水利工程管理機制的革新

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本文作者：黃東標(biāo)        單位：武思江水庫管理委員會

21世紀(jì)是中國水利事業(yè)走向全面發(fā)展的重要階段，黨中央、國務(wù)院把水利作為國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，予以高度重視。水利部提出要由傳統(tǒng)水利、工程水利轉(zhuǎn)向現(xiàn)代水利、資源水利，標(biāo)志著水利事業(yè)已經(jīng)進入了一個嶄新的歷史時期。2002年9月17日出臺的《水利工程管理體制改革實施意見》(以下簡稱《實施意見》)，對我國水利事業(yè)的健康發(fā)展、水利經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生深遠的影響。同時，也提出了新的課題，就是如何處理好水利工程管理體制改革與水利經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展問題?！秾嵤┮庖姟穼⑴まD(zhuǎn)我國水利長期以來重建輕管，水利經(jīng)濟發(fā)展緩慢的被動局面，對水利資產(chǎn)的保值增值，促進水管單位逐步走上良性運行的道路，確保水利經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，都具有巨大的相互促進作用。它全面推進我國從傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利、可持續(xù)發(fā)展水利的轉(zhuǎn)變，以水資源的可持續(xù)利用支持經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，以水利工程管理體制改革促進水利經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，以水利經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展保證水利工程管理體制改革的順利進行和不斷完善。所以，在水利工程管理中必須正確處理好改革與發(fā)展的關(guān)系，用改革促發(fā)展，以發(fā)展不斷完善改革。

1水利工程管理體制改革是推動水利經(jīng)濟發(fā)展的重要因素

水利工程管理體制改革的不斷推進，為鞏固和提高水利工程管理，確保工程安全運行起到積極的推動作用。實現(xiàn)水利工程管理體制改革，首先是要加強對水利工程的科學(xué)管理，提高管理水平，使工程更好地發(fā)揮其社會效益和經(jīng)濟效益，促進水利經(jīng)濟的可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。根據(jù)《實施意見》的要求，必須充分認(rèn)識到水管體制改革是適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟體制和公共財政制度，解決水管單位現(xiàn)實問題，促進水利經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的迫切需要。在我國水利建設(shè)和管理中，由于多種原因，水管單位長期存在著體制不順、機制不活、經(jīng)費短缺、機構(gòu)臃腫、管理粗放等問題，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善和經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，水管單位的狀況與經(jīng)濟社會發(fā)展對水利工程要求之間的矛盾顯得愈加突出。只有改革水利工程管理體制，才能促進水利經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，才能保證國民經(jīng)濟的可持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。改革水利工程管理體制首先必需解決好以下幾方面問題。

1.1劃清水利單位的性質(zhì)，做好水管單位分類定性工作

長期以來，水管單位缺乏科學(xué)的分類定性，既不像事業(yè)單位，又不像企業(yè)。水利工程大部分為綜合利用工程，既有公益性功能，又有一定的經(jīng)營開發(fā)功能。公益性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)混在一起，界線不清，既影響了工程管理，又阻礙了水管單位的發(fā)展。所以，能否做好水管單位的定性工作關(guān)系到水管體制改革的成敗，以及水利經(jīng)濟是否可持續(xù)發(fā)展。對水管單位進行分類定性，就要建立公共財政框架體系。公共財政的基本框架是以國家為主體，依靠國家的行政權(quán)力，通過政府的收支活動，集中一部分社會資源，用于履行政府職能，滿足社會需求的經(jīng)濟活動。水利的基礎(chǔ)性和公益性決定了其屬于財政重點支持的范疇。根據(jù)水管單位的功能，將水管單位分成純公益性、準(zhǔn)公益性和經(jīng)營性三類。對于純公益性水管單位和經(jīng)營性水管單位，因為其所承擔(dān)任務(wù)的性質(zhì)比較單一，即分別為公益性任務(wù)和經(jīng)營性任務(wù)，因此，毫無疑問純公益性水管單位應(yīng)定性為事業(yè)單位，經(jīng)營性水管單位應(yīng)定性為企業(yè)。由于準(zhǔn)公益性水管單位是水管單位分類定性的重點和難點，所以做好這類水管單位的定性工作至關(guān)重要。準(zhǔn)公益性水管單位雖然在一定程度上具有供水、發(fā)電以及多種經(jīng)營收入，但這些單位主要還是承擔(dān)以社會效益為主的水利工程管理維護任務(wù)，而且其中絕大部分水管單位的經(jīng)營收入不能維持其運行管理和工程日常維護經(jīng)費支出。因此，對準(zhǔn)公益性水管單位的定性，要視其經(jīng)營收益狀況而定。對不具備自收自支條件的，應(yīng)定性為事業(yè)單位；對具備自收自支條件的，應(yīng)定性為企業(yè)。同時，隨著水價、電價的逐步到位，定性為事業(yè)單位的準(zhǔn)公益性水管單位，如其經(jīng)營性收入能夠維持其運行費用和工程日常維護經(jīng)費支出，具備自收自支的條件，應(yīng)積極鼓勵其轉(zhuǎn)制為企業(yè)。需要指出的是，判斷準(zhǔn)公益性水管單位是否具備自收自支條件，不能簡單地按某一年的收支情況來決定，要綜合考慮水管單位經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)的構(gòu)成比例，在多年平均來水量情況下的創(chuàng)收能力，以及隨著經(jīng)濟發(fā)展，工程的功能和調(diào)度運用方式的可能變化對水管單位收支狀況的影響等因素?？傊瑢?zhǔn)公益水管單位的定性要充分論證、科學(xué)決策。

1.2理順管理體制，激活管理機制

水利工程管理單位都不同程度地存在一些通病，制約著水利事業(yè)的發(fā)展。首先是體制不順，政府、水行政主管部門、水管單位之間的管理關(guān)系不順，權(quán)責(zé)不明。有的地方管人不管事、或是管事不管人；有的地方大家爭著管、有的地方則沒人管，相互推諉、扯皮的現(xiàn)象時有發(fā)生。其次是內(nèi)部運行機制不靈活，缺乏有效的激勵、約束機制。人事、分配制度仍沿用傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的做法，不能充分調(diào)動職工的積極性和創(chuàng)造性。我國對水利工程實行分級管理是在長期的治水實踐中形成的，符合水資源管理的特點。但目前還存在著分級管理體制不規(guī)范，管理權(quán)責(zé)不明確等問題。比如：在一些地方，本該由上一級水行政主管部門管理的跨行政區(qū)域工程，實際是由某一地區(qū)在管理，不利于統(tǒng)籌兼顧各方利益，難以實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置和統(tǒng)一調(diào)度；在有的工程管理上，水行政主管部門和水管單位的權(quán)責(zé)界定不清，責(zé)任不明確；非水行政主管部門管理的某些水利工程，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范得不到有效貫徹，水行政主管部門的行業(yè)管理職責(zé)沒有到位等等。所有這些都不利于社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，必須進行改革。《實施意見》規(guī)定：對國民經(jīng)濟有重大影響的水資源綜合利用及跨流域(指全國七大流域)引水等水利工程，原則上由國務(wù)院水行政主管部門負責(zé)管理；一個流域內(nèi)，跨省(區(qū)、市)的骨干水利工程原則上由流域機構(gòu)負責(zé)管理；一省(區(qū)、市)內(nèi)，跨行政區(qū)劃的水利工程原則上由上一級水行政主管部門負責(zé)管理；同一行政區(qū)域內(nèi)的水利工程，由當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T管理。同時，《實施意見》就水行政主管部門、各相關(guān)部門和水管單位的管理權(quán)責(zé)問題作了明確的界定。這樣，運用現(xiàn)代管理手段和創(chuàng)新運營機制，對水管單位實行量化管理，確保水管體制改革工作順利進行，保證水利經(jīng)濟穩(wěn)定、快速、健康發(fā)展。

1.3改革水利工程管理經(jīng)費來源途徑

根據(jù)水利部對全國5432家國有水管單位的普查統(tǒng)計中，有撥款的水管單位1753家，占32．27％；無撥款的水管單位3679家，占67．73％。同時，在普查中發(fā)現(xiàn)全國有1300多家純公益性水管單位，本應(yīng)為各級財政全額撥款的事業(yè)單位，但大都被定為差額補助事業(yè)單位，有的甚至被定為自收自支事業(yè)單位。這樣一來，即使有撥款，也遠遠不能滿足工程運行費用和人員工資的需要。同樣，全國綜合性水管單位約4000家，大部分單位財政上沒有任何補助。不僅工程折耗和維護管理費用沒有補償渠道和來源，而且連職工的工資也缺乏保證。這就很難確保水利工程安全運行和水利經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，必須改革水利工程管理經(jīng)費來源途徑。按照財政制度改革的要求，《實施意見》在水管單位分類定性的基礎(chǔ)上，明確了財政支付的范圍和方式。

純公益性的水管單位，其編制內(nèi)在職人員經(jīng)費、離退休人員經(jīng)費、公用經(jīng)費等基本支出由同級財政負擔(dān)；工程日常維修養(yǎng)護費在水利工程維修養(yǎng)護歲修資金中列支；工程更新改造費用納入基本建設(shè)投資計劃，由計劃部門在非經(jīng)營性資金中安排。事業(yè)性質(zhì)的準(zhǔn)公益性水管單位，其編制內(nèi)承擔(dān)公益性任務(wù)的在職人員經(jīng)費、離退休人員經(jīng)費、公用經(jīng)費等基本支出，以及公益性部分的工程日常維修養(yǎng)護經(jīng)費等項目支出，由同級財政負擔(dān)，更新改造費用納入基本建設(shè)投資計劃，由計劃部門在非經(jīng)營性資金中安排；經(jīng)營性部分的工程日常維修養(yǎng)護由水管單位負擔(dān)，更新改造費用在折舊資金中列支，不足部分由計劃部門在非經(jīng)營性資金中安排。事業(yè)性質(zhì)的準(zhǔn)公益性水管單位的經(jīng)營性資產(chǎn)收益和其他投資收益要納入單位的經(jīng)費預(yù)算。各級水行政主管部門應(yīng)及時向同級財政部門報告該類水管單位各種收益的變化情況，以便財政部門實行動態(tài)核算，并適時調(diào)整財政補貼差額。企業(yè)性質(zhì)的水管單位，其所管理的水利工程的運行、管理和日常維修養(yǎng)護資金由水管單位自行籌集，財政不予補貼。企業(yè)單位要加強資金積累，提高抗風(fēng)險能力，確保水利工程維修資金足額到位，保證水利工程的安全運行。

同時，《實施意見》還對各級財政負責(zé)籌集水利工程維修、養(yǎng)護、歲修資金進行了明確的規(guī)定，關(guān)于財政支付范圍和方式規(guī)定得比較具體了，現(xiàn)在的關(guān)鍵在于落實。無論是經(jīng)濟較發(fā)達，財政狀況較好的地區(qū)，還是經(jīng)濟欠發(fā)達、財政比較困難的地區(qū)，都要想盡辦法籌措資金，并拿出具體方案，主動向政府匯報，加強財政、計劃等部門的溝通協(xié)調(diào)，爭取有關(guān)方面的支持、理解。只有這樣，才能保證水管單位的改革順利開展，以及水利經(jīng)濟穩(wěn)定、快速發(fā)展。

1.4培育新的著力點和增長點

一方面，水價、上網(wǎng)電價偏低，水費收取困難。供水水費是水管單位的主要收入來源，但是供水水價偏低，使得供水不能收回成本，更談不上形成供水產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)良性循環(huán)。另一方面，大多數(shù)水管單位沒能依托行業(yè)和自身優(yōu)勢，再加上觀念落后，資金困難，不能充分利用水利資源，大力開展多種經(jīng)營。在當(dāng)前，應(yīng)嚴(yán)格按照國家頒發(fā)的《水利工程供水價格管理辦法》，結(jié)合本地實際，制定適宜當(dāng)?shù)氐墓┧畠r格，報省一級人民政府批準(zhǔn)。但是，大幅度提高農(nóng)業(yè)水價不現(xiàn)實，也不符合國情，要穩(wěn)定適度推進，要處理好農(nóng)業(yè)水價調(diào)整和減輕農(nóng)民負擔(dān)之間的關(guān)系。同時，要在穩(wěn)定中提高上網(wǎng)電價價格，保證水管單位的正常資金來源。拓展水利管理單位多種經(jīng)營發(fā)展方向，積極籌措資金，加大招商引資力度，充分利用好水利資源，做好水文章，不斷增加新的經(jīng)濟增長點，為水管單位的順利改革提供物質(zhì)基礎(chǔ)保證。

1.5進行內(nèi)部機構(gòu)改革

水管單位內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置不科學(xué)，機構(gòu)臃腫，非工程管理崗位多，導(dǎo)致效率低下，人浮于事。目前，全國水管單位職工47萬多人，每年還以近萬人的速度增長。在人員總量過剩的同時，各地水管單位真正急需的工程技術(shù)人員嚴(yán)重短缺。據(jù)統(tǒng)計，具有高、中級職稱的技術(shù)人員僅占職工總數(shù)的3．55％，技術(shù)力量薄弱，無法滿足工程管理的基本需求。所以水管單位要徹底改革，必須進行內(nèi)部機構(gòu)改革，科學(xué)合理地設(shè)置崗位，實行競聘上崗。

1.6由粗放型向集約型管理轉(zhuǎn)變

大部分水管單位資產(chǎn)、財務(wù)管理薄弱，內(nèi)部規(guī)章制度不健全，運行成本高、效益差，嚴(yán)重影響了工程的正常運行。所以，只有健全制度，規(guī)范管理，由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，才能真正出效益。

1.7實行“建管結(jié)合，管養(yǎng)分離”

長期以來，水管單位管養(yǎng)一體，重建輕管，職責(zé)不清，人員臃腫。為提高維修養(yǎng)護水平，降低運行成本，使工程管理和維修養(yǎng)護適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求，要積極推行水利工程的管理和維修養(yǎng)護分離。目前，很多發(fā)達國家的水利工程管理都實行管養(yǎng)分離的方式。國內(nèi)其他行業(yè)在推行管養(yǎng)分離方面，已經(jīng)取得良好成效，積累了很多經(jīng)驗。如上海市對城市基礎(chǔ)設(shè)施的管理，全部實行管養(yǎng)分離，既降低了管護成本，又提高了管護水平。近年來，國內(nèi)一些水管單位也在進行管養(yǎng)分離試點，取得良好效果，已經(jīng)由原來的專管與群管相結(jié)合向?qū)I(yè)化管理轉(zhuǎn)變。對于水利工程實行管養(yǎng)分離的改革，一定要從實際出發(fā)。一般可以分三步走：第一步，在水管單位內(nèi)部實行管理和維修養(yǎng)護機構(gòu)、人員、經(jīng)費分離，對維修養(yǎng)護實行內(nèi)部合同管理，維修養(yǎng)護部門實行企業(yè)化運作；第二步，將維修養(yǎng)護部門轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)，與水管單位分離，但仍以承擔(dān)原單位的養(yǎng)護任務(wù)為主；第三步，將工程維修養(yǎng)護業(yè)務(wù)從所屬水管單位徹底剝離出來，獨立或聯(lián)合組建專業(yè)化養(yǎng)護企業(yè)(維修養(yǎng)護公司)，水管單位通過招標(biāo)方式擇優(yōu)確定維修養(yǎng)護企業(yè)。管養(yǎng)分離的前提是各級財政應(yīng)保證水利工程維修養(yǎng)護資金的足額撥付，所以有條件的地方也可以一步到位地徹底分離，使水利工程的維修養(yǎng)護盡快走上社會化、市場化、專業(yè)化道路。

1.8做好人員分流和社會保障工作

水管單位要正確引導(dǎo)分流人員改變擇業(yè)觀念，要廣開渠道，妥善安置分流人員，同時，要全面建立事業(yè)單位社會保障體制，使企業(yè)一心謀發(fā)展。

2將水資源變?yōu)樗軉挝话l(fā)展現(xiàn)實生產(chǎn)力的優(yōu)勢資源

要發(fā)展社會生產(chǎn)力，必須有可靠的可利用的資源作保證。水管單位的資源就是水，水資源的合理開發(fā)、利用必須有利于充分發(fā)揮生產(chǎn)力，有利于保護生態(tài)環(huán)境和確保經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。a）加強供水管理，為社會經(jīng)濟發(fā)展提供動力保障。水利是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，只有為城鄉(xiāng)用水、灌溉用水、生產(chǎn)用水提供保障，才能保證經(jīng)濟的健康發(fā)展，才能增加水管單位收益。必須加強對水的科學(xué)調(diào)配，合理利用，使其產(chǎn)生最佳效益，為整個國民濟發(fā)展捉供可靠的水資源保障。b）確保水電開發(fā)的良性運行。由于受到季節(jié)和水資源短缺的影響，為了適應(yīng)調(diào)水防汛的需要，一些流域的發(fā)電效益受到影響。加上補償機制不健全和網(wǎng)電管理體制不完善等因素的影響，作為水利單位經(jīng)濟的重要組成部分———發(fā)電效益始終未能完全顯現(xiàn)其優(yōu)勢。隨著改革的不斷深入，水電資源優(yōu)勢將逐步轉(zhuǎn)向為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，最終成為水利單位重要的經(jīng)濟支柱。c）促進水利工程旅游業(yè)的加速發(fā)展。水是萬物之靈，水利工程都具有獨立觀賞性，有些水利工程還內(nèi)涵著歷史縮影和中華文明的精髓，依靠水利工程，發(fā)展水利工程旅游具有極強的發(fā)展勢頭和輻射力，必將成為水利產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟增長點。

3水利經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展將成為水利工程管理體制改革的可靠保證

a）發(fā)展水利經(jīng)濟是彌補水管單位事業(yè)經(jīng)費不足的根本途徑。據(jù)測算，目前廣西大部分水管單位2/3以上的經(jīng)費是依賴經(jīng)營收入來彌補的。僅以武思江水庫管理委員會為例，2002年全年總收入1200萬元，其中農(nóng)業(yè)水費收入僅為130萬元，其它均為經(jīng)營性收入。所有經(jīng)費開支都靠自己，財政沒撥款。可見，發(fā)展水利經(jīng)濟特別是多種經(jīng)營，就顯得非常重要。b）企業(yè)實體的發(fā)展壯大為水管單位體制改革、人員分流提供了有機載體。隨著水利工程管理體制改革的進一步深化，水管單位內(nèi)有部分職工將從事業(yè)單位中分離出來，現(xiàn)有的企業(yè)、實體和即將成立養(yǎng)護維修公司等新的企業(yè)實體，將成為轉(zhuǎn)崗人員的有效載體，從而保障機構(gòu)改革的順利實施，保證水利隊伍的穩(wěn)定，為水利工程管理體制改革提供組織保障。c）現(xiàn)有的水利骨干企業(yè)是水利防汛抗洪搶險的中堅力量。防汛抗洪搶險除了依靠人民軍隊和廣大人民群眾外，還必須有突擊隊和抗洪搶險專業(yè)人員，特別是沖鋒舟手。每年各水利系統(tǒng)在上級防汛部門的組織下都抽調(diào)專人進行防汛搶險集訓(xùn)，為抗洪搶險打好堅實基礎(chǔ)。比如，武思江水庫管理委員會每年就派出40人次參加沖鋒舟及其他防汛搶險集訓(xùn)，他們70％以上來自于水利企業(yè)。所以，水利骨干企業(yè)是水利防汛抗洪搶險的中堅力量。

4結(jié)語

水利經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展是水利工程管理體制改革的最終目標(biāo)和強大動力，水利工程管理體制改革又為水利經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展提供了可靠保證和基礎(chǔ)條件。這兩者之間是相互依存，相互作用的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)改革與發(fā)展并重的思想，在整體建設(shè)中體現(xiàn)市場經(jīng)濟思想，用辯證的思維方法，正確認(rèn)識水利工程管理體制改革與水利經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的辯證關(guān)系，與時俱進，開拓創(chuàng)新，不斷把水利工程管理體制改革引向深入，更好地服務(wù)于水利經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。