企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管問(wèn)題與對(duì)策研究

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摘要：20世紀(jì)90年代，為了進(jìn)一步適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入發(fā)展，我國(guó)全面推行了企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，在全國(guó)建立了社會(huì)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。由于我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家起步較晚，在養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)制度建立和完善方面存在一些不足和問(wèn)題，突出的是養(yǎng)老基金監(jiān)管能力落后于養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)整體發(fā)展，加強(qiáng)養(yǎng)老基金監(jiān)管理論研究和實(shí)際探索已成為保證我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的重要課題。本文就這一課題，從分析我國(guó)當(dāng)前養(yǎng)老基金監(jiān)管存在的主要問(wèn)題入手，對(duì)如何進(jìn)一步強(qiáng)化我國(guó)企業(yè)職工養(yǎng)老基金監(jiān)管的舉措進(jìn)行了研究，并提出相應(yīng)對(duì)策。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險(xiǎn)基金；監(jiān)管；問(wèn)題；對(duì)策

20世紀(jì)90年代，為了進(jìn)一步適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入發(fā)展，我國(guó)全面推行了企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，在全國(guó)建立了社會(huì)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，截至2018年年底，全國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)執(zhí)行企業(yè)制度參保人數(shù)為36483萬(wàn)，另有8.74萬(wàn)戶企業(yè)建立了企業(yè)年金，參加職工62388萬(wàn)人。全年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)三項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金收入合計(jì)57089億元，其中企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金占據(jù)相當(dāng)大的比例（引自中華人民共和國(guó)人力資源和社會(huì)保障部《2018年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》）。形成了以企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為主的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，成功實(shí)現(xiàn)了我國(guó)養(yǎng)老制度的社會(huì)化改革，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但由于我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家起步較晚，在養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)制度建立和完善方面存在一些不足和問(wèn)題，突出的是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管能力落后于養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)整體發(fā)展，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管不力，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)作安全出現(xiàn)問(wèn)題，基金被侵占、挪用等重大的違法違規(guī)案件時(shí)有發(fā)生，給我國(guó)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的持續(xù)發(fā)展帶來(lái)極大威脅。加強(qiáng)養(yǎng)老基金監(jiān)管理論研究和實(shí)際探索已成為保證我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的重要課題。本文就這一課題，從分析我國(guó)當(dāng)前養(yǎng)老基金監(jiān)管存在的主要問(wèn)題入手，對(duì)如何進(jìn)一步強(qiáng)化我國(guó)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的舉措進(jìn)行了研究，并提出相應(yīng)對(duì)策，與同行們交流。

一、企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的內(nèi)涵

企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管是指由國(guó)家授權(quán)專門(mén)機(jī)構(gòu)（行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)、專職監(jiān)管部門(mén)）為防范和化解企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)，依據(jù)國(guó)家相關(guān)法規(guī)和政策，對(duì)參保單位、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)在企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的征繳、安全運(yùn)營(yíng)、基金保值增值等的運(yùn)作過(guò)程與結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)審、認(rèn)證和鑒定的措施，以確保企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金正常穩(wěn)定運(yùn)行，最大限度地保障被保險(xiǎn)人的合法利益。

二、我國(guó)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管存在的問(wèn)題

1.養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管體制存在缺陷。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)還不夠完善，在管理體制上存在諸多缺陷，特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管體制機(jī)制問(wèn)題尤為突出。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置沒(méi)有脫離政府管理部門(mén)，仍隸屬于社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和政府部門(mén)，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性。二是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)責(zé)任重疊，出現(xiàn)多重管理、誰(shuí)都管，誰(shuí)都不管的漏管或管理空缺，導(dǎo)致監(jiān)督管理效率低下。三是政出多門(mén)，難以協(xié)調(diào)。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管組織體系由人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部、稅務(wù)局和審計(jì)署等部門(mén)組成，在政策制定和執(zhí)行過(guò)程中，各部門(mén)之間組織不統(tǒng)一，權(quán)力不統(tǒng)一，利益不統(tǒng)一，導(dǎo)致在實(shí)際工作中發(fā)生矛盾，出現(xiàn)分歧，難以統(tǒng)一協(xié)調(diào)。再加上我國(guó)地域遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展不平衡。人口大量流動(dòng)，跨地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系越來(lái)越復(fù)雜，更加難以實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)管理。

2.養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管法律意識(shí)淡薄，法律依據(jù)缺位。養(yǎng)老基金作為養(yǎng)老保險(xiǎn)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，已形成數(shù)萬(wàn)億元的龐大數(shù)額，對(duì)其實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，保證其安全運(yùn)營(yíng)，應(yīng)該上升為國(guó)家重點(diǎn)管理工程，制定完整的法律條文和法律程序，納入法制管理的軌道。然而，當(dāng)前從中央到地方，從政府部門(mén)專業(yè)管理人員到普通公民，其養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的法律意識(shí)淡薄，實(shí)際監(jiān)管工作的法律依據(jù)缺位。主要表現(xiàn)在以下方面：一是我國(guó)立法部門(mén)對(duì)養(yǎng)老基金監(jiān)管的立法重視程度偏低，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管立法工作一直止步不前。在立法部門(mén)看來(lái)，大量關(guān)系到社會(huì)法制領(lǐng)域的立法任務(wù)繁重，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管立法相對(duì)處于次要地位。二是社會(huì)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金權(quán)益的意識(shí)薄弱，社會(huì)監(jiān)督力度不夠。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金作為公共財(cái)產(chǎn)，關(guān)系億萬(wàn)百姓的生存與福祉，對(duì)于這項(xiàng)重要權(quán)利，公民卻漠不關(guān)心，更不主動(dòng)參與社會(huì)監(jiān)督，依法維護(hù)自己的合法權(quán)益。三是上述原因，致使如此數(shù)額巨大的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的運(yùn)營(yíng)沒(méi)有一部完整的法律監(jiān)督和約束，而是依靠國(guó)務(wù)院和各級(jí)政府制定政策法規(guī)實(shí)施管理與監(jiān)管，必然導(dǎo)致監(jiān)管層次低、效力差、權(quán)威性不夠、操作性不強(qiáng)、法制約束力差的缺陷。

3.監(jiān)管模式單一，社會(huì)監(jiān)督不足。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管存在模式單一的問(wèn)題，就是過(guò)度依賴行政監(jiān)督，而社會(huì)監(jiān)督力度不足。國(guó)家頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)法》總則中，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的監(jiān)管主體責(zé)任作出規(guī)定，明確了政府的行政責(zé)任和立法機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體的社會(huì)監(jiān)督責(zé)任。而在實(shí)際工作中，由于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管立法工作滯后，社會(huì)團(tuán)體參與監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)，渠道不暢，效果不佳，過(guò)度依賴政府監(jiān)督，這種自我監(jiān)督暴露出種種弊端。另一方面，立法和社會(huì)監(jiān)管缺位，失去了多種監(jiān)管力量協(xié)調(diào)合力作用，造成監(jiān)管效果不佳，甚至導(dǎo)致監(jiān)管失效的結(jié)果。

4.養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管信息披露不透明。當(dāng)前，我國(guó)已進(jìn)入信息社會(huì)，信息的獲得與披露是政府管理科學(xué)化和民主化的重要標(biāo)志，而在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管中，信息披露不透明是一個(gè)突出問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下方面：一是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的現(xiàn)行法規(guī)文件缺乏對(duì)信息披露明確的制度要求；二是養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)進(jìn)程緩慢，軟件系統(tǒng)落后，不利于信息廣泛和及時(shí)披露；三是在監(jiān)管體制上，以政府為主導(dǎo)的基金監(jiān)管模式，政府部門(mén)既是管理者，又是監(jiān)督者，信息披露難以實(shí)現(xiàn)透明化；四是我國(guó)當(dāng)前社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管現(xiàn)行運(yùn)行模式不完善，社會(huì)公眾幾乎無(wú)法做到對(duì)基金運(yùn)營(yíng)信息的了解和監(jiān)督，久而久之，部分群眾失去對(duì)基金信息關(guān)注的主動(dòng)性，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管信息披露不透明的現(xiàn)象也就順勢(shì)存在下去。

三、加強(qiáng)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的對(duì)策

1.進(jìn)一步明確養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的權(quán)責(zé)機(jī)制。第一，應(yīng)明確界定養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理主體的具體權(quán)責(zé)，以避免管理職責(zé)與監(jiān)管職責(zé)混淆不清。當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管參與部門(mén)有人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部、民政部等行政部門(mén)，在現(xiàn)行的管理職責(zé)中，存在管理職責(zé)與監(jiān)管職責(zé)混淆的現(xiàn)象，如人力資源和社會(huì)保障部同時(shí)承擔(dān)著基金管理和監(jiān)管職能，在很大程度上影響監(jiān)督職能的發(fā)揮。通過(guò)進(jìn)一步明確界定養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理主體的具體權(quán)責(zé)，解決監(jiān)管的體制問(wèn)題，將管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)分離。第二，設(shè)立專門(mén)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳、存取、投資運(yùn)營(yíng)等各環(huán)節(jié)的監(jiān)管事務(wù)。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)組成人員經(jīng)由各級(jí)人大任命并向其負(fù)責(zé)，隸屬人大領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)家實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。第三，建立專業(yè)性養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)基金管理局，負(fù)責(zé)安排統(tǒng)籌賬戶基金的投資與運(yùn)營(yíng)。社保部門(mén)使用統(tǒng)籌賬戶基金，采取建立臨時(shí)性賬戶的方式，基金管理局按社保部門(mén)的指令將資金劃入財(cái)政專戶，財(cái)政部門(mén)從財(cái)政專戶劃出給付資金給社保臨時(shí)性賬戶，用于支付個(gè)人養(yǎng)老金。通過(guò)以上職責(zé)明確劃分，建立兩權(quán)分離的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理、監(jiān)理機(jī)構(gòu)和專業(yè)性養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)基金管理局，實(shí)現(xiàn)社保基金有效監(jiān)管，保證其安全運(yùn)營(yíng)。

2.健全養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管法律、法規(guī)體系。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管是社會(huì)保障系統(tǒng)工程的一部分，建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管法律、法規(guī)體系，首先要完善社會(huì)保障系統(tǒng)立法，同時(shí)完善與養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管相關(guān)管理領(lǐng)域的立法建設(shè)。按照這一要求，立法機(jī)關(guān)可在現(xiàn)有的法規(guī)條例基礎(chǔ)上，制定完善養(yǎng)老保險(xiǎn)金監(jiān)管法規(guī)法律，補(bǔ)上養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管法律缺位，以此實(shí)現(xiàn)以國(guó)家法律的形式對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征收、運(yùn)營(yíng)、支付、結(jié)余等各個(gè)階段規(guī)范監(jiān)督管理，使養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管主體在職責(zé)范圍、監(jiān)管內(nèi)容、違法行為處罰方式等具體內(nèi)容上做到有法可依，進(jìn)一步完善養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的法律、法規(guī)體系建設(shè)，使我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管盡快進(jìn)入法制軌道，依法實(shí)現(xiàn)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的有效監(jiān)管。

3．強(qiáng)化養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的社會(huì)監(jiān)管。在完善養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管法律、法規(guī)體系建設(shè)，理順監(jiān)管體制，明確監(jiān)管職責(zé)，實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)督規(guī)范化的基礎(chǔ)上，要實(shí)現(xiàn)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金更為廣泛全面有效的監(jiān)督，還要發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，糾正過(guò)分依賴行政監(jiān)督的現(xiàn)象，做到全社會(huì)的廣泛全面監(jiān)督，使億萬(wàn)公民的生存基金更加安全完整。社會(huì)監(jiān)督包括以下內(nèi)容：一是立法監(jiān)督。就是國(guó)家各級(jí)立法機(jī)關(guān)通過(guò)立法，實(shí)現(xiàn)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理的監(jiān)督。二是社會(huì)團(tuán)體監(jiān)督。就是工會(huì)、各派、民間團(tuán)體通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)、社保經(jīng)辦管理部門(mén)信息會(huì)等渠道，聽(tīng)取了解養(yǎng)老保險(xiǎn)基金使用和運(yùn)作情況，及時(shí)提出建議，實(shí)行監(jiān)督。三是輿論監(jiān)督。社會(huì)媒體通過(guò)廣播熱線、群眾來(lái)信、網(wǎng)絡(luò)手機(jī)微信群等渠道，了解人民群眾對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金使用管理的意見(jiàn)或建議，及時(shí)反饋給管理部門(mén)，實(shí)現(xiàn)輿論監(jiān)督，促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理更加規(guī)范。

4.加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的信息化建設(shè)。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理信息披露不透明是影響基金監(jiān)管的一個(gè)重要因素，要解決這一問(wèn)題，就要加快養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理的信息化建設(shè)，全面提升養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理信息化水平。一是要建立全國(guó)統(tǒng)一規(guī)范的養(yǎng)老保險(xiǎn)信息網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)信息資源整合與共享，最大限度地提高監(jiān)管效率。二是加快社保基金監(jiān)管信息數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)速度，開(kāi)發(fā)應(yīng)用管理軟件，做到數(shù)據(jù)庫(kù)數(shù)據(jù)的快速查詢、調(diào)閱和交流；應(yīng)用數(shù)據(jù)分析軟件，實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)科學(xué)分析與預(yù)測(cè)；推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管科學(xué)化進(jìn)程；推動(dòng)人工監(jiān)督向智能監(jiān)督轉(zhuǎn)變；實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管信息化和科學(xué)化。

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作者：馮新艷 單位：昌黎縣社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理局