guān)注。

(二)構(gòu)建農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的應(yīng)然考量

1、人口老齡化推進(jìn)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的構(gòu)建。

人口老齡化就是老年人口占總?cè)丝诘谋戎夭粩嗌仙倪^程，也是人口年齡結(jié)構(gòu)老化的過程，是近代人口再生產(chǎn)過程中所出現(xiàn)的一種人口現(xiàn)象。我國(guó)老年人口規(guī)模大，老齡化發(fā)展迅速。我國(guó)人口老齡化開始于20世紀(jì)70年代初，老齡化速度逐漸加快，將在2020～2030年間迎來人口老齡化高峰期。又由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的制約，政府和社會(huì)對(duì)養(yǎng)老資源的供給有限，這與養(yǎng)老的大需求量產(chǎn)生尖銳的矛盾。因此，構(gòu)建一個(gè)專為農(nóng)民工設(shè)計(jì)的系統(tǒng)有效的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系相當(dāng)迫切。

2、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工養(yǎng)老社會(huì)化的需要。

由于農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)附加值和市場(chǎng)價(jià)格的降低，農(nóng)村家庭規(guī)模的小型化，以及農(nóng)民工低收入的現(xiàn)實(shí)，使得傳統(tǒng)養(yǎng)老方式的保障功能大大削弱。這樣，在自給自足、自我保障的模式無(wú)能為力的情況下，農(nóng)民工養(yǎng)老社會(huì)化就成為惟一可行的道路。農(nóng)民工養(yǎng)老社會(huì)化是農(nóng)民工待遇和保障制度的組成部分之一，必然要伴隨和適應(yīng)整個(gè)農(nóng)民工制度體系和制度環(huán)境的變化與發(fā)展。因此，農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的構(gòu)建則成為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工社會(huì)化的有效途徑。但農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并非大道坦途，是一項(xiàng)艱巨而系統(tǒng)的工程。

3、建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的可靠保證。

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)民工開始放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，主要依靠工薪收入生活，對(duì)土地依賴程度普遍較低。正由于農(nóng)民工沒有納入社會(huì)保險(xiǎn)體系，在面臨各種風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，沒有任何社會(huì)保障的農(nóng)民工往往只能自找出路或被迫重新從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這些本來就是從農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的剩余勞動(dòng)力，再回到土地，只會(huì)加重農(nóng)村失業(yè)和其他社會(huì)問題，并延緩城鎮(zhèn)化進(jìn)程。因此，建立農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，將其納入新的社會(huì)保險(xiǎn)體系，則是推進(jìn)城鎮(zhèn)化最重要的制度保證。

4、建立農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是解決“三農(nóng)問題”的根本。

我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)村土地難以為包括現(xiàn)有農(nóng)民工在內(nèi)的所有農(nóng)村人口提供良好的保障，甚至無(wú)法保障全體農(nóng)村人口的溫飽生活。實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，減少農(nóng)民，使大批農(nóng)村勞動(dòng)力主動(dòng)放棄土地這一根本依托而走進(jìn)城鎮(zhèn)、走進(jìn)工廠，通過建立適合農(nóng)民工特點(diǎn)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，促進(jìn)農(nóng)民工率先完成從傳統(tǒng)土地保障到現(xiàn)代社會(huì)保障的過渡，解除農(nóng)民工的后顧之憂，推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，有利于加快城鎮(zhèn)化和農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程，為有效解決“三農(nóng)問題”創(chuàng)造寬松的環(huán)境，更有利于實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大內(nèi)需，加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。

三、制度磨合：農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的現(xiàn)行模式剖析

(一)實(shí)踐評(píng)估一國(guó)內(nèi)三種典型養(yǎng)老保險(xiǎn)模式之績(jī)效評(píng)價(jià)

目前，由于我國(guó)沒有專門的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，農(nóng)民工如何參加養(yǎng)老保險(xiǎn)很大程度上取決于各地政策。然而，各地關(guān)于農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的探索尚無(wú)一個(gè)成熟的模式，在維護(hù)農(nóng)民工切身權(quán)益上還存在紕漏和缺陷，有必要對(duì)典型地區(qū)的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)模式進(jìn)行可行性分析。

1、綜合保險(xiǎn)模式。綜合保險(xiǎn)模式在上海、成都都有實(shí)行，是指與商業(yè)保險(xiǎn)公司合作，為農(nóng)民工建立一套獨(dú)立的制度，包括養(yǎng)老、工傷、住院醫(yī)療三項(xiàng)保險(xiǎn)，以社會(huì)統(tǒng)籌為基本模式，衣民工個(gè)人不繳費(fèi)，由單位按上年度所在城市職工平均工資60％的12.5％(其中7％為養(yǎng)老補(bǔ)貼)繳納，費(fèi)率僅為城鎮(zhèn)職工的1／4，為農(nóng)民工提供企業(yè)所在城市居民最低生活保障水平的基本保障。農(nóng)民工返鄉(xiāng)時(shí)可以隨同帶走一份商業(yè)保險(xiǎn)同，由商業(yè)保險(xiǎn)公司按照合同履行商業(yè)賠付義務(wù)。綜合保險(xiǎn)模式的出現(xiàn)適應(yīng)了農(nóng)民工收入水平較低的特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)了醫(yī)療和工傷保險(xiǎn)，為工傷事故發(fā)生較頻繁、收入微薄的農(nóng)民工提供了保障。但保障水平也較低，而且農(nóng)民工返鄉(xiāng)后，由于這種方式與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式差異較大，兩者銜接形成壁壘。此外，該模式下的繳費(fèi)比例與本地居民相差懸殊，難以給農(nóng)民工的市民待遇，更難以實(shí)現(xiàn)將來的社會(huì)保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌甚至全國(guó)統(tǒng)籌。

2、“統(tǒng)一納入”模式。該模式是以建立全社會(huì)統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為出發(fā)點(diǎn)，將農(nóng)民工完全按現(xiàn)行城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度納入，要求養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育五大險(xiǎn)種“捆綁”在一起參加，實(shí)行同等繳費(fèi)、享受同等待遇。2000年12月深圳市出臺(tái)的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)員工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》就把在特區(qū)內(nèi)企業(yè)工作的外來員工的養(yǎng)老保險(xiǎn)納入當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)企業(yè)職工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度?！敖y(tǒng)一納入”的社保制度雖避免了一次性支付基本養(yǎng)老金的弊端，但如“員工的月工資總額低于本市上年度城鎮(zhèn)職工月平均工資60％的，按本市上年度城鎮(zhèn)職工月平均工資60％計(jì)征養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)”，對(duì)于每月收入甚微的農(nóng)民工而言，這無(wú)疑是一筆沉重的負(fù)擔(dān)。而且同樣未能將農(nóng)民工的高流動(dòng)性實(shí)際考慮在內(nèi)，一方面養(yǎng)老待遇要繳夠15年且?guī)资暌院蟛拍茴I(lǐng)取，另一方面養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系不能轉(zhuǎn)移，農(nóng)民工返鄉(xiāng)只能選擇退保，終結(jié)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，這不僅難以真正維護(hù)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益，而且企業(yè)反映強(qiáng)烈。

3、“雙低”模式。該模式將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，但與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)又略有差別。最為典型的就是所謂的“雙低模式”，如2003年7月浙江省頒布的《關(guān)于完善職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“低門檻準(zhǔn)入，低標(biāo)準(zhǔn)享受”辦法的意見》中規(guī)定，農(nóng)民工參加統(tǒng)一的城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)，參保企業(yè)和個(gè)人的繳費(fèi)比例下降到12％和4％。盡管“雙低”模式具有一定的合理性，但其在各地的政策實(shí)踐上卻千差萬(wàn)別，是一種在繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)比例、領(lǐng)取待遇的標(biāo)準(zhǔn)上都缺乏統(tǒng)一性、可持續(xù)性的制度模式。

(二)經(jīng)驗(yàn)移植：國(guó)外土地轉(zhuǎn)讓制度對(duì)我國(guó)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度啟示

對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)而言，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓制度的限制成為農(nóng)民工和城鎮(zhèn)職工實(shí)行統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度待遇一大障礙。一些國(guó)家在把農(nóng)民納入社會(huì)保障體系時(shí)，用現(xiàn)代社會(huì)保障替代土地保障的做法，值得借鑒。在資本主義發(fā)展的歷史進(jìn)程中，許多人多地少的國(guó)家向農(nóng)民提供社會(huì)保障制度以鼓勵(lì)農(nóng)民提早退體、促使農(nóng)民在退體后自愿轉(zhuǎn)讓土地、促進(jìn)土地集中。我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，深化農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓制度改革。

一方面，日本1971年實(shí)施農(nóng)民年金基金制度。農(nóng)民年金分老齡年金和經(jīng)營(yíng)權(quán)移讓年金。經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓是享受經(jīng)營(yíng)權(quán)移讓年金的條件，日本農(nóng)民要想獲取經(jīng)營(yíng)權(quán)移讓年金，必須在60～65歲期間實(shí)際轉(zhuǎn)移了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)；而且國(guó)家為鼓勵(lì)農(nóng)地從老一代向年輕一代轉(zhuǎn)移，規(guī)定經(jīng)營(yíng)權(quán)移讓年金金額的一半由國(guó)庫(kù)提供，自1991年起，又有追加。同時(shí)，農(nóng)民年金基金除了辦理農(nóng)民年金業(yè)務(wù)外，還采取多種辦法，促進(jìn)農(nóng)地流動(dòng)。

另一方面，法國(guó)對(duì)放棄耕地的老年農(nóng)民給予補(bǔ)助，為農(nóng)民養(yǎng)老提供了一定的補(bǔ)充保障。為防止土地因繼承而細(xì)化，1962年，法國(guó)立法設(shè)立“調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)社會(huì)行動(dòng)基金”，作為對(duì)65歲以上領(lǐng)取退體金的人放棄經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)助，平均每人每年可得1500法郎。那些已經(jīng)領(lǐng)取退體金但仍在從事耕作的老年農(nóng)民不能享受補(bǔ)助，以鼓勵(lì)他們將土地轉(zhuǎn)讓出去。20世紀(jì)70年代后，對(duì)60-65歲接近退體的農(nóng)民也發(fā)放“非退體者的補(bǔ)助金”，鼓勵(lì)他們?cè)谶_(dá)到退體年齡前的幾年交出土地。法國(guó)對(duì)于那些轉(zhuǎn)移了土地的老年農(nóng)民，發(fā)放額外的養(yǎng)老金補(bǔ)助。

由于我國(guó)和國(guó)外國(guó)情的差別，立足我國(guó)，可以在把農(nóng)民納入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的同時(shí)，注重建立社會(huì)養(yǎng)老保障與土地保障之間的替代關(guān)系，強(qiáng)迫或誘導(dǎo)已經(jīng)被納入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的農(nóng)民放棄土地保障，從而促進(jìn)農(nóng)地轉(zhuǎn)讓，防止土地細(xì)碎化。

四、模式回應(yīng)：彈性養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的良性構(gòu)建

(一)現(xiàn)行農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)然困境

社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)之所以無(wú)法提高農(nóng)民工的積極性，關(guān)鍵是現(xiàn)行制度與農(nóng)民工特點(diǎn)不相適應(yīng)。其一，各地農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策不統(tǒng)一。國(guó)家雖然對(duì)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)有一些原則性的規(guī)定，但目前在各地范圍內(nèi)政策缺乏統(tǒng)一有效的法律和法規(guī)政策指導(dǎo)，使得各地在制度設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)建立、基金管理等方面支出較大，制度成本相當(dāng)高。其二，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)接困難?，F(xiàn)階段社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金區(qū)域統(tǒng)籌政策與農(nóng)民工跨省區(qū)流動(dòng)存在著尖銳的矛盾。一方面，要求農(nóng)民工必須在某地固定工作15年方能按月領(lǐng)取養(yǎng)老金，這種累計(jì)繳費(fèi)15年的門檻難以逾越。另一方面又規(guī)定與企業(yè)終止勞動(dòng)合同時(shí)，經(jīng)本人申請(qǐng)可以一次性退回其養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶中的個(gè)人繳費(fèi)部分，終結(jié)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系。因而促成很多農(nóng)民工基本上采取每年一次或分次退保的辦法，將其個(gè)人賬戶資金取出用于當(dāng)期的消費(fèi)，卻使得被計(jì)入統(tǒng)籌基金的那部分單位繳納的費(fèi)用留在當(dāng)?shù)?，使退保的農(nóng)民工失去享受統(tǒng)籌基金的權(quán)力，使得農(nóng)民工即使參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)也很難享受老有所養(yǎng)的待遇。其三，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)金額過高。對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率偏高的有關(guān)規(guī)定也給農(nóng)民工參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)帶來較大的困難。所以相對(duì)于農(nóng)民工的低收入來說，較高的費(fèi)率也造成了農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保率低下。

(二)彈性養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的優(yōu)勢(shì)所在

彈性養(yǎng)老保險(xiǎn)制度較當(dāng)前城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度更為符合農(nóng)民工的身份特殊性，也更能切合農(nóng)民工自身的利益，保障其合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。一是費(fèi)率適度性。彈性養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是根據(jù)不同承受能力制定相應(yīng)的彈性區(qū)間，適合不同的收入狀況。彈性的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，可以滿足農(nóng)民工這一低收入、高流動(dòng)群體對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本需求。二是操作靈活性。采用全國(guó)統(tǒng)一的個(gè)人賬戶，又以專項(xiàng)調(diào)劑基金賬戶作為財(cái)政補(bǔ)貼的重要形式，既可適應(yīng)農(nóng)民工低收入、高流動(dòng)的特點(diǎn)，使制度簡(jiǎn)便易行、便于操作、保障水平適度。三是權(quán)益透明性。采用完全儲(chǔ)備積累的個(gè)人賬戶，權(quán)益可累計(jì)計(jì)算，透明度高。一方面有利于調(diào)動(dòng)參保人的積極性；另一方面，有利于保險(xiǎn)關(guān)系的跨地區(qū)轉(zhuǎn)移和接續(xù)，利于制度的進(jìn)一步推廣。四是制度并存性。彈性養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相銜接的。由于現(xiàn)在農(nóng)民工群體數(shù)量龐大，其中參保人參保率卻極低。建立與現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本保險(xiǎn)制度相銜接的彈性養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，對(duì)社會(huì)和政治影響較小，改革的機(jī)會(huì)成本較大。五是身份確定性。彈性養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立有利于加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促使農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，而且對(duì)“三農(nóng)問題”解決也開辟了一條新路經(jīng)。建立適合農(nóng)民工等參保人特點(diǎn)的社會(huì)保障制度，是降低農(nóng)民工城鎮(zhèn)化成本，為農(nóng)民工城鎮(zhèn)化提供制度保障的有效政策措施。

(三)彈性養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的制度設(shè)計(jì)

從我國(guó)城鎮(zhèn)化的實(shí)際出發(fā)，制定與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相銜接又適合農(nóng)民工特點(diǎn)的“低門檻準(zhǔn)入、低標(biāo)準(zhǔn)享受、職工可選擇、制度可銜接”的彈性養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。該制度主要針對(duì)非正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工，即從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村戶籍勞動(dòng)者、不具備加入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的城鎮(zhèn)居民和小城鎮(zhèn)農(nóng)轉(zhuǎn)非人員。

在賬戶設(shè)立上，統(tǒng)一個(gè)人帳戶，實(shí)行分類管理。彈性養(yǎng)老保險(xiǎn)制度按參保人身份證號(hào)碼在中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行建立全國(guó)統(tǒng)一的實(shí)名個(gè)人賬戶，實(shí)行繳費(fèi)確定型的完全儲(chǔ)備積累的制度模式。政府對(duì)農(nóng)民工實(shí)行分類管理。外地農(nóng)民工只建立個(gè)人賬戶；本地農(nóng)民工在建立個(gè)人賬戶的同時(shí)，有條件的地區(qū)可以為其繳費(fèi)提供一定的財(cái)政補(bǔ)貼，按實(shí)際繳費(fèi)時(shí)間及時(shí)累計(jì)，按略高于銀行存款利率分段計(jì)息的同時(shí)，將高于計(jì)息標(biāo)準(zhǔn)的收益計(jì)入政府待遇調(diào)整專項(xiàng)調(diào)劑基金賬戶，主要用于養(yǎng)老金待遇的調(diào)整和長(zhǎng)壽者養(yǎng)老金的缺口。而且，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用的繳納主體是用人單位和農(nóng)民工的共同行為，以企業(yè)繳費(fèi)為主，對(duì)于無(wú)用人單位的農(nóng)民工則由個(gè)人繳費(fèi)。

在繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上，降低準(zhǔn)入門檻，合理繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。彈性養(yǎng)老保險(xiǎn)制度遵循低費(fèi)率，廣覆蓋的原則，降低準(zhǔn)入門檻，合理確定繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。建立繳費(fèi)增長(zhǎng)機(jī)制。在全國(guó)統(tǒng)一的基本制度框架下，繳費(fèi)基數(shù)、費(fèi)率或繳費(fèi)額可規(guī)定在一定的范圍予以選擇。彈性的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可根據(jù)不同年齡階段、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期、不同區(qū)域發(fā)展水平等的差異，對(duì)賬戶累積額規(guī)定較大的彈性空間，將單位和個(gè)人繳費(fèi)全部記入個(gè)人賬戶，明確所有權(quán)，賬戶可隨人員流動(dòng)做相應(yīng)轉(zhuǎn)移。這種彈性規(guī)定比較適合農(nóng)民工收入偏低、流動(dòng)性強(qiáng)等特點(diǎn)。在用人單位必須強(qiáng)制參保的前提下，農(nóng)民工可在城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和彈性養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間根據(jù)自己的承受能力自由選擇不同的制度和不同的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，可自由選擇在輸出地或輸入地繳費(fèi)，也可自由選擇按年、季、月繳費(fèi)。這樣的彈性設(shè)計(jì)，有利于不同地區(qū)、不同群體、不同個(gè)人的參保，具有廣泛的適應(yīng)性和可操作性。

在繳費(fèi)方式及領(lǐng)取上，明確繳費(fèi)機(jī)構(gòu)，確定領(lǐng)取年齡。用人單位和無(wú)用人單位的農(nóng)民工應(yīng)當(dāng)自辦理農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)登記手續(xù)當(dāng)月起，向登記地經(jīng)辦機(jī)構(gòu)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。對(duì)于參保農(nóng)民工開設(shè)的個(gè)人養(yǎng)老金賬戶，農(nóng)民工到達(dá)領(lǐng)取年齡后，按照城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶計(jì)發(fā)辦法計(jì)算養(yǎng)老金待遇，按月發(fā)放養(yǎng)老金。在農(nóng)民工到達(dá)領(lǐng)取年齡前予以鎖定，只能存儲(chǔ)養(yǎng)老金，不能領(lǐng)取。但在養(yǎng)老金待遇達(dá)到個(gè)人賬戶積累總額的一定比例時(shí)，可提前或者推遲一定年限領(lǐng)取養(yǎng)老金，但沒提前一年減發(fā)一定比例的養(yǎng)老金，每推遲一年增發(fā)相同比例的養(yǎng)老金。此外，在堅(jiān)持不允許退保的原則下，允許農(nóng)民工在發(fā)生危及生命的重大疾病難以支付醫(yī)療費(fèi)、部分或全部喪失勞動(dòng)能力以及遇到其他突發(fā)意外事件造成家庭生活嚴(yán)重困難的，提供有效證明材料，經(jīng)社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)審核，可以借支部分或全部保險(xiǎn)費(fèi)積累余額。

第9篇：雙減政策的現(xiàn)實(shí)困境范文

[關(guān)鍵詞]環(huán)境執(zhí)法依法行政存在問題對(duì)策

一、環(huán)境執(zhí)法工作的形勢(shì)

近年來，我國(guó)的環(huán)境執(zhí)法工作正在逐步形成以集中式執(zhí)法檢查活動(dòng)為推動(dòng)，以日常監(jiān)督執(zhí)法為基礎(chǔ)，以環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法稽查為保證，以公眾和輿論監(jiān)督為支持的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督執(zhí)法工作體系。

聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)有力地推動(dòng)了執(zhí)法工作。2001和2002年連續(xù)兩年開展了“嚴(yán)查環(huán)境違法行為遏制污染反彈”專項(xiàng)行動(dòng)。2003年，國(guó)家環(huán)?？偩?、發(fā)改委、監(jiān)察部、國(guó)家工商總局、司法部、國(guó)家安監(jiān)局六部門聯(lián)合開展了“清理整頓不法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保行動(dòng)”，查處了一批大案要案，解決了一批突出環(huán)境問題，震懾了環(huán)境違法行為，促進(jìn)了地區(qū)性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和局部地區(qū)環(huán)境質(zhì)量改善。

總體來說，隨著環(huán)境保護(hù)工作的深入開展，環(huán)境執(zhí)法工作不斷得到加強(qiáng)。我國(guó)已建立起國(guó)家、省、地、縣四級(jí)環(huán)境執(zhí)法體系，擁有環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)3063個(gè)，環(huán)境監(jiān)察人員4.5萬(wàn)人。通過標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，環(huán)境執(zhí)法能力和水平正在不斷提高。

但是我們也應(yīng)該清醒地看到，隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)、體制的快速轉(zhuǎn)軌、公眾維權(quán)意識(shí)的提高，環(huán)境執(zhí)法工作正處于硬碰硬的攻堅(jiān)階段。

一是粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式造成的危害越來越嚴(yán)重。2003年，GDP增長(zhǎng)速度達(dá)到9%，但主要原材料消耗卻增長(zhǎng)10-20%，超過國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，出現(xiàn)了電力、煤炭、石油等基礎(chǔ)能源的供應(yīng)短缺02003年全國(guó)GDP占世界的不到4%，消耗的鋼材和煤炭約為30～33%，50%的水泥在中國(guó)消耗，對(duì)固定資產(chǎn)的過度投資，給環(huán)境執(zhí)法工作帶來新的壓力。

二是企業(yè)片面追求經(jīng)濟(jì)利益。大企業(yè)故意偷排偷放，小企業(yè)連片污染反彈，違法排污導(dǎo)致嚴(yán)重危害群眾生產(chǎn)生活的環(huán)境污染事件屢屢發(fā)生。四川化工廠違反“三同時(shí)”規(guī)定強(qiáng)行開車違法排污，導(dǎo)致沱江沿線100多萬(wàn)人喝不上水，直接經(jīng)濟(jì)損失3億元以上；重慶天元化工廠有毒氣體泄露事故造成數(shù)萬(wàn)人緊急疏散，9人死亡；北京懷柔有毒化學(xué)品泄露事故造成3人死亡。這些嚴(yán)重的環(huán)境問題，不僅使人民的生存環(huán)境遭到破壞，連起碼的生命安全都得不到保障。

三是環(huán)境執(zhí)法和短期行為的沖突不斷加劇，不法分子以身試法、艇而走險(xiǎn)，去年山西忻州市連續(xù)發(fā)生3起暴力抗法事件，恰恰說明了這一點(diǎn)。

四是人民群眾對(duì)生活質(zhì)量的要求明顯提高，依法維護(hù)環(huán)境權(quán)益的意識(shí)普遍增強(qiáng)。群眾對(duì)環(huán)境問題的投訴以每年近20%a的速度遞增，環(huán)境問題已經(jīng)成為群眾、上訪的8大熱點(diǎn)之一。

二、當(dāng)前環(huán)境執(zhí)法工作中存在的問題及其成因

當(dāng)前，我國(guó)的環(huán)境執(zhí)法工作中有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等消極執(zhí)法或行政執(zhí)法不作為等行為依然存在，對(duì)環(huán)境污染熟視無(wú)睹、不聞不問現(xiàn)象也依然存在，各地之間、各級(jí)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的執(zhí)法工作發(fā)展仍然很不平衡，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法的軟、硬件還缺乏堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，全國(guó)范圍內(nèi)還普遍存在不同程度的環(huán)境執(zhí)法難的問題。

（一）消極執(zhí)法、執(zhí)法不到位、不作為的現(xiàn)象在一些地方嚴(yán)重存在。一些地方的環(huán)境監(jiān)察隊(duì)伍對(duì)群眾反映的環(huán)境污染間題熟視無(wú)睹、不聞不問，群眾意見很大，以至于越級(jí)上訪者有增無(wú)減。一些地方放松日常監(jiān)管，依賴專項(xiàng)行動(dòng)，經(jīng)常性的工作靠突擊抓，工作陷人被動(dòng)。最近國(guó)家環(huán)?？偩峙沙?個(gè)檢查組、分赴5省、市，檢查了124家造紙、化工企業(yè)、醫(yī)療單位和污水處理廠，全部超標(biāo)排放，其中21家屬應(yīng)淘汰落后生產(chǎn)工藝，95%的企業(yè)用治理設(shè)施作擋箭牌，50%的企業(yè)編造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，偷排偷放。許多企業(yè)的治污設(shè)施常年停運(yùn)，銹跡斑斑。這些情況，當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門能不知道？有的企業(yè)前幾年就查處過，又恢復(fù)生產(chǎn)、超標(biāo)排污，嚴(yán)重影響環(huán)境執(zhí)法形象。一些地方的環(huán)境監(jiān)察隊(duì)伍管理松懈，12369舉報(bào)熱線無(wú)人接，上班時(shí)間松松垮垮，常年不下現(xiàn)場(chǎng)。一些地方的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人片面強(qiáng)調(diào)地方保護(hù)主義影響，消極保自己的“帽子”、“票子”，不敢碰硬、不敢執(zhí)法、不愿執(zhí)法。不少基層環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍存在“查了也處理不了”的顧慮，對(duì)開發(fā)區(qū)不敢查，對(duì)重點(diǎn)保護(hù)企業(yè)不敢查，領(lǐng)導(dǎo)不點(diǎn)頭的不敢查，查過一次但處理不了的不敢查，危及人身安全的不敢查。有的基層環(huán)保局不是在加強(qiáng)執(zhí)法，而是千方百計(jì)對(duì)付上級(jí)檢查，替企業(yè)說情。一些地方環(huán)保局不愿上報(bào)環(huán)境信息，瞞報(bào)環(huán)境污染事故，造成工作被動(dòng)。有的地方政令不通，要求查辦的案件、上報(bào)的情況，三番五次催不上來。在這樣的情況下，往往是站得住的頂不住，頂?shù)米〉恼静蛔。罱K，頂不住的也站不住。

（二）缺少技術(shù)規(guī)范。依法行政講究的是科學(xué)執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法。然而，當(dāng)前在現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法過程中，對(duì)某一行為施行多種行政方式的屢見不鮮。如：建筑工地噪聲的超標(biāo)排污費(fèi)征收，有的區(qū)縣只征收夜間的，有的區(qū)縣白天、夜間都征收；有的按標(biāo)準(zhǔn)正收，而有的則加倍征收，甚至有按每天200元計(jì)算、征收排污費(fèi)的。又如：在夜間施工審批中，鉆孔灌注樁究竟鉆多少深度可同意夜間施工，澆搗混凝土究竟需要達(dá)到多少立方，需到環(huán)保部門申請(qǐng)報(bào)批等，各區(qū)縣把握尺度不一。因而出現(xiàn)有的施工單位出土在A區(qū)可申報(bào)夜間施工，在B區(qū)則予禁止的情況。均屬本市管轄，卻發(fā)生如此執(zhí)法不統(tǒng)一的現(xiàn)象，極大地?fù)p害了現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的嚴(yán)肅性與權(quán)威性。

造成這種狀況的主要原因在于缺乏明確的技術(shù)規(guī)范，由此無(wú)端造成施工單位投訴。因?yàn)槭┕挝辉谌惺橇鲃?dòng)作業(yè)的。類似的還有餐飲業(yè)建設(shè)項(xiàng)目審批中，多少經(jīng)營(yíng)面積必須有多少立方的隔油池或油水分離器匹配，多少尺寸的集氣罩必須有多少塊過濾網(wǎng)板或多少功率的靜電除油煙裝置匹配等，均無(wú)明確的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，致使各地區(qū)各自掌握，各自決定。

（三）行政處罰不規(guī)范。較普遍地存在不按行政處罰程序辦的問題。遇到上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)打招呼、批條子時(shí)，往往采取大事化小、小事化了的辦法。而行政處罰不經(jīng)集體討論決定，行政復(fù)議不經(jīng)復(fù)議小組核審，僅只少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)說了算的情況，時(shí)有發(fā)生。另外，處罰委托程序不完善。常常以"特事特辦"或"辦公會(huì)議"的形式，直接將行政處罰中的某個(gè)程序安排到區(qū)縣環(huán)保局代為辦理的問題以及缺乏執(zhí)法技術(shù)規(guī)范，導(dǎo)致處罰幅度難掌握，人情難推卻，執(zhí)法難到位。甚至出現(xiàn)對(duì)于同一違法單位的同一違法行為，市環(huán)保局和區(qū)縣環(huán)保局之間、特別是區(qū)縣和區(qū)縣之間，處罰尺度的明顯不一的現(xiàn)象。到現(xiàn)場(chǎng)取證材料，如照相、攝像以及現(xiàn)場(chǎng)采集的實(shí)物證據(jù)等，未依規(guī)定編號(hào)、歸檔或登記的，更時(shí)有發(fā)生。行政處罰的主觀隨意性及不規(guī)范性，已經(jīng)影響環(huán)境執(zhí)法的合法性、科學(xué)性與準(zhǔn)確性，應(yīng)引起我們的高度重視。

（四）環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)仍需進(jìn)一步提高。以情代法、以罰代法的現(xiàn)象較為普遍，吃拿卡要、隨意收費(fèi)、包庇袒護(hù)環(huán)境違法行為，甚至為企業(yè)通風(fēng)報(bào)信、申通違法等問題依然存在，一些地方環(huán)境監(jiān)察部門已經(jīng)發(fā)生違風(fēng)廉政建設(shè)的典型案件。

產(chǎn)生該問題的原因主要是部分單位放松了對(duì)執(zhí)法人員思想政治、道德品質(zhì)、理想信念方面的教育，個(gè)別執(zhí)法人員放棄了人生觀、價(jià)值觀的改造，利欲熏心，腐化墮落。

（五）地方保護(hù)主義干擾環(huán)保執(zhí)法的現(xiàn)象依然存在。個(gè)別地方環(huán)境保護(hù)意識(shí)淡薄，重經(jīng)濟(jì)、輕環(huán)境，盲目引進(jìn)重污染項(xiàng)目，形成了引進(jìn)容易、治理難，關(guān)停更難的困難局面，對(duì)環(huán)保執(zhí)法工作不支持，甚至干預(yù)執(zhí)法，轄區(qū)環(huán)境污染問題久治不愈，環(huán)境糾紛不斷。

問題的根源就是一些地方政府的重要領(lǐng)導(dǎo)環(huán)保意識(shí)淡薄，只追求政績(jī)，不考慮對(duì)環(huán)境的損害，表面上經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上去了，實(shí)際上給當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成了無(wú)法估量的破壞。

（六）對(duì)企業(yè)管轄權(quán)的問題。一個(gè)中央級(jí)企業(yè)或者省屬企業(yè)出現(xiàn)了環(huán)境違法行為，其所在地的政府以及環(huán)保部門卻沒有權(quán)力進(jìn)行處罰；在西部大開發(fā)中，一個(gè)國(guó)家投資的重大建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告，當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門連看一眼都不行，工程對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了破壞，地方政府、環(huán)保部門卻不能勒令制止。這個(gè)尷尬的執(zhí)法困境已經(jīng)成為一個(gè)突出的問題，在很多地方不同程度地存在著。這些駐地方的中央級(jí)企業(yè)或者省屬企業(yè)本身及其領(lǐng)導(dǎo)者都是有行政級(jí)別的，有的屬于省部級(jí)，有的屬于地廳級(jí)，高于企業(yè)所在地的政府和環(huán)保部門。在我國(guó)，行政級(jí)別高，意味著權(quán)限大，行政資源豐富。由于有這樣的級(jí)別距離和權(quán)力限制，地方政府官員、環(huán)保執(zhí)法人員跟他們連平等對(duì)話都做不到，更談不上監(jiān)管執(zhí)法了。

三、影響環(huán)境執(zhí)法工作的主要因素

環(huán)境執(zhí)法不單純是一個(gè)法律問題，而是關(guān)系到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各個(gè)方面的綜合問題。目前，環(huán)境執(zhí)法難在全國(guó)是一個(gè)普遍現(xiàn)象，其因素也是多方面的。

（一）地方政府的發(fā)展觀和政績(jī)觀是影響環(huán)境執(zhí)法的根本因素

不同地區(qū)的生產(chǎn)力發(fā)展水平?jīng)Q定了基層地方政府的決策導(dǎo)向。不少地方領(lǐng)導(dǎo)仍認(rèn)為GDP是硬指標(biāo)，環(huán)境是軟指標(biāo)、沒指標(biāo)。有的經(jīng)濟(jì)落后縣面對(duì)層層下達(dá)的招商引資指標(biāo)，只能引進(jìn)“十五小”污染企業(yè)。在這種情況下，基層地方政府的地方保護(hù)主義手段名目繁多：政府降低門檻招商引資不讓查，借助專門機(jī)構(gòu)不讓查，出臺(tái)土政策不讓查，為企業(yè)掛牌保護(hù)不讓查?；鶎迎h(huán)保局由此產(chǎn)生不敢查的顧慮：對(duì)開發(fā)區(qū)不敢查，對(duì)重點(diǎn)保護(hù)企業(yè)不敢查，領(lǐng)導(dǎo)不點(diǎn)頭的不敢查。一些縣環(huán)保局不是加強(qiáng)執(zhí)法，而是對(duì)付上級(jí)檢查，通風(fēng)報(bào)信。

（二）企業(yè)追求短期利益的最大化是污染反彈的直接動(dòng)因

決定生產(chǎn)力發(fā)展水平的人（企業(yè)法人環(huán)境意識(shí)和法律觀念淡?。?、工具（技術(shù)裝備和污染防治水平落后）、生產(chǎn)資料（資源、能源消耗水平是發(fā)達(dá)國(guó)家的數(shù)倍）三大要素，是當(dāng)前環(huán)境執(zhí)法面臨的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。一些企業(yè)追求短期經(jīng)濟(jì)效益，不惜以犧牲環(huán)境為代價(jià)。具體表現(xiàn)在：一是土小企業(yè)連片反彈，屢禁不止。在“清理整頓不法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保行動(dòng)”中查處的違法企業(yè)中，采用國(guó)家淘汰工藝和“十五小”、“新五小”的企業(yè)占了51％。二是大企業(yè)將違法排污作為降低成本、追求利潤(rùn)的“捷徑”，這里既有企業(yè)受利益驅(qū)動(dòng)的因素，也有受土小企業(yè)違法排污的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)擠壓，造成價(jià)格扭曲的因素。三是結(jié)構(gòu)性污染依然突出。一些地方的制革、化工、電鍍、造紙、印染、冶煉、水泥等重污染工業(yè)群，經(jīng)多次整頓仍未從根本上解決問題。

（三）體制、機(jī)制、法制、能力方面的障礙是影響環(huán)境執(zhí)法的主要因素。

在體制方面，執(zhí)法權(quán)越放到下面，受地方保護(hù)主義勢(shì)力的影響也越大，這是一個(gè)共性的問題。目前，我國(guó)現(xiàn)有的4.5萬(wàn)人環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍中，有3.8萬(wàn)人在縣（區(qū)）一級(jí)。受“位子”、“票子”的影響，往往造成站得住的頂不住，頂?shù)米〉恼静蛔　?/p>

在機(jī)制方面，一是缺乏事前監(jiān)督機(jī)制。許多環(huán)境違法問題都是決策不當(dāng)造成的，僅靠環(huán)境執(zhí)法的事后監(jiān)督，難以奏效，應(yīng)加強(qiáng)事前防范，預(yù)防為主。二是部門聯(lián)動(dòng)沒有形成長(zhǎng)效機(jī)制。這次“清理整頓不法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保行動(dòng)”實(shí)行六部門聯(lián)動(dòng)，在對(duì)下發(fā)動(dòng)和增強(qiáng)行動(dòng)效果方面取得較好效果。但在日常執(zhí)法中，還沒有形成聯(lián)動(dòng)制度。三是缺乏有效的獎(jiǎng)懲機(jī)制。對(duì)環(huán)保做得好的企業(yè)缺乏鼓勵(lì)和重獎(jiǎng)措施，降低了企業(yè)做好環(huán)保工作的積極性。

在法制方面，一是行政處罰額度低、抓手少，影響了執(zhí)法力度。有的大型造紙企業(yè)治污設(shè)施每日運(yùn)行費(fèi)用在10萬(wàn)元左右，而法律規(guī)定的處罰額度僅10萬(wàn)元，企業(yè)寧愿受罰也不愿正常運(yùn)轉(zhuǎn)治理設(shè)施。二是法律規(guī)定不具體，操作性差，難落實(shí)。對(duì)于關(guān)停措施，缺乏斷水?dāng)嚯姟⒌蹁N執(zhí)照、拆除銷毀設(shè)備、取消貸款等法律規(guī)定。三是限期治理、停產(chǎn)治理決定權(quán)在當(dāng)?shù)厝嗣裾Ｔ诘胤奖Ｗo(hù)主義嚴(yán)重的地區(qū)，政府不愿意下達(dá)決定，有的甚至只發(fā)空頭文件，不抓落實(shí)，應(yīng)付檢查。四是強(qiáng)制手段少，難以落實(shí)到位。對(duì)于拒不履行環(huán)境行政處罰決定的行為，環(huán)保部門缺乏查封、凍結(jié)、扣押、強(qiáng)制劃撥等行政強(qiáng)制手段，只能申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，容易造成執(zhí)行難。

在環(huán)境監(jiān)察能力方面，一是環(huán)境監(jiān)察隊(duì)伍缺乏主體資格，沒有法律授權(quán)，對(duì)下級(jí)開展行政稽查也缺乏法律依據(jù)。二是力量弱。全國(guó)4.5萬(wàn)環(huán)境監(jiān)察人員要對(duì)23萬(wàn)家工業(yè)企業(yè)、70多萬(wàn)家“三產(chǎn)”企業(yè)、幾萬(wàn)個(gè)建筑工地進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查。生態(tài)環(huán)境監(jiān)察、農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察工作量更大。三是執(zhí)法能力差。全國(guó)平均每個(gè)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)執(zhí)法車輛僅1.3輛，300多個(gè)縣沒有執(zhí)法機(jī)構(gòu)，200多個(gè)縣的執(zhí)法機(jī)構(gòu)沒有執(zhí)法車輛，更沒有取證設(shè)備。四是人員素質(zhì)不適應(yīng)執(zhí)法工作需要，仍有相當(dāng)一部分環(huán)境監(jiān)察人員對(duì)法律法規(guī)、生產(chǎn)工藝、產(chǎn)業(yè)政策不熟悉。

四、針對(duì)上述問題應(yīng)采取的對(duì)策

雖然，當(dāng)前環(huán)境執(zhí)法方面還存在著一些問題，有的還較為突出，但是整體趨勢(shì)是好的，國(guó)家已經(jīng)意識(shí)到了這些問題將對(duì)我國(guó)環(huán)境造成的嚴(yán)重后果，并在逐步加以解決。筆者認(rèn)為，要解決這些問題，應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手。

（一）加強(qiáng)環(huán)保政績(jī)考核，促使各級(jí)政府切實(shí)加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法工作。

按照環(huán)境法律，地方政府應(yīng)對(duì)本轄區(qū)范圍的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，更應(yīng)高度重視環(huán)境執(zhí)法，在任期內(nèi)逐步改善環(huán)境質(zhì)量。首先，要加強(qiáng)政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境法制教育，樹立科學(xué)的發(fā)展觀和政績(jī)觀。二是建立完善的領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境保護(hù)實(shí)績(jī)考核制度、主要領(lǐng)導(dǎo)干部離任環(huán)境保護(hù)審計(jì)制度，實(shí)行環(huán)境責(zé)任追究制。三是實(shí)行重大環(huán)境問題一票否決制。對(duì)出現(xiàn)重特大污染事故、出臺(tái)與國(guó)家環(huán)境法律法規(guī)相抵觸的文件、引進(jìn)國(guó)家明令禁止的企業(yè)，造成污染集中反彈的，實(shí)行一票否決。

（二）逐步完善環(huán)境法制，強(qiáng)化執(zhí)法手段。

盡快修訂和完善環(huán)境保護(hù)有關(guān)法律法規(guī)。一是在法律上明確地方各級(jí)人民政府及經(jīng)濟(jì)、工商、供水、供電、監(jiān)察和司法等有關(guān)部門的環(huán)境監(jiān)管責(zé)任，建立并完善環(huán)境保護(hù)行政責(zé)任追究制。二是增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)多項(xiàng)制度的可操作性。對(duì)環(huán)境法律法規(guī)中義務(wù)性條款均要設(shè)置相應(yīng)的法律責(zé)任和處罰條款。三是建立健全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的“雙罰”制度。針對(duì)目前執(zhí)法中普遍存在的只罰企事業(yè)單位、不罰單位的直接責(zé)任人和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的缺陷，確立既罰單位、也罰個(gè)人的“雙罰”制度。四是賦予環(huán)保部門必要的強(qiáng)制執(zhí)法手段，如查封、扣押、沒收等，落實(shí)對(duì)違法排污企業(yè)“停產(chǎn)整頓”和出現(xiàn)嚴(yán)重環(huán)境違法行為的地方政府“停批停建項(xiàng)目”權(quán)等。

（三）理順執(zhí)法體制，加強(qiáng)環(huán)境稽查。

建立上下協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的執(zhí)法體制，是加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法工作的體制保障。一是實(shí)行環(huán)保系統(tǒng)部分垂直管理體制。在目前法律環(huán)境下，可在環(huán)境監(jiān)察系統(tǒng)先行實(shí)行垂直管理體制。對(duì)于市以下環(huán)保部門，特別是經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)環(huán)保部門，應(yīng)逐步實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。地方環(huán)境保護(hù)行政主管部門的主要領(lǐng)導(dǎo)的任免，要征求上一級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門的意見。二是加強(qiáng)國(guó)家和省級(jí)環(huán)境監(jiān)察部門執(zhí)法力量。國(guó)家可考慮設(shè)立分片管理的環(huán)境監(jiān)察分局，省級(jí)環(huán)境監(jiān)察部門也可以根據(jù)需要在重點(diǎn)地區(qū)設(shè)立環(huán)境監(jiān)察派出機(jī)構(gòu)。三是加強(qiáng)環(huán)境稽查工作。逐步開展環(huán)境監(jiān)察內(nèi)部稽查和環(huán)境保護(hù)行政稽查，切實(shí)加大對(duì)環(huán)境行政不作為行為的查處力度。四是建立剛性的環(huán)境警察制度。可借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，如美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局設(shè)有專司偵查、職能的執(zhí)行處，50個(gè)環(huán)境檢察官辦公室和200多名環(huán)境檢察官，建立中國(guó)環(huán)境監(jiān)察專員制度，并以此為基礎(chǔ)，逐步建立中國(guó)的環(huán)境警察隊(duì)伍。

（四）建立公眾參與環(huán)境執(zhí)法機(jī)制與制度，構(gòu)建三元環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系。

充分發(fā)揮執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法職能、公眾的外部監(jiān)督、企業(yè)的內(nèi)部監(jiān)督作用，形成相互制衡的“三元環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系”。一是通過開展企業(yè)環(huán)保監(jiān)督員試點(diǎn)工作，探索新型企業(yè)環(huán)境管理體制，促進(jìn)企業(yè)提高自主守法水平和能力。二是積極推進(jìn)環(huán)境信息公開工作。逐步推行企業(yè)年度環(huán)境報(bào)告書制度，實(shí)行上市企業(yè)年度環(huán)境審計(jì)和信息披露制度，及時(shí)公開環(huán)境違法重點(diǎn)案件的查處情況。三是廣開參與途徑。包括聘任特約環(huán)保監(jiān)督員，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)社會(huì)團(tuán)體參與制度，建立環(huán)境問題論壇制度和環(huán)境保護(hù)問卷調(diào)查制度，以建立公眾參與環(huán)境執(zhí)法制度。

（五）加強(qiáng)能力建設(shè)，提高環(huán)境執(zhí)法水平和能力。

按照統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一職能、統(tǒng)一執(zhí)法裝備的要求，加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化管理，提高執(zhí)法水平和能力。加強(qiáng)隊(duì)伍管理，公布執(zhí)法信息，實(shí)行陽(yáng)光下執(zhí)法，堅(jiān)決查處違法違規(guī)的典型案件，提高人員素質(zhì)，建設(shè)一支政治素質(zhì)好，熟悉和正確運(yùn)用環(huán)境法律法規(guī)，精干、高效、廉潔、文明的環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍。積極加強(qiáng)硬件建設(shè)，對(duì)重點(diǎn)污染源安裝主要污染物在線監(jiān)控裝置，實(shí)現(xiàn)在線遠(yuǎn)程定量化監(jiān)控，確保污染治理設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)和長(zhǎng)期穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放。暢通12369環(huán)保熱線，實(shí)行政務(wù)公開，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。爭(zhēng)取國(guó)家財(cái)政向西部地區(qū)環(huán)境執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)傾斜，盡快扭轉(zhuǎn)西部地區(qū)環(huán)境執(zhí)法的被動(dòng)局面。

參考文獻(xiàn)資料：