存款保險制度道德風(fēng)險防范研究

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一、引言

存款保險制度一直被認(rèn)為是利率市場化的“壓艙石”。隨著2012年7月20日金融機構(gòu)貸款利率的全面放開，我國利率市場化改革已進入攻堅階段。作為利率市場化的前提，存款保險制度的推出已勢在必行。總理在部署2014年政府工作報告時明確指出，今年政府金融工作的重點是建立存款保險制度，加快利率市場化進程。中國人民銀行在《中國金融穩(wěn)定報告（2014）》中也明確指出，2014年工作重點是建立存款保險制度、完善市場化的金融機構(gòu)退出機制。據(jù)大智慧阿思達克通訊社2014年5月7日報道，存款保險制度將在2014年年內(nèi)甚至第三季度推出已是大概率事件。我國顯性存款保險制度呼之欲出。存款保險制度的建立，一方面有利于提高公眾對銀行等金融機構(gòu)的信任程度，維護儲戶的經(jīng)濟利益，降低銀行業(yè)風(fēng)險，保證金融體系的穩(wěn)定性；另一方面也會加大信息不對稱程度，進而產(chǎn)生逆向選擇和道德風(fēng)險，特別是當(dāng)大量道德風(fēng)險問題出現(xiàn)后，反而會降低存款的安全性，損害儲戶和銀行的雙方利益，加大金融市場的不穩(wěn)定性。鑒于存款保險制度的兩面性，研究各參與主體的道德風(fēng)險形成機制和循環(huán)機制，進而以此為基礎(chǔ)，探討各參與主體道德風(fēng)險防范對策，對于存款保險制度的順利推行以及我國金融秩序的穩(wěn)定有著至關(guān)重要的意義，也是本文的研究重點和研究價值所在。

二、存款保險制度引發(fā)的道德風(fēng)險問題研究綜述

國外學(xué)者較早意識到了存款保險制度的道德風(fēng)險問題。Grossman（1992）從理論分析的角度出發(fā)，發(fā)現(xiàn)在存款保險制度的機制下，銀行會傾向于更多的風(fēng)險業(yè)務(wù)［1］。Demirguc－kunt（2002）通過對61個國家存款保險制度與金融風(fēng)險之間的關(guān)系進行分析得出，存款保險制度的成立顯著增加了銀行的道德風(fēng)險［2］。國內(nèi)學(xué)者對存款保險制度的研究相對較晚。但隨著2004年《存款保險條例》的起草，相關(guān)研究也日漸豐富：顏海波（2004）認(rèn)為道德風(fēng)險和存款保險制度并存［3］；張正平、何廣文（2005）對全球存款保險制度的設(shè)計特征及運行績效進行綜述，發(fā)現(xiàn)顯性存款保險制度的確會加大銀行業(yè)潛在的不穩(wěn)定性［4］。孟猛、鄭昭陽（2005）對61個國家在1980—2002年期間存款保險制度與金融秩序穩(wěn)定性之間的關(guān)系進行了實證研究，發(fā)現(xiàn)存款保險制度在某種程度上的確會干擾金融秩序的穩(wěn)定，進而對經(jīng)濟增長造成影響［5－6］。湯洪波（2008）認(rèn)為制度環(huán)境的差異會對存款保險制度的實施效果產(chǎn)生重大影響［7］。此后，國內(nèi)學(xué)者研究重點更多的集中于借鑒其他國家的經(jīng)驗來發(fā)展我國的存款保險制度。尹杞月（2010）分別對美國、日本、歐盟等的存款保險制度進行比較，并對其引發(fā)的道德風(fēng)險進行分析，以此為鑒，提出我國在存款保險制度建立過程中一定要對道德風(fēng)險進行重點防范［8］。胡越（2012）分別從投保形式、保險費率的確定、保險限額的制定等角度對美國、日本、法國、意大利、中國香港等國家和地區(qū)的存款保險制度進行比較后，提出我國存款保險制度的建立之路［9］。謝雪燕（2013）對美國存款保險制度下道德風(fēng)險問題的發(fā)生情況、形成機制以及關(guān)于道德風(fēng)險的監(jiān)管進行了梳理，以期對中國存款保險制度相關(guān)問題有所借鑒［10］。溫樹英、齊向莉（2013）則從不同角度對《有效存款保險制度核心原則》進行了分析研究，并闡明了其對我國存款保險制度建立的啟示和借鑒［11］。綜上所述，國內(nèi)外學(xué)者對存款保險制度引發(fā)的道德風(fēng)險研究已相當(dāng)豐富。由于我國尚未建立存款保險制度，因此國內(nèi)學(xué)者的研究重點多集中在借鑒國外做法設(shè)計我國的存款保險制度，少有學(xué)者對存款保險制度的道德風(fēng)險形成機制進行具體分析，且已有分析大多集中于投保銀行的道德風(fēng)險，關(guān)于存款人和監(jiān)管者的道德風(fēng)險分析不多。此外，目前我國的存款保險制度已呼之欲出，如何防范存款保險制度實施后的風(fēng)險，最大程度上體現(xiàn)存款保險制度的有效性，才是當(dāng)務(wù)之急。因此，本文在借鑒國內(nèi)外學(xué)者研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國金融體系的發(fā)展現(xiàn)狀，分別從存款人、金融機構(gòu)、監(jiān)管部門的角度分析存款保險制度實施后道德風(fēng)險的形成機制和循環(huán)機制。進而以此為基礎(chǔ)，綜合考慮政治、經(jīng)濟、法律、觀念等多方面因素，提出針對性的措施建議，以期能降低道德風(fēng)險發(fā)生的概率，實現(xiàn)存款保險制度正向作用的最大化。

三、存款保險制度下道德風(fēng)險的形成機制

其他國家存款保險制度的運行經(jīng)驗和國內(nèi)外學(xué)者的研究已充分證實存款保險制度會引發(fā)道德風(fēng)險問題。存款保險制度的參與者主要有存款人、投保機構(gòu)和監(jiān)管部門。下文將從不同參與主體的角度出發(fā)分析其道德風(fēng)險的形成機制。

（一）存款人的道德風(fēng)險形成機制

存款人的道德風(fēng)險主要體現(xiàn)在兩個方面：一是關(guān)于存款銀行的選擇。在存款保險制度建立之前，存款人選擇存款銀行的首要標(biāo)準(zhǔn)是抗風(fēng)險能力，資本充足率高的銀行是首要考慮對象；存款保險制度建立之后，收益率（利息）將取代資本充足率成為存款人的首要考慮對象，因此存款人更傾向于選擇利息高的銀行，而忽視高利息源于高風(fēng)險經(jīng)營的事實。二是關(guān)于存款銀行的監(jiān)督。在存款保險制度建立之前，存款人關(guān)于銀行資金的流向、銀行的投資決策都頗為關(guān)注，防止自身資金無法收回；而存款保險制度建立之后，存款人有動力將監(jiān)督義務(wù)轉(zhuǎn)移給存款保險機構(gòu)，從而弱化了對存款銀行的約束。

（二）監(jiān)管部門的道德風(fēng)險形成機制

存款保險制度只是一種制度，其具體的實施還需要監(jiān)管者來執(zhí)行，而監(jiān)管者自身的素質(zhì)與道德風(fēng)險的形成休戚相關(guān)。存款保險機構(gòu)的監(jiān)管者一般是行政任命，且我國行政部門的人事流動頗為頻繁，不排除部分監(jiān)管者為追求政績，會違背監(jiān)管原則，形成道德風(fēng)險：一方面為逃避監(jiān)管責(zé)任，會對投保銀行的風(fēng)險進行隱藏或掩蓋，允許高風(fēng)險或經(jīng)營不善的機構(gòu)繼續(xù)經(jīng)營，減少破產(chǎn)銀行數(shù)量，從而提升自身政績；另一方面，監(jiān)管者的政績也與其管理的存款保險基金規(guī)模有關(guān)，不排除某些地方存款保險機構(gòu)負(fù)責(zé)人為維護現(xiàn)有銀行的保險基金，吸引更多的金融機構(gòu)投保，有可能利用虛假手段將不屬于理賠范圍內(nèi)的事故合法化，進而向上級存款保險基金獲得保費。隱瞞風(fēng)險和虛假理賠的做法短期來看有助于投保銀行的持續(xù)經(jīng)營，長期來看無異于“飲鴆止渴”，增大銀行業(yè)風(fēng)險，提高金融系統(tǒng)的不穩(wěn)定性。

（三）投保銀行的道德風(fēng)險形成機制

存款保險制度建立之后，由于理賠數(shù)額的限制，銀行的大客戶存款很可能被分流。為吸引更多的存款，銀行有動力去迎合存款人的偏好，抬高存款利息，爭相攬儲，貸款利息也勢必會隨之高啟，貸款更多將流向高利息、高風(fēng)險的企業(yè)和行業(yè)：一方面增加銀行風(fēng)險，另一方面當(dāng)經(jīng)濟形式發(fā)生變化，也更容易出現(xiàn)不良貸款。由于來自存款人的監(jiān)督壓力弱化，另有存款保險制度的信譽保障，銀行自身也放松了對于風(fēng)險的警惕。為追求高額收益，銀行更傾向于對金融衍生產(chǎn)品的投資，從而產(chǎn)生更大的風(fēng)險。以美國存款保險制度的實施為鑒，新近投保銀行投保前的風(fēng)險顯著低于未投保銀行，而一旦加入存款保險制度之后，風(fēng)險防范意識也隨之降低，經(jīng)營風(fēng)險又顯著大于未投保銀行（尹杞月，2010）［7］。存款人的壓力、銀行自身的風(fēng)險意識弱化，再加上監(jiān)管機構(gòu)的刻意包庇，長期以來，我國金融體系的風(fēng)險防范能力和穩(wěn)定性堪憂。由圖1可知，存款人的道德風(fēng)險主要體現(xiàn)在不考慮風(fēng)險的高收益要求以及對存款銀行的風(fēng)險監(jiān)督轉(zhuǎn)移；監(jiān)管者的道德風(fēng)險主要體現(xiàn)在放松對投保銀行的監(jiān)管進而與存款保險制度初衷相悖；投保銀行的道德風(fēng)險主要體現(xiàn)在過度依賴存款保險制度而降低自身風(fēng)險防范意識，再加上存款人的收益壓力和監(jiān)管者的私自包庇，投保銀行更傾向于從事高風(fēng)險經(jīng)營活動且對風(fēng)險過度容忍，如此惡性循環(huán)下去，“銀行業(yè)風(fēng)險加大———金融體系不穩(wěn)定———存款保險制度效用降低———存款人利益受損———擠兌風(fēng)險上升———銀行破產(chǎn)倒閉”這種現(xiàn)象的發(fā)生也未置可否。因此，有必要采取適當(dāng)?shù)拇胧?，防范存款保險制度實施后的道德風(fēng)險問題，最大程度上發(fā)揮存款保險制度的效應(yīng)。

四、防范道德風(fēng)險的措施建議

從國際經(jīng)驗來看，適當(dāng)?shù)姆婪洞胧τ诘赖嘛L(fēng)險的防范具有顯著的作用。為此，我國存款保險制度下的道德風(fēng)險防范工作可沿以下思路進行開展：采取強制保險原則，防范監(jiān)管者在游說銀行加入存款保險過程中而產(chǎn)生的道德風(fēng)險；利用獨立的評級機構(gòu)對投保銀行的風(fēng)險進行客觀公正地評級，以評級風(fēng)險為依據(jù)，實行限額理賠、差別費率和風(fēng)險共擔(dān)，有效防范存款人和投保銀行的道德風(fēng)險；完善破產(chǎn)退出機制，提高各參與主體的風(fēng)險意識和壓力，以提高存款保險制度的效用［12］。具體措施可參考以下建議。

（一）以強制保險原則取代政府的“軟保險”

存款保險制度的具體實施需要有專門的存款保險機構(gòu)來進行監(jiān)督和保障。不論是新設(shè)獨立的存款保險機構(gòu)還是由中央銀行或其他政府部門，我國存款保險制度優(yōu)先采取強制保險原則。一方面可避免監(jiān)管者為追求政績而在游說銀行加入存款保險過程中而產(chǎn)生的道德風(fēng)險；另一方面，強制存款保險原則為銀行退出機制奠定了基礎(chǔ)，一旦所有金融機構(gòu)都加入存款保險，政府的“軟保險”可隨之消退，更有利于存款保險市場化機制的發(fā)揮，也有效防范了監(jiān)管者的道德風(fēng)險。

（二）對投保銀行進行獨立的綜合風(fēng)險等級評估

風(fēng)險評估工作最大的問題是評估機構(gòu)的評估費用由投保銀行支付。因此，內(nèi)在利益的“一致性”使其很難做到獨立公正，而保證風(fēng)險評估機構(gòu)的獨立性是存款保險制度風(fēng)險防范工作順利開展的前提。保證評估機構(gòu)的獨立性，較好的解決辦法是強制投保銀行繳納相應(yīng)的評估費用，由存款保險機構(gòu)委托第三方評估機構(gòu)進行評級，投保銀行與評估機構(gòu)之間不發(fā)生利益關(guān)聯(lián)；或是由存款保險機構(gòu)成立獨立評估公司，對投保銀行的風(fēng)險進行客觀公正的評估。以評估結(jié)果為依據(jù)，對投保銀行進行風(fēng)險等級劃分，進而對評估費用做出調(diào)整（風(fēng)險越高評估費用越高），從而對投保銀行產(chǎn)生激勵作用，降低其道德風(fēng)險發(fā)生的概率。依據(jù)表2的劃分標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)某銀行的不良貸款率為0．62％時，其不良貸款率的風(fēng)險等級可被評為B一級。類似可對投保銀行的資本充足率、不良貸款撥備覆蓋率、流動比率等指標(biāo)建立相應(yīng)的風(fēng)險等級劃分標(biāo)準(zhǔn)，最后將各項指標(biāo)等級綜合，評判出投保銀行的綜合風(fēng)險等級。

（三）實施限額理賠和差別保險費率原則

為防范存款人和投保銀行的道德風(fēng)險，降低存款人和投保銀行對于存款保險制度的依賴性，提升投保銀行自身的風(fēng)險意識，可依據(jù)各銀行的綜合風(fēng)險評價和存款人的最大理賠金額對投保銀行實行差別費率。具體差別費率的標(biāo)準(zhǔn)可參考表3。由表3可知，風(fēng)險等級越高的銀行所要繳納的保險費率越高。通過差別保險費率的劃分，能在一定程度上激勵投保銀行對其風(fēng)險行為進行約束，進而降低其道德風(fēng)險發(fā)生的概率。

（四）存款人和投保銀行風(fēng)險共擔(dān)

由于我國一直實行隱形存款保險制度，大部分存款人風(fēng)險意識不敏感。為培養(yǎng)存款人的風(fēng)險意識，避免在存款保險制度實施后存款人不顧風(fēng)險追求高收益、轉(zhuǎn)移風(fēng)險監(jiān)管責(zé)任的道德風(fēng)險，可對存款人征收一定比例的保險費率。該費率基數(shù)為保費金額而非存款金額。存款人和投保銀行的相對征收比例均按其所在存款銀行的風(fēng)險等級來進行征收，多余部分以類似于“超額準(zhǔn)備金”的形式存放在存款保險機構(gòu)，作為存款人的雙重保險，如表4所示。由表3、表4可知，銀行風(fēng)險等級越高，投保銀行和存款人所負(fù)擔(dān)的保險費用越高。特別是保險費用共擔(dān)準(zhǔn)則的實施，將存款人和投保銀行的利益聯(lián)系在一起：一方面從對投保銀行的選擇和對銀行投保進行風(fēng)險監(jiān)督等方面削弱了存款人的道德風(fēng)險；另一方面也削弱了存款銀行的道德風(fēng)險，實現(xiàn)了互利共贏。

（五）加強審慎監(jiān)管，完善金融機構(gòu)退出機制

存款保險機構(gòu)要加強對投保銀行的審慎監(jiān)管。存款保險制度是一種事后保障機制，而審慎監(jiān)管是事前保障機制，監(jiān)管者要堅持相應(yīng)的監(jiān)管原則，如適當(dāng)提高不同銀行的資本充足率要求，利用風(fēng)險評估機制的結(jié)果對風(fēng)險較大的投保銀行實行“道義勸告”和“窗口指導(dǎo)”，將事前風(fēng)險防范機制與事后彌補機制結(jié)合起來。在審慎監(jiān)管的基礎(chǔ)上，若仍有銀行因運營不善而導(dǎo)致無法持續(xù)時，要嚴(yán)格執(zhí)行破產(chǎn)退出程序，絕不姑息，破除中國銀行“大而不倒”的神話。且只要監(jiān)管人在前期履行其監(jiān)管職責(zé)，則無需對破產(chǎn)銀行的退出承擔(dān)連帶責(zé)任，有效避免監(jiān)管人為追求政績而隱瞞銀行風(fēng)險的道德風(fēng)險行為。在破產(chǎn)過程中，要嚴(yán)格按照規(guī)定對存款人進行賠償，做到真正的風(fēng)險共擔(dān)。此外，破產(chǎn)銀行的退出也會對其他銀行和存款人起到相應(yīng)的借鑒作用，對消除其道德風(fēng)險具有顯著的警示作用。綜上所述，我國存款保險制度歷經(jīng)20年的發(fā)展即將推出，其道德風(fēng)險問題的解決也并非一蹴而就，需要各參與主體的共同努力和協(xié)調(diào)合作。存款人、投保銀行和監(jiān)管者均需從長遠(yuǎn)視角出發(fā)，對各自的道德風(fēng)險行為進行約束和規(guī)范，以保障我國存款保險制度的順利運行和金融體系的長期穩(wěn)定發(fā)展。

作者：孫亞南 單位：南通大學(xué)商學(xué)院