新型城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢淺析

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［提要］新冠肺炎疫情為我國城市發(fā)展帶來巨大挑戰(zhàn)，城市經(jīng)濟社會生活受到嚴重影響。為此，在保證疫情防控成果基礎上如何實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展具有重要研究意義。本文立足于中國城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀，對城鎮(zhèn)化過程進行梳理研究。通過對社會發(fā)展環(huán)境的分析和對城鎮(zhèn)化發(fā)展的梳理總結(jié)，對中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展問題進行研究，并從內(nèi)生動力、區(qū)域格局、城鄉(xiāng)融合與空間治理等方面提出規(guī)劃應對，以期為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供參考。

關鍵詞：后疫情時代；新型城鎮(zhèn)化；發(fā)展趨勢；規(guī)劃應對

新冠肺炎疫情對我國經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生強烈的沖擊，城市經(jīng)濟社會生活因此受到嚴重影響。在這次疫情的嚴密防控過程中，暴露出很多發(fā)展問題。值此“十四五”啟程之際，有必要對中國新一階段城鎮(zhèn)化進行探索。

一、疫情對城市發(fā)展的影響

新型冠狀病毒的突然襲擊對城市經(jīng)濟、社會和日常生產(chǎn)生活造生了極大影響，給城市的健康安全和可持續(xù)發(fā)展敲響了警鐘。后疫情時代，城市如何更加健康、科學、可持續(xù)地進行發(fā)展，城鎮(zhèn)化如何高質(zhì)量推進成為經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的重要問題。首先，在疫情的影響下健康城市成為社會熱點。城市規(guī)劃與公共衛(wèi)生安全淵源深厚，二者均是在19世紀中葉為應對工業(yè)化時代城市快速擴張發(fā)展所引發(fā)的城市問題，尤其是當時十分嚴峻的城市公共衛(wèi)生問題而誕生的。隨著新冠肺炎疫情的爆發(fā)，城市安全健康受到了不同程度的考驗。公眾對于城市公共衛(wèi)生安全有了新的認識，并將重視程度提升到了一個前所未有的高度。其次，城市管理向智慧化邁進。隨著大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等新一代科學技術對于城市建設管理的支持，疫情管理走向更加精細、多元、及時和智慧。在此過程中，政府與第三方團隊通過收集的上報數(shù)據(jù)和手機信令數(shù)據(jù)搭建了疫情數(shù)據(jù)開放平臺，用技術支持疫情的防控與管理。第三方研究機構(gòu)借助百度慧眼、微博、百度地圖等手機應用軟件獲取LBS數(shù)據(jù)信息，識別了春運期間500萬遷出武漢的人口的流動軌跡，進行求助者分布與畫像等數(shù)據(jù)可視化研究，對相關重點城市的防疫工作起到了重要的作用。在居民生活與日常供應方面，伴隨互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展普及，遠程會議、辦公、教育、零售等網(wǎng)絡平臺使用頻率呈指數(shù)增長，在特殊時期保障著居民日常生活、工作、學習以及基礎服務等方面的正常運行，盡可能降低疫情對城市生活的影響。在這一時期，無人配送、無接觸式配送、智能物流等新興技術也為城市居民的社會生活、基本物資保障等方面提供了技術支持和生活保障。管理模式的智慧化升級也在本次疫情的防控過程中起到了至關重要的作用，保障了城市正常運轉(zhuǎn)。在后疫情時代，全國多地陸續(xù)開始進行城市大腦等城市智慧化管理平臺的建設，從而有效推動了科學技術手段與城市現(xiàn)代化管理的融合提升。最后，韌性城市建設成為城市發(fā)展的核心內(nèi)涵。在疫情下，城市受到了強烈的沖擊，面對重大公共安全事件，城市應對能力、應對機制的不足引發(fā)了對于城市自身應急治理能力的強烈反思，而應對這些“危險”的辦法就是建設“韌性城市”。構(gòu)建韌性城市，積極防護、彈性應對是未來城市發(fā)展的主流。建設韌性城市就是要有效地增強城市的可持續(xù)發(fā)展能力和自身的免疫力。后疫情時代，提高城市韌性已經(jīng)成為了城市規(guī)劃工作的重要內(nèi)容。

二、中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

城市作為一個非農(nóng)業(yè)人口、產(chǎn)業(yè)集聚的區(qū)域，城市的規(guī)模效應、集聚效應一直在作用于城市的發(fā)展，尤其是城市進入工業(yè)化、信息化階段，城鎮(zhèn)化的速度明顯加快，吸引力顯著增強，人口、產(chǎn)業(yè)等都在向發(fā)展較好的城市快速聚集。在這樣的城市發(fā)展過程中，城市對于人口和產(chǎn)業(yè)的聚集能力不斷增強、螺旋上升，城市規(guī)模急速擴張。隨著改革開放以來我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，目前已經(jīng)轉(zhuǎn)入了一個新的發(fā)展階段。截至2019年末，中國城鎮(zhèn)化水平超過了60%，快速城鎮(zhèn)化進程不僅給城市的運營維護帶來了壓力，同時也為城鎮(zhèn)化的未來發(fā)展帶來了挑戰(zhàn)。自建國以來，我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展過程曲折上升。在這一過程中，改革開放無疑是一個重要的助力引擎。雖然我國的城鎮(zhèn)化進程較西方來說相對滯后，但正因如此，才有機會在城鎮(zhèn)化的進程中吸納借鑒西方城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗，指導我國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。改革開放以后，隨著市場經(jīng)濟的繁榮興盛，我國城鎮(zhèn)化進程進入了快車道，在市場經(jīng)濟的吸引作用下，大量的農(nóng)業(yè)人口開始進入城市謀生，僅到1996年我國的城鎮(zhèn)化率就已經(jīng)突破了30%，截至2011年末，我國城鎮(zhèn)化率突破了50%，城市居民人數(shù)首次超過了農(nóng)村居民人數(shù)，現(xiàn)在我國的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過60%?！笆奈濉睍r期，面對社會發(fā)展階段和發(fā)展環(huán)境的變化，我國新型城鎮(zhèn)化進程需要做出及時調(diào)整。一方面是因為城鎮(zhèn)化已進入了一定階段，根據(jù)美國學者諾瑟姆提出的城鎮(zhèn)化“S”型曲線，城鎮(zhèn)化即將進入第二個拐點，城鎮(zhèn)化水平將逐漸趨向飽和；另一方面是因為國家政策開始發(fā)生變化，“雙循環(huán)”、鄉(xiāng)村振興、碳達峰、碳中和等國家戰(zhàn)略的陸續(xù)出臺正在改變我國城市發(fā)展模式和鄉(xiāng)村發(fā)展實際，這一過程中農(nóng)村的推力放緩，加之在城市規(guī)模集聚吸引力不足等多重因素的共同影響下，我國城鎮(zhèn)化進程開始減速，并逐漸轉(zhuǎn)入高水平、高質(zhì)量發(fā)展狀態(tài)。

三、中國新型城鎮(zhèn)化未來發(fā)展趨勢

中國城鎮(zhèn)化已經(jīng)取得了階段性的成果，但是成效不能掩蓋問題。在城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程中，東西部區(qū)域發(fā)展不均衡、南北部差異進一步拉大、西部大開發(fā)戰(zhàn)略成效甚微、東北地區(qū)人口流失增速、半城鎮(zhèn)化人口擴張等現(xiàn)實問題都是制約城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的重要因素。本文通過對城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程的梳理研究和對現(xiàn)有研究成果的對比分析，提出中國城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的現(xiàn)狀問題，并總結(jié)出未來中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的趨勢和應對手段。

（一）城鎮(zhèn)化面臨的發(fā)展困境。當前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展主要面臨四個方面的發(fā)展困境。1、城鎮(zhèn)化發(fā)展的支撐力不足。對比西方發(fā)達國家和地區(qū)，我國城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐尚不充分。通過數(shù)據(jù)對比分析，我國城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的比率為1.73，不僅低于西方發(fā)達經(jīng)濟體，而且低于全球平均水平，這直觀展示出我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐有待加強。隨著城鎮(zhèn)化進程從高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，我國城市均面臨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展與資源環(huán)境承載力約束的問題，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)老化、發(fā)展動能無力、高技術供給不足以及現(xiàn)代多元化服務業(yè)滯后等因素制約城市發(fā)展可承載能力，迫切需要通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、服務業(yè)提質(zhì)增量等手段為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供有力支撐。（圖1）2、城鎮(zhèn)化區(qū)域格局有待優(yōu)化。城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展過程中，經(jīng)濟發(fā)展的不平衡導致中國東部與西部、南部與北部城鎮(zhèn)化水平落差較大，同時從城市規(guī)模和密度上來看，東南沿海地區(qū)也遠超中西部地區(qū)。受制于經(jīng)濟基礎、公共服務以及基礎設施等因素的影響，西部地區(qū)在城鎮(zhèn)化建設方面一直相對滯后，對土地財政的過度依賴導致城市粗放式蔓延發(fā)展，土地浪費極大，土地利用率極低。城市規(guī)模集聚效應無法體現(xiàn)，城市有限的基礎設施和公共服務供給能力無法滿足城市不斷擴展的用地規(guī)模，導致城市病不斷顯現(xiàn)。3、城鄉(xiāng)一體化融合程度不高。城市與鄉(xiāng)村的二元社會結(jié)構(gòu)長期存在，“三農(nóng)”問題、城鄉(xiāng)關系失衡等制約城鄉(xiāng)融合發(fā)展的因素并未得到根本性解決。城鄉(xiāng)差距拉大，一方面是因為農(nóng)村基礎設施、教育、醫(yī)療、生活配套服務相對落后，與真正的城鄉(xiāng)融合和城鄉(xiāng)一體化尚有較大差距；另一方面受我國戶籍政策的影響，農(nóng)業(yè)人口進城面臨很多生活問題，無法真正地融入城市生活，原本的城鄉(xiāng)人口二元結(jié)構(gòu)又變成了城-鄉(xiāng)-半城的三元分割，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心制約因素仍然顯著，并未得到解決。4、現(xiàn)代化治理能力有待提升。當前城鎮(zhèn)化發(fā)展所帶來的城市發(fā)展問題也有一部分來源于政府治理手段的不足，全面深化改革不斷推進，但目前并未完全有效地沖破原有體制屏障。政府與市場之間的博弈關系仍在繼續(xù)，戶籍、土地以及要素市場化機制不完善等因素促使政府提高現(xiàn)代化治理能力。在傳統(tǒng)的城市治理過程中，普遍面臨著城市營商環(huán)境、城市生活質(zhì)量、城市公共服務能力等多方面的挑戰(zhàn)，政府治理能力在集約化、智慧化、生態(tài)化及緊急事件應對處理方面存在嚴重短板，亟待進行彌補。

（二）新型城鎮(zhèn)化未來發(fā)展主要影響因素。城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展將是我國下一階段乃至相當長時期內(nèi)的主要戰(zhàn)略任務，梳理分析城鎮(zhèn)化目前的發(fā)展思路與現(xiàn)狀，我國新型城鎮(zhèn)化任重而道遠。中國新階段的城鎮(zhèn)化應該繼續(xù)堅持以人為本的發(fā)展核心，切實保障發(fā)展成果人民共享。通過對資料的分析研究，影響中國城鎮(zhèn)化未來發(fā)展的因素主要有以下幾個：1、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟多元化發(fā)展。隨著疫情長期侵擾，導致實體經(jīng)濟備受沖擊，虛擬經(jīng)濟得到快速發(fā)展，傳統(tǒng)經(jīng)濟模式正逐漸產(chǎn)生變化。而且工業(yè)智能化浪潮來臨，產(chǎn)業(yè)界限逐漸模糊。城市人口結(jié)構(gòu)的變化導致城市產(chǎn)業(yè)需求的改變，老年服務產(chǎn)業(yè)正在迎來新的發(fā)展機遇期。收入水平、人口結(jié)構(gòu)這兩者對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有直接的影響，未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展應該重點落地服務型產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，以政府為主導，推動一二三產(chǎn)業(yè)走向全面融合。產(chǎn)業(yè)興旺是城鎮(zhèn)化發(fā)展的根本驅(qū)動力。2、勞動力結(jié)構(gòu)調(diào)整，人力資源保障。隨著科學技術的進步，產(chǎn)業(yè)智能化轉(zhuǎn)型成為必然趨勢，傳統(tǒng)勞動力市場受到了強烈的沖擊，就業(yè)供給與新職業(yè)需求正面臨顯著矛盾。傳統(tǒng)勞動力紅利的喪失疊加創(chuàng)新人才資源需求，使我國勞動力供給對城鎮(zhèn)化發(fā)展的支撐顯得力不從心，因此下一階段的城鎮(zhèn)化發(fā)展要注重保障人力資源。著眼西部欠發(fā)達地區(qū)，受區(qū)域條件限制，西部地區(qū)尤其是縣域空間層級在發(fā)展過程中，人才引進困難、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、基礎設施匱乏、服務能力不足，人口流動多為勞務輸出。因此，在新型城鎮(zhèn)化過程中，這類單元擁有廣泛的人力資源，應充分發(fā)揮特色優(yōu)勢，承接人力資源保障職能，發(fā)展人力資源培訓、輸配等特色產(chǎn)業(yè)。3、城鄉(xiāng)二元融合，要素雙向流動。城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念下，鄉(xiāng)村與城市不再是傳統(tǒng)的二元關系，而是一個互動共生的有機整體。隨著鄉(xiāng)村人居環(huán)境的大規(guī)模改善以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面推進，城鄉(xiāng)差異得到有效緩解。搭建城鄉(xiāng)良好的互動關系，吸引人才回鄉(xiāng)，提高鄉(xiāng)村振興質(zhì)量，從而有效提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。4、城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，城市科學可持續(xù)發(fā)展。城市是一個有機系統(tǒng)，新舊更迭在這個系統(tǒng)中每時每刻都在進行。城市發(fā)展已經(jīng)從增量發(fā)展模式轉(zhuǎn)為存量發(fā)展的模式，在這樣的時代背景下，城市復興成為城市發(fā)展主旋律，城市建設向內(nèi)轉(zhuǎn)變，優(yōu)化內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)，盤活存量資源，提升城市規(guī)模集聚效應。新型城鎮(zhèn)化過程也要秉持以人民為中心的理念，以人為核心，消除人群孤島，滿足不同人群的多元化需求。同時，弱化行政界限，消除管理壁壘，城市由單一競爭模式轉(zhuǎn)為區(qū)域合作模式，推動城市之間產(chǎn)業(yè)合作、信息共享，走區(qū)域一體化發(fā)展道路。

（三）中國城鎮(zhèn)化未來發(fā)展趨勢。后疫情時代，疫情常態(tài)化防控對城市發(fā)展產(chǎn)生的挑戰(zhàn)引發(fā)了城市建設者、管理者與規(guī)劃師的反思與總結(jié)。基于后疫情的時代背景，中國城鎮(zhèn)化未來發(fā)展要著力扭轉(zhuǎn)之前傳統(tǒng)單一發(fā)展的理念，樹立以人民為中心的根本宗旨，以生態(tài)文明建設為導向的國土空間規(guī)劃思想，促進區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。首先，在未來的發(fā)展過程中，通過國土空間規(guī)劃體系的建立，落實主體功能區(qū)劃，守住生態(tài)安全紅線，轉(zhuǎn)變城市長期以來快擴張、高消耗的粗放型發(fā)展局面。進入存量發(fā)展時期，要著力恢復城市活力，實現(xiàn)城市存量物質(zhì)空間資源的高效利用，邁入高質(zhì)量、集約化、精細化的發(fā)展模式。其次，要重點改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境。城鎮(zhèn)化的核心是人民，本質(zhì)是要讓更多人的生活更美好，但是隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，人口規(guī)模、用地規(guī)模急速擴張，遠超出了城市的承載能力，城市已經(jīng)不再擁有美好生活的環(huán)境。在下一階段的城鎮(zhèn)化發(fā)展中，著力推進城鄉(xiāng)設施資源均等化配置、公共服務無差別供給，利用有機更新的方式為城鄉(xiāng)居民提供健康、安全、宜居的城鄉(xiāng)人居環(huán)境；促進要素靈活流動，推進城鄉(xiāng)一體化融合發(fā)展，構(gòu)建完整的生態(tài)基礎設施體系，促進城鄉(xiāng)空間和人居環(huán)境的和諧共生。最后，全面提升治理能力現(xiàn)代化。城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，是著力解決城鎮(zhèn)化推進過程中所累積問題、矛盾的重要機遇期，這一階段城市需要邁入精細化管理階段，提高治理管理水平就必須要引進新技術、新方案、新模式，努力提升治理模式向著精細化、智慧化發(fā)展，進而推動城市應對風險的能力和災后快速恢復的能力。綜上，立足新的歷史發(fā)展時期，中國新型城鎮(zhèn)化水平亟待從量的評判轉(zhuǎn)向質(zhì)的提升。新型城鎮(zhèn)化不再單以城鎮(zhèn)化水平為考量指標，而應以城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展為目標。在這一過程中，我國需要盡快實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級、城鄉(xiāng)要素雙向靈活流動、城市治理能力現(xiàn)代化建設等，保持新型城鎮(zhèn)化發(fā)展穩(wěn)定推進。展望“十四五”，新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展重任在肩，對于國家社會主義現(xiàn)代化建設和第二個一百年奮斗目標的實現(xiàn)具有重要的積極意義。面對紛繁復雜的國際局勢，我國要繼續(xù)堅持深化改革，充分發(fā)揮社會主義制度優(yōu)勢，打造新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展路徑，激發(fā)市場潛能，促進動能轉(zhuǎn)換和模式更新，以實現(xiàn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量轉(zhuǎn)型。

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作者:霍曉東 單位:蘭州交通大學建筑與城市規(guī)劃學院