行政改革公共管理論文

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一、新公共管理的內(nèi)涵及主要內(nèi)容

（一）新公共管理的內(nèi)涵

針對新公共管理的內(nèi)涵，胡德從管理過程的角度將其歸納為七個方面：

（1）公共政策領(lǐng)域中的專業(yè)化管理。

（2）明確的績效標(biāo)準(zhǔn)和測量。

（3）格外重視產(chǎn)出和控制。

（4）公共部門內(nèi)由聚合趨向分化。

（5）公共部門向更具競爭性的方向發(fā)展。

（6）對私營部門管理方式的重視。

（7）強(qiáng)調(diào)資源利用具有更大的強(qiáng)制性和節(jié)約性。我國學(xué)者張成福和黨秀云認(rèn)為，“從總體上來看，新公共管理以自利人為假設(shè)，基于公共選擇人理論及其交易成本理論，以傳統(tǒng)的管理主義和新泰羅主義為基點而發(fā)展起來的，其核心點在于：強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)價值的優(yōu)先性、強(qiáng)調(diào)市場機(jī)能、強(qiáng)調(diào)大規(guī)模使用企業(yè)管理的哲學(xué)與技術(shù)、強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向的行政風(fēng)格。”這種觀點簡潔而又抓住了重點，概括了新公共管理的實質(zhì)內(nèi)涵。

（二）新公共管理的主要內(nèi)容

一是重視績效管理。績效管理即是通過績效評估和績效衡量，推動績效持續(xù)改進(jìn)的活動。通過績效指標(biāo)的設(shè)計，對政府的活動和提供的服務(wù)進(jìn)行評估，從而追求政府管理的經(jīng)濟(jì)、效率和效能，落實政府責(zé)任。二是主張市場機(jī)制的引入和公共服務(wù)的民營化。由于政府機(jī)制存在本質(zhì)上的缺失，容易導(dǎo)致資源配置的無效率，即政府失靈。而新公共管理主張引入市場機(jī)制，借助市場的力量來彌補(bǔ)政府治理的弊端。競爭機(jī)制的應(yīng)用還可以打破政府的自然壟斷現(xiàn)象，促使其提升效率。三是采用私人部門管理方式。傳統(tǒng)的行政模式主要強(qiáng)調(diào)公共部門與私人部門的不同，排斥將私人部門的管理經(jīng)驗應(yīng)用于公共部門中。而新公共管理主張政府借鑒私人部門的管理經(jīng)驗，比如目標(biāo)管理、全面質(zhì)量管理、效率導(dǎo)向等等四是強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向。顧客導(dǎo)向的理念主張將企業(yè)管理中顧客至上的精神應(yīng)用于政府管理，以顧客需要為施政方向，以顧客的滿意為目標(biāo)。政府以顧客為導(dǎo)向，改變了傳統(tǒng)上政府的權(quán)威心態(tài)，重新定位了政府職能及政府與社會的關(guān)系。

二、新公共管理視角下的中國行政改革

（一）新公共管理對中國行政改革的必要性

1.對改革開放來中國歷次行政改革的回顧和問題分析。改革開放以來我國政府推行了很多輪機(jī)構(gòu)改革。第一次規(guī)模較大的行政改革是在1982年，主要是針對機(jī)構(gòu)臃腫、部門職責(zé)不清、工作效率低下等方面。故這次改革以“適應(yīng)工作重點轉(zhuǎn)移，提高政府工作效率”為核心。第二次改革開始于1988年，主要目標(biāo)是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能、精簡機(jī)構(gòu)和人員、提高行政效率等。第三次改革發(fā)生于1992年，為了適應(yīng)黨的十四大上提出的建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，此次改革的主要內(nèi)容包括堅持政企分開、精簡機(jī)構(gòu)編制等幾個方面。第四次改革是在1998年，是1949年以來規(guī)模最大的一次。改革的目標(biāo)是：建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系，完善國家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理隊伍等。第五次改革是在2003年，主要是為進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，調(diào)整和完善政府機(jī)構(gòu)設(shè)置等，以建立一個行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。這些政府機(jī)構(gòu)改革伴隨著我國的市場化改革的進(jìn)程。雖然中國的行政改革已經(jīng)取得了顯著成績，但依然存在很多問題。比如1998年以前的政府機(jī)構(gòu)改革因為沒有將政府機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變聯(lián)系起來，都未能取得預(yù)期效果。之后的幾次改革作用明顯，但仍沒有理清政府與市場、政府與社會的關(guān)系，依然存在政府職能配置不合理、行政效率低下等問題。另外，這些改革缺乏新公共管理理念的指導(dǎo)，也沒有很好的運用新公共管理。我國一直未能走出行政改革中存在的精簡-膨脹-再精簡-再膨脹的怪圈，所以合理運用新公共管理推動我國行政改革勢在必行。

2.中國現(xiàn)階段行政管理中存在的問題。中國行政部門在很多方面仍然存在弊端。第一，行政部門缺乏績效管理。比如政府不以績效為導(dǎo)向，導(dǎo)致政府事務(wù)龐雜、效率低下、機(jī)構(gòu)臃腫等。由于預(yù)算約束不足和缺乏成本與收益的考核，很多地方政府變成了純粹的“吃飯財政”，造成人員膨脹和預(yù)算支出過多。第二，政府管制太多，市場發(fā)展不充分。政府職能范圍過于寬廣，包辦所有事務(wù)，成了競技場上的“運動員”而非“裁判員”，限制了自由市場的發(fā)展，政府失靈嚴(yán)重。再加上政企不分，使得市場自由發(fā)揮的空間受限、市場參與不足。政府的自然壟斷排斥了市場的競爭，導(dǎo)致公共服務(wù)效率低下，比如國企的問題。另外，很多可以民營化的產(chǎn)品和服務(wù)卻被政府牢牢控制。第三，政府的官僚體制問題嚴(yán)重，導(dǎo)致管理的惡性循環(huán)。政府的決策權(quán)威集中化，使執(zhí)行人員自由裁量權(quán)較少，不能適應(yīng)環(huán)境的需要。講究層級節(jié)制，束縛了行政人員的個性發(fā)展，從而影響行政效率?？傮w來說，中國行政部門的問題集中在低效率和低效益。這些問題都與行政部門缺乏管理理念密切相關(guān)，亟須政府運用新公共管理加以解決。

（二）新公共管理對中國行政改革的借鑒意義

新公共管理在西方資本主義國家政府改革中的普遍應(yīng)用，已經(jīng)在很大程度上提高了政府的行政效率和效益，增強(qiáng)了政府的治理能力，同時也滿足了更多的公共服務(wù)需求。所以，這些改革的成功經(jīng)驗對我國行政改革也具有重要的借鑒意義，主要包括以下四個方面：一是實行績效管理。在行政管理中引入了績效管理中的成本與收益分析方法，有利于減少政府部門的資源浪費現(xiàn)象和實現(xiàn)資源配置的優(yōu)化，并落實行政人員的責(zé)任。同時，績效管理提供了一個政府與公民互動的平臺。政府把績效的信息公開，便于公眾了解和監(jiān)督，并反映自己的意見。二是借鑒市場的力量，推動公共服務(wù)民營化。市場機(jī)制是改善政府績效的一個重要手段，可以引入競爭機(jī)制，借用市場的力量改造政府，以提高政府的工作效率和效益。由于政府機(jī)制存在本質(zhì)上的缺失，難免出現(xiàn)政府失靈，比如成本與收益的隔離、內(nèi)部性問題等等。而市場機(jī)制的應(yīng)用可以改進(jìn)政府資源配置的無效率狀況，減少政府的失靈。三是合理運用企業(yè)的管理技術(shù)，建設(shè)企業(yè)型政府。大規(guī)模的借鑒企業(yè)的管理技術(shù)和哲學(xué)是新公共管理的核心理念之一。在實際中，政府中的很多公務(wù)人員辦事拖拉、敷衍塞責(zé)，導(dǎo)致效率低下和民眾的不滿。所以，可以利用企業(yè)管理中的目標(biāo)管理、全面質(zhì)量管理、績效管理等先進(jìn)的管理經(jīng)驗來促使行政人員提高辦事效率和效益，建設(shè)企業(yè)型政府，以實現(xiàn)高績效的政府。四是建設(shè)服務(wù)型政府。服務(wù)型政府即服務(wù)于人民的政府，以人民的滿意為政府的施政目標(biāo)。從新公共管理的視角看，也就是把民眾視做顧客對待，政府人員應(yīng)全心全意為其服務(wù)。而當(dāng)前，我國官員腐敗現(xiàn)象頻發(fā)，部分官員利用職權(quán)謀取私利，而不是為造福社會，造成了官員的信任危機(jī)。所以，必須嚴(yán)懲腐敗，規(guī)范官員的公共行為，提高其公共服務(wù)意識，建設(shè)服務(wù)型政府。

（三）新公共管理在中國行政改革中運用的原則

新公共管理不是萬能的，并不能解決所有的問題，其本身也存在一些問題。所以，我國政府的行政改革應(yīng)該從實際出發(fā)，結(jié)合自身的國情，對新公共管理有選擇性地借鑒和運用，而不是全盤照搬。運用新公共管理要遵循以下原則：一是要看到新公共管理中所蘊(yùn)含的西方特殊性，必須根據(jù)中國的現(xiàn)實借鑒西方經(jīng)驗?！拔鞣桨l(fā)達(dá)資本主義國家具有行政法治化傳統(tǒng)，這些國家的公共管理問題在很大程度上存在行政的過度法治化，主要集中于低劣的管理績效。與此不同，中國的公共管理面臨著雙重挑戰(zhàn)。一方面是政府行為法治化不足，行政權(quán)力缺乏制約，非法行政的現(xiàn)象嚴(yán)重。另一方面是政府管理能力不足及由此帶來的管理績效問題。”所以，我國不能盲目照搬興起于西方的新公共管理，必須立足于實際國情而推行新公共管理。二是新公共管理模式的發(fā)揮應(yīng)以發(fā)達(dá)的市場機(jī)制為基礎(chǔ)。新公共管理興起的國家，如英國、美國和澳大利亞等國的市場經(jīng)濟(jì)都十分發(fā)達(dá)。而我國的市場經(jīng)濟(jì)正處于起步階段，市場機(jī)制的發(fā)展還不健全。雖然我國經(jīng)濟(jì)實力不斷增強(qiáng)，但仍處于社會主義初級階段，尤其是市場經(jīng)濟(jì)的運用還不完善。發(fā)達(dá)的市場機(jī)制是運用新公共管理的基礎(chǔ)，不僅是物質(zhì)的基礎(chǔ)，更是體制的基礎(chǔ)。如果不認(rèn)識到這一點，就不假思索推行新公共管理，可能會引發(fā)一系列問題。三是不能完全借助于市場。一方面，必須認(rèn)識到市場不是萬能的，市場也存在著失靈。正如理查德•布隆克的擔(dān)心：“自由市場這只看不見的手，盡管有它不可懷疑的力量，但是它仍不足以確保許多牽扯到人類幸福以及能讓人類持進(jìn)步樂觀態(tài)度的社會目標(biāo)的實現(xiàn)”。在應(yīng)用市場機(jī)制的實踐過程中，應(yīng)認(rèn)識到市場的運作是有缺陷的，并意識到政府與市場不是相互取代的關(guān)系，而是合作的關(guān)系，應(yīng)把政府和市場的手段結(jié)合起來推行新公共管理。另一方面，公共管理與私人管理不盡相同。由于政府的公共性、政治性和多元性，使得公共管理與私人管理有很大的不同。我國學(xué)者張成福教授也認(rèn)為公共管理與私人管理存在巨大差異，這種差異表現(xiàn)在：憲政與市場、公益與私益、法治與契約自由、社會公平與效率利潤等多方面。簡單而言，公共行政在本質(zhì)上是以民主憲政為基礎(chǔ)，通過政府整合社會資源，落實民主治理的基本理念，展現(xiàn)公共利益之過程。將公共管理與私人管理相混同，恰恰喪失了公共行政在民主治理中的正當(dāng)角色，喪失其應(yīng)有的真正意義。所以，行政管理改革不能完全借助于市場，必須認(rèn)識到市場的缺點和公私管理的巨大差異，進(jìn)而綜合發(fā)揮政府與市場的作用。四是新公共管理缺乏對公平正義、公民參與等民主和憲政價值的關(guān)注?！皬V義的公共行政，除了重視管理的價值之外，還強(qiáng)調(diào)公民精神、公正、公平、正義、倫理、回應(yīng)性和愛國主義等的價值?！倍鹿补芾硪允袌鰴C(jī)制的運用為核心，追求的是“三E”（經(jīng)濟(jì)、效率和效益），極有可能忽視政府的公共責(zé)任和腐蝕民主政治的根基。所以，有學(xué)者建議，應(yīng)把公平與公正也納入新公共管理的政策目標(biāo)，進(jìn)而形成“四E”的目標(biāo)。五是新公共管理是發(fā)展中的管理模式，需要不斷改進(jìn)。在現(xiàn)實中，市場和政府相互需要，相互補(bǔ)充。新公共管理不可能完全代替政府。在新公共管理模式之后,會出現(xiàn)另一種新的模式,但肯定不會回到傳統(tǒng)的行政模式。所以，新公共管理不是萬能的，一個政府的改革不能完全的信奉和依托新公共管理，應(yīng)根據(jù)時代的發(fā)展和實際的情況提出相應(yīng)和適宜的公共管理模式。當(dāng)前興起的很多理論就對新公共管理有很多啟發(fā)，比如公共治理理論倡導(dǎo)多部門合作。通過對新公共管理的產(chǎn)生背景、主要內(nèi)容等的梳理，并回顧我國改革開放以來歷次行政改革的問題，可以發(fā)現(xiàn)新公共管理對我國的行政改革具有重大的理論和實踐價值。同時，應(yīng)充分的認(rèn)識到我國與新公共管理興起的西方發(fā)達(dá)資本主義國家在國家制度、法治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面存在很大的不同，而且新公共管理的很多觀點還值得探討。所以，我國的行政改革應(yīng)該將新公共管理與自身的實際情況結(jié)合起來，合理的借鑒新公共管理，探索出一條具有中國特色的公共管理道路。

作者：陳夢 王寧寧 單位：蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院