公共管理預算會計革新思考

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一、政府職能轉(zhuǎn)變對現(xiàn)行預算會計體系的影響

首先，政府是公開、透明的政府，政府應(yīng)當接受人民的監(jiān)督和評價，其中包括對政府國有資產(chǎn)管理、債務(wù)管理和財政性資金管理的監(jiān)督和評價。政府會計必須能為人民評價監(jiān)督政府國有資產(chǎn)管理、負債管理和財政性資金管理提供相關(guān)的完整信息。這就要求政府會計提供的信息可以全面、完整、系統(tǒng)地反映政府部門的財務(wù)狀況和財務(wù)活動結(jié)果，連續(xù)地反映公共資金的運營情況，預算收支的制訂和執(zhí)行情況，以及財務(wù)狀況的變動情況，并能向相關(guān)信息使用者提供政府部門各個方面、各種類型的財務(wù)活動信息。其次，政府是受托的政府，負有公共受托責任，用公共資金管理國家各項事務(wù)，向廣大人民提供公共服務(wù)。因此政府會計應(yīng)能夠全面、客觀地反映政府部門的受托業(yè)績，同時有利于對政府和官員進行客觀有效的激勵和約束。但是政府的非營利性和追求公共利益的目標，使得政府部門不得以股東財富增長、財務(wù)狀況改善、經(jīng)營實力增強等財務(wù)指標為主反映其受托業(yè)績。雖然財務(wù)指標也能夠在一定程度上反映政府部門的財務(wù)受托業(yè)績，如遵循法定預算情況、公共財務(wù)實力及公共財務(wù)健全性等，但是政府部門公共資金使用或公共支出的目標主要是維護國家安全和社會穩(wěn)定、促進社會公平和經(jīng)濟增長，提高國家或地方政府競爭實力，減少貧困的狀況，鼓勵科研的成效等方面。由于這些目標都是反映程度和質(zhì)量的，因此很難用貨幣度量，政府部門受托責任履行情況的衡量是復雜的。第三，政府是低成本的、廉價的并且是有效率的。這就要求政府會計能夠全面、客觀、真實地反映政府部門的成本費用。政府部門的成本費用從財務(wù)支出角度，應(yīng)包括貨幣支出和物化支出，較客觀、真實地反映政府公共部門的耗費水平。同時，也為政府部門控制費用和支出，提高行政效率提供了信息支持。

二、國庫集中收付制度對現(xiàn)行預算會計體系的影響

國庫集中收付制度指政府在國庫或國庫指定的行開設(shè)賬戶，集中收納和支付所有財政性資金的制度。建立國庫集中收付制度后，預算支出款項的撥付，不必再由財政部門事先將資金從國庫撥出，通過預算單位層層轉(zhuǎn)撥，最后由支出預算單位向供貨商付款，而是由財政部門根據(jù)用款單位的撥款請求，按照購貨合同從國庫直接將資金撥付給商品的供應(yīng)商或勞務(wù)的提供者。實行國庫集中收付制度后，現(xiàn)行預算會計體系中的財政總預算會計和行政事業(yè)單位會計都將面臨一次深刻的變革，影響主要體現(xiàn)在以下幾方面：

（一）重組預算會計體系。國庫集中收付制度帶來的是全新的支付管理方式和資金運動過程，以預算收入集中入庫和預算資金集中支付兩種形式來反映政府資金的運動過程。具體地說，國庫集中收付制度實施后，財政部門不再將資金撥到行政單位，只需給行政單位下達年度預算指標和審批預算單位的月度用款計劃。這樣，財政部門由原來只是財政資金的分配部門轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦Y金的使用部門，而行政單位成為財政資金使用的延伸部門，它是包括財政部門的政府的組成部分，其所有的資金都是財政資金，都要通過國庫單一賬戶收付，其資金活動己通過總預算會計反映，行政單位會計只是財政總預算會計核算的細化。財政部門將對財政支出資金實施全過程管理，財政總預算會計的監(jiān)控對象己延伸到原來的單位預算會計，對單位預算會計的依賴減弱，財政支出就是實際的購買支出或轉(zhuǎn)移支出。

（二）要求引入權(quán)責發(fā)生制核算基礎(chǔ)。國庫集中收付制度的建立，改變了預算資金的流轉(zhuǎn)程序和收支的確認，同時要求預算會計能連續(xù)、系統(tǒng)、全面地反映預算收支對政府和單位財務(wù)活動情況及財務(wù)狀況產(chǎn)生的當期影響及連續(xù)影響。根據(jù)權(quán)責發(fā)生制原則，收入只有在政府提供服務(wù)時才加以確認，而且在政府接受服務(wù)以后，就應(yīng)該將相應(yīng)的義務(wù)確認為當期費用，并將其作為債務(wù)列入資產(chǎn)負債表，這樣，政府的會計報告就可以完整地反映政府的財政狀況和運行成果。國庫集中收付制度的改革要建立在準確完整的計量和確認標準上，因而在財政總預算會計和行政事業(yè)單位會計中引入權(quán)責發(fā)生制是大勢所趨。

三、政府采購制度對現(xiàn)行預算會計體系的影響

首先，實行政府采購制度后，如何對政府采購進行核算和管理又成了當前需要解決的重要問題。如對于行政事業(yè)單位而言，采購的貨物或勞務(wù)何時記賬，是在收到貨物時記賬，還是在支付貨款時記賬？采購尾款如何處理？由于現(xiàn)行預算會計制度和行政事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則對政府采購缺乏規(guī)定，為了政府采購工作的需要，一些地方對采購資金撥付、財政總預算會計列支以及采購單位的列收列支等出臺了相應(yīng)的會計核算辦法，但由于各地做法不一致，直接影響了政府采購工作的開展，無法保證會計工作的秩序和會計信息的質(zhì)量。其次，現(xiàn)行的行政事業(yè)單位會計核算體系和具體操作方法，是按照國家機構(gòu)的設(shè)置和經(jīng)費領(lǐng)報關(guān)系確定的。每年預算一經(jīng)批準，財政部門即根據(jù)預算指標和各單位用款進度，按主管會計單位、二級會計單位、基層會計單位層層下?lián)芙?jīng)費，年度終了又層層上報經(jīng)費使用情況，匯編決算。實行政府統(tǒng)一采購，財政部門就不能再簡單按預算下?lián)芙?jīng)費給用款單位，而應(yīng)按批準的預算和采購合同的履約情況直接支付給供貨商。由于政府采購的中介機構(gòu)和供應(yīng)商不屬于財政撥款單位，從而對這種直接付款形式，現(xiàn)行的會計核算體系無法反映。因此，迫切需要統(tǒng)一的會計核算辦法以規(guī)范當前的情況，確保預算會計信息的統(tǒng)一可比。第三，由于目前的政府預算收支科目并不能全面反映政府采購預算支出，也不能滿足日常會計核算實際需要，不利于預算管理。因此，適應(yīng)政府采購的政府會計體系還有必要進行預算支出科目的變化，即要求預算支出科目必須全面且詳細地反映政府采購支出的規(guī)模和構(gòu)成，在總體上形成政府采購預算會計信息系統(tǒng)。

四、事業(yè)單位改革對現(xiàn)行預算會計體系的影響

我國現(xiàn)行預算會計體系包括財政總預算會計、行政單位會計和事業(yè)單位會計三大主體會計。總的來說，我國事業(yè)單位數(shù)量龐大，不僅可以區(qū)分為財政撥款和自負盈虧，而且還可以區(qū)分為納入預算管理和不納入預算管理。所以當前將所有事業(yè)單位不加區(qū)分全部納入政府預算會計體系顯然是不合理的。因為自負盈虧及不納入預算管理的事業(yè)單位與財政脫鉤，有自己的經(jīng)費來源，如果再將其收入與支出的數(shù)據(jù)并入政府財政部門編制的事業(yè)行政單位收入支出匯總表，匯總的收入與支出數(shù)據(jù)缺乏意義；另外由于自負盈虧以及不納入預算管理的事業(yè)單位，其會計原則與行政單位差別很大，因此，如果將其納入政府會計體系，政府會計制度體系就難以完善。所以納入政府會計體系的事業(yè)單位，可以僅限于那些財政撥款且納入預算管理的事業(yè)單位，至于那些自負盈虧以及不納入預算管理的事業(yè)單位，不應(yīng)納入政府會計體系，而應(yīng)納入到非營利組織會計體系。我國預算會計管理單位改革，將可能不再劃分為行政單位和事業(yè)單位，而是按照社會主義市場經(jīng)濟條件下公共財政的要求，將具有公共功能的現(xiàn)行行政單位原則上劃為政府單位。事業(yè)單位分三類：第一類是將公共功能較強的事業(yè)單位劃為政府單位；第二類是將不以盈利為目的，能夠通過非政府性收費等方式實現(xiàn)收支平衡的事業(yè)單位，劃為非營利組織；第三類是將競爭領(lǐng)域的經(jīng)營單位劃分為企業(yè)。這方面的改革還要和我國整個政府機構(gòu)的改革相協(xié)調(diào)。國際上，國際會計師聯(lián)合會（IFAC）先后了《中央政府的財務(wù)報告》、《政府財務(wù)報告的主體》、《中央政府財務(wù)報表的要素》等準則，旨在提高政府會計信息的質(zhì)量，促進政府提供可比的、相關(guān)的和可理解的財務(wù)信息。國際公共部門會計準則的，涉及政府預算會計的確認基礎(chǔ)、財務(wù)報告等相關(guān)內(nèi)容，目的在于加強世界范圍內(nèi)政府的會計責任和財務(wù)管理。國際貨幣基金組織的《財政透明度示范章程———宣言和原則》涉及政府應(yīng)當公開預算的準備、執(zhí)行和報告等內(nèi)容?？梢灶A見，隨著經(jīng)濟全球化、政治民主、信息技術(shù)的進一步發(fā)展，財政透明度問題在全球?qū)艿皆絹碓蕉嗟年P(guān)注，我國的政府預算會計改革勢在必行。