公共行政評論精選(九篇)

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第1篇：公共行政評論范文

關(guān)鍵詞：正面的組織公平性；正面的工作關(guān)系；自再生循環(huán)過程

中圖分類號：F270 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.3969/j.issn1003-8256.2014.01.005

1 組織公平性理論研究現(xiàn)狀

長期以來，企業(yè)管理理論研究工作者對員工感知的組織公平性進(jìn)行了大量的研究，他們側(cè)重研究結(jié)果、程序、交往公平性。然而，在現(xiàn)有的文獻(xiàn)中，國內(nèi)外企業(yè)管理學(xué)者并沒有強(qiáng)調(diào)企業(yè)如何實現(xiàn)組織公平性，而是研究企業(yè)應(yīng)如何防止不公平，以及員工對組織不公平性的反應(yīng)。因此，他們的研究成果并不能全面揭示組織公平性在企業(yè)管理實踐中的作用。

2 企業(yè)管理學(xué)術(shù)界應(yīng)加強(qiáng)正面組織公平性理論研究

近年來，隨著正面的心理理論的發(fā)展，歐美企業(yè)管理學(xué)者開始研究正面的組織行為理論和正面的組織學(xué)識理論。正面組織行為理論是企業(yè)管理學(xué)術(shù)界研究與應(yīng)用企業(yè)可以計量、開發(fā)與有效管理的員工正面的人力資源和員工的正面心理能力，提高工作績效的理論[1]，強(qiáng)調(diào)組織與管理人員不應(yīng)采用傳統(tǒng)的、追求實利的、利潤驅(qū)動的管理措施，而應(yīng)為員工謀求幸福，增強(qiáng)員工的喜悅、興趣、幸福等正面情感，進(jìn)而提高員工成長與獲取成功的能力[2]。

美國著名組織公平性學(xué)者Jerald Greenberg[3]指出，企業(yè)管理學(xué)術(shù)界也應(yīng)加強(qiáng)正面的組織公平性的理論研究，而不能只研究員工對不公平組織行為的反應(yīng)。他認(rèn)為，管理人員應(yīng)更公平地對待廣大員工，慎重地采取一系列管理措施，促進(jìn)、增強(qiáng)、保持員工感知的工作場所公平性，提高員工和組織的正面才能。

正面的組織公平性并不是一種與上述的三類公平性截然不同的組織公平性，而是企業(yè)管理學(xué)者探討各類公平性如何促進(jìn)組織健康發(fā)展，鼓勵員工追求成功的一種研究導(dǎo)向。組織內(nèi)部存在良好的工作關(guān)系，為員工提供健康成長、令人滿意的工作經(jīng)歷，正面的組織公平性才會逐漸形成。2007年，Greenberg提出了一個正面組織公平性的自再生循環(huán)模型（見圖1）。根據(jù)這個概念模型，（1）管理人員的某些行為會促進(jìn)正面的組織公平性，（2）這些行為會使員工產(chǎn)生正面的心理狀態(tài)，（3）員工經(jīng)歷的正面心理狀態(tài)日積月累，會在組織內(nèi)部逐漸形成正面的組織公平性文化，進(jìn)一步增加正面的組織公平，引起新的循壞。這個自再生循壞周而復(fù)始，前一個循壞增強(qiáng)后一個循壞，會使組織形成自續(xù)的正面組織文化。

3 正面組織公平性的表現(xiàn)形式

與正面組織行為概念一樣，管理人員提升正面組織公平性的行為方式也應(yīng)包括同情、尊嚴(yán)、禮貌、誠懇等要素。

3.1 結(jié)果公平性：物極必反

結(jié)果公平性指人們感知的各方分配的資源的公平性。根據(jù)美國心理學(xué)者J. Stancy Adams[4]的不公正理論，（1）人們得到的報酬低于同類員工的報酬，會因自己的報酬過低而感到氣憤；（2）人們得到的報酬高于同類員工的報酬，則會因自己的報酬過高而產(chǎn)生內(nèi)疚感。這些負(fù)面的情感反應(yīng)會促使人們設(shè)法把不公平狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)楣綘顟B(tài)，使自己產(chǎn)生滿意感。

在組織公平性理論研究中，Adams的結(jié)果不公平性理論長期占居支配地位。這是組織公平性理論工作者只研究員工的負(fù)面反應(yīng)的主要原因。員工的滿意感是一種與結(jié)果公平性關(guān)聯(lián)的中性情感，反映員工的一種靜態(tài)的情感狀態(tài)。員工的滿意感并不是員工得到公平報酬之后而產(chǎn)生的幸福、喜悅等正面的情感，而只是一種非負(fù)面的情感狀態(tài)。嚴(yán)格地講，員工并不會感到絕對意義的結(jié)果公平性，而只會感知不同程度的結(jié)果公平性。換句話說，員工在他們得到某個分配結(jié)果時，才會產(chǎn)生公平感，員工得到過分有利或不夠有利的結(jié)果，都會產(chǎn)生不公平感。因此，“正面的結(jié)果公平性”并沒有現(xiàn)實的基礎(chǔ)。結(jié)果公平性并不會使員工感受到正面的組織公平性。

3.2 程序公平性：遵循非常公平的程序

程序公平性指員工對組織采用的資源分配政策和程序是否公平的看法。管理人員可采取以下措施，增強(qiáng)員工的正面公平感。

3.2.1 提高決策過程的透明度

根據(jù)美國社會心理學(xué)者Jerald S. Leventhal[5]的觀點，管理人員提高決策過程的透明度，即管理人員根據(jù)可以核實的、精確的信息，進(jìn)行管理決策，是管理人員提高員工感知的程序公平性的重要措施。采用這類決策程序的企業(yè)管理人員往往允許那些希望監(jiān)察決策過程的員工監(jiān)督他們的決策程序，但員工必須通過繁瑣的程序，有時甚至需采用強(qiáng)制性方式，才能核查管理人員的決策程序。這類很難操作的監(jiān)督機(jī)制實際上是妨礙企業(yè)進(jìn)行真正公開透明決策的一種虛假的監(jiān)督機(jī)制。

真正希望提高程序公平性的管理人員應(yīng)采用高度透明的決策程序，以便每位員工充分了解自己作出的決策。例如，管理人員可公布員工的工資和工作績效評估信息。雖然管理人員公布這類私密信息，會使某些員工不安，但管理人員與廣大員工分享這類信息，可使員工了解企業(yè)作出正確決策的決心。企業(yè)為廣大員工提供監(jiān)控決策過程的機(jī)會，公開、透明地進(jìn)行管理決策，可極大地提高員工感知的程序公平性。

程序公平性理論研究成果表明，罪犯相信司法程序是公平的，就更可能認(rèn)為法庭的判決是公平的[6]。管理人員詳細(xì)解釋決策規(guī)則，既可使廣大員工相信組織的決策程序公平性，又可使那些不喜歡決策結(jié)果的員工也相信組織的決策程序是公平的。

管理人員越盡力提高決策過程的透明度，員工就越可能感受到正面的程序公平性。根據(jù)美國心理學(xué)者Harald H. Kelley[7]的強(qiáng)化歸因原則，管理人員的行為超過員工對透明度的一般期望，員工才會相信管理人員對組織公平性的承諾。管理人員提高決策透明度，才會產(chǎn)生良好的效果。

管理人員的許多言行都能表明他們對員工的尊重。管理人員既可通過非常禮貌的言辭，表明自己對員工利益的關(guān)心，也可通過自己的行為（例如，管理人員在工作安排中優(yōu)先考慮員工的需要），表明自己對員工的尊重，以便提高員工感知的地位。

管理人員善待員工的行為超過員工的期望，才能提升正面的組織公平性。例如，下級員工對上級管理人員非常禮貌，是一種符合期望的行為，人們并不會因此而認(rèn)為這類行為是非常公平交往的行為。然而，人們通常對上級管理人員非常禮貌地對待下屬員工并不會有很高的期望。因此，他們很可能認(rèn)為這類行為反映上級管理人員公平對待下屬員工的意愿。

4.2 無偏向性

管理人員堅持無偏向性原則，防止個人的偏見，一視同仁地對待所有員工，也可提升正面的組織公平性。管理人員不僅應(yīng)采用無偏無倚的決策程序，而且應(yīng)通過公開的信息溝通，為員工提供明確的、真實的信息，使員工相信自己是根據(jù)真實、無偏的信息作出管理決策的。管理人員在雙方溝通過程中作出不同尋常的努力，在某些方面超過員工的正常期望，向員工表明自己希望采用員工普遍認(rèn)可的決策程序，作出正確的管理決策，員工就更可能認(rèn)為他們特別公平。

在這個方面，管理人員選擇的溝通時機(jī)特別重要。例如，在員工工作績效的評估過程中，管理人員事先向有關(guān)各方詳細(xì)解釋自己如何根據(jù)精確的信息，評估員工的工作績效，使員工相信自己不會按照已知的決策結(jié)果，使用有偏的決策程序，不僅可提高員工感知的程序公平性，而且可消除員工對暗箱操作的擔(dān)憂，提高員工感知的交往公平性。

4.3 信任

管理人員提升正面組織公平性的行為還會增強(qiáng)員工的信任感。管理人員應(yīng)通過長期的努力，逐漸贏得員工的信任。員工認(rèn)為管理人員值得自己信賴，才會相信他們會堅持正確的、合乎道德的行為方式。

員工對管理人員的信任感既是員工形成公平感的必要條件，又是組織成員形成正面工作關(guān)系的重要條件。美國企業(yè)管理學(xué)者Roy J. Lewicki等人[12]的研究結(jié)果表明，管理人員盡力增強(qiáng)員工的信任感（并在失去員工的信任感之后盡力恢復(fù)員工的信任），可極大地增強(qiáng)員工的公平感。從正面的組織公平性的角度來看，員工對管理人員的信任感是一種會使員工對今后良好的工作經(jīng)歷充滿期盼的正面心理狀態(tài)。

要提升正面的組織公平性，管理人員應(yīng)通過自己的言行，使員工相信自己對組織公平性的承諾。管理人員向員工解釋自己對組織公平性的重視，與員工分享信息，詳細(xì)解釋自己如何作出管理決策，才能使員工相信自己是值得信賴的。

5 正面的組織公平性文化及其強(qiáng)化過程

管理人員提升正面組織公平性的行為逐漸變成管理人員的行為準(zhǔn)則、組織文化的組成成分、組織的制度化行為之后，正面的組織公平性才會對組織和員工產(chǎn)生日積月累的有益影響，包括員工的工作滿意感、員工對組織的歸屬感、員工的組織公民行為等對組織有益的結(jié)果，以及員工感到他人的重視、歡迎、尊重等對員工有益的影響。

管理人員敬重員工、尊重員工尊嚴(yán)的行為明顯超過員工期望，使員工感到驚喜，是引起員工正面反應(yīng)的關(guān)鍵。管理人員善待員工的行為會使驚喜的員工產(chǎn)生非常正面的反應(yīng)。員工的正面反應(yīng)相互感染，還有助組織形成一種公開鼓勵正面行為、積極抵制負(fù)面行為的氛圍。歐美學(xué)者的研究成果表明，組織的倫理道德氛圍很強(qiáng)的工作團(tuán)隊能增強(qiáng)凝聚力，提高員工的士氣，保持組織文化的正面效應(yīng)[13]，因此，正面的組織公平性文化成為組織文化的一個重要的組成成分之后，會對員工的態(tài)度和行為產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。歐美學(xué)者的研究成果表明，支持公平行為和道德規(guī)范的組織文化和組織氛圍能促進(jìn)組織的蓬勃發(fā)展，激發(fā)員工的組織公民行為，增強(qiáng)員工的康樂感。濃厚的正面的組織公平性文化會促使組織成員表現(xiàn)更多提升正面組織公平性的行為，引起圖1所示的自強(qiáng)化循環(huán)。

6 結(jié)論與今后的研究方向

根據(jù)多源公平性理論，員工的公平感可劃分為組織、主管人員、同事和顧客引起的公平感[14]。但是，在現(xiàn)有的研究文獻(xiàn)中，國內(nèi)外企業(yè)管理學(xué)者主要研究員工感知的組織公平性和管理人員的公平性，卻極少研究同事和顧客的行為如何影響員工的公平感。

近年來，歐美學(xué)者開始研究同事的行為對員工公平感的影響[15-16]。我們認(rèn)為，我國企業(yè)管理學(xué)者也應(yīng)探討員工應(yīng)如何提高同事感知的正面組織公平性。由于員工和同事之間的同級關(guān)系與管理人員和員工之間的上下級關(guān)系有一些不同的特點，管理人員與員工提升正面組織公平性的行為也可能存在一些差異。

我們認(rèn)為，Greenberg的論述深化了組織公平性理論，但他論述的許多觀點是否正確，仍有待實證檢驗。在實證研究中，企業(yè)管理理論工作者應(yīng)注意研究員工對正面組織公平性的反應(yīng)。例如，歐美企業(yè)管理學(xué)者的研究結(jié)果表明，組織不公平性是損害員工身心健康的一類壓力源[17]。2000年，美國企業(yè)管理學(xué)者James C. Quick等人[18]指出，人們既會面臨惡性壓力，又會面臨良性壓力。良性壓力會對員工的身心健康產(chǎn)生有利的影響。我們認(rèn)為企業(yè)管理學(xué)者應(yīng)檢驗正面的組織公平性對員工的身心健康的影響。

雖然學(xué)術(shù)界在這個領(lǐng)域的研究尚處于初始階段，但歐美學(xué)者的初步研究成果表明員工感知的公平工作經(jīng)歷會影響他們的身心健康。例如，Greenberg[19]在現(xiàn)場實驗中發(fā)現(xiàn)，與獲得公平報酬的護(hù)士相比較，報酬過低的護(hù)士更可能失眠。他通過培訓(xùn)，提高護(hù)士長與護(hù)士公平交往程度。他發(fā)現(xiàn)在護(hù)士長接受培訓(xùn)之后，護(hù)士的失眠程度明顯降低。六個月之后，這些護(hù)士仍然較少失眠。他的研究結(jié)果表明，管理人員提高自己與員工公平交往程度，可有效地降低員工的工作壓力，增進(jìn)員工的身心健康。

雖然Greenberg研究管理人員應(yīng)如何削弱員工對不公平薪酬的負(fù)面反應(yīng)，并沒有研究管理人員應(yīng)如何提升公平性，但他的研究結(jié)果不僅表明管理人員公平對待員工，可在較長一段時間內(nèi)對員工的身心健康產(chǎn)生正面的影響，而且表明企業(yè)可通過培訓(xùn)，提高管理人員公平對待員工的技能，以便增強(qiáng)員工的公平感。

[13]Dickson， M. W.， Smith D. B.. An Organizational Climate Regarding Ethics： The Outcome of Leader Values and the Practices that Reflect Them[J]. The Leadership Quarterly， 2001， 12（2）： 197-217.

[14]Rupp， Deborah E.， Bashshur Michaelt， Liao Hui. Justice Climate Past， Present， and Future： Models of Structure and Emergence[M]//Dansereau， F.， Francis J. Y.. Research in Multi-level Issues. Oxford， UK： JAI Press， 2007： 357-396.

[15]Cropanzano Russel， Li Andrew， Benson Lehman III. Peer Justice and Teamwork Process[J]. Group and Organization Management， 2011， 36（5）： 567-596.

[16]Lavelle James.， Deborah E. Rupp， Brocker Joel.. Taking a Multifoci Approach to the Study of Justice， Social Exchange， and Citizenship Behavior： The Target of Similarity Model[J]. Journal of Management， 2007， 33（6）：841-866.

[17]Elovainio， M.， Kivim?ki M.， Helkama K.. Organizational Justice Evaluations， Job Control， and Occupational Strain[J]. Journal of Applied Psychology， 2001， 86（3）： 418-424.

[18]Quick， J. C.， Mack D.， Gavin J. J.， et al. Preventive Stress Management in Organizations[M]. Washington， DC： American Psychological Association， 2000.

[19]Greenberg， J.. Losing Sleep over Organizational Injustice： Attenuating Insomniac Reactions to Underpayment Inequity with Supervisory Training in Interpersonal Justice[J]. Journal of Applied Psychology， 2006， 91（1）： 58-69.

[20]Wu， Xiaoyi， Sturman Michael C.， Wang Chunxiao. The Motivation Effects of Pay Fairness： A Longitudinal Study in Chinese State-level Hotels[J]， Cornell Hospitality Quarterly， 2013， 54（2）：185-198.

[21]王書翠，陳為新，朱水根.酒店的組織公平性氛圍和關(guān)心旅客氛圍與旅客的投訴次數(shù)之間的關(guān)系，《北京第二外國語學(xué)報》，2012，34（7）：39-50.

第2篇：公共行政評論范文

【關(guān)鍵詞】投融資 平臺公司 融資 轉(zhuǎn)型

一、政府投融資平臺公司的產(chǎn)生和崛起

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的不斷加快，地方對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求越來越大，加之城市建設(shè)對地方政府官員政績考核的正面激勵，更是提升了地方政府搞建設(shè)的熱情。然而，市政建設(shè)投資卻存在巨大的資金缺口：一是分稅制改革以來，財權(quán)層層上收，地方財政的財力增長遠(yuǎn)跟不上其所承擔(dān)事務(wù)的資金需求量的增長；二是《預(yù)防法》又明確規(guī)定地方各級預(yù)算除特殊情況外不列赤字。地方政府急需資金與政府財政明顯吃緊矛盾突出，于是，地方政府采取“表外負(fù)債”的方式進(jìn)行隱性融資，地方政府投融資平臺公司應(yīng)運而生。

2002年以來，以重慶、上海為代表產(chǎn)生了一批融資平臺公司，他們在實際運作過程中發(fā)揮了良好作用，解決了一些重大項目的融資難題。在這種背景下，融資平臺公司如雨后春筍般迅速崛起，2008年4萬億元經(jīng)濟(jì)刺激計劃實施后達(dá)到高峰，尤其是2009年，呈爆發(fā)性增長，據(jù)初步統(tǒng)計，金融危機(jī)爆發(fā)及積極財政政策方向擬定后成立了近5000個平臺公司。

從平臺公司產(chǎn)生的效果看，確實在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及應(yīng)對國際金融危機(jī)沖擊中發(fā)揮了積極作用。平臺公司不僅撬動了銀行貸款，同時還吸引了大量社會資本，較有成效地解決了地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨的資金瓶頸問題。特別是在2009年應(yīng)對金融危機(jī)的進(jìn)程中，面對外需下滑、消費需求短期乏力的局面，平臺公司帶動的基礎(chǔ)設(shè)施投資為擴(kuò)大內(nèi)需提供了強(qiáng)大動力，為經(jīng)濟(jì)增長做出了重要貢獻(xiàn)。

二、政府投融資平臺公司轉(zhuǎn)型的必然性

盡管平臺公司在城市化建設(shè)進(jìn)程中發(fā)揮了積極作用，但其承載的壓力、帶來的風(fēng)險、引起的社會矛盾早已引起廣泛關(guān)注，問題不容小覷。一是融資能力下降。市容改善、城市發(fā)展外加政績考核等因素使各級地方政府要不停地進(jìn)行城市投資，平臺公司是實施的主要載體之一，承擔(dān)的融資壓力愈來愈大，而這些項目大部分為公益性項目，短期內(nèi)卻無明顯的經(jīng)濟(jì)效益，投入產(chǎn)出嚴(yán)重失衡；大多數(shù)平臺公司經(jīng)過幾年的折騰，負(fù)債率偏高，財務(wù)狀況不理想，繼續(xù)融資的能力明顯下降。二是過度依賴土地。土地出讓收入被稱為地方政府的“第二財政”，彌補(bǔ)了許多城市建設(shè)資金的缺口。但土地儲備屬于資金密集型業(yè)務(wù)，收購資金主要依賴銀行，土地出讓受制于房地產(chǎn)市場的穩(wěn)定性，此外，有些收購的土地還需要完成整治，增加儲備風(fēng)險和成本。在房地產(chǎn)市場起伏不定的情況下，以土地出讓金作為還貸資金主要來源的“時間換空間”模式具有極大的不穩(wěn)定性，風(fēng)險顯而易見。三是引發(fā)社會問題。土地是平臺公司最重要的資產(chǎn)之一，這些土地往往是城市周邊居民用地或老企業(yè)土地，涉及拆遷安置、舊城改造、老企業(yè)搬遷等問題，關(guān)系到老百姓的切身利益，處理不好，可能導(dǎo)致群眾上訪等社會問題。而土地出讓不斷涌現(xiàn)“地王”，政府從中獲得巨額差價，讓本已對高房價極度不滿的人更加怨聲載道。

一方面，我國的城市化率還在以每年超過1%的速度快速增長，據(jù)測算，這樣的城市化進(jìn)程每年市政建設(shè)投入需3500億-5000億元，而當(dāng)前地方財政只能安排約1000億元左右，資金缺口巨大，在地方財政狀況無法實質(zhì)性改善的情況下，各級平臺公司還要繼續(xù)發(fā)揮其應(yīng)有的社會職能。另一方面，國家相關(guān)部委高度重視平臺公司發(fā)展問題，相繼出臺國發(fā)〔2010〕19號、國土資發(fā)〔2012〕162號和財預(yù)〔2012〕463號等文件，要求地方各級政府規(guī)范平臺公司的融資行為，幫助地方政府逐漸擺脫依賴土地財政的怪病。

三、政府投融資平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展建議

平臺公司的產(chǎn)生和發(fā)展與地方政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，其轉(zhuǎn)型發(fā)展必然同時要依賴于地方政府的支持和自身的能力提升，地方政府應(yīng)在機(jī)制、資源配置及合理的政策上進(jìn)行引導(dǎo)，而平臺公司則應(yīng)朝著市場化、規(guī)范化、科學(xué)化的方向培養(yǎng)自身的核心競爭力。

（一）地方政府層面

1. 加強(qiáng)和深化區(qū)域投融資體制和機(jī)制改革。近幾年平臺公司迅猛發(fā)展，不乏規(guī)模千億級的公司，這是表象。表象之下隱藏著機(jī)制體制問題，體制機(jī)制的可持續(xù)才能讓平臺公司走得更穩(wěn)，走得更遠(yuǎn)。正如重慶市市長黃奇帆所說：“區(qū)域之間、城市之間的競爭，其核心歸根結(jié)底是投融資的競爭。如果這個地方投融資環(huán)境、制度、體制好，這個地方就會有生生不息的資金來源，就會有很好的投入產(chǎn)出和發(fā)展動力?！?/p>

2. 整合分散資源，發(fā)揮整體優(yōu)勢。各級地方要抓住國家規(guī)范平臺公司的契機(jī)，將分散在不同平臺公司的優(yōu)質(zhì)資源加以整合，提高資源配置效率，發(fā)揮資源的協(xié)同效應(yīng)。同時，合理調(diào)整資源結(jié)構(gòu)，優(yōu)化各類資源組合，發(fā)展多元化的業(yè)務(wù)板塊，增強(qiáng)抗風(fēng)險能力。

3. 借鑒發(fā)達(dá)國家的成熟經(jīng)驗。日本的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金主要來源于稅收、市政債券、政府和銀行的低利息貸款以及稅收優(yōu)惠政策等，有許多實體參與者，主要包括中央政府、地方政府、官方機(jī)構(gòu)和私營公司。美國奉行“凡民間能做的事情政府絕不插手”原則，其市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以市場競爭為主；市政債券是其主要資金來源。法國和德國采取分類運作模式，對非經(jīng)營性的活社會效益非常大的項目，完全由政府財政預(yù)算投入；對經(jīng)營性的項目或有收費來源的項目，采取市場化運作，全面允許民間資本進(jìn)入，政府行使特許經(jīng)營監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)督職能。發(fā)達(dá)國家完備的基礎(chǔ)設(shè)施水平與他們多層次、多方位完善的基礎(chǔ)設(shè)施投資體系分不開，值得借鑒。

4. 建立償債基金制度。經(jīng)驗表明，大量依靠土地增值收益償還平臺公司債務(wù)的方式蘊藏巨大風(fēng)險，地方政府應(yīng)嘗試建立完備債務(wù)風(fēng)險防控機(jī)制和償債基金制度，對平臺公司的債務(wù)起到風(fēng)險預(yù)警和控制作用，同時也在平臺公司和地方政府之間設(shè)立一道債務(wù)風(fēng)險防火墻。

（二）平臺公司層面

1. 政企分開，獨立經(jīng)營，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。平臺公司應(yīng)遵循“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的原則，與政府劃清權(quán)責(zé)界限，強(qiáng)化企業(yè)信用，項目融資時，做到財政不擔(dān)保，平臺公司之間不擔(dān)保，突出單個項目的運營作用，逐步弱化政府信用；恢復(fù)平臺公司作為一般企業(yè)的市場法人主體地位，成為能夠獨立核算、自負(fù)盈虧、自主經(jīng)營的擁有自主經(jīng)營管理權(quán)的法人實體；按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，完善法人治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范公司治理，加強(qiáng)股東會、董事會、監(jiān)事會制度建設(shè)，形成科學(xué)、民主決策機(jī)制。

2. 走向市場，突出主業(yè)，形成核心競爭力。走向市場，參與市場競爭是平臺公司轉(zhuǎn)型的必由之路，要從依賴政府的思想轉(zhuǎn)變?yōu)橛檬袌龅挠^點思考、決策、實施經(jīng)營管理活動，在實踐中逐步走向市場，逐步過渡為一般的市場化企業(yè)。要根據(jù)自身資產(chǎn)特點，突出主業(yè)，做強(qiáng)主業(yè)，做專主業(yè)，以主業(yè)為目標(biāo)走出一條可持續(xù)發(fā)展的道路，建立全新的經(jīng)營模式和管控模式，增強(qiáng)自身造血功能，形成自身的核心競爭能力。平臺公司要適應(yīng)時代變化，轉(zhuǎn)向為政府拉動內(nèi)需、促進(jìn)消費和內(nèi)需增長服務(wù)，比如根據(jù)自身的業(yè)務(wù)特點，轉(zhuǎn)向為新興產(chǎn)業(yè)和新經(jīng)濟(jì)服務(wù)，扶持上市公司、投資電子信息產(chǎn)業(yè)園、控股金融企業(yè)等，并逐漸形成行業(yè)的專業(yè)優(yōu)勢。

3. 開創(chuàng)新的融資渠道，引入社會閑散資金，緩解資金壓力。鑒于平臺公司產(chǎn)生的特殊背景，在很長一段時間內(nèi)，仍然是城市化建設(shè)的主要承擔(dān)者之一，仍然面臨巨大的資金壓力，傳統(tǒng)單一的“銀行貸款-土地增值收益償債”的融資模式問題凸顯。要解決資金問題，一方面，平臺公司應(yīng)努力開創(chuàng)新的融資渠道，加強(qiáng)運用資本市場提供的IPO、企業(yè)債券、中期票據(jù)、短期融資券以及產(chǎn)業(yè)投資基金等，對經(jīng)營管理較好的企業(yè)可擇機(jī)上市，實現(xiàn)資產(chǎn)證券化。另一方面，可借鑒發(fā)達(dá)國家成功經(jīng)驗，根據(jù)不同性質(zhì)的項目，逐步引入社會資金參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如BT、TOT、BOT和PPP等模式，不僅緩解政府資金壓力，還可促進(jìn)地方平臺公司加快轉(zhuǎn)型改革的步伐。

參考文獻(xiàn)

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第3篇：公共行政評論范文

[關(guān)鍵詞]財產(chǎn)稅；稅收公平；地方財政

從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上講，稅收公平性問題基本可以歸結(jié)為對稅收歸宿的討論，本質(zhì)上是稅收對相對市場價格的影響。自tiebout提出“用腳投票”的公共品提供模式以來，有關(guān)財產(chǎn)稅稅收歸宿的研究一直是經(jīng)濟(jì)學(xué)家們關(guān)注的熱點問題之一?；谶壿嫽A(chǔ)的差異，關(guān)于財產(chǎn)稅稅收公平的研究文獻(xiàn)大體形成了兩種相互對立的觀點，即“受益論”與“新論”，并分別在實證文獻(xiàn)中得到了支持。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，有關(guān)財產(chǎn)稅公平性的研究得到了進(jìn)一步拓展，但大多是上述兩種觀點的應(yīng)用。本文綜述半個多世紀(jì)以來關(guān)于財產(chǎn)稅公平性研究的理論文獻(xiàn)，一方面為國內(nèi)學(xué)者了解這一領(lǐng)域的發(fā)展?fàn)顩r與發(fā)展方向提供參考，另一方面也可以為國內(nèi)學(xué)者研究國內(nèi)物業(yè)稅的下一步改革提供有益的思路。

一、“受益論”與財產(chǎn)稅稅收公平

自庇古以來，人們對公共品的市場有效提供一直持否定態(tài)度，tiebout模型改變了這種局面，為公共品的市場提供勾勒出一個理想的“用腳投票”式的市場運作模式。盡管最初的tiebout模型并不能恰當(dāng)?shù)胤从超F(xiàn)實，但其富有開創(chuàng)性的研究成果為財產(chǎn)稅“受益論”的形成奠定了堅實的基礎(chǔ)。

財產(chǎn)稅的“受益論”觀點由hamilton、fischel和white率先提出，并由hamilton和fischel進(jìn)行了更為深入的闡述。這種觀點認(rèn)為財產(chǎn)稅是一種幾乎能夠鼓勵當(dāng)?shù)鼐用褡龀稣_財政決策的受益稅。房屋業(yè)主作為地方政府支出的主要承擔(dān)者，他們通過“用腳投票”等方式，促使地方政府在市政支出、稅收和土地使用方面選擇最佳方案，以使他們房屋價值最大化，這種選擇的結(jié)果使財產(chǎn)稅成為房屋業(yè)主對其所獲服務(wù)的支出，從而也使財產(chǎn)稅成為一個有效稅種。

“受益論”觀點在局部均衡框架內(nèi)分析稅收歸宿，認(rèn)為對房屋所征的稅是累退的，不利于公平收入分配。其基本邏輯是：由于財產(chǎn)稅是基于住宅單元價值的比例稅率，而低收入家庭在住房支出上的比重較大，所以與高收入家庭相比，低收入家庭承擔(dān)的財產(chǎn)稅義務(wù)較重。“受益論”成立需要兩個核心理論基石：一是分區(qū)制，即要求一個地區(qū)能夠有效地保證財產(chǎn)稅稅基不受新居民過多的影響；二是資本化，即要求政府支出的收益能夠充分體現(xiàn)到住房價值中。大量關(guān)于分區(qū)制的理論文獻(xiàn)都致力于不存在公共土地控制的情況，模型構(gòu)建的基礎(chǔ)是居民對于地方服務(wù)和住房需求存在收入和價格彈性，而收入與價格彈性在居民與不同的地方政府之間存在差異，這為居民對公共服務(wù)的分類選擇提供了可能。顯然，這類研究并不能很好地模擬現(xiàn)實。事實上，對土地利用的控制往往是地方政府的最重要職責(zé)之一，miller對加州雷克伍德計劃的分析、elllckson對euchd訴ambler案件的分析都試圖證明社區(qū)居民通過地方政府影響土地控制的情況確實存在。而沿著這一思路最成功的理論則是中位選民定理。中位選民定理由howard bow-en首先完善，其后經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)對該法則進(jìn)行了廣泛深入的統(tǒng)計檢驗。tnman調(diào)查了長島58個學(xué)區(qū)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)中位選民模型能夠很好地預(yù)測學(xué)校支出之間的差別；在miller對洛杉磯縣的詳盡研究中，發(fā)現(xiàn)普通選民，而不是精英才是地域合并的最終決定者；randau holcombe總結(jié)了其他類似研究，發(fā)現(xiàn)這些研究很有說服力，并提出可以用中位選民模型作為政府決策的合適基準(zhǔn)，就如完全競爭之于私有市場的基準(zhǔn)一樣。

資本化問題要求房屋購買者比較確切地了解社區(qū)之間的財政狀況以及公共服務(wù)水平的差異。oates首先提出了這一觀點并予以統(tǒng)計證明，他研究了美國新澤西州北部城市1960年的數(shù)據(jù)，認(rèn)為“如果一個城市提高稅率，并用增加的那部分稅收收入改善學(xué)校系統(tǒng)，那么回歸系數(shù)表明預(yù)算開支增加所帶來的收益可以大致抵消高稅率對地方財產(chǎn)價值所帶來的負(fù)面效應(yīng)”。此外，reimhard等也研究了其他公共事件對地方房屋價值的影響，結(jié)果表明，各種地方公共事件的影響都會非常準(zhǔn)確地體現(xiàn)在房屋價值上。

二、財產(chǎn)稅“新論”與稅收公平

與財產(chǎn)稅“受益論”相對立的另一種觀點是財產(chǎn)稅“新論”，這一觀點由mieszkowski首先提出，后經(jīng)george zodrow和mieszkowski進(jìn)一步完善成為完整的理論體系。mieszkowski通過調(diào)整harberger有關(guān)稅收歸宿的一般均衡模型，使其適用于對地方財產(chǎn)稅的分析。mieszkowski的模型將整個經(jīng)濟(jì)中的行政區(qū)域分為兩類：高稅區(qū)域與低稅區(qū)域，同時假定整個國家的資本供給完全沒有彈性，研究表明，資本所有者作為一個整體負(fù)擔(dān)了全國財產(chǎn)稅的平均稅負(fù)，mieszkowski把財產(chǎn)稅的這一特征稱為財產(chǎn)稅歸宿的利潤成分。同時，由于高收入家庭的資產(chǎn)多，他們承擔(dān)的稅賦也多，所以財產(chǎn)稅屬于累進(jìn)稅制，是有利于公平收入分配的。顯然，“新論”的這一結(jié)論與傳統(tǒng)“受益論”觀點截然相反。

另外，在zodrow-mieszki完善的“新論”模型中，資本的競爭性回報也得到了考慮。在稅率較高的行政區(qū)域中，財產(chǎn)稅使資本流出該地區(qū)，從而降低了當(dāng)?shù)厣a(chǎn)要素的生產(chǎn)率以及對這些要素的競爭性回報，最終提高了房屋價格；同時，由于資本被吸引到稅率相對較低的地區(qū)，從而使流入地的土地與工資價格上升，并使房屋與商品價格下降，這一結(jié)果被稱為財產(chǎn)稅的消費稅效應(yīng)。然而，就經(jīng)濟(jì)總體而言，財產(chǎn)稅“新論”認(rèn)為相對于利潤稅成分，消費稅效應(yīng)只起到次要作用，因此，對稅收歸宿起主要作用的是利潤稅成分。

財產(chǎn)稅“新論”同樣也依托兩個核心假設(shè)：一是資本可以因為不同地區(qū)間稅率的差異而自由流動；二是在全國范圍內(nèi)資本總量保持不變。并且，即使在一般均衡模型中加入tiebout類型的特征，這兩個基本的假設(shè)仍能保證“新論”結(jié)論的成立，因此，對“新論”的實證研究也主要集中在對其兩個假設(shè)的經(jīng)驗驗證方面。

三、稅收競爭與地方公共服務(wù)均等化

稅收競爭對地方公共服務(wù)水平的影響實際上是財產(chǎn)稅“新論”在地方公共產(chǎn)品供給上的一種應(yīng)用，也可以說是對“新論”的一種經(jīng)驗驗證。最早注意到這個問題的學(xué)者是break和oates，他們認(rèn)為，由于稅收競爭的存在，地方政府不愿對流動資本征稅的心態(tài)，可能會導(dǎo)致他們將支出控制在沒有效率的水平上，即導(dǎo)致地方公共服務(wù)的供給不足。

zodrow和mieszkowski、wilson首先對這一觀點進(jìn)行了系統(tǒng)研究，他們建立了一個存在許多相同 行政區(qū)的模型，這些行政區(qū)內(nèi)的土地是固定的，資本則可以自由流動；每個地方政府選擇其提供公共服務(wù)的數(shù)量，以使他的代表性居民的福利最大化。其結(jié)論是：如果人頭稅可行，則用人頭稅資助的公共服務(wù)是有效的，此時財產(chǎn)稅稅率為零。如果人頭稅的使用存在限制，則財產(chǎn)稅融資的結(jié)果表明地方政府選擇的公共服務(wù)會低于有效水平，原因是地方政府怕資本外流而采取稅收競爭策略，從而減少了對資本稅的使用。

brueckner對這種簡單的稅收競爭模型做了進(jìn)一步延伸，在其中加入了勞動力要素，且允許這一要素根據(jù)其對不同公共服務(wù)的偏好而分屬不同的行政區(qū)域，進(jìn)而在模型中融入了勞動力要素在不同行政區(qū)域間流動的影響，結(jié)果表明仍然會出現(xiàn)稅率和公共服務(wù)水平低于有效水平的特點。一般來說，wilson證明，即使在比基本模型更復(fù)雜的考慮生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的模型中，只要征收財產(chǎn)稅降低了地方資本存量，那么公共服務(wù)提供水平低下的結(jié)果就會產(chǎn)生。不過，如果行政區(qū)域面積可變時，公共服務(wù)數(shù)量不足的問題會有所減輕。而當(dāng)大的行政區(qū)域與小的行政區(qū)域共存時，大的行政區(qū)域比小的行政區(qū)域提供的邊際服務(wù)水平更接近于有效水平。當(dāng)然，小的行政區(qū)域也可能會提供過高的公共服務(wù)水平，因為在小行政區(qū)域相對低稅率會使小行政區(qū)域獲得巨大的資本存量。

關(guān)于稅收競爭導(dǎo)致公共服務(wù)低水平提供的傳統(tǒng)理論都遵循了一些相當(dāng)嚴(yán)格的假設(shè)，諸如地方公共服務(wù)不會出現(xiàn)人口規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、地方公共服務(wù)的提供完全由選民意愿決定等。而事實上，公共產(chǎn)品的基本特征決定了其人口規(guī)模效應(yīng)存在的必然性，出于政治或其他方面的考量，地方政府對公共品的提供也可能存在市場勢力。因此，關(guān)于財產(chǎn)稅稅收競爭的最新理論也在這些方面進(jìn)行了一些嘗試。wilson證明，當(dāng)?shù)胤焦卜?wù)具備規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)時，稅收競爭模型不一定會產(chǎn)生公共服務(wù)水平低下的結(jié)果。luc noi-set將稅收輸出分析融入到標(biāo)準(zhǔn)的稅收競爭模型中，放棄了傳統(tǒng)稅收競爭模型中一個經(jīng)濟(jì)體只生產(chǎn)一種產(chǎn)品的假定，并進(jìn)一步假設(shè)這個經(jīng)濟(jì)體中某個地區(qū)對某個特定產(chǎn)品具有專業(yè)化優(yōu)勢，即在這個產(chǎn)業(yè)上具有市場勢力。結(jié)果表明，面對家庭與企業(yè)的利益權(quán)衡，政府可以通過對可流動的資本征稅獲得壟斷租金，從而通過稅收輸出或租金收益給本地居民以直接的福利增加，并且，這種福利的增加完全可能超出由于稅收競爭引致的資本流出而導(dǎo)致的福利損失。toshihiro ihori與c.c.yang在稅收競爭模型中植入了行政區(qū)域內(nèi)政策制定與實施的政治競爭模型。他們構(gòu)建了一個有n個相同地區(qū)(n表示競爭強(qiáng)度)、n個居民、資本與勞動兩種生產(chǎn)要素的模型，并假定一個地區(qū)中位選民擁有的資產(chǎn)數(shù)量小于這一地區(qū)平均的資產(chǎn)數(shù)量。于是政治家為選舉獲勝而對稅收政策的選擇可以導(dǎo)致地區(qū)間的一個最優(yōu)競爭強(qiáng)度，而這個競爭強(qiáng)度剛好可以保證公共服務(wù)的有效供給；并且如果稅收競爭低于最優(yōu)競爭強(qiáng)度，則加強(qiáng)稅收競爭有利于社會凈收益的增加。

四、財產(chǎn)稅改革、限制措施與稅收公平

美國財產(chǎn)稅改革的主要原因是納稅人的公平要求，也與財產(chǎn)稅的特點密不可分。arthur o'sullivant以時間為軸線，介紹了美國財產(chǎn)稅的改革歷史。20世紀(jì)初，美國實施了最古老的稅收限制形式，即對特別類型(級別)的地方政府的財產(chǎn)稅率進(jìn)行限制；大蕭條時期，由于公民不愿意為地方政府公共設(shè)施建設(shè)而承擔(dān)納稅義務(wù)，第一次財產(chǎn)稅革命發(fā)生了，在1932年和1933年，美國共有16個州通過稅收限制，其中大部分的措施都全面地對地方財產(chǎn)稅稅收設(shè)定了一個最高上限；加利福尼亞第13號提案的通過標(biāo)志著現(xiàn)代財產(chǎn)稅稅收革命的開始，在1960年代以后，大部分現(xiàn)代財產(chǎn)稅限制直接或間接地涉及到對財產(chǎn)稅收入增長率的限制，此外，把對財產(chǎn)稅稅率的限制與對評估價值增長率的限制結(jié)合使用的措施也開始在一些地方政府使用。進(jìn)而arthuro'sullivan給出了地方政府進(jìn)行稅收限制的主要原因：一是居民財產(chǎn)稅在其支出中所占比重的增加；二是為了抵消政府間轉(zhuǎn)移支付的增加而引致的減少財產(chǎn)稅的要求；三是從財產(chǎn)稅過渡到對使用者收費的要求。

對于現(xiàn)代財產(chǎn)稅限制的影響。preston和ichniowski調(diào)查了1976—1986年間在市政府層次上的財產(chǎn)稅限制對財政收入的影響，結(jié)果表明財產(chǎn)稅限制減少了財產(chǎn)稅稅收收入及其在財政收入中的比重，同時，地方政府其他形式的財政收入增加了，政府間的轉(zhuǎn)移支付也同時增加了。figho和sullivant設(shè)計了一個用于分析地方政府對稅收限制反映的簡單模型，模型假定政府使用兩種投入：管理投入和服務(wù)投入，只生產(chǎn)一種公共產(chǎn)品的情況。假定地方官員有一個支付函數(shù)，并在他們的預(yù)算限制下使其支付額最大化，如果預(yù)算限制是由稅法決定的，則支付最大化的投入組合必須滿足如下條件：政府官員在管理投入和服務(wù)投入間的邊際替代率(mrs)必須等于要素價格。顯然，如果支付函數(shù)與生產(chǎn)函數(shù)一樣，那么投入組合的選擇就是有效的，否則政府的投入組合就缺乏效率，此時，預(yù)算消減會導(dǎo)致地方政府改變它的投入組合與產(chǎn)出水平。然而對這一模型的實證檢驗存在相互矛盾的結(jié)論：figlio提供的證據(jù)表明稅收限制會導(dǎo)致地方政府削減服務(wù)投入而不是管理投入；dye和mcguire則給出了相反的結(jié)論。這種實證方面的差異或許可以用地方政府操縱選民的能力加以解釋，即如果一單位稅收削減帶來的公共產(chǎn)品的損失越大，那么公民就越有可能同意通過地方政府的越限試圖，從而消除稅收限制的沖擊；反之則反是。

財產(chǎn)稅限制的影響也體現(xiàn)在其他方面。人們認(rèn)為政府雇員工資過高可能是導(dǎo)致稅收限制的一個主要原因，figlio研究了在實施限制和不實施限制的州中教師的工資，結(jié)論是實施稅收限制的州中教師工資更低。o'sullivan、shefffint和sexton分析了基于購置價值稅收體系的加利福尼亞的財產(chǎn)稅改革，結(jié)果發(fā)現(xiàn)老年人與低收入私房業(yè)主是兩類受益人群，很明顯，這兩類人群的遷移率低于平均值。這說明，只要市場價格的增長快于再評估限制，以購置價值為基準(zhǔn)的稅收體系就會導(dǎo)致水平方向的不公平，即市場活動越頻繁的人需要支付越高的財產(chǎn)稅。shires以地方政府是否有權(quán)從一項來源中吸納財政收入作為判斷地方政府是否對財政收入具有控制權(quán)的標(biāo)志，其具體分析了加利福尼亞州1978年和1995年受地方政府控制的財政收入的變化，結(jié)果表明受地方政府控制的財政收入大幅下降。

第4篇：公共行政評論范文

關(guān)鍵詞:高校;行政管理專業(yè);公共行政;教學(xué)

一、公共行政與高校行政管理專業(yè)

(一)公共行政的起源與特質(zhì)

公共行政是社會科學(xué)中的重要研究領(lǐng)域之一。它從政治學(xué)當(dāng)中分離出來、形成自身特有的學(xué)術(shù)研究體系，至今已有上百年的歷史。公共行政研究起源于美國，而后經(jīng)由不斷的探索和創(chuàng)新而拓展到世界各地，為現(xiàn)代政府的行政管理改革和發(fā)展做出了不可替代的貢獻(xiàn)。對公共行政研究的產(chǎn)生是當(dāng)時社會發(fā)展和政治環(huán)境的必然要求。19世紀(jì)末的資本主義發(fā)展迅速，在實現(xiàn)了社會生產(chǎn)力高速向前推進(jìn)的同時、也使得社會矛盾日益復(fù)雜、層出不窮。當(dāng)時，美國的政治舞臺上“政黨分贓制”(Spoilssys-tem)一度大行其道，由選舉造成的周期性政治震蕩導(dǎo)致了一輪又一輪的政治官員更替;這種人員頻繁更迭進(jìn)一步使得政府管理工作非常不穩(wěn)定，公共政策也難以長期堅持和落實。行政管理變革的要求迫在眉睫，1883年美國通過了《彭德爾頓法案》，宣告了美國行政文官制度的建立和“政黨分贓制”的終結(jié)。為了回應(yīng)社會現(xiàn)代化對政府管理的新要求，同時也作為對行政文官制度的深度理論闡釋，1887年托馬斯•伍德羅•威爾遜(ThomasWoodrowWilson)在《政治科學(xué)(季刊)》上發(fā)表了名為《行政學(xué)研究》的論文，明確地提出了在當(dāng)時社會背景下公共行政學(xué)作為一門獨立學(xué)科產(chǎn)生出來的必要性。1900年，弗蘭克•約翰遜•古德諾(FrankJohnsonGoodnow)發(fā)表了《政治與行政》一文，指出了美國環(huán)境下實現(xiàn)政治與行政二者協(xié)調(diào)的特有方式即法外調(diào)節(jié)。與此同時，弗雷德里克•溫斯洛•泰勒(FrederickWinslowTaylor)和亨利•法約爾(HenriFayol)在各自的大型企業(yè)管理實踐當(dāng)中也總結(jié)了可以用于行政管理的、普適性的管理原則，認(rèn)為管理是可以通過學(xué)校教育來習(xí)得的。由此可見，公共行政研究自其誕生之初，就是兼具理論性與實踐性的;而這一特點在后來的公共行政研究發(fā)展當(dāng)中則得到了更為充分的體現(xiàn)。1926年倫納德•懷特(LeonardD．White)所寫作的《行政學(xué)導(dǎo)論》作為世界上第一本論述公共行政學(xué)的大學(xué)教材，對各大學(xué)的公共行政專業(yè)教學(xué)提供了前所未有的幫助。同期盧瑟•古利克(LutherGulick)根據(jù)自己在美國公共行政研究所的實踐研究提出了“一體化行政原則”，由此公共行政研究的“價值中立”取向和“政治無涉”立場達(dá)到了一個新的高峰。至此，傳統(tǒng)的公共行政研究在理論和實踐兩方面都奠定了深厚的學(xué)科基礎(chǔ)。隨著各派學(xué)者對公共行政研究探索的不斷深入，這門學(xué)科的內(nèi)容逐漸變得更加豐富，其研究視角和價值判斷立場也不時有變化的傾向，整體呈現(xiàn)出“螺旋式前進(jìn)”的狀態(tài)。歷經(jīng)一百多年的發(fā)展，公共行政如今已經(jīng)成為政治學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)等多種學(xué)科相互交叉和滲透的一門綜合性學(xué)科。由此，高校當(dāng)中建立的行政管理專業(yè)也與之相適應(yīng)，體現(xiàn)出了綜合性、交叉性和應(yīng)用性強(qiáng)的特點。

(二)我國公共行政學(xué)的重建與高校行政管理專業(yè)發(fā)展

我國高校的行政管理專業(yè)的建立，源于我國社會科學(xué)界對公共行政這一研究領(lǐng)域的重新重視。1982年1月29日，人民日報發(fā)表了學(xué)者夏書章的文章《把行政學(xué)的研究提上日程是時候了》，使得原本在1952年的全國高校院系大調(diào)整過程中被撤銷的公共行政學(xué)科目得以恢復(fù)，重新回到我國學(xué)術(shù)界的關(guān)注和研究領(lǐng)域。1984年8月，國務(wù)院辦公廳和勞動人事部共同舉辦的行政管理研討會在吉林市召開，反映出政府對公共行政研究開始了正式的重視。而1988年中國行政管理學(xué)會的成立，更是被譽為中國公共行政研究發(fā)展史上的重要里程碑之一［1］。自學(xué)科重建之始直到20世紀(jì)90年代末期，中國公共行政研究的主要任務(wù)是學(xué)科重建，即建立學(xué)位點和教育體系。有相當(dāng)一部分質(zhì)量較高的公共行政研究都在這一時期產(chǎn)生，但從整體上來講仍然存在著某些不足之處，例如:研究隊伍規(guī)模有限，對于研究的重視程度還有待進(jìn)一步提高;研究范圍仍然比較狹窄，專業(yè)化的程度需要繼續(xù)加強(qiáng);研究內(nèi)容大多以概念討論和辨析的層面為主，對我國的本土實踐問題的關(guān)注也較少，以及對研究方法的重視和應(yīng)用尚顯不夠。對于根植于西方國家的公共行政這一領(lǐng)域的研究，基本上處在吸收借鑒的階段，并且主要是通過吸取西方對公共行政研究早期與中期的成果來實現(xiàn)的。隨著研究的不斷深入，以及全球化和國際化大環(huán)境的廣泛影響，我國的公共行政研究也在逐步拓寬領(lǐng)域、越來越多地結(jié)合本土實踐分析和解決實際問題，呈現(xiàn)出良好的發(fā)展勢頭［2］38—39。我國各大高校設(shè)立的行政管理專業(yè)也呈現(xiàn)出了與公共行政研究存在某些相似之處的發(fā)展趨勢。自學(xué)科重建至今為止，我國各大高校相繼開設(shè)的行政管理專業(yè)作為對公共行政這一領(lǐng)域的教學(xué)研究的延展，與國外高校的相近專業(yè)相比較而言，可以說是雖然起步較晚，但卻發(fā)展較快，無論是在辦學(xué)規(guī)模和辦學(xué)質(zhì)量方面都一直有所提升，三十多年的時間里已經(jīng)為我國的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)輸送了大批兼?zhèn)鋵I(yè)知識與實踐能力的高素質(zhì)人才。截至2010年9月，全國開設(shè)行政管理專業(yè)的院校已有308所［3］。我國高校的行政管理專業(yè)學(xué)術(shù)研究推動著公共行政研究不斷取得新的進(jìn)展，而學(xué)術(shù)研究水平的提高反過來又為高校行政管理專業(yè)的教學(xué)提供了進(jìn)一步的基礎(chǔ)和素材。因此，高校行政管理專業(yè)教學(xué)當(dāng)中遇到的難點，也正是公共行政這一研究領(lǐng)域的內(nèi)容與特質(zhì)所決定的。

二、高校行政管理專業(yè)教學(xué)中的難點所在

我國公共行政學(xué)的發(fā)展過程帶有濃厚的“移植”色彩，主要表現(xiàn)為研究范疇與學(xué)科結(jié)構(gòu)的“移植”，理論范式和研究方法的效仿，以及西方公共行政學(xué)的流派、思潮、熱點問題等等在我國國內(nèi)引起的關(guān)注與共鳴。在我國，公共行政研究是國際化與本土化的有機(jī)統(tǒng)一:國際知識的引進(jìn)和消化屬于國際化，立足本土需求的外來知識的加工和新知識的生產(chǎn)屬于本土化，本土知識的輸出又屬于國際化的范疇。而就目前的情況而言，我國“對西方理論和治理模式的了解具有高度同質(zhì)化色彩，而對其內(nèi)部的豐富性和異質(zhì)性缺乏足夠的把握”［4］。因此，如何正確認(rèn)識西方理論與中國國情之間的適配性，避免在西方的理論視角和研究方法面前被動受限，落入“簡單西化”的窠臼，則成為值得我們給予高度關(guān)注的研究議題。這一議題在高校行政管理專業(yè)的教學(xué)環(huán)節(jié)當(dāng)中，則凸顯出更為重要的一面。高校的行政管理專業(yè)教學(xué)分為本科生教學(xué)和研究生教學(xué)兩類，這兩類教學(xué)在課程體系設(shè)置、教材選擇和教學(xué)過程管理等方面雖然有一定的差異，但仍存在某些共性可循，教學(xué)環(huán)節(jié)遇到的難點也具有共同之處。

(一)課程體系設(shè)置

高校行政管理專業(yè)的課程體系設(shè)置體現(xiàn)了公共行政研究的理論實踐雙重性。一般來說，本科階段設(shè)置的課程主要分為學(xué)科基礎(chǔ)課、專業(yè)課(分為專業(yè)必修課和專業(yè)選修課兩類)、全校選修課、社會實踐和學(xué)位論文這幾大模塊。其中，除了全校選修課內(nèi)容與行政管理專業(yè)理論沒有直接關(guān)系之外，其他幾大模塊的課程都在一定程度上與公共行政研究有直接聯(lián)系。例如，學(xué)科基礎(chǔ)課涉及政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、行政學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)等;專業(yè)課則有中國政府與政治、西方政治制度、西方行政學(xué)說史、行政領(lǐng)導(dǎo)學(xué)、市政管理學(xué)、公共政策分析、公共關(guān)系學(xué)等;社會實踐要求學(xué)生參與一定的政府機(jī)關(guān)或者企事業(yè)單位等相關(guān)職位的實習(xí)活動;學(xué)位論文更是考量學(xué)生對本科四年學(xué)習(xí)的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。而在研究生階段，課程的幾大模塊劃分基本不變，但受到學(xué)習(xí)年限的影響，使得每個模塊所包括的課程種類和數(shù)量都有所減少，但在課程內(nèi)容和深度上較之本科階段卻有了進(jìn)一步的提升，對學(xué)生的學(xué)習(xí)自主性和思維創(chuàng)新性也提出了更高的要求。正如我們對公共行政學(xué)這門學(xué)科的理解，行政管理專業(yè)的課程同樣呈現(xiàn)出綜合性、交叉性、理論實踐并重性的多學(xué)科復(fù)合特色。首先，目前我國高校行政管理專業(yè)的課程設(shè)置體系始于我國公共行政研究在20世紀(jì)80年代中期的復(fù)興，故而起初基本上借鑒的就是國外高校的相關(guān)專業(yè)設(shè)置模式，其課程包容性強(qiáng)、涵蓋了公共行政研究涉及到的絕大多數(shù)學(xué)科，而這一模式一直沿用至今。其次，公共行政研究不僅重視理論的學(xué)習(xí)，更加注重實踐應(yīng)用，并非純粹“務(wù)虛”的研究學(xué)習(xí)。因此，不僅僅是社會實踐這一門課程在整個專業(yè)課程體系當(dāng)中很必要，而是所有課程都需要學(xué)生經(jīng)過自己對現(xiàn)實生活的參與、理解和感悟才能夠真正融會貫通。再次，課程體系中涉及到的大部分課程所在學(xué)科都產(chǎn)生于西方國家并在西方得到了長足發(fā)展，已經(jīng)積累起了相當(dāng)?shù)难芯炕A(chǔ)并取得了大量的研究成果。雖然在我國的研究時間也已不短，但學(xué)術(shù)界長期以來的理論視角和研究路徑仍然是以參考西方的研究成果為主，中國化的研究理論尚未真正充分建立起來。由上所述，如何對課程體系加以改進(jìn)，在課程體系中更多凸顯中國特色，是值得深思的。

(二)課程教材選擇

想要一門課程達(dá)到良好的教學(xué)效果，與適當(dāng)?shù)慕滩氖褂檬欠植婚_的。高校行政管理專業(yè)課堂教學(xué)所使用的教材，大體上可以分為三類:一是國內(nèi)學(xué)者根據(jù)自己的研究經(jīng)驗積累，參考了大量學(xué)術(shù)資料之后進(jìn)行的原創(chuàng)編寫，此類教材有北京大學(xué)出版社的“新編公共行政與公共管理學(xué)系列教材”“21世紀(jì)公共管理學(xué)系列教材”、中國人民大學(xué)出版社的“21世紀(jì)公共管理系列教材”等等;二是國內(nèi)學(xué)者挑選比較經(jīng)典的、評價較高的、使用口碑較好的國外著作，通過合法渠道得到授權(quán)，再翻譯成中文版本并在國內(nèi)出版(中譯本一般都會適度地去除不適宜中國國情的內(nèi)容)，此類教材有中國人民大學(xué)出版社的“公共管理與公共行政經(jīng)典譯叢”系列著作等等;三是原版的外文教材，或者是前面所述中譯本的原文教材，或者是其他在國內(nèi)尚未有中譯本但質(zhì)量較好的學(xué)者著作。原版外文教材大多由一線教師推薦給學(xué)生用作前兩類教材的補(bǔ)充，或者對教學(xué)內(nèi)容感興趣的學(xué)生可以將其當(dāng)作課外參考書目使用。不同高校的行政管理專業(yè)的教學(xué)安排差異性很大，所使用的教材也包括了以上三大類，具體到著作的作者和出版社可以說是不計其數(shù)。以上三類教材各自具有不同的特點，在實際的教學(xué)使用當(dāng)中也各有利弊:第一類國內(nèi)學(xué)者自行編寫的原創(chuàng)教材，從目錄章節(jié)編排到行文用詞都更為貼合中國人的閱讀習(xí)慣和學(xué)習(xí)思維，因此學(xué)生使用起來難度最低，適合本科生教學(xué)使用;缺陷是往往以純粹的文字內(nèi)容為主，顯得內(nèi)容枯燥。第二類國內(nèi)學(xué)者出版的國外教材中譯本，根據(jù)中國國情適度刪除了書中不適合教學(xué)的內(nèi)容，較好地保留了原書中基本的理論體系和趣味敘述，無論是理論知識還是具體案例都能夠體現(xiàn)出顯著的西方特色。由于語言敘述差異和文化習(xí)慣有別，學(xué)生初始閱讀可能會存在某些理解難點，需要教師指點和多次反復(fù)學(xué)習(xí)才能適度克服，適合研究生教學(xué)以及學(xué)有余力的本科生使用;缺陷是教材內(nèi)容完全來自西方，與我國本土現(xiàn)實差異較大，學(xué)習(xí)有一定的難度。另外，由于原書語言所限，文字難免不夠簡練。第三類原版的外文教材，則是直接采取“拿來主義”進(jìn)行知識灌輸，從語言到內(nèi)容都是“全盤西化”的，因此適合外文基礎(chǔ)較好的學(xué)生使用，也可作為研究生教學(xué)的推薦參考書目;缺陷是書中可能存在不適合于我國本土教學(xué)的內(nèi)容，容易對學(xué)生的理解造成一定的干擾。因此總體來說，如何管理、使用好教材，使其更有利地服務(wù)于教學(xué)也是難點之一。

(三)教學(xué)過程控制

根據(jù)對現(xiàn)實狀況的考察可以發(fā)現(xiàn):高校行政管理專業(yè)的課堂教學(xué)大多以理論傳授為主，雖然有相當(dāng)程度的社會實踐要求，但并不是課堂教學(xué)的主體活動，因此對理論知識的傳授成為課堂教學(xué)過程當(dāng)中最主要的一個環(huán)節(jié)。由前所述可知，在高校行政管理專業(yè)的課堂教學(xué)過程中傳授的基礎(chǔ)知識有不少來自西方理論。然而，如何在指導(dǎo)學(xué)生理解基本理論的同時，闡明來自西方的理論知識在中國特色背景下的適用局限性;如何在掌握和辨別西方理論的基礎(chǔ)之上自發(fā)提煉出新的適合中國國情的公共行政學(xué)理論，解釋中國國情下的本土實踐，這些都是課堂教學(xué)過程中經(jīng)常會面臨的問題。高校行政管理專業(yè)的本科教學(xué)以基礎(chǔ)知識為主，由于考慮到現(xiàn)實需求和學(xué)生的實際學(xué)習(xí)能力，主要目標(biāo)是讓學(xué)生了解和掌握一定的學(xué)科基礎(chǔ)理論，努力拓寬知識面，盡量按照“寬口徑”的人才培養(yǎng)模式來進(jìn)行教學(xué)。因此，教學(xué)的課程科目雖然較多，但內(nèi)容一般不會過深。這就突顯出課堂教學(xué)中教師引導(dǎo)的重要作用。政治學(xué)、行政學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科基礎(chǔ)課，對學(xué)生要求的重點放在理論知識理解方面和對課程內(nèi)容體系的整體把握方面;專業(yè)課對于學(xué)生的要求較之學(xué)科基礎(chǔ)課要略高一些，考察學(xué)生在掌握了學(xué)科基礎(chǔ)知識之后對于更加復(fù)雜問題的分析能力，而且教學(xué)內(nèi)容也更為集中傾向于公共行政的研究視角。因而，如何引導(dǎo)學(xué)生在接受理論知識的同時，對其在解釋中國本土實踐的局限性方面形成清晰認(rèn)識，仍是需要克服的難點。在研究生教學(xué)過程當(dāng)中，則更應(yīng)注意以上問題。研究生階段的教學(xué)科目較少但具有一定的研究深度，在學(xué)生已然具備了一定的知識基礎(chǔ)和理解能力之后，鼓勵學(xué)生進(jìn)行自發(fā)思考、提問與探索。這就對教師的課堂掌控能力提出了更高的要求，如何做好“中”實踐與“西”理論的有機(jī)結(jié)合，避免學(xué)生的思維被西方價值觀所占據(jù)，杜絕“言必稱西方”的情況在課堂出現(xiàn)，也是擺在教師面前的難題，這些都必須要引起足夠的重視。

三、解決高校行政管理專業(yè)教學(xué)難點的若干建議

分析高校行政管理專業(yè)教學(xué)中的難點，有利于我們對在教學(xué)過程中已經(jīng)取得的經(jīng)驗教訓(xùn)進(jìn)行反思和總結(jié)，對教學(xué)實踐當(dāng)中存在的不足之處得出更加清醒的認(rèn)識;而明確了問題所在之后，接下來就要積極提出解決問題的對策，做到有的放矢，方能避免資源浪費，也能幫助我們聚焦問題的核心，從而進(jìn)行更加有針對性的處理。

(一)課程設(shè)置方面

1.完善課程體系，增加實踐內(nèi)容

要對現(xiàn)有的行政管理專業(yè)課程設(shè)置方案進(jìn)行優(yōu)化整合，在保留現(xiàn)有的學(xué)科基礎(chǔ)課、專業(yè)課、學(xué)位論文等模塊的基礎(chǔ)上，增加社會實踐在整個課程設(shè)置體系當(dāng)中所占的學(xué)分比例，要求學(xué)生在課余到黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位進(jìn)行實習(xí)或者志愿服務(wù)等活動，并且要求上交實習(xí)證明，撰寫實踐報告和論文;在具體的課程教學(xué)當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)鼓勵學(xué)生通過參與課外實踐的形式切身感受公共行政學(xué)在中國本土實踐當(dāng)中的實際應(yīng)用情況，從而加深對學(xué)科知識的真正理解，有條件的高校還可以探索將學(xué)生課外實踐情況以一定的比例計算進(jìn)該門課程的總成績當(dāng)中;鼓勵學(xué)生將課外實踐中的所思所想作為學(xué)位論文的研究問題提出來，并且根據(jù)自己所獲得的一手資料撰寫學(xué)位論文;加強(qiáng)對學(xué)生參與課外實踐的重要性的宣傳。

2.調(diào)整課程科目，增加選修課程

要對現(xiàn)有的行政管理專業(yè)課程科目進(jìn)行一定的調(diào)整，在保證專業(yè)必修課數(shù)量、不過分增加學(xué)生負(fù)擔(dān)的前提下，增加專業(yè)選修課的數(shù)量，給學(xué)生更多的自主選擇性;教師在開設(shè)專業(yè)選修課的時候，應(yīng)以研究中國本土公共行政學(xué)相關(guān)問題為核心，增加對于國內(nèi)公共行政學(xué)相關(guān)問題的探討，引導(dǎo)學(xué)生對本土實踐問題產(chǎn)生興趣，鼓勵學(xué)生閱讀國內(nèi)學(xué)者關(guān)于中國本土公共行政學(xué)相關(guān)研究的著作并認(rèn)真思考。

(二)教材選擇方面

1.鼓勵使用國內(nèi)學(xué)者原創(chuàng)編寫的教材

對于國內(nèi)已經(jīng)有相當(dāng)多研究積累成果的學(xué)科和課程，在教學(xué)過程中應(yīng)當(dāng)讓教師優(yōu)先選用國內(nèi)學(xué)者原創(chuàng)編寫的教材，作為該門課程的主要參考書目使用;應(yīng)當(dāng)鼓勵教師根據(jù)自身的研究成果、教學(xué)經(jīng)驗和本專業(yè)教學(xué)大綱來自行編寫課堂教學(xué)講義，作為學(xué)生溫習(xí)與參考之用，但要注意教師不應(yīng)強(qiáng)行向?qū)W生指定必須購買自己編寫并出版的教材。

2.適度使用國內(nèi)學(xué)者翻譯的國外教材

對于國內(nèi)已經(jīng)有一定研究成果的學(xué)科和課程，在優(yōu)先選擇國內(nèi)學(xué)者原創(chuàng)編寫教材的同時，可以根據(jù)實際情況需要適度使用一些國內(nèi)學(xué)者所翻譯的、較為優(yōu)質(zhì)的、已去除不適合內(nèi)容的原版教材中譯本，作為課堂教學(xué)的補(bǔ)充參考書目，供感興趣的或是學(xué)有余力的學(xué)生在課外閱讀;在研究生教學(xué)當(dāng)中，可以適度增加原版教材中譯本在參考書目當(dāng)中的使用比例;教師應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎處理原版教材中譯本的使用，向?qū)W生闡明該種參考書目的特質(zhì)和局限性，必要時加強(qiáng)對學(xué)生的指導(dǎo)。

3.嚴(yán)格管理西方原版教材的使用

對于某些學(xué)科由于國內(nèi)研究和發(fā)展水平所限，需要使用西方原版教材以便于學(xué)生理解和吸收最新知識的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行專門備案。教育部部長袁貴仁指出:“加強(qiáng)對西方原版教材的使用管理，絕不能讓傳播西方價值觀念的教材進(jìn)入我們的課堂?！保?］目的是堅決捍衛(wèi)高校這一與社會主義核心價值觀的重要陣地，防止高校課堂教學(xué)被“精神污染”所侵蝕。因此，對于西方原版教材的使用，必須嚴(yán)格進(jìn)行管理;教師在需要使用西方原版教材的時候，要指導(dǎo)學(xué)生認(rèn)真分辨教材內(nèi)容，自覺批判和抵制其中不適宜的部分。

(三)教學(xué)過程方面

1.把握好教學(xué)流程

教師要在有限的時間內(nèi)講解教學(xué)內(nèi)容的重點和難點。在采用具體案例分析時要強(qiáng)調(diào)“中”和“西”之間的差異。同時，還要注意掌控課堂討論的方向，不向?qū)W生傳遞歪曲錯誤的言論和思想觀念，發(fā)現(xiàn)學(xué)生有理解偏差時要及時糾正。教師本人要堅定不移地踐行社會主義核心價值觀，端正學(xué)術(shù)態(tài)度，課堂教學(xué)也絕對不能“言必稱西方”;若發(fā)現(xiàn)學(xué)生當(dāng)中出現(xiàn)不良話題，也必須堅決予以制止和勸導(dǎo)。正如教育部部長袁貴仁所講:“決不允許各種攻擊誹謗黨的領(lǐng)導(dǎo)、抹黑社會主義的言論在大學(xué)課堂出現(xiàn);決不允許各種違反憲法和法律的言論在大學(xué)課堂蔓延;決不允許教師在課堂上發(fā)牢騷、泄怨氣，把各種不良情緒傳導(dǎo)給學(xué)生。要強(qiáng)化理論武裝和正面引導(dǎo)，充分發(fā)揮課堂教學(xué)主渠道作用?！保?］

2.以教學(xué)促進(jìn)科研

教師要對教學(xué)過程中遇到的問題進(jìn)行總結(jié)，并在科研過程中努力解決這些問題，整體地提升經(jīng)驗研究的質(zhì)量，通過繼續(xù)拓展研究領(lǐng)域、扎根真實世界，開展中國公共行政的經(jīng)驗研究，并基于對中國經(jīng)驗的研究基礎(chǔ)進(jìn)行具有本土特色的理論建構(gòu);要繼續(xù)重視規(guī)范研究，探討和反思我國在當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型期產(chǎn)生的價值規(guī)范性問題并做出合理的闡釋;提高公共政策研究的科學(xué)化程度，積極吸收學(xué)科前沿的學(xué)術(shù)成果來豐富和發(fā)展我們對于公共行政學(xué)的新的認(rèn)知，滿足中國特色社會主義建設(shè)新時期的理論和實踐需求［2］42—44。

四、結(jié)束語

整體縱觀我國的行政管理本土實踐經(jīng)驗，其復(fù)雜程度絕非僅僅是通過西方的公共行政學(xué)理論視角就可以完全涵蓋和充分解釋的。我國的公共行政學(xué)研究應(yīng)當(dāng)在國家轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗基礎(chǔ)之上，形成屬于自己的概念、建立一套屬于我們自己的理論體系，而并非只是跟隨美國公共行政學(xué)的理論解釋而為。因此，我國的公共行政學(xué)應(yīng)該努力超越傳統(tǒng)公共行政學(xué)研究當(dāng)中的“管理學(xué)定位”［2］42。與此相應(yīng)，我國高校的行政管理專業(yè)教學(xué)也應(yīng)積極跟隨本土公共行政學(xué)研究的步伐，立足中國國情，處理好“中西結(jié)合”中的難點，區(qū)分開“中西之間”的差異，在熟悉研習(xí)西方理論的基礎(chǔ)上構(gòu)建出一套能夠充分闡釋中國國情的特色理論體系，并且將其應(yīng)用拓展到高校的教學(xué)實踐當(dāng)中，使學(xué)生能夠在價值觀的指引下端正學(xué)習(xí)態(tài)度、服務(wù)社會，從而真正實現(xiàn)中國本土公共行政學(xué)的教研一體化。

作者:田舒 單位:北京化工大學(xué)

參考文獻(xiàn):

［1］李春根，金俊宏．高校行政管理專業(yè)教學(xué)與人才培養(yǎng)模式探析［C］//“經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與政府轉(zhuǎn)型”理論研討會暨湖北省行政管理學(xué)會2010年年會論文集(下)．武漢:湖北省行政管理學(xué)會，2011:664．

［2］馬駿．中國公共行政學(xué)研究:反思與展望［J］．公共行政評論，2012，(1):38—39．

［3］吳波，傅志明，于秀琴．我國高校行政管理專業(yè)人才培養(yǎng)模式探析———基于上海、武漢與杭州10所高校的調(diào)研分析［J］．高教研究與實踐，2012，(2):20—25．

第5篇：公共行政評論范文

新公共管理從新西蘭、英、美等西方發(fā)達(dá)國家的政府實施“以市場為基礎(chǔ)、政府企業(yè)化”的改革開始,在對傳統(tǒng)公共行政進(jìn)行批判的基礎(chǔ)上,采用企業(yè)管理技術(shù)、強(qiáng)化服務(wù)及顧客導(dǎo)向、在公共行政體系內(nèi)引入市場機(jī)制及競爭功能〔1〕,以提高公共管理的經(jīng)濟(jì)、效率和效益,解決政府面臨的財政、管理和信任危機(jī)。20世紀(jì)90年代以來,新公共管理逐漸成為一種國際化的政府改革潮流而倍受推崇。作為對傳統(tǒng)公共行政的反思和改革,新公共管理無疑具有一定程度的創(chuàng)新性。它擺脫了傳統(tǒng)官僚桎梏,開拓了公共行政學(xué)的理論視野,也體現(xiàn)了公共部門管理研究的新成就。一些西方學(xué)者認(rèn)為,它是面對市場失靈和政府失靈的新選擇,是在政府干預(yù)市場失靈的政策又導(dǎo)致了政府失靈時找到的新出路。國內(nèi)一些學(xué)者也認(rèn)為它反映了全球化、信息化和知識經(jīng)濟(jì)時代對政府管理所提出的新要求,對我國行政理論和改革實踐產(chǎn)生了不可忽視的影響。然而,同時由于它取自不同學(xué)科的理論、觀點和技術(shù),卻沒有經(jīng)過系統(tǒng)的梳理,甚至是將一些相互對立、排斥或矛盾的內(nèi)容生硬地拼湊在一起,因此出現(xiàn)觀點含糊不清,目的與途徑有時互相沖突的現(xiàn)象,導(dǎo)致了新公共管理在理論上的內(nèi)在矛盾。因此,究竟如何理解新公共管理的實質(zhì)對我國的政府改革至關(guān)重要。本文從分析新公共管理理論中存在的內(nèi)在矛盾出發(fā),揭示其管理主義的實質(zhì),以期我們在吸收和借鑒新公共管理模式時有更理性地把握。

1.承認(rèn)公私部門的異質(zhì)性卻又強(qiáng)調(diào)管理的一般性。一方面,新公共管理者清醒地認(rèn)識到:政府行政部門與私人企業(yè)是根本不同的兩種組織機(jī)構(gòu),前者是需要為公民謀求公共利益的公共機(jī)構(gòu),后者是為顧客提供商品和勞務(wù)、謀求利潤最大化的市場競爭者。比如歐文•休斯就從強(qiáng)制決策、政治責(zé)任、政治權(quán)力、評估目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的模糊性和控制與協(xié)調(diào)的困難等方面探討了公私部門的差異〔2〕?？梢?他們無法否認(rèn)政府在保障平等、防止歧視、政策管理及保持全社會的凝聚力等方面起著私營企業(yè)無法替代的作用。既然如此,政府官員就不能像企業(yè)人員那樣在市場競爭中追求利潤最大化,而要以實現(xiàn)公共利益為己任。但是另一方面,新公共管理者又在說管理是一種純手段的活動,公共部門與私營部門之間在管理上并無本質(zhì)差別,具有“共通性”。私營部門的管理理念和技術(shù)可以引入到公共部門的管理活動中。這就為政府通過合同出租制把其從事的服務(wù)推向市場,采用全面的目標(biāo)管理和質(zhì)量管理對其雇員進(jìn)行績效評估、物質(zhì)獎勵等企業(yè)管理的方式運用到政府之中找到了合理的論據(jù)。眾所周知,手段從來都是為目的服務(wù)。目的不同,手段也不會相同。政府和企業(yè)作為完全異質(zhì)的部門,卻希望通過同一種管理手段,達(dá)到各自不同的目標(biāo)。這在邏輯上顯然行不通。況且公共行政往往是在不同于企業(yè)所面臨的復(fù)雜的政治環(huán)境中進(jìn)行管理,其運作所需要的知識技能、經(jīng)驗、工作特質(zhì)與私營部門有很大差異,那么新公共管理強(qiáng)調(diào)的管理的異質(zhì)性如何與管理的一般性相協(xié)調(diào)呢?在實踐中已經(jīng)發(fā)現(xiàn),私營企業(yè)的管理模式移植到政府當(dāng)中存在著許多弱點和自相矛盾之處,已經(jīng)造成難以解決的混亂與沖突。比如,注重目標(biāo)管理,會忽視過程的重要性;注重市場效力,會難以保障行政的公正性;競爭和調(diào)控之間也存在矛盾;等等。因此,阿利森總結(jié)到:“公共管理和私營管理至少像它們在某些方面彼此相似一樣,在另一些方面是彼此不同的……而且,其差異比相似性更重要?！薄?〕在企業(yè)自主與民主責(zé)任之間、企業(yè)運轉(zhuǎn)的隱蔽性與民主要求的開放性之間、企業(yè)管理要求敢于承擔(dān)風(fēng)險與公共財政處置的責(zé)任之間,無不體現(xiàn)了二者的價值沖突和矛盾?？梢哉f,由于私營企業(yè)的表現(xiàn)在許多方面不盡如人意,這種“私營部門神話”可能會把行政改革引向歧途。

2.賦予公務(wù)員公共精神卻又以理性自利的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)為理論基礎(chǔ)。一方面,新公共管理并沒有忽視公務(wù)員的公共性,同樣賦予公務(wù)員公共精神。彼得斯在闡述解制模式時認(rèn)為公共行政人員大多是具有高度職業(yè)道德和奉獻(xiàn)精神的,他們愿意為公眾提供盡可能好的服務(wù)〔4〕。歐文•休斯認(rèn)為新公共管理運動所謂破解官僚制的改革,只有在公務(wù)人員公共精神占優(yōu)勢地位的情況下才能獲得成功。然而另一方面,作為新公共管理的理論基礎(chǔ)之一的公共選擇理論卻又以“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)為前提,抨擊公務(wù)員是一群假公濟(jì)私、自私自利的人員。理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)認(rèn)為:(1)理性行動者是由自利所激勵;(2)理性行動者是機(jī)會主義的、欺詐的、自我服務(wù)的、怠惰的和善于利用他人的;(3)由于這種假設(shè),理性行動者不能被信任。這種自利的、追求效用最大化的“經(jīng)濟(jì)人”在市場中是如此,在公共領(lǐng)域中也是如此?！爱?dāng)個人由市場中的買者或賣者轉(zhuǎn)變?yōu)檎芜^程中的投票者、政治家、納稅人或官員時,不會發(fā)生變化。”〔5〕公共行政人員的基本行為動機(jī)也是追求個人利益最大化,其效用函數(shù)中包括了權(quán)力、地位、名聲、威望等變量,增進(jìn)公共利益也可能是其中一個變量,但不是權(quán)重最大的變量。所以按著成本收益的理性計算,公共行政人員只會追求那些量化的、能夠最大化滿足自己的利益,而排擠、壓抑或扭曲那些具有高度模糊性的公共利益。二者對比之下,新公共管理理論上的自相矛盾不言而喻。對此,有人辯解道:新公共管理之所以把“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)引入到政府管理理念之中,其隱含的一個觀點就是:讓每一個人都自由地追求個人利益,公共利益也會得到最大程度的滿足。因此這與公務(wù)員發(fā)揮公共精神并不矛盾。果真如此嗎?在世界金融市場具有重要影響力的喬治•索羅斯對此做出了否定的回答:對自利的追求能夠保證公共利益的思想是一個有誘惑力的錯誤思想〔6〕。登哈特也指出,即使是在管制的情況下,指導(dǎo)的力量仍然是各參與者爭相追逐的自我利益,而不是發(fā)現(xiàn)共同的自我利益〔7〕。也有人試圖在兩者之間作調(diào)和,如彼得斯認(rèn)為只要解除加諸其身的種種束縛,這些公共行政人員就能釋放出巨大的能量,造福民眾,提升社會的福祉。但是實踐證明,新公共管理采用短期或臨時政府雇員的方式解除以往對公務(wù)員過多規(guī)制的做法,似乎并沒有達(dá)到提升社會福祉的效果。相反,撇開這種短期或臨時雇員會侵蝕公共利益的可能不說,訂立合同本身就已承認(rèn)雙方的利益分享,也就是說公共利益在合同中就已經(jīng)讓渡一部分給簽約方。休斯就曾擔(dān)憂地表示,新公共管理運動實際上是貶低了公務(wù)員的價值,這無益于改革目標(biāo)的實現(xiàn)。

3.主張政府掌舵卻又極力推崇市場機(jī)制的作用。一方面,在對政府失敗的探究中,新公共管理者發(fā)現(xiàn)政府之所以不再被公眾所信任,根本原因在于傳統(tǒng)官僚制不能適應(yīng)變化了的環(huán)境而導(dǎo)致的低效率。因此,新公共管理對政府職能進(jìn)行反思,提出建立一個掌舵而非劃槳的政府,將權(quán)力下放,減輕政府負(fù)擔(dān),以期更好地發(fā)揮中央的指導(dǎo)職能。但是另一方面,市場化貫穿了改革的始終。也許新公共管理改革的初衷是將政府與市場的作用互相彌補(bǔ),使兩者相得益彰。只要仔細(xì)深究一下,就會發(fā)現(xiàn)這個自相矛盾的設(shè)計:權(quán)力下放和公共產(chǎn)品市場本身就意味著增大基層管理者和資本的影響,必定會削弱國家對公共事務(wù)和經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)能力,最終形成的不是善于掌舵的政府而是企業(yè)家式的政府。新公共管理伊始時主張政府掌舵,最終卻演化為以“政府市場化”、“政治市場化”、“管理市場化”為核心的一場改革就是一個有力的明證。處理政府與市場的關(guān)系一直是個難題,新公共管理最終也不可避免地陷入只能選擇其一的困境。根源還是在于它無法解決其理論上的矛盾。其一是如何解決市場本身的不完善問題。新公共管理看到了政府失敗的問題,卻有意無意地忽略了市場失敗。顯然,市場發(fā)揮作用需要政治、法律等一系列環(huán)境和制度的完善,這些條件的缺失會直接造成市場失靈,因此才有政府干預(yù)的發(fā)生。如今用原本產(chǎn)生問題的“市場”救治“政府”,明顯缺乏邏輯前提;即便可以產(chǎn)生作用的話,其作用也極為有限。目前,民營化和簽約外包等市場化形式在發(fā)展中國家運用時出現(xiàn)的諸如合同難以執(zhí)行、責(zé)任難以追究、公共工程中的貪污腐化等一系列問題,有力地說明了市場的適用性問題。其二是如何協(xié)調(diào)效率與公平的沖突。市場的基本價值是效率,政府盡管也追求“效率”,但它和企業(yè)追求的“效率”是異質(zhì)的。企業(yè)追求的是效率背后產(chǎn)生的利潤,而政府在管理和提供服務(wù)時,還要考慮作為公平的正義、民主、公民權(quán)利、公共利益,因此只是將效率視為手段而不是目的,最終目標(biāo)是將這種服務(wù)惠及社會的所有成員,而不是僅僅為部分利益集團(tuán)服務(wù)。由于公共物品的不可分割性、政策的強(qiáng)制性、服務(wù)的獨占性以及目標(biāo)的模糊性,在公共部門中引入競爭機(jī)制就存在很大的限制。再考慮到市場是一個追逐個人利益的場所,當(dāng)服務(wù)與利潤發(fā)生矛盾的時候,顧客的需求便被棄之不顧了。實踐證明,西方國家市場化和民營化的成效并不理想。其結(jié)果只是將一種公共壟斷變成了私人壟斷,提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的公司越來越重視自己的商業(yè)利益,放棄那些他們認(rèn)定不具價值或無利可圖的顧客;或者可能運用其權(quán)力削弱政府機(jī)關(guān)追求最廣泛公共利益的能力,使那些最需要服務(wù)的人得不到服務(wù)。而且,將公共部門分解為企業(yè)化小單元的努力也帶來了嚴(yán)重的控制和協(xié)調(diào)問題,中央的控制權(quán)下降,正常的政治控制手段效果減弱,而高層行政領(lǐng)導(dǎo)和國有經(jīng)濟(jì)管理者的影響在擴(kuò)大。由于市場和資本的作用,實質(zhì)上被最小化的政府已不能夠再“掌舵”。莫爾尖銳地指出:“以市場機(jī)制解決公共問題基本上違背了政府存在的目的。”〔8〕

4.尊重公民卻又倡導(dǎo)顧客導(dǎo)向。一方面,新公共管理為糾正傳統(tǒng)官僚制下公民只能被動接受服務(wù)的情況而提出顧客導(dǎo)向,要求政府在管理中把公民當(dāng)作顧客,以顧客需求為中心,通過各種具體措施給公民提供“用腳投票”,自由選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)的機(jī)會,并定期廣泛征求公民對公共服務(wù)的滿意程度,期望“顧客”能形成對公共機(jī)構(gòu)的壓力,改變了政府以往虛構(gòu)的“社會公仆”的角色,達(dá)到改善公共服務(wù)的目的。另一方面,“顧客”與“公民”畢竟是分屬兩個領(lǐng)域內(nèi)的概念,“公民是社會契約的一部分,顧客是市場契約的一部分。顧客僅僅是公民的一部分。公民位居顧客之上?！薄?〕模糊這兩種角色的根本區(qū)別,必定會帶來理論上的沖突。其一是政府提供公共服務(wù)時的普遍和統(tǒng)一原則與商品交易時的選擇性和針對性的矛盾。顧客雖然有各具特色的消費需求,但這些需求之間沒有直接的矛盾和沖突,生產(chǎn)者可以滿足不同的顧客需要。但是不同的公民對公共事務(wù)的需求往往可能處于矛盾狀態(tài),登哈特認(rèn)為,作為一個公民,每個個體在政府所提供的所有服務(wù)中都有一種利害關(guān)系。當(dāng)多數(shù)其他公民選擇投入到某個服務(wù)上的資金時,這或許是一個許多其他顧客限制投入的服務(wù)〔10〕。國家和政府也正是這些矛盾無法解決的產(chǎn)物,所以政府提供服務(wù)必須遵循普遍和統(tǒng)一的原則。這決定了兩個領(lǐng)域是不可能統(tǒng)一的,若要將二者統(tǒng)一化,將直接導(dǎo)致政府提供服務(wù)的普遍性與商品交易的選擇性之間的二律背反。溫森特•懷特在評價英國行政改革時做出了下述評論:選民們不僅僅為把自己看作是市場上進(jìn)行競爭的消費者,而且繼續(xù)視自己為享有權(quán)利的公民。目前的危險在于:英國的公共行政官員將會變成奧斯卡•瓦爾德小說中的人物。對每一物品的價格了如指掌,但對任何物品的價值一無所知;傳統(tǒng)上為整個統(tǒng)治體制提供可靠性、可預(yù)測、凝聚力和持續(xù)性的公共行政,會淪為僅僅反映市場固有的緊張關(guān)系的一面鏡子〔11〕。其二是政府難以協(xié)調(diào)滿足“顧客”的私利與促成公利之間的矛盾。公共利益本身是社會公共選擇的結(jié)果,社會中個體通過一致同意規(guī)則確立一種共同利益目標(biāo),然后用法律和規(guī)則等規(guī)范制度確立下來,并貫穿在公共管理活動之中。政府及其公共行政作為整個社會生活的調(diào)節(jié)領(lǐng)域,其目標(biāo)是要實現(xiàn)和捍衛(wèi)公共利益,解決公共問題?？梢哉f,公共利益的維護(hù)是政府管理的邏輯起點與最高使命。而把公民看作顧客的政府更傾向于對每個分散的個體的短期自我利益做出回應(yīng)。彼得斯指出:公民如今只不過是政府服務(wù)的消費者,公民相對于國家的個人權(quán)利和法律地位無形中降低了,〔12〕無法協(xié)調(diào)公民作為公共服務(wù)的參與者、監(jiān)督者的公共行政勢必喪失其公共性。如果政府放棄了維護(hù)和促進(jìn)公共利益的使命,它無論在政治方面和經(jīng)濟(jì)方面做出了多么大的努力,都無法得到社會的積極肯定。改革實踐中一些服務(wù)承諾制度變成了市場支配下的商業(yè)炒作,停留在形式上而缺乏實際效果。究其原因,這正是“顧客導(dǎo)向”理念內(nèi)在矛盾的深刻凸現(xiàn)。

二

公共行政思想史上歷來存在著主義和管理主義兩種傾向。主義關(guān)注社會公正、平等、民主和回應(yīng)性,管理主義則試圖通過科學(xué)化、技術(shù)化的管理來實現(xiàn)政府的目標(biāo),效率中心、技術(shù)至上、價值中立是其核心內(nèi)容。懷特提出:公共行政的目標(biāo)是最有效地利用由政府官員和雇員處置的資源。古利克認(rèn)為行政科學(xué)中最高的善就是效率,公共行政的管理主義傳統(tǒng)得以確立〔13〕。但是這種注重科學(xué)原理和追求管理效率的公共行政原則,總是試圖通過管理技術(shù)來解決所有社會性問題,把行政人員視為不受政治影響、完全沒有感情和欲望,只有工具理性而從屬于行政職位的“冷血動物”。由此,管理主義遭到一些學(xué)者的質(zhì)疑和批評。比如奧斯特羅姆就指出,對行政過程的效率問題過于關(guān)注,并且主張通過集權(quán)和控制機(jī)制促進(jìn)效率,這與民主思想背道而馳,并已經(jīng)帶來了美國公共行政的危機(jī)〔14〕。沃爾多也指出:效率本身不是一種價值觀念,必須依據(jù)其所服務(wù)的特定目標(biāo)才能得以說明。比如說要捕捉一只大熊貓,步槍肯定比陷阱更有效率,但如果不殺死它的話,陷阱就比步槍更有效率〔15〕。由于管理主義的局限性,20世紀(jì)70年代末西方國家政府改革和實踐中出現(xiàn)了新公共管理運動。

新公共管理試圖擺脫公共行政的管理主義對官僚行政的倚重,對傳統(tǒng)官僚制的僵化及對變化環(huán)境的不適應(yīng)進(jìn)行大力批判,表現(xiàn)為動搖、解構(gòu)和取代傳統(tǒng)官僚行政體制,并呼吁改善公共服務(wù)的質(zhì)量和效益,以顧客導(dǎo)向取代以往的政府導(dǎo)向,以試圖改變管理主義對民主的背離。因此,其理論中的這些矛盾正是新公共管理試圖調(diào)和管理主義與主義的體現(xiàn)。而在實踐中,新公共管理走得更遠(yuǎn)。英國的改革從根本上動搖了傳統(tǒng)行政模式的某些重要特征,新西蘭以管理為基礎(chǔ)的激進(jìn)改革措施已經(jīng)取代了傳統(tǒng)行政的做法。所有這些使新公共管理與傳統(tǒng)公共行政之間似乎相互對立,有著根本的區(qū)別。的確,與傳統(tǒng)官僚體制相關(guān)聯(lián)的術(shù)語是集權(quán)、內(nèi)部效率、規(guī)制、穩(wěn)定性等;與新公共管理相關(guān)聯(lián)的術(shù)語是分權(quán)、市場化、顧客導(dǎo)向、績效評估、靈活性等。然而在這些“新鮮”術(shù)語背后,“效績”仍然作為重要的評判標(biāo)準(zhǔn)。在新公共管理模式的“字典”里,“效績”的本質(zhì)內(nèi)涵就是“花費更少、獲取更多”。立足于高效政府這一目的,新公共管理找到了按照私人部門管理模式來置換傳統(tǒng)管理方式的管理思路,其本質(zhì)仍然具有鮮明的管理主義色彩。

第6篇：公共行政評論范文

[關(guān)鍵詞]政府回應(yīng)特征公民

一、問題的提出

公共管理責(zé)任的基本理念之一是回應(yīng)，回應(yīng)是一個組織對公眾所提要求做出反應(yīng)的行為[1]。俞可平將政府回應(yīng)作為善治的基本要素之一，他認(rèn)為回應(yīng)的基本含義是“公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對公民的要求做出及時的和負(fù)責(zé)的反應(yīng)，不得無故拖延或沒有下文。在必要時還應(yīng)當(dāng)定期地、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題”[2]。市場經(jīng)濟(jì)帶來的利益分化促進(jìn)了公民的需求多元化。與此同時，公民權(quán)利意識和監(jiān)督意識覺醒，公民的參與熱情提高，公民社會不斷孕育成熟，這些都對政府提出了更多的要求，其中包括回應(yīng)性的要求。

回應(yīng)是政府對公民需求的響應(yīng)和基本責(zé)任?？v觀公共管理發(fā)展歷程，從新公共行政到新公共管理、新公共服務(wù)，再到治理理論，都強(qiáng)調(diào)政府對公民的積極回應(yīng)。例如新公共行政學(xué)派的代表H?喬治?弗雷德里克森在他的《公共行政的精神》一書中論述到：“公共管理者應(yīng)該向公民負(fù)責(zé)，對公民利益負(fù)責(zé)，正是因為這樣公共管理者的工作才顯得崇高神圣”；“應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)變革的前瞻性、回應(yīng)性及公民參與的方式來管理公共組織機(jī)構(gòu)”[3]。政府回應(yīng)強(qiáng)化了與公民和社會之間的溝通和聯(lián)系，更加充分地了解公眾的利益需求和意見建議，保證政府決策的科學(xué)化、民主化。同時有利于加強(qiáng)公民對政府的信任與認(rèn)同，提高政府的公信力和合法性。

目前我國政府回應(yīng)性偏低，缺乏常態(tài)化與制度化的政府回應(yīng)和健全完善的政府回應(yīng)機(jī)制。大多數(shù)的研究都是以政府作為出發(fā)點，從微博論政、服務(wù)行政、民生政府、責(zé)任政府等背景和視角入手，探討政府在回應(yīng)公民職能方面的現(xiàn)狀、存在的漏洞及相應(yīng)的路徑分析，對政府回應(yīng)特征的針對性研究甚少，尤其是以公民身份轉(zhuǎn)換為視角的研究更少。本文以政府回應(yīng)的對象即公民這一主體為切入點，以公民身份的轉(zhuǎn)換為主線，探討公民的各種不同身份對政府回應(yīng)產(chǎn)生的影響，以及政府回應(yīng)的特征發(fā)生的變化，以尋求政府回應(yīng)的路徑選擇。

二、基于公民身份轉(zhuǎn)換的政府回應(yīng)趨勢

在公共行政發(fā)展的過程中，公民在與政府的互動過程中扮演著不同的角色，伴隨著公民身份的轉(zhuǎn)換，政府回應(yīng)的次數(shù)、內(nèi)容和方式等特征發(fā)生相應(yīng)的變化，政府的公信力在此期間也不斷變遷。

（一）公民作為“臣民”的時期。這里所說的“臣民”主要是指政府對公民需求的一種漠視，公民沒有發(fā)言權(quán)也沒能力反抗的狀態(tài)。此時政府回應(yīng)具有以下特征：

第一，回應(yīng)次數(shù)少。在工具理性的傳統(tǒng)公共行政時期，公民的意愿和利益申訴被看做“閑雜之事”與“分外之事”而盡量予以回避[4]。對效率的價值追求使得政府對公民訴求的回應(yīng)很少抑或是具有一定的偶然性，并且這種回應(yīng)也只是一種形式，缺乏實質(zhì)意義。政治行政二分法的提出，使得公民作為國家者的同時還兼?zhèn)渲芾砗托姓袨榈膶ο螅瑫r科層官僚制的等級化層級制、非人格化、控制等組織形態(tài)特征，拉大了政府與公民之間的距離，在政府與公民之間設(shè)置了一道無形的鴻溝，阻隔著兩者之間的有效溝通和交流。在這樣的理論視野下，政府回應(yīng)難以增多。第二，回應(yīng)內(nèi)容單一。公民的真實利益訴求和意志在此時處于邊緣化的位置，政府對其給予甚少的關(guān)注，政府處于被動回應(yīng)甚至是無回應(yīng)狀態(tài)，只有公民向政府提出訴求，政府才可能回應(yīng)，而如果公民不提出訴求，政府是不可能主動征詢意見或建議的。公民對于政府能夠回應(yīng)也不抱有期望，政府與公民之間的互動關(guān)系呈現(xiàn)出公民單方面努力的狀態(tài)。第三，回應(yīng)方式僵化。理性和法治是科層官僚制的實質(zhì)，它強(qiáng)調(diào)規(guī)章程序和專業(yè)化，拒絕彈性和人格化，以實現(xiàn)效率的最大化，并且極度注重法規(guī)規(guī)章[5]，這些都弱化政府回應(yīng)的靈活性和應(yīng)變性，使得政府回應(yīng)方式極度僵化。

（二）公民作為“顧客”的時候。在以“市場導(dǎo)向”“顧客導(dǎo)向”為核心的新公共管理時期，公民被當(dāng)做“顧客”或者“服務(wù)的接受者”，政府向公民提供服務(wù)，公民通過用者付費等方式獲得需要的各項服務(wù)。此時的政府回應(yīng)具有以下特征：

第一，回應(yīng)次數(shù)增多。公民作為“顧客”，政府對其回應(yīng)主動性明顯增強(qiáng)，政府與公民之間的互動增多。公民作為政府提供服務(wù)的接受者，需要通過用者付費等方式獲得需要的服務(wù)以滿足自身需求，政府通過向公民提供服務(wù)來提高績效和實現(xiàn)自身的利益。由于引進(jìn)了企業(yè)的管理理念和競爭機(jī)制，此時政府績效的提高和自身利益的實現(xiàn)訴諸努力回應(yīng)并實現(xiàn)顧客的利益需求，密切與顧客的聯(lián)系、加強(qiáng)與公民之間的互動是政府勢在必行之事。第二，回應(yīng)內(nèi)容特定。政府對公民“顧客”回應(yīng)的內(nèi)容比較局限。主要原因在于“市場型回應(yīng)關(guān)注顧客的現(xiàn)實需求，但是否認(rèn)了服務(wù)內(nèi)容的顧客界定權(quán)”[6]。公民“顧客”只能在政府提供的特定的各種不同層次的公共服務(wù)中做出選擇，卻沒有權(quán)利更改服務(wù)的內(nèi)容，這種服務(wù)是有限的，政府并不能滿足“顧客”所提出的任意需求。第三，回應(yīng)方式“交易性”。政府與公民之間通過“提供可供選擇的服務(wù)―付費―提供服務(wù)―接受服務(wù)”這樣一種交易性的方式來實現(xiàn)互動，此時的政府回應(yīng)也具備交易性特征，政府回應(yīng)并不是無償、自愿的，而是出于從為公民提供服務(wù)中提高業(yè)績和獲取利益。

（三）公民作為多元治理主體的時代。政治制度的建立和相關(guān)體制的完善不斷推動著民主政治發(fā)展，公民在民主化程度不斷提高的現(xiàn)代社會中的地位上升為主人翁的角色，在社會的治理中擁有一定的發(fā)言權(quán)并能真正產(chǎn)生實質(zhì)性影響，與政府同為多元治理主體的一員。此時的政府回應(yīng)具有以下特征：第一，回應(yīng)頻繁，互動密切。網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的迅猛發(fā)展為公民政治表達(dá)創(chuàng)建了有利平臺，加之網(wǎng)絡(luò)主體多元化、身份隱匿性等特點，使得話語體系主導(dǎo)權(quán)由政府主導(dǎo)輿論轉(zhuǎn)向公民。公民在網(wǎng)絡(luò)這一公共領(lǐng)域能夠自由發(fā)表言論，而不擔(dān)心過于激烈遭受譴責(zé)，公民的參與程度高。網(wǎng)絡(luò)的便捷性又加速了公民紛繁多樣的政治言論的傳播速度，政府及相關(guān)部門可以迅速接收了解。另外，隨著民主進(jìn)程的加快，參與渠道和政治機(jī)制的不斷完善，公民的者地位日益凸顯，公民在參與并影響政府決策等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。公民高漲的參與政治的熱情以及主人地位的凸顯讓政府不得不正視其作為社會治理主體的角色，這時候政府與公民保持著良好的互動關(guān)系。第二，回應(yīng)內(nèi)容廣泛。公民結(jié)合傳統(tǒng)的政治表達(dá)方式和通過網(wǎng)絡(luò)的政治表達(dá)方式，主動向政府提出自己的需求，這其中可能涉及教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)等諸多方面的利益訴求。在2013年五省市書記和?。ㄊ校╅L集中回復(fù)的180條留言中涉及民眾的衣、食、住、行、生、老、病、死等各個領(lǐng)域，基本公共服務(wù)仍然是民眾最基本的需求。與此同時，公民也有提高生活質(zhì)量的需求和參與政治生活的愿望[7]。第三，回應(yīng)方式多元化。網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展促使網(wǎng)民規(guī)模的擴(kuò)大和互聯(lián)網(wǎng)普及率的提高，使得網(wǎng)民網(wǎng)絡(luò)論政以及政府網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)成為可能，提供了契機(jī)。目前已步入“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，不斷更新和升級著政府回應(yīng)的方式，與以往的新聞見面會面對面回應(yīng)公民的方式不同，政府可以通過微博、微信、政府門戶網(wǎng)站等各種方式迅速了解網(wǎng)民的爭論焦點，針對公民的利益訴求，亟須得到關(guān)注和解決的問題做出權(quán)威的解答，避免了因信息不對稱而引發(fā)的群體性危機(jī)事件等，有效地增強(qiáng)公民的政治信任，提升良好的政府形象，提高政府的公信力。

綜上所述，伴隨公民身份由“臣民”向“顧客”，再到“多元治理主體”的轉(zhuǎn)換，政府回應(yīng)次數(shù)逐漸增多，與公民的互動更為密切，政府回應(yīng)的內(nèi)容由單一向多元化轉(zhuǎn)變，政府回應(yīng)方式由僵化邁向靈活多元化。不可否認(rèn)，公民在推動政府回應(yīng)的變遷發(fā)展中發(fā)揮著舉足輕重的作用。因此必須以公民為導(dǎo)向，增強(qiáng)政府回應(yīng)性，提升政府公信力。

三、健全政府回應(yīng)機(jī)制的路徑選擇：以公民為導(dǎo)向

政府回應(yīng)與否，回應(yīng)的速度與效率直接影響著公民的參與熱情和政府的公信力。政府積極主動、及時迅速的回應(yīng)能夠增強(qiáng)公民對政府的信任，提升政府合法性和公信力，同時能激發(fā)公民的政治參與熱情，實現(xiàn)公民與政府的良性互動。增強(qiáng)政府回應(yīng)性的關(guān)鍵在于以公民為導(dǎo)向，在理念上重視并主動回應(yīng)公民的需求，在自身素質(zhì)上加強(qiáng)回應(yīng)公民的能力，在制度上健全政府回應(yīng)機(jī)制，營造良好的互動環(huán)境，滿足責(zé)任型、服務(wù)型和回應(yīng)型政府的發(fā)展需求。

（一）再造價值理念。政府及其官員應(yīng)該樹立科學(xué)的政府回應(yīng)觀念，以民為本，主動回應(yīng)公民需求。英國哲學(xué)家約翰?洛克曾說：“人民為了保護(hù)他們依據(jù)自然法享有的自然權(quán)利，通過社會契約建立政府，政府的目的在于保護(hù)人民的權(quán)利不受損害。而政府一旦背叛人民，人民有權(quán)利重組政府”[8]。公民是國家也是政府的主人，政府行政的目標(biāo)是為公民服務(wù)。政府及公務(wù)員應(yīng)該清楚地意識到這一點，為實現(xiàn)人民的利益努力奮斗，自覺拋棄長期根植于中國文化中的官本位和人治思想，這是他們必須履行的職責(zé)和義務(wù)。也曾引用“但愿蒼生俱飽暖，不辭辛苦出山林”和“人視水見形，視民知治不”[9]等表達(dá)對人民群眾的關(guān)切和重視，因此政府及官員必須以民為本，主動回應(yīng)公民需求。

隨著自媒體時代的到來，民意表達(dá)的渠道更加多元化、迅速化和規(guī)?；?，公眾參與社會管理的熱情高漲，政府的回應(yīng)理念應(yīng)該逐漸轉(zhuǎn)向以民為本，尊重并且主動吸納民眾意見，更加注重公共管理的服務(wù)性、責(zé)任性和增強(qiáng)回應(yīng)的主動性。在上?！暗罔F追尾事件”中，上海市政府就充分掌握先機(jī)，通過官方的信息公布和辟謠，成功避免引起輿論恐慌和事件的進(jìn)一步惡化升級。

（二）提升自身素質(zhì)。強(qiáng)化政府及官員回應(yīng)公民的能力，避免公民的“偏好偽裝”。長期以來政府在話語體系中占據(jù)著主導(dǎo)地位，通過政策的制定來掌控著公共輿論的導(dǎo)向，近年來這一局勢逐漸被打破，原因在于“網(wǎng)絡(luò)時代的迅猛發(fā)展推動作為草根的網(wǎng)民以及大眾借助微博微信等新媒體實現(xiàn)自我賦權(quán)，極大地影響公共輿論，政府的輿論話語壟斷權(quán)在很大程度上隨之打破，深圳5?26飆車事件極好地體現(xiàn)了民眾對深圳交警微博造成的輿論壓力”[10]。政府及官員不得不重視草根話語正逐漸影響公共輿論。

各級政府、官員及官方媒體應(yīng)該高度重視公共輿論話語方式的變革，不斷提高自身的能力和素養(yǎng)。在言語溝通上，避免以往慣用的與公民疏遠(yuǎn)的官方語言，可以嘗試在網(wǎng)絡(luò)平臺上運用時效性極強(qiáng)的網(wǎng)絡(luò)用語，以更好地貼近大眾生活，更容易被大眾接受。當(dāng)代美國政治理論家羅伯特?達(dá)爾說過，“民主的主要性格是政府對公民的偏好不斷地做出回應(yīng)”[11]。由于公民在表達(dá)其偏好的過程中存在著“偏好偽裝”的現(xiàn)象，政府及官員需要對其進(jìn)行正確的引導(dǎo)，鼓勵其大膽發(fā)表言論，說出真實的感受，保障公共利益整合的真實性，促進(jìn)政府回應(yīng)更具針對性和發(fā)揮實質(zhì)性的影響，提高政府公信力，實現(xiàn)政府與公民之間“需求―回應(yīng)―再需求―再回應(yīng)”的良好循環(huán)。

（三）完善制度建設(shè)。健全政府回應(yīng)機(jī)制，暢通公眾參與的渠道，營造政府與公民密切互動的和諧環(huán)境。意大利政治思想家尼可羅?馬基雅維利曾說過，“人民的性情是容易變化的，關(guān)于某件事要說服人民很容易，可是要他們對于說服的意見堅定不移，那就困難了，除非市民一直對其有所需求”[12]。政府及官員通過不斷完善政府回應(yīng)的制度建設(shè)來證明自身的合法性存在以及高效率的行動效果，才能使得公民能夠保持長期對其有所需求，進(jìn)而成為公民信任的政府。

針對政府回應(yīng)可以建立相關(guān)的制度。一是建立政務(wù)公示與公開制度。政務(wù)公示與公開保障了公民的基本知情權(quán)利，激活政府回應(yīng)的源頭。二是決策聽證制度。這種制度是政府在作出決策之前進(jìn)行聽證，讓公民參與其中發(fā)表意見并采納中肯的意見，保障公民參與表達(dá)權(quán)的一種制度，它可以有效地暢通公民參與的渠道，這將是改變公民政治冷漠和“偏好偽裝”的開端。公民政治冷漠除了自身對政治領(lǐng)域不感興趣之外，還存在著由于感知到自己的言論在沒有任何參與渠道的情況下是不可能被政府了解和采納的原因。三是責(zé)任獎懲制度。獎懲制度對各級政府及官員而言，意味著回應(yīng)公民需求是其分內(nèi)之事，是責(zé)任之所在。這種制度在很大程度上能夠起到激勵的作用。積極主動頻繁密切的回應(yīng)能夠為政府組織及個體官員贏取一定的獎勵，并將其作為提升政府績效的重要途徑。

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第7篇：公共行政評論范文

關(guān)鍵詞：行政法；行政法的基本原則；行政管理

一、要對行政法的基本原則

有比較正確的深入的把握，必須先知道行政法是什么，或者說行政法意味著什么。這是貫穿行政法理論體系的最基本、最重要但又必須予以解決的問題。

人們通常從三個角度來理解行政法。

一是從法學(xué)的角度來理解行政法，認(rèn)為行政法不過是一個部門法，是調(diào)整行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系的法律規(guī)范。單從法學(xué)的角度來理解行政法過于微觀，可能會過于追求技術(shù)上的細(xì)節(jié)問題，而不能對行政法有一個正確的定位。二是從憲制的角度來看待行政法，認(rèn)為行政法所調(diào)整的政府與公民之間的行政法律關(guān)系是更大的國家與公民關(guān)系的一個側(cè)面。從憲制角度來看待行政法，能夠?qū)π姓ǖ漠a(chǎn)生和發(fā)展有比較全面深刻的認(rèn)識，能夠?qū)π姓ㄓ斜容^準(zhǔn)確的定位，但這種視角又過于宏觀，在具體的立法活動中指導(dǎo)性并不一定很大。三是從行政管理的角度來看待行政法，這主要是強(qiáng)調(diào)行政法的實然性，強(qiáng)調(diào)行政法要與現(xiàn)實切合。同時，行政管理的視角又能夠彌補(bǔ)法學(xué)視角的過于微觀、憲制視角的過于宏觀之不足。因而，單從這三種視角的任何一種出發(fā)，都難以對行政法有比較全面深刻的理解，而需要把這三種視角結(jié)合起來進(jìn)行。

相比于其他的部門法而言，行政法是最具時代精神的部門法，因為它調(diào)整的是行政機(jī)關(guān)與公民的關(guān)系。政府與公民的關(guān)系問題是行政法的現(xiàn)實起點，也是行政法理論的基本起點，對這種社會關(guān)系的研究是明確行政法性質(zhì)與功能的關(guān)鍵。從行政管理的角度看，行政管理范式的變化往往帶來的是政府的社會角色及政府與公民關(guān)系方面所進(jìn)行的改革，即便不是行政管理范式的變化，而只是在一種現(xiàn)實的行政管理范式內(nèi)所進(jìn)行的局部改變，也可能帶來政府的社會角色和政府與公民關(guān)系方面的改變。由于社會的發(fā)展、新情況的出現(xiàn)，政府原有管理方式的局限性和不和時宜常常發(fā)生，這是很正常的事情。但隨之而來的事情就是要求行政法的調(diào)整以及行政法對這種改變的確認(rèn)和維護(hù)。這是依法行政的必然要求。

如果說行政法能夠被稱為“動態(tài)憲法”，那也只是從行政法的應(yīng)然狀態(tài)來說的。但行政法最重要的也許在于其實然狀態(tài)，也就是法律與現(xiàn)實的切合程度。行政法是調(diào)整與規(guī)范政府與公民之間關(guān)系的法律，但行政法首先得尊重政府在現(xiàn)實社會中應(yīng)該扮演的角色。社會的現(xiàn)實狀況和政府自身的能力決定了政府現(xiàn)實的角色問題，這個問題的另外一面也自然就是公民以及由公民組成的社會團(tuán)體的現(xiàn)實角色問題。對于符合社會實際情況的政府管理方式，行政法應(yīng)以法律的形式加以鞏固和維持，而對于不符合社會現(xiàn)實、阻礙社會發(fā)展甚至導(dǎo)致嚴(yán)重社會問題的政府管理方式，行政法就必須以法律的形式加以改變，這也是法律的實然向應(yīng)然趨近所必須采取的行動。

近代行政法的發(fā)展演變是伴隨著政府行政權(quán)的擴(kuò)張和收縮而演變的。政府行政權(quán)的擴(kuò)張和收縮導(dǎo)致了行政法對行政權(quán)的確認(rèn)、對行政權(quán)的控制、對公民權(quán)的確認(rèn)和保護(hù)的過程。在這一過程中，公民個體的權(quán)利及其權(quán)利的集合也成為制約行政權(quán)的重要力量，這也就是通常所說的“以社會控制權(quán)力”。控制并不是目的，控制也只不過是使行政權(quán)處于一個合適的位置，同時也使公民權(quán)處于一個合適的位置。完善的行政法律制度應(yīng)當(dāng)促使行政權(quán)與公民權(quán)之間保持一種平衡的態(tài)勢。這里“平衡”的意思是行政權(quán)與公民權(quán)一種“完美的分工”和隨之而來的“專業(yè)化”，它們能共同促進(jìn)社會的發(fā)展和進(jìn)步。這種平衡涉及行政權(quán)和公民權(quán)各自的“度”以及它們之間的相互關(guān)系，因而行政機(jī)關(guān)與公民關(guān)系的度既包括行政機(jī)關(guān)與公民在實體權(quán)利分配上的度，也包括行政程序關(guān)系上的度。通過以上的分析，我們可以把行政法定義為“調(diào)整行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系并使之達(dá)到平衡的法律規(guī)范的總稱”。

二、行政法的基本原則

是指貫徹于行政法之中，指導(dǎo)行政法的制定和實現(xiàn)的基本準(zhǔn)則。它可以是成文的，也可以是不成文的，在法律規(guī)范空白和出現(xiàn)漏洞的時候，作為共同理念可以彌補(bǔ)法律的不足；任何行政法律規(guī)范及其實施都不得與其相抵觸[1].行政法的基本原則既要體現(xiàn)行政法的應(yīng)然狀態(tài)，又要體現(xiàn)行政法的實然狀態(tài)，而行政法的應(yīng)然和實然不過是政府與公民關(guān)系或者說是行政機(jī)關(guān)與行政相對人的關(guān)系的理想和現(xiàn)實的反映，同時行政法又要承擔(dān)規(guī)范和改造現(xiàn)實以一步步向理想趨近的責(zé)任。當(dāng)我們有了理想之后，重要的就在于認(rèn)清現(xiàn)實和找到通向理想之路的最佳途徑。因而，行政法的基本原則既包括行政法的實然狀態(tài)的原則，又包括行政法的應(yīng)然狀態(tài)的原則。它應(yīng)包括以下原則：

1.行政法治原則。首先它強(qiáng)調(diào)的是在行政法律規(guī)范中要貫徹法治的精神；其次它主要是從實體角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)行政主體的所有行為必須符合法律規(guī)范的要求。行政法治原則是行政法所追求的理想目標(biāo)，在其現(xiàn)實性上則起到規(guī)范行政主體的行為、改造其不符合法治原則和精神的行為習(xí)慣和辦事作風(fēng)的作用，它是法治原則和法治規(guī)律在行政法上的具體體現(xiàn)。法治的道路是艱難和漫長的，法治規(guī)律就是要確立法律的最高權(quán)威，使法治的普遍性準(zhǔn)則為全體人民所理解、接受、信仰和維護(hù)。在這種情況下，行政法治原則就顯得尤為重要。行政機(jī)關(guān)在社會生活中的重要性已經(jīng)為歷史和現(xiàn)實所不斷證明，行政機(jī)關(guān)的主體本來就是人，行政機(jī)關(guān)又是與公民關(guān)系最直接最緊密的國家機(jī)關(guān)。行政法治原則或者說行政機(jī)關(guān)的依法行政原則對于培養(yǎng)公民的法治意識顯然具有很重要的引導(dǎo)和促進(jìn)作用；而法治在很大程度上指的就是行政法治。這就要求行政機(jī)關(guān)能夠認(rèn)清自身在國家法治的道路上所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，同時在行政法律規(guī)范中體現(xiàn)出這個原則來。合法性原則和越權(quán)無效原則可被認(rèn)為是行政法治原則的具體運用和貫徹。

2.適度性原則。為了能使社會健康平穩(wěn)地發(fā)展，政府和公民都需要享有適當(dāng)?shù)臋?quán)利和承擔(dān)適當(dāng)?shù)牧x務(wù)，雙方的權(quán)利義務(wù)既不能過寬也不能過窄，應(yīng)該保持適度。這種對現(xiàn)實的尊重是實現(xiàn)理想的必要條件。適度性原則是行政法的理論基礎(chǔ)即平衡論在行政法基本原則上的一個必然反映。合理性原則可被認(rèn)為是行政機(jī)關(guān)在行使自由裁量權(quán)時適度性原則的具體體現(xiàn)。

3.互動性原則。不能認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政相對人或者說行政權(quán)和公民權(quán)總是相互敵對的。在國家和社會的邊界越來越模糊的情況下，他們的利益具有一致性因而也能夠協(xié)調(diào)起來。從宏觀的角度說，行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系本身就是一種互動，目的在于使雙方都遵守法律所設(shè)定的權(quán)力界限，不越權(quán)；但同時又能發(fā)現(xiàn)行政法規(guī)的滯后，有利于行政法的不斷完善?；有栽瓌t以適度性原則為基礎(chǔ)，但又是適度性原則的必要的補(bǔ)充。

4.程序正當(dāng)原則。英美法系國家都非常重視程序正當(dāng)原則，在我國這樣一個行政人員的主觀隨意性很強(qiáng)的國家，歷來“重實體、輕程序”，因而更有必要借鑒先進(jìn)的發(fā)達(dá)法治國家的程序原則，將程序正當(dāng)原則作為行政法的基本原則，以規(guī)范行政主體的行政行為，特別是行政自由裁量行為。由于經(jīng)濟(jì)和社會生活的需要，行政主體的裁量范圍越來越大，行政自由裁量權(quán)是行政的自由領(lǐng)域，法律規(guī)范無法從實體上予以明確規(guī)定，因而程序的規(guī)范作用就顯得尤為重要。在程序正當(dāng)原則中，重要的是落實各項程序制度的建設(shè)。如果沒有必要的制度，程序正當(dāng)也就成了一句空話。新晨

5.責(zé)任行政原則。傳統(tǒng)的公共行政的典型特征被認(rèn)為是“服從指令和服務(wù)”；而新公共管理的典型特征被認(rèn)為是“對結(jié)果的重視和對管理者個人責(zé)任的強(qiáng)調(diào)”[2].但這并不是說在傳統(tǒng)的公共行政中不存在責(zé)任的概念。服務(wù)本身就意味著一種責(zé)任和義務(wù)。問題在于在服從指令和服務(wù)之間存在著矛盾。服從指令是服從上級的指示和命令，服務(wù)指服務(wù)于公民和社會。上級的指令經(jīng)常是在不了解實際情況的條件下做出的，如果按照上級的指令辦事，可能與服務(wù)的宗旨相違背。但官僚制下的行政官員通常都會選擇服從指令，因為這是他的“最優(yōu)策略”。這樣，服從指令就常常以服務(wù)為代價和犧牲。這當(dāng)然是傳統(tǒng)的公共行政的官僚制模式中的人員晉升制度和缺乏有效的績效考評制度等行政體制的弊端所造成的惡果，但行政體制的弊端所造成的更長久的影響則是責(zé)任意識的嚴(yán)重缺乏。責(zé)任主要是對公民對社會的責(zé)任，因而這種責(zé)任意識的缺乏就會造成政府形象的敗壞和政府信用的降低，也就必然造成對政府與公民關(guān)系的損害。所以作為調(diào)整政府與公民關(guān)系或者說行政機(jī)關(guān)與行政相對人關(guān)系的行政法，必然會考慮到這種責(zé)任意識缺乏所帶來的后果，將責(zé)任行政原則作為行政法的基本原則就是邏輯的必然了；同時這種責(zé)任意識的培養(yǎng)對適當(dāng)時候的政府管理范式的轉(zhuǎn)換也必然具有推動作用。

參考文獻(xiàn)：

第8篇：公共行政評論范文

關(guān)鍵詞:地方政府;績效評估;研究綜述

中圖分類號:C9

文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)15-0042-02

西方發(fā)達(dá)國家從20世紀(jì)70年代起將績效評估引進(jìn)行政領(lǐng)域并加以應(yīng)用,其目的就是改進(jìn)對公共行政績效的認(rèn)識,最終以提高政府的行政服務(wù)質(zhì)量。在公共部門績效管理中,績效管理的科學(xué)化、系統(tǒng)化,已經(jīng)成為一種有效的實踐手段,而且已在公共行政領(lǐng)域獲得了突出的效果。西方主要發(fā)達(dá)國家已經(jīng)較大范圍內(nèi)應(yīng)用政府績效評估,強(qiáng)勁地提高了這些國家的政府行政管理水平。在經(jīng)濟(jì)全球化的推動下,績效評估也有全球化之趨勢。

從中國的情況看,由于不斷深入改革,行政管理的傳統(tǒng)職能模式即全能型政府,因為在行政過程中經(jīng)常有缺位、錯位、越位的現(xiàn)象,所以它已無法適應(yīng)社會主體變化和發(fā)展的需要。此外原有的績效管理體制存在顯著的漏洞,已對我國經(jīng)濟(jì)乃至社會的協(xié)調(diào)及其可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了嚴(yán)重影響和制約作用。而科學(xué)發(fā)展觀和正確的政績觀已經(jīng)明確了我國行政管理體制發(fā)展的方向,也必然要求建立廉潔、公正、高效、透明和具有回應(yīng)性和負(fù)有責(zé)任感的政府。

1 國外研究現(xiàn)狀

(1)對績效評估的基本性質(zhì)進(jìn)行研究。理查德??？怂拐J(rèn)為組織績效是隨時空與主體之變化而變化。組織的成功除了財政經(jīng)濟(jì)的決定因素之外,還取決于組織對外部環(huán)境的適應(yīng)能力。

(2)對公共管理業(yè)績和質(zhì)量測評的研究。林奇和阿蒙認(rèn)為,在信息時代,公共組織的發(fā)展如果只為狹隘的利益服務(wù),而不是為整個社會的利益服務(wù),這可能使民主受到一定的威脅。

(3)對政府績效評估的價值取向的研究。尼古拉斯?亨利指出,政府不能以邊際效率為理向納稅人證明其存在的緣由,而是政府在考慮其方案的實施過程中,應(yīng)該以諸如效率、功效和社會價值等來實現(xiàn)自我證明。在一般情況下,績效評估的目標(biāo)一般分為明確責(zé)任制、增收節(jié)支和提高組織績效。彼德?普拉斯特里克和戴維?奧斯本則主張政府績效評估應(yīng)該要為政府的組織再造及其流程再造進(jìn)行服務(wù);歐文.E.休斯提出了政府績效評估中著名的“3E績效評估模式”。阿爾蒙德認(rèn)為,政府績效評估的價值取向應(yīng)包括政府能力、民主化情況、經(jīng)濟(jì)增長和收入分配。

(4)對政府績效評估體系的研究。在績效評估方法方面主要有4E經(jīng)濟(jì)、效率、效果、公平評價法、標(biāo)桿管理法和平衡記分卡。美國城市協(xié)會設(shè)計了一種以結(jié)果為導(dǎo)向的評估指標(biāo)體系。馬克?霍哲教授指出,良好的績效評估程序應(yīng)包括鑒別要評估的項目、陳述目的并界定所期望的結(jié)果、選擇衡量標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置業(yè)績和結(jié)果的標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督結(jié)果、業(yè)績報告、使用結(jié)果和業(yè)績信息等步驟。英格拉姆教授則設(shè)計了財政管理、人力資源管理、信息技術(shù)管理、資金管理和結(jié)果管理等管理方法。

2 新世紀(jì)我國地方政府績效評估研究

我國在20世紀(jì)90年代初期,績效評估拓展運用于政府管理,其研究的內(nèi)容主要包含了績效評估的基本理論、運行機(jī)制、操作技巧和實踐經(jīng)驗等方面。但是就總體而言,專家的研究成果并沒有得到學(xué)術(shù)界和政府的普遍認(rèn)可。進(jìn)入新世紀(jì)以后,政府經(jīng)績效評估開始經(jīng)歷拓展時期以及研究的系統(tǒng)化、細(xì)化和創(chuàng)新階段,政府績效評估研究逐漸使國內(nèi)一些學(xué)者去關(guān)注,并形成一些政府實踐活動具有指導(dǎo)性的思想或方法。這階段的相關(guān)研究主要表現(xiàn)為:

(1)對績效評估理論基礎(chǔ)的研究。一般地包括對績效評估的內(nèi)涵、特征及其作用等方面做基礎(chǔ)研究,而且包括對政府實施績效評估的實施理念的研究。

(2)對西方主要國家的政府績效評估的系統(tǒng)研究。中國行政管理學(xué)會聯(lián)合課題組、陳振明等對發(fā)達(dá)國家績效評估的系統(tǒng)研究如英國、美國、澳大利亞、新西蘭等國。劉靖華以美國政府為例介紹如何通過運用信息化技術(shù)來提高公共部門績效;周志忍以英國政府為對象進(jìn)行研究其績效評估的發(fā)展;畢爭等人則研究了西方公共部門績效評估的發(fā)展趨勢。

(3)對我國政府績效評估的指標(biāo)及其制度設(shè)計的研究。在2003年,中國行政管理學(xué)會聯(lián)合課題組就把相關(guān)實踐具體分為三種類型,同時建設(shè)性地提出在我國建立機(jī)關(guān)工作效率標(biāo)準(zhǔn)體系的基本原則及設(shè)想;張定安則研究了將平衡計分卡引入公共部門績效管理的可行性,并預(yù)測性分析了平衡計分卡理論對我國公共部門改革與治理過程中可能產(chǎn)生的影響;蔣容、顏如春等人對理論和實踐、績效指標(biāo)權(quán)重設(shè)置、規(guī)范化程度、評價主體等方面重點研究實踐中存在的問題。另外,學(xué)者們也對我國的政府績效評估制度的設(shè)計進(jìn)行了研究。張璋對政府績效評估進(jìn)行“元設(shè)計研究”,即理性設(shè)計模式與社會互動設(shè)計;譚功榮系統(tǒng)研究了構(gòu)建行政管理現(xiàn)代化的指標(biāo),總結(jié)為行政環(huán)境、行政體制、行政職能、行政人員、行政執(zhí)行、行政效率等方面,

(4)對政府績效評估的流程進(jìn)行研究。卓越對公共部門績效評估的過程控制進(jìn)行研究,并把績效評估分為六個階段:①建構(gòu)績效評估指標(biāo)體系;②設(shè)計績效評估指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)和等級標(biāo)準(zhǔn);③建立績效評估和管理機(jī)構(gòu);④選擇和確立績效評估的主體;⑤安排績效評估的實施程序;⑥績效評估結(jié)果的運用。

(5)對服務(wù)型政府績效評估的研究。盛科明學(xué)者認(rèn)為,服務(wù)型政府績效評估體系是一個主體多元、指標(biāo)合理、標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)、方法科學(xué)的有機(jī)體系,其各個要素要體現(xiàn)了服務(wù)型政府的價值取向和體制秉性,即在主體安排、指標(biāo)構(gòu)建、標(biāo)準(zhǔn)核定和方法選擇方面均能區(qū)別于傳統(tǒng)管制型政府模式下的效率評估和責(zé)任考核,整個體系必須以增進(jìn)公共利益提高公眾滿意度為根本目標(biāo)選擇。其內(nèi)容包括:第一,以政府為主導(dǎo)、公眾廣度深度參與的多元主體有序治理體系;第二,以公共服務(wù)職能為框架的政府績效評估指標(biāo)體系;第三,以服務(wù)質(zhì)量與績效標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)為著力點的政府績效評估標(biāo)準(zhǔn);第四,以公眾主觀評議與多指標(biāo)客觀評價相結(jié)合的績效評估方法。

(6)多重視角的績效管理研究。周志忍等人對績效評估中公民角色和公民參與的研究;許玉林以人力資源管理為角度對績效管理的研究;馬振清等人對績效評估動因的研究;馬國賢則從公共財政的角度來研究績效管理;包國憲以地方的政府績效評估的管理權(quán)、組織權(quán)、評級權(quán)等為對象加以研究;彭國甫對地方政府績效評估的基本程序、信息保真制度、結(jié)果運用制度等問題進(jìn)行研究;馬玉成對政府績效評估價值取向的研究,即增長、公平、民主、秩序;凌文輇則立足于社會轉(zhuǎn)型的角度認(rèn)為行政職能的合理定位就是政府績效的基本價值選擇,政府績效的根本價值選擇是滿足公眾需求,衡量標(biāo)準(zhǔn)是公共服務(wù)質(zhì)量好否,政府的績效價值追求就是對公正、廉潔、高效的追求。

3 我國地方政府績效管理的問題

(1)我國的地方政府的績效管理非常缺乏相關(guān)理論與實踐經(jīng)驗。因為公共部門績效管理涉及到經(jīng)濟(jì)、政治、歷史、文化的知識,并受到這些因素的制約,所以對績效管理理論的研究,客觀要求學(xué)者要具備多學(xué)科的知識背景。由于我國政治體制存在特殊性及實際具體情況具有復(fù)雜性,因此,我國需要借鑒國外成功的管理經(jīng)驗但不能照搬照套,結(jié)合我國實際情況并建立新的發(fā)展模式。

(2)我國的地方政府績效管理缺失一定的法制保障。當(dāng)前,我國地方政府的績效管理沒有制定專門的法律,導(dǎo)致政府績效管理的法制不規(guī)范,監(jiān)督與反饋機(jī)制有待完善,缺乏程序保障等,以至于地方政府績效評估缺少政策性指導(dǎo),所以,地方政府績效管理的實施就沒有一套長期有效的機(jī)制作為保障。

(3)我國地方政府的績效評估內(nèi)容和指標(biāo)設(shè)計缺乏全面性與科學(xué)性。政府績效管理的關(guān)鍵就是績效評估,它對改進(jìn)政府服務(wù)等方面發(fā)揮著極其重要的作用。但我國地方政府的績效評估具有多方面的不足,諸如評估主體單一;評估的指標(biāo)體系不夠科學(xué);評估信息系統(tǒng)不健全。

4 對改進(jìn)我國地方政府績效管理的建議

(1)借鑒并吸收西方主要發(fā)達(dá)國家的政府績效管理的實踐經(jīng)驗。在政府績效管理上尤其是績效評估的經(jīng)驗借鑒,吸收優(yōu)秀研究成果,有利于我國政府在績效管理研究領(lǐng)域開辟新的理論視野。同時最為重要的是把國外的先進(jìn)管理理念及管理技術(shù)與方法同我國的實際情況結(jié)合起來,以建立具有我國特色的績效評估機(jī)制。此外,政府績效管理工作還需要建立高素質(zhì)的人才培養(yǎng)機(jī)制,特別要培養(yǎng)有關(guān)操作技術(shù)性強(qiáng)等方面的特殊人才。

(2)加快我國政府績效管理的相關(guān)立法工作,使之進(jìn)入一個受法律約束的程序。建立完善的法律體系,并明確的規(guī)定政府績效管理,健全法律監(jiān)督機(jī)制以及事后救濟(jì)制度,只有以相關(guān)的法律法規(guī)作為保障,才能使政府績效管理系統(tǒng)科學(xué)有效地運轉(zhuǎn);用一套規(guī)范的法律體制進(jìn)行指導(dǎo)不同地方政府的績效管理及評估工作,以建立政府績效管理的長期有效機(jī)制。

(3)完善我國地方政府績效評估機(jī)制。①完善我國地方政府績效評估的指標(biāo)設(shè)計體系。在設(shè)定評估指標(biāo)時根據(jù)政府的職責(zé)范圍進(jìn)行設(shè)定,區(qū)分主次,并確定出關(guān)鍵指標(biāo)以便直觀地對政府績效作出評價。②評估主體多元化是民主的一個重要表現(xiàn)形式。當(dāng)公眾能夠自覺且廣泛地參與政府的績效評估過程的時候,這將有助于提升公民對政府績效的認(rèn)同度,使公眾的意愿能夠順利反饋到政府職能部門,其評估的成效也更具有可信性。③建立完善的信息收集渠道進(jìn)行有效的績效評估。政府行政部門如果能積極收集與整理績效信息,建立信息傳播渠道,這有利于保證績效信息的真實性,增進(jìn)公眾與政府之間有效的雙向溝通。

5 結(jié)語

我國地方政府績效評估的目標(biāo)是解決政府治理中的實際問題,具有較強(qiáng)針對性,這是地方政府績效評估研究的根本發(fā)展動力。但是,就總體而言,我國的地方政府績效評估基本上是分散的。所以,績效評估的關(guān)鍵在于中央政府對于各地政府績效評估價值取向的總體把握、評估的頂層設(shè)計、評估制度和環(huán)境建設(shè)等方面。只有這樣,我國的地方政府績效評估才能在保證國家政治安全與穩(wěn)定的前提下,在地方政府行政治理變革中發(fā)揮積極作用。

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第9篇：公共行政評論范文

一、責(zé)任型政府基本概念

(一)責(zé)任政府的理論基礎(chǔ)。眾多學(xué)者站在不同的學(xué)科角度上提出了責(zé)任政府的理論基礎(chǔ),主要有以下幾種觀點:劉祖云教授認(rèn)為,公共行政責(zé)任存在的邏輯前提有三個,即社會契約、人民與道德施動。社會契約指政府及其行政行為必須遵守一定的權(quán)利與義務(wù),這些權(quán)利與義務(wù)是政府與社會之間契約的結(jié)果。人民論主張國家最高權(quán)力由人民自己掌握并直接行使。所謂道德施動,是指政府及其行政人員在實現(xiàn)自身價值的同時,有義務(wù)引導(dǎo)社會道德向健康的方向發(fā)展,做社會道德的引導(dǎo)者。

有的學(xué)者將責(zé)任政府的理論基礎(chǔ)概括為:社會契約論、“經(jīng)濟(jì)人”假說的解釋。在人與人的各種關(guān)系中,每個人盡力維護(hù)自身及集團(tuán)利益的最大化,那么由個人來維護(hù)公共利益,似乎便存在著以公肥私的可能。人們便設(shè)計出政府來代表人們統(tǒng)一管理和經(jīng)營公共利益。因而,政府的責(zé)任源于保護(hù)公共利益的需要。

(二)責(zé)任政府的內(nèi)涵。張成福教授認(rèn)為,責(zé)任行政或責(zé)任政府既是現(xiàn)代民主政治的一種基本理念,又是一種對政府公共行政進(jìn)行民主控制的制度安排。作為民主政治時代的一種基本價值理念,政府必須積極回應(yīng)社會和民眾的基本要求并采取行動加以滿足,積極履行其社會義務(wù)和職責(zé),承擔(dān)道義、政治、法律上的責(zé)任。

周慶行、王洪增教授認(rèn)為,現(xiàn)代責(zé)任政府是負(fù)有時代責(zé)任感、負(fù)有國家和民族責(zé)任感、具有人民和社會責(zé)任感,以及勇于承擔(dān)責(zé)任的政府。

彭梅芬認(rèn)為,責(zé)任政府應(yīng)是一個具備有效回應(yīng)性并積極履行其社會義務(wù)和職責(zé),勇于承擔(dān)政治、行政、法律和道德責(zé)任,并具備責(zé)任控制機(jī)制,以此強(qiáng)化對行政權(quán)力監(jiān)督和制約的政府。

二、政府的責(zé)任

在這一特殊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段,政府既承擔(dān)著培育、完善市場的職責(zé),又承擔(dān)著化解市場風(fēng)險、克服市場負(fù)面影響的任務(wù)。政府面臨著怎樣管理經(jīng)濟(jì)社會,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)哪些責(zé)任的難題。

(一)加大制度供給,實現(xiàn)社會公正。制度公正是評價制度的首要價值標(biāo)準(zhǔn),也是體現(xiàn)執(zhí)政黨執(zhí)政水平的重要標(biāo)志。制度不公,就會導(dǎo)致社會權(quán)利與義務(wù)的不平等,引發(fā)社會利益分配失衡或利益沖突,成為社會不和諧的一個主要誘因。然而,在從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)換過程中,因制度建設(shè)的滯后及缺陷,或制度執(zhí)行不力、落實不到位,經(jīng)濟(jì)社會生活出現(xiàn)了不公的問題,并且引發(fā)了一些社會矛盾。當(dāng)前,突出表現(xiàn)在分配、教育、公共財政、行政執(zhí)法等領(lǐng)域,問題關(guān)涉到市場秩序、公民的基本權(quán)利、起點與機(jī)會是否公平、弱勢群體的生存保障等。公正在本質(zhì)上是一種價值觀念,是現(xiàn)存經(jīng)濟(jì)關(guān)系的觀念化表現(xiàn)。它是人們在長期認(rèn)識事物價值的基礎(chǔ)上,從內(nèi)心形成的評定各類價值的標(biāo)準(zhǔn),包括評價社會關(guān)系。因而,它屬于價值評價范疇。從制度上維護(hù)社會公正,主要是要求政府所制定的路線、方針、政策,必須符合人民群眾的切身利益,符合社會發(fā)展的長遠(yuǎn)的根本的利益,這是政府必須承擔(dān)的社會責(zé)任。

需要特別指出的是,我國從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型過程,也是從人治社會向法制社會的根本性轉(zhuǎn)變。它將涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化與社會結(jié)構(gòu)的變遷,客觀上不可避免地會產(chǎn)生某些制度真空和制度缺陷。當(dāng)前社會生活中出現(xiàn)的問題和矛盾,就充分說明了這一點。中央提出構(gòu)建社會主義和諧社會,把“民主法治、公平正義”放到了首位,彰顯了政府通過制度維護(hù)和實現(xiàn)社會公正的使命意識。

(二)遵循經(jīng)濟(jì)運作規(guī)律,提高駕馭市場的能力。關(guān)于政府的經(jīng)濟(jì)職能,思想家有許多精辟論述和獨到觀點。從李嘉圖到凱恩斯,再從凱恩斯主義到后凱恩斯主義都從不同層面強(qiáng)調(diào)政府經(jīng)濟(jì)職能和干預(yù)市場的意義。從國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略角度來講,“看不見的手”和“看得見的手”都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可缺少的調(diào)節(jié)手段。但“看得見的手”的調(diào)節(jié),必須是適應(yīng)市場發(fā)展規(guī)律的。唯有如此,自發(fā)的市場調(diào)節(jié)與自覺的調(diào)節(jié)市場才能形成互相制約、互相轉(zhuǎn)化的良性運轉(zhuǎn)過程,形成完善的宏觀調(diào)控體系,這是保證我國經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展的大問題。市場是流通領(lǐng)域本身的總表現(xiàn)。從市場經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)生產(chǎn)社會化的觀點看,市場調(diào)節(jié)是第一性的,是優(yōu)化資源配置的基礎(chǔ)。這只“無形的手”,表現(xiàn)了供求規(guī)律、價值規(guī)律和競爭規(guī)律的合力,是商品經(jīng)濟(jì)所有的基本調(diào)節(jié)功能。市場調(diào)節(jié)雖然是自發(fā)的,但它是自然進(jìn)行的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié),任何以社會化生產(chǎn)為基礎(chǔ)的社會經(jīng)濟(jì)假如離開市場調(diào)節(jié),另搞一套,就必然脫離實際。因此,在市場經(jīng)濟(jì)條件下,政府管理經(jīng)濟(jì)的責(zé)任,首先必須是要尊重市場發(fā)展規(guī)律,增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)理性。從目前看,政府經(jīng)濟(jì)職能的轉(zhuǎn)換已初顯成效,市場意識、法制與效率意識都在不斷增強(qiáng),但仍存在著干預(yù)不當(dāng)或干預(yù)過多的現(xiàn)象。

(三)維護(hù)公共利益,保障公民合法權(quán)益。政府作為宏觀調(diào)控的主體,作為權(quán)力的主體,是代表公共利益和意志的。維護(hù)社會公共利益,保障公民合法權(quán)益,是政府的又一重要責(zé)任。當(dāng)前,亟待解決的問題有:第一,公共產(chǎn)品和公共服務(wù)仍然短缺;第二,個別地方政府的公權(quán)蛻變?yōu)橹\私的工具,勞資矛盾尖銳。國家權(quán)力代表的是公共利益與公眾意志。然而,面對資本所有者與勞動者的矛盾,個別地方政府為了自身利益,或為了地方利益,不顧勞動者的正當(dāng)利益,一味地迎合甚至充當(dāng)不法利益的保護(hù)神,使權(quán)力運作性質(zhì)發(fā)生了變化;第三,政府職能部門與地方政府利益之間的博弈,直接扭曲了政府經(jīng)濟(jì)職能。這些問題,從根本上危害了社會公共利益和人民群眾的合法權(quán)益,嚴(yán)重扭曲了政府職能,損害了政府形象。中央政府提出以人為本的科學(xué)發(fā)展觀,立足于社會公共利益,強(qiáng)調(diào)以人為核心的執(zhí)政理念,致力于政府自身的改革和法治政府建設(shè),將會逐步地解決上述問題。

三、政府有效履行責(zé)任的途徑

在市場經(jīng)濟(jì)條件下,政府是公共理性的代表,是公共秩序的象征。如果政府職能部門缺乏行為上的自律,不僅難以正常地行使其經(jīng)濟(jì)社會職能,而且還會成為社會生活中矛盾的焦點,危及政府與公民、政治與社會等關(guān)系的和諧。當(dāng)前,亟須推進(jìn)以下幾方面工作:

(一)加快民主政治建設(shè)?，F(xiàn)代政府是責(zé)任政府,現(xiàn)代政治是民主政治。隨著我國經(jīng)濟(jì)市場化進(jìn)程的不斷加快,政治體制改革也在不斷向前推進(jìn),制度建設(shè)提到了重要議程,并取得了明顯效果。但是,我國的制度建設(shè),先前的問題是制度供給不足,當(dāng)下是有了制度卻難以照章辦事,由此陷入了制度建設(shè)的怪圈。民主是公民意志得以體現(xiàn)的途徑,法治是政府官員私利得以遏制的屏障。政府責(zé)任的切實履行,只有在民主與法治的維護(hù)下才能實現(xiàn)。羅爾斯講:“在民主社會里,公共理性是平等公民的理性,他們作為一個集體性的實體,在制定法律和修正其法律時相互發(fā)揮著最終的和強(qiáng)制性的權(quán)力?！闭硇宰鳛橐环N典型的“公共理性”,它是一種社會的政治權(quán)力及其使用。因此,重視民主政治建設(shè),健全民主科學(xué)決策機(jī)制和體制,把黨管干部原則與民主選舉、民主監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來,進(jìn)一步提高黨務(wù)、政務(wù)的公開性和透明度,最終實現(xiàn)國家意志與公民愿望、國家與公民社會關(guān)系的和諧,才是有效的制度選擇。

(二)強(qiáng)化公共服務(wù)意識。公共需求的深刻變化與公共服務(wù)的嚴(yán)重不適應(yīng),已經(jīng)成為現(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的突出矛盾。著力推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)型,培育政府公務(wù)員的公共理性和道德精神,就成為新時期政府履行職能、承擔(dān)責(zé)任的內(nèi)在要求。對于社會主義國家的公務(wù)員來講,代表廣大人民群眾的根本利益,代表先進(jìn)道德所要求的公共服務(wù)精神,就必須樹立“公仆”意識,以高度的責(zé)任意識為公民社會提供更充足的公共產(chǎn)品和更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。要按照轉(zhuǎn)變職能、權(quán)責(zé)一致、強(qiáng)化服務(wù)、改進(jìn)管理、提高效能的要求,深化行政管理體制改革,優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置,更加注重履行社會管理和公共服務(wù)職能,建設(shè)服務(wù)型政府。同時,還要不斷完善公共服務(wù)政策體系,提高公共服務(wù)質(zhì)量,增強(qiáng)政府公信力。推進(jìn)政事分開,支持社會組織參與社會管理和公共服務(wù)。

(三)防止公務(wù)員由“公共人”蛻變?yōu)椤敖?jīng)濟(jì)人”。為了加強(qiáng)依法治政,國家出臺了 《行政法》、《公務(wù)員法》、《監(jiān)督法》等,從而給公務(wù)員的行為設(shè)置了底線,為保障政府責(zé)任的履行提供了制度保證。同時,還需要進(jìn)一步加強(qiáng)道德治理。關(guān)于美德對于治理政府的意義,思想家多有論述。歷史和實踐證明,防止政府公務(wù)員由“公共人”蛻變?yōu)椤敖?jīng)濟(jì)人”,切實保障公共利益與公民權(quán)益,必須德法并舉。我國提出的依法治國與以德治國相結(jié)合的治國方略,也是有效治政的戰(zhàn)略之舉。政府公務(wù)員要正確處理從政與謀利的關(guān)系,公共利益與部門利益、個人利益的關(guān)系,把政府組織的責(zé)任內(nèi)化為個體的使命,筑起抵御各種道德風(fēng)險的防線,真正做到執(zhí)政為民。

(作者單位:大連翻譯學(xué)院)

主要參考文獻(xiàn):