工傷保險制度問題及對策研究
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黨的報告提出，要全面建成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、全民覆蓋、保障適度、權(quán)責清晰及可持續(xù)的多層次社會保障體系。工傷保險是深受職工及用人單位歡迎的保險品種，其具有廣泛的社會需求性。究其實質(zhì)，工傷保險制度是轉(zhuǎn)移事故風險的一種方式，是利用發(fā)生事故前的財務(wù)計劃消除事故后帶來的經(jīng)濟困境，以維持投保人的正常生活。然而，現(xiàn)行工傷保險制度尚存諸多問題，給工傷保險制度的運行帶來嚴重影響。本文通過分析工傷保險制度現(xiàn)狀探討其存在的問題，并針對此問題提出相應(yīng)的完善措施。
一、工傷保險的參保及基金支出狀況
近幾年，工傷保險參保人數(shù)逐年上升，至2019年年底，全國工傷保險參保人數(shù)達到25474萬人，較上年底增加1600萬人。從參保群體看，農(nóng)民工的參保率及參保人數(shù)均明顯提高，人數(shù)較上年增加了一倍多，而城鎮(zhèn)職工的參保人數(shù)增長率僅為70%左右，農(nóng)民工參保增長率明顯高于城鎮(zhèn)職工工傷保險的參保增長率。農(nóng)民工成為工傷保險參保的重要構(gòu)成之一，改變了城鎮(zhèn)職工作為參保主體的絕對地位。從工傷保險基金收入及支出情況看，2018年工傷保險基金的收入額為913億元，支出額為742億元，而2019年工傷保險基金的收入額為815.7億元，支出額為817.4億元。2018年的收入額明顯高于2019年，但其支出額卻明顯低于2019年，這表明，當前，工傷保險基金存在收支不平衡問題，基金結(jié)余出現(xiàn)了負增長，且基金的支出增長率較享受保險待遇人數(shù)的增長率高，也就是說，工傷保險參保人的保險待遇不斷提高。
二、工傷保險制度中存在的問題
（一）制度覆蓋范圍小且參保率總體不高近幾年，我國工傷保險制度的覆蓋范圍明顯擴大，但總體上看，其覆蓋面仍相對狹窄，城鎮(zhèn)職工參保覆蓋面明顯高于農(nóng)民工。農(nóng)民工就業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在制造業(yè)、建筑業(yè)、批發(fā)及零售業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)就業(yè)的農(nóng)民工多是自營就業(yè)，在工傷保險制度的覆蓋范圍內(nèi)，農(nóng)民工的參保率非常低，也就是說，當前工傷保險制度尚未覆蓋自營就業(yè)的農(nóng)民工，其覆蓋范圍仍相對狹窄。雖然各級政府部門都成立有工傷保險機構(gòu)，部分省市甚至將工傷保險延伸至了鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道，但在具體執(zhí)行中，卻受到參保條件等因素的制約。我國《工傷保險條例》規(guī)定，用人單位為工傷保險的參保范圍，職工為參保對象，該條件明確要求，勞動者與單位間應(yīng)存在勞動關(guān)系方能參加工傷保險，即無用人單位的勞動者是無法參保的。而自營就業(yè)的農(nóng)民工因不存此勞動關(guān)系，從工傷保險的參保條件上看，其是無法參保的，進而限制了工傷保險的參保范圍，導致農(nóng)民工的參保率總體不高。此外，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，工作安排呈現(xiàn)去組織化、碎片化和靈活性的新業(yè)態(tài)的特征，此類從業(yè)人員及靈活就業(yè)人員的社會保障問題也應(yīng)受到關(guān)注。但依據(jù)工傷保險制度對參保范圍的界定，這類勞動群體是無法納入工傷保險的參保范圍的。從參保率來看，雖然農(nóng)民工的參保率不斷上升，人數(shù)不斷增加，但同農(nóng)民工的總數(shù)相比，其參保人數(shù)不足40%，而城鎮(zhèn)職工的參保率已超過75%，農(nóng)民工的參保率遠遠低于城鎮(zhèn)職工的參保率，僅是其參保率的一半多。同時，工傷保險的參保率雖然每年都在上升，但其上升幅度較低，甚至不足1%，這主要因為工傷保險未能真正在廣大勞動群體中實施，或?qū)嵤┑谋壤?，加之漏保、逃?，F(xiàn)象的常態(tài)化，致使工傷保險的總體參保率不高。
（二）工傷保險基金收支結(jié)構(gòu)不科學在工傷保險的征收方面，部分企業(yè)存在少報、瞞報職工人數(shù)的現(xiàn)象，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)小企業(yè)、合資企業(yè)、私營企業(yè)對參保工作不積極，但若發(fā)生了工傷事故則又主動要求參保，這給參?；鹗杖爰爸С鰩韲乐赜绊?，導致支出上升而收入降低。同時，在工傷保險基金的財務(wù)管理中，國家尚未制定統(tǒng)一的管理辦法及規(guī)定，造成工傷保險基金的開支混亂，企業(yè)所交保險費用或計入了生產(chǎn)成本，或列支為管理費用，項目開支非?；靵y。有些醫(yī)院針對工傷患者的治療存在違規(guī)操作的現(xiàn)象，從而導致基金支付的增加。同時，工傷保險基金的收支結(jié)構(gòu)不科學，工傷保險基金在康復(fù)性支出、預(yù)防性支出和治療性支出方面的分配不科學不合理?，F(xiàn)行工傷保險基金分配多傾向于治療性支出，而對職業(yè)康復(fù)及工傷預(yù)防方面的投入?yún)s極少。雖然《工傷保險條例》規(guī)定了工傷保險要同職業(yè)病防治和事故預(yù)防相結(jié)合的原則，對其資金配比卻未進一步明確，進而造成事故預(yù)防和職業(yè)康復(fù)的投資較少，缺乏資金的有效保障。這就造成工傷保險的基金存在大量結(jié)余，收支結(jié)構(gòu)失衡，不利于參保者合法權(quán)益的保護，也不利于工傷保險業(yè)的久遠發(fā)展。
（三）職工維權(quán)賠付難我國《工傷保險條例》中的追償權(quán)和法律監(jiān)督機制尚不完善，在社會管理及法律層面存在薄弱環(huán)節(jié)，甚至是真空地帶，安全生產(chǎn)標準及法制滯后、不完善，存在監(jiān)督不力、執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象。現(xiàn)行《工傷保險條例》對醫(yī)療費用的相關(guān)追償權(quán)進行了明確，對用人單位重大過失、故意造成的職業(yè)傷害，工傷保險基金的追償權(quán)卻未明確。同時，在工傷認定過程中，很難進行調(diào)查取證，尤其是在界定工傷，司法醫(yī)療機構(gòu)認定工傷和鑒定勞動能力等方面都需要很長時間，這勢必會增加工傷維權(quán)的難度。
（四）工傷保險制度的運行機制不完善當前，工傷保險制度存在宣傳力度不足，費率機制不科學、基金管理機制不健全等問題。雖然我國實行工傷保險已有多年，但由于人員配置的不足及工作量大，工傷保險工作仍然無法廣泛開展，也無法廣泛宣傳和做大型宣傳活動。同時，工傷保險屬于社會保險中的一種，長期以來，人們對醫(yī)療保險、失業(yè)保險和養(yǎng)老保險較為重視，而對工傷保險則極少關(guān)注，認為其是可有可無的小險種，特別是企業(yè)領(lǐng)導，其工傷保險意識更低。由工傷保險的費率機制看，當前我國工傷保險實行的是浮動費率，卻沒有構(gòu)建浮動費率同綜合量化指標間的系數(shù)關(guān)系，制定的差別費率也不科學，費率確定不合理，未能從行業(yè)特征、行業(yè)差異及事故發(fā)生概率等方面進行思考，致使工傷保險費率無法發(fā)揮其經(jīng)濟杠桿的調(diào)節(jié)功能。
三、完善工傷保險制度的措施
（一）拓展工傷保險覆蓋范圍、提高參保率雖然自推廣工傷保險制度以來，其所納入的群體范圍不斷增加和拓展，但從當前的政策制度可知，工傷保險所納入的范圍仍然較小，未能將從事危險的體力勞動群體納入其中。然而，工傷保險覆蓋范圍的擴大需要逐步采取措施。首先，工傷保險應(yīng)將高危行業(yè)的體力勞動人群納入其中，并實現(xiàn)其全覆蓋，如采礦業(yè)、建筑業(yè)等。其次，要從雇傭關(guān)系入手，制定靈活的政策，將符合雇傭關(guān)系的自由職業(yè)者、個體工商戶及其他新業(yè)態(tài)的從業(yè)者，納入工傷保險范圍內(nèi)，以真正實現(xiàn)工傷保險全覆蓋。同時，政府要重視職工合法權(quán)益的維護，積極推動并引導企業(yè)建立和諧的雇傭關(guān)系，提高用人單位的工傷保險意識，各級政府要利用各種渠道、各種活動大力宣傳工傷保險制度，強化職工自我保護意識，尤其是農(nóng)民工團體的自我保護意識。這是因為農(nóng)民工文化程度低、風險意識差，其合法權(quán)益最易遭受侵害。此外，政府要向企業(yè)、用人單位認真?zhèn)鬟_職業(yè)安全的相關(guān)政策、制度及法規(guī)精神，增強用人單位把控安全生產(chǎn)風險的意識，推動其提高生產(chǎn)的安全性。但此工作是一項系統(tǒng)性工作，需要各級部門綜合協(xié)調(diào)，以確保工傷保險政策的有效實施。
（二）完善工傷保險法規(guī)體系及費率機制《工傷保險條例》實施以來，建筑業(yè)、煤礦業(yè)等高危業(yè)的從業(yè)人員被納入了工傷保險范圍，工傷保險的參保率也逐年上升，但在工傷認定、申請、鑒定及覆蓋范圍等方面仍存在一定的問題，需要逐步完善。為此，國家應(yīng)依據(jù)《工傷保險條例》制定相應(yīng)的實施細則和規(guī)范性文件，從社會及經(jīng)濟發(fā)展實際出發(fā)，不斷擴大工傷保險覆蓋范圍，完善鑒定、認定及申請等相應(yīng)的法規(guī)及配套的執(zhí)法文件。在工傷保險費率方面，有效、規(guī)范及科學的費率機制能夠確保工傷保險分配的公正性，從而提高企業(yè)生產(chǎn)的安全性。工傷保險采用的浮動費率和差別費率主要依據(jù)企業(yè)的工傷事故、職業(yè)風險及職業(yè)病的發(fā)生風險、發(fā)生率來調(diào)整和明確企業(yè)繳費的費率。利用對費率的調(diào)整和規(guī)定，推動企業(yè)改善勞動作業(yè)條件，以降低或減少職業(yè)病與工傷事故的發(fā)生，為職工身體健康及安全提供保障。為此，國家應(yīng)該研究制定完善的工傷保險費率，如明確風險費率檔次、浮動費率的級次、制定行業(yè)風險費率等，并按照投保單位發(fā)生職業(yè)風險的狀況、保險基金支付率等調(diào)整費率，利用浮動費率、差別費率相結(jié)合的方法進行調(diào)節(jié)，以強化用人單位的安全意識和健康意識，進而推動其提高職業(yè)健康及安全工作水平。
（三）完善基金管理體系強化工傷保險的基金管理工作，加大基金規(guī)模，以有效解決工傷保險基金的安全性和來源問題，為此，必須堅持開源節(jié)流的原則，強化工傷保險費用的征繳力度，預(yù)防企業(yè)少報和瞞報。同時，還應(yīng)增強工傷保險基金的投資運營收益，使其成為保險基金的來源之一。此外，要加強基金管理，完善基金監(jiān)管體系，及時有效地堵塞基金漏洞，如利用大數(shù)據(jù)信息防止發(fā)生冒領(lǐng)，實行定點藥店、定點醫(yī)院制度，以及制定費用控制機制等，切實控制好工傷保險基金的使用，嚴格區(qū)分傷與病，做到傷與藥的相符，確保量與價的一致。
（四）注重預(yù)防工傷保險基金應(yīng)加大對健康監(jiān)護、危險作業(yè)場所的監(jiān)測，以做到早發(fā)現(xiàn)、早改造、早預(yù)防和早治療，進而有效控制、降低、防止事故及職業(yè)病的發(fā)生，減少對從業(yè)者的傷害和降低保險基金的支出。此外，管理部門及企業(yè)應(yīng)重視職業(yè)健康工作，加大投入，通過民間贊助、基金提留等手段籌集資金，同有關(guān)療養(yǎng)院、醫(yī)院聯(lián)合或設(shè)置專門的職業(yè)康復(fù)機構(gòu)，為職業(yè)病的康復(fù)提供保障。
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作者：宋明洋 單位：汝南縣社會工傷保險中心