行政事業(yè)單位部門預算編制探思

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摘要：近年來，隨著改革的深化和機構的進一步發(fā)展，行政事業(yè)單位預算管理水平在逐步提升，部門預算的編制在合理化和正?；矫嬗辛撕艽蟮母倪M。預算編制是組織單位管理部門預算的一個重要過程，對執(zhí)行率水平有直接影響，有效限制了部門的權利，在這種情況下，預算編制和執(zhí)行工作應得到加強。然而，這方面的認識仍然很低，業(yè)務水平不足，編制不夠詳細等問題，進一步削弱了資金使用的效率和預算編制的水平。提高預算編制執(zhí)行效率以解決以上問題來推進戰(zhàn)略的有效改進，并提高財政資金使用的有效性，使預算管理更加科學、更有效率。

關鍵詞：行政事業(yè)單位；部門預算；預算編制

行政事業(yè)單位部門的預算是與政策執(zhí)行有關的要求，需要按照“平衡、節(jié)約、公開、透明”的原則，由下層單位預算編制，經過上報，部門的審核，單位的匯總，再由同級財政部門審核后，人民代表大會依法批準，其內容包括了部門單位的各項收入和支出。部門預算是按照“兩上兩下”等的預算編報程序完成，因此預算編制的工作越來越被偏重，在財務工作方面扮演重要角色，直接關系到各個部門的資金來源、使用及核算等各個環(huán)節(jié)，是行政事業(yè)單位各項業(yè)務工作開展的重要保障。由于在預算編制過程中存在許多問題，行政事業(yè)單位應該加強預算編制，目標設定合理，使預算收支合理，以增加預算編制的完整性，滿足單位各項開支有序進行。

一、行政事業(yè)單位部門預算編制的相關理論概述

部門預算編制是編制政府預算的方式之一，由各單位負責開展編制工作。部門預算編制是根據(jù)有關政策及財政部門的要求，采取自下而上的匯總方式，從基層預算單位編起，逐級匯總，由財政部門審核，通過各級人民代表大會批準的年度收支預算，各項費用由特定的預算單位支付。單位在進行預算編制的過程中，應力求收支數(shù)據(jù)真實準確，將所有收入和支出都完全包含在預算中，完整準確地說明該部門的不同收入和支出，預算的核定要科學，做到量入為出、收支平衡先保證基本支出再安排項目支出；先重點、急需項目后一般項目，預算公開后做到不隨意調整預算。［1］行政事業(yè)單位預算編制一般由收入預算編制和支出預算編制組成。收入預算是一年中各種來源預計產生的收入之和，是完成工作任務的經濟保障，其來源包括財政下?lián)苁杖?、上級貼補收入、下級交納的收入等。在編制收入預算時，必須仔細計算和分析所有的需求和資金來源，以確保項目的合法性、內容完整、數(shù)字真實準確。第一，行政事業(yè)單位目標明確，行業(yè)職能相結合，提出工件重點和目標，列出需要商定的重要問題，設定年度預算目標；第二，有關信息的采集，根據(jù)資產數(shù)量、分布狀況、財務狀況等豐富信息，全面綜合采集相關信息。第三，將預算需求分析分組，對收集到的數(shù)據(jù)進行深度分析，以確保數(shù)據(jù)真實性和準確性，分類后形成決策所需的完整信息；第四，計算預算需要時，從人員編制水平和職能履行的實際需要來考慮，合理估算預算；第五，預算撥款測算時，先對非預算撥款的進行預測，以履行部分預算作為預算撥款，滿足單位的整個年度的預算目標。［2］支出預算是指為履行本年度的職能任務而預計編制的年度預算費用的總和。包括基本費用、項目費用、給予上級的費用、對附屬單位的補貼費用等?；举M用包括人員費用和日常公用費用兩部分，在編制預算時，應結合本部門上年度支出余額，按照用途確定的基本費用預算控制單位的數(shù)目或預算撥款補貼的一部分，并按照單位實物支出率計算。編制部門基本費用預算時，不允許人員費用和日常公用費用之間進行自我調整。項目支出是與國家有關政策和預算的方向和范圍相對應的支出，與本單位履行職能、激發(fā)發(fā)展需求機制促進發(fā)展的項目相對應，有明確的目標和有組織地執(zhí)行計劃。項目必須有正當理由、詳細的執(zhí)行方案、明確的成本內容、具體的支出計劃和可納入預算的健全的業(yè)績目標。項目申請內容齊全，程序提交符合要求；費用的規(guī)模和標準根據(jù)規(guī)范的要求；經財政部門審查和同級人大核準，列入預算審批范圍。

二、加強行政事業(yè)單位部門預算編制的意義

部門預算編制是制定政府預算的有效手段，能夠真實反映各部門收入與支出情況，保證政府工作的透明度，是反腐倡廉的重要舉措。事業(yè)單位預算編制是財務工作的重要組成部分，也是財務管理的重要環(huán)節(jié)之一，有舉足輕重的重要性。因此，加強行政事業(yè)單位部門預算編制，是提高單位宏觀調控能力和改善資金使用狀況的重要途徑。加強部門預算編制的重要性主要表現(xiàn)在：首先，有利于更有效地利用財政資源。國庫集中支付制度改革，部門預算編制的準確性直接影響到國庫集中支付，直接影響部門預算編制的科學性和合理性，對改善財政支付結構、合理分配資金、提高資金使用效率具有重要作用。其次，有利于加強預算管理。行政事業(yè)單位的內部控制中，預算管理是“主線”，預算是預算管理的出發(fā)點和基礎。完善預算編制，加強預算管理，切實落實預算管理監(jiān)督職能。最后，有利于提高宏觀調控能力。行政單位的主要職能是在群眾事業(yè)中服務于大眾，撥款是資金的重要起源，科學合理的編制預算，才有能力整合財政資金，用財政資金來改善民眾的生計，提高大眾服務水平，有效推進國家政策。

三、行政事業(yè)單位部門預算編制存在的不足

（一）預算編制職責分工不明了

預算編制是預算工作的重要組成部分，關系到本單位工作經費在下一年的運轉，應按照單位需要科學細分，然而，部分單位沒有認識到編制工作對預算的重要性，往往不夠認真。由于這項工作是由財務上報主管部門，就認為部門預算編制只是財務的工作，應由財務去完成。財務人員一般是根據(jù)經驗和年度實際支付資金數(shù)量來完成預算編制工作，實際支出時才開始明細，缺乏與其他科室、部門之間有效地溝通特別是項目資金使用部門，部門預算編制結果可能無法正確反映下一年度的資金需求，從而財務人員預算只適用于單位業(yè)務和資金收支沒有顯著變化的情況，如果沒有其他情況準確來源，不能列入年初預算，這對預算的執(zhí)行和單位的績效產生負面影響。［3］

（二）預算編制不夠細分且缺少明細

預算編制不夠細分主要表現(xiàn)在：首先，大多數(shù)預算單位只是在財政部門發(fā)布部門預算通告后才開始編制部門預算，事先并無準備。由于財政部門需要充足時間進行預算匯總、審核、報告等工作，因此部門預算編制時間有限，沒有足夠的時間收集與分析預算數(shù)據(jù)，這就造成了對預算質量的直接影響；其次，預算科目不夠細分，預算單位在細分費用編制時，一般除辦公費用等按照一定標準外，其余費用支出的分類并未結合實際情況予以細分，存在任意性，實際執(zhí)行中可能會出現(xiàn)超預算情況；其三；項目支出預算精細化不足，部分項目前期工作不充分，繼續(xù)精簡以往傳統(tǒng)預算的論據(jù)和方法不充分，導致預算規(guī)劃沒有經過認真考慮，而且有限；其四，人員經費規(guī)劃不完善，預算中沒有考慮編外人員經費的問題，即使考慮到編外人員的預算，也與實際預算相分開；其五，政府采購預算不夠嚴格，近年來，在實施公共政府采購政策時，政府采購預算的合理性和采購程序的規(guī)范性達到了一個新水平，但在預算框架內仍然存在預算不準確，缺乏合理性、真實性。無論是公共采購貨物、項目還是服務，列入政府采購預算的內容并未知悉，認為將預算交給采購部門，由采購部門負責資金和招標，預算規(guī)定的編制可有可無。有一些在進行采購時，才發(fā)現(xiàn)未制定政府采購計劃，或者即使制定了采購預算，但明細的采購清單與實際采購不符，隨意編制預算，預算的約束力較小；其六，預算績效管理目標不是以標準化的方式設定的。當全面預算績效管理要求預算單位編制部門預算時，預算中的所有項目都必須設定相應的績效目標，作為績效監(jiān)測、評價和應用結果的依據(jù)。另一方面，財政部在預算編制中反復強調，績效目標在項目申報編制預算時制定的，項目績效目標的相關性和合理性與項目相關。但是，有些項目仍然沒有方向，目標設定隨意，預期收益隨機和不確定，這使得項目績效評估困難，無法衡量預期和實際結果，管理預算績效有限。

（三）預算編制的科學性和有效性有待提高

科學和嚴謹?shù)念A算編制要求更高的標準，強調在正式編制預算之前需要進行調查和數(shù)據(jù)探索，需要根據(jù)各部門以往的前期支出，科學地開始編制預算。但多數(shù)單位預算不足，預算存在局限性，有的還停留在上年度預算調整的參考方法，不從實際需要出發(fā)，不去重新估算，造成項目測算不準確，出現(xiàn)追加、調整等情況。同時，經批準開始執(zhí)行的前期，各單位按照正常開支進行支出，可是一到年末，很多需要支出的項目才發(fā)現(xiàn)沒有額度無法開支，而有另一些項目剩余額度確較多，使得許多單位為了提高執(zhí)行力，在年終出現(xiàn)突擊花錢的現(xiàn)象，這將直接影響到下一年度的預算撥款。［4］

（四）缺少預算管理違規(guī)違紀追責制度

而今，大多單位在預算管理上缺乏足夠的問責制，導致預算開支不足、開支過大等現(xiàn)象經常發(fā)生。預算問題直接關系到大量的資金和項目，而部門預算都是經過批準后執(zhí)行，具有一定的執(zhí)行力。事業(yè)單位內部的預算編制工作將直接影響到資金的使用效果和項目的完成情況，事業(yè)單位一年工作質量的高低取決于預算編制的執(zhí)行情況。盡管相應的法律法規(guī)已經到位，預算制度也在完善，但在實踐中，部門預算的執(zhí)行通常由財務部門主管負責，執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題也是領導在承擔。理論上，一個有預算問題的單位將不同程度受到處理，構成犯罪的，甚至負刑事責任。實踐中，預算問題很少有人追究。

四、完善行政事業(yè)單位部門預算編制的對策

（一）提高預算意識，實行多部門聯(lián)動

解決預算的問題，首先要提高預算意識，特別是單位領導層的預算意識。加強預算編制重要性的宣傳，從上而下確立新的職責，從根源上打破預算編制的除舊思想，認識到預算是一個單位的未來時期將完成的資金需求的行動計劃，因此預算的重要性貫穿整個年度。預算單位根據(jù)工作實際，由單位主要負責人、財務、人事、管理等部門主要負責人組成，參與預算編制，保證預算編制的整體性。將預算差異大小納入單位目標責任的考核框架，使財務、人事、管理等部門自覺協(xié)同行動，充分調動各部門和各個人編制預算的主觀能動性。同時，強調確保預算編制工作人員有足夠的政策和熟悉財政文件，以確保部門預算編制的質量，使預算編制更加準確、合理和全面。

（二）細分預算編制，加強預算審核

預算實施過程中，對預算編制要細分，一方面要做好預算編制小組隊伍，編制預算，細分各項工作，加強管理和信息共享，做好各項編制管理工作，確保預算得到滿足，編制審核落實到實處，使預算編制順利開展得到保障；另一方面要有預算質量、工作細分、合理預算，嚴格執(zhí)行法律規(guī)定，根據(jù)上年度同期預算執(zhí)行數(shù)據(jù)，對本部門年度支出金額進行確定性分析，并留出足夠的空間，隨時用于支出，合理安排年度項目，加強預算收支計劃的核定。行政事業(yè)單位要加強及時有效的預算監(jiān)督，強化其剛性，定期進行預算審計，建立完善的預算運行和有效性機制，提供激勵措施，鼓勵各部門參與預算管理，提高積極性。另外，應建立科學的預算支出規(guī)則，用來規(guī)范和細分資金。有關部門也要加強對編制部門預算的審查，定期和不定期進行控制，并提高審查意識，以便及時消除潛在的問題。單位也應留出的足夠時間來進行編制的準備，以確保編制可以細分到預見的要求，使其符合單位實際情況，以達到提高效率的目標，并提高編制工作的可行性和有效性。［5］

（三）完善編制方法，科學設定目標

在編制人員預算時，依據(jù)人事給予的信息，聯(lián)合有關量化標準進行測算；在編制日常費用預算時，根據(jù)財政制定的定額標準進行測算；在編制項目預算時，應采用增量基數(shù)、零基數(shù)等靈活的方法，增量法可適用于常年性項目、項目的費用和運行情況，年度應認真分析研究，同時考慮項目內容和支出標準的變化情況進行測算；對新增項目可采用零基預算法，同時考慮項目內容、支出標準等情況進行測算?？茖W運用上述預算編制方法，與財政充分溝通，確保資金優(yōu)先，保證重點項目執(zhí)行，確保部門預算編制準確。行政事業(yè)單位在設定項目績效目標時應遵循“誰申請資金，誰設定目標”，參與項目執(zhí)行部門制定績效目標，為項目產生效益，將績效目標與工作相結合，科學規(guī)范、可操作的性能目標，明確指出量化許可。在科學制定績效目標項目的基礎上，還應加強績效管理，建立全過程績效評價管理體系，明確預算編制目標、監(jiān)督預算執(zhí)行、評價預算執(zhí)行情況、評價結果有反饋和評價結果應用，提高財政資金使用效益。

（四）加強行政事業(yè)單位預算違規(guī)追責力度

經費來源于納稅人的錢，預算的執(zhí)行不僅與國家財產安全和完整性有關，更影響著政府的公共形象，因此必須嚴格按照預算法、政府采購法等相關要求，對每個預算單位進行審計控制和監(jiān)督，針對違規(guī)，加大處罰力度，財政、審計、紀檢等部門也必須做好溝通機制，發(fā)揮專業(yè)檢查職能，也可以聘請第三方審計、購買政府的方式，將一些項目由專業(yè)中介機構進行計算、控制、評估、分析，查找單位存在問題及缺點，予以針對性的整改，有效提高各單位預算編制和執(zhí)行水平，有效規(guī)范預算執(zhí)行階段的服務行為，提高財政資金使用效益。

五、結語

部門預算的編制是單位開展工作和履行社會公共服務職能的根本保證，對單位的運作具有重要影響。科學合理的部門預算編制可以將有限的財政資源得到最佳的整合，行政機構應將精力更多地放在預算編制和執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)，特別是財政預算年度。由于預算編制與執(zhí)行是一個比較有效的工作體系，因此，在具體的工作中應該加強部門之間的合作，建立預算監(jiān)督和考核機制，建立全體工作人員的智慧技能部門，提高部門預算編制工作重要性的認識，將預算編制做到真正的、具體的好，把各單位的預算工作提高到一個新的水平。相信隨著機構和體系的不斷改進，其預算編制和執(zhí)行必將更加完善與科學。

參考文獻

［1］鄭延生.對加強行政事業(yè)單位部門預算編制與執(zhí)行的探討［J］.當代會計，2020（22）.

［2］陳宏良.加強行政事業(yè)單位部門預算編制與執(zhí)行的有效策略［J］.財會學習，2019（18）.

［3］王彥平.加強行政事業(yè)單位部門預算編制與執(zhí)行的思考研究［J］.財會學習，2020（10）.

［4］曹華.行政事業(yè)單位部門預算編制存在的問題與對策［J］.山西財稅，2020（10）.

［5］楊璇.區(qū)縣級行政事業(yè)單位部門預算編制問題及建議［J］.中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會計，2020（4）.

作者:陳慧 單位:德清縣自然資源和規(guī)劃局