公共圖書館法人治理建設(shè)研究

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[摘要]基于我國文化治理現(xiàn)代化要求，公共圖書館推進(jìn)法人治理結(jié)構(gòu)改革仍然面臨困難和障礙。分析了當(dāng)前公共圖書館法人治理建設(shè)現(xiàn)狀和問題，提出推進(jìn)法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的幾點(diǎn)策略。

[關(guān)鍵詞]文化治理；公共圖書館；法人治理；公共文化服務(wù)

1引言

黨的報(bào)告作出了“中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代”的重大判斷，對(duì)深化文化體制改革、堅(jiān)定文化自信、推動(dòng)社會(huì)主義文化繁榮興盛提出了全新的理念和要求。文化體制改革的重要任務(wù)之一就是文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革。文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是指公共圖書館等從事純粹的公益性文化事業(yè)的單位，通過所有權(quán)與管理權(quán)分離，吸納社會(huì)力量參與，在決策、執(zhí)行和監(jiān)督3個(gè)利益相關(guān)方之間組成的共同參與治理權(quán)力分配與制衡的組織架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。推動(dòng)法人治理結(jié)構(gòu)改革的目的是促進(jìn)文化事業(yè)單位的社會(huì)化進(jìn)程及更規(guī)范地運(yùn)行，吸引更多社會(huì)力量共同參與公共文化事業(yè)建設(shè)，推動(dòng)文化管理向文化治理轉(zhuǎn)變，從而提升公益性文化事業(yè)單位的精準(zhǔn)服務(wù)能力，更好地適應(yīng)當(dāng)前我國文化治理建設(shè)現(xiàn)代化的要求。

2文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的起源

“法人治理結(jié)構(gòu)”的概念于2005年頒布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》中首次被提出。當(dāng)時(shí)只是對(duì)事業(yè)單位的法人治理做出構(gòu)想，并未有具體的實(shí)踐要求。從2011年開始，國家相關(guān)部門陸續(xù)出臺(tái)的《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》《事業(yè)單位章程示范文本》《公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)工作方案》等意見方案，為從事公益性服務(wù)的事業(yè)單位改革、建立健全法人治理結(jié)構(gòu)、建立以理事會(huì)及下轄管理層為主要架構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)提供了基本的規(guī)范和指導(dǎo)。2013年《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出要“推動(dòng)公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會(huì)，吸納有關(guān)方面代表、專業(yè)人士、各界群眾參與管理”。2015年《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》中提出“建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會(huì)，吸納有關(guān)方面代表、專業(yè)人士、各界群眾參與管理，健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制”?！豆参幕?wù)保障法》第二十四條規(guī)定：“國家推動(dòng)公共圖書館……建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，吸收有關(guān)方面代表、專業(yè)人士和公眾參與管理?！?018年1月1日起實(shí)施的《中華人民共和國公共圖書館法》第二十三條規(guī)定：“國家推動(dòng)公共圖書館建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，吸收有關(guān)方面代表、專業(yè)人士和社會(huì)公眾參與管理。”以上所述意味著公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)改革已得到了黨中央的確認(rèn)，并通過國家立法的形式得到保障。

3我國公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)現(xiàn)狀

我國對(duì)公共文化事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)的研究主要是從公共圖書館領(lǐng)域發(fā)起的。自2007年始，以無錫市圖書館、深圳圖書館、廣州圖書館等一批公共圖書館為代表，率先對(duì)公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)改革進(jìn)行了實(shí)踐性探索，開始建立以理事會(huì)為標(biāo)志的法人治理結(jié)構(gòu)，在促進(jìn)政事分開、建立制衡機(jī)制等方面取得了初始成果，為后續(xù)開展法人治理工作的公共圖書館奠定了一定的理論和實(shí)踐基礎(chǔ)。黨的十八屆三中全會(huì)之后，圖書館理論界開始對(duì)公共圖書館法人治理相關(guān)的公共政策和法律法規(guī)展開了密集研究，以北京大學(xué)李國新教授為代表的一批專家學(xué)者，就推動(dòng)公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)、了解并解決我國公共圖書館在法人治理結(jié)構(gòu)改革建設(shè)中遇到的問題進(jìn)行了深入研究，形成了較為系統(tǒng)的理論成果。與此同時(shí)，全國范圍內(nèi)有公共圖書館相繼進(jìn)行試點(diǎn)改革，完成了理事會(huì)的組建，邁出法人治理結(jié)構(gòu)改革的腳步。從2014年開始，在國家有關(guān)政策的推動(dòng)下，公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)改革的力度不斷加大。據(jù)相關(guān)調(diào)查，截至2019年5月底，我國已有19家省級(jí)公共圖書館和百余家市級(jí)館成立了理事會(huì)，這些理事會(huì)分布在30個(gè)省、直轄市或自治區(qū)。其中浙江、廣東等沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)數(shù)量更多，落實(shí)積極性高，改革步伐更大。

4我國公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的問題

國家層面頒布的多個(gè)文件均指出要加快公共文化事業(yè)體制改革，就目前來看，建立法人治理結(jié)構(gòu)是公共圖書館改善治理結(jié)構(gòu)、踐行文化治理的比較切實(shí)可行的途徑。實(shí)施文化治理相關(guān)政策，實(shí)現(xiàn)公共圖書館科學(xué)治理，就需要轉(zhuǎn)變政府職能，完成放權(quán)與自治，而建立法人治理結(jié)構(gòu)恰好是適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的客觀需要。公共圖書館舊有的管理模式通常存在行政化嚴(yán)重、管辦不分以及監(jiān)督機(jī)制不健全等現(xiàn)象，而以理事會(huì)為核心的法人治理結(jié)構(gòu)卻可以在很大程度上達(dá)成“政事分開、管辦分離”的目標(biāo)。我國已經(jīng)有很多公共圖書館開始了法人治理結(jié)構(gòu)改革的實(shí)踐，雖然取得了一定的成效，但也存在著多種問題。4.1理論研究缺乏與改革實(shí)踐的有機(jī)融合。目前，關(guān)于國內(nèi)公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的理論研究主要集中在內(nèi)部功能，對(duì)理事會(huì)的功能定位和法律保障等研究多有理論成果，但對(duì)外部治理環(huán)境以及多主體關(guān)系在法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)中的關(guān)注度還不夠，現(xiàn)有研究成果缺乏對(duì)當(dāng)前我國公共圖書館實(shí)行法人治理所面臨的深層次問題的深入研究，缺乏理論與實(shí)踐的有機(jī)融合，不能對(duì)公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)形成卓有成效的指導(dǎo)，限制了法人治理結(jié)構(gòu)改革的進(jìn)一步發(fā)展。4.2法人治理結(jié)構(gòu)改革存在局限性。公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)改革需要的是全面體制機(jī)制改革，目的是建立一個(gè)由多部門參與、共同推進(jìn)又相互制衡的新的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。就目前來看，公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)改革取得的效果大多在圖書館自我改革，僅限于圖書館自身組織結(jié)構(gòu)調(diào)整和重構(gòu)，在此基礎(chǔ)上形成的理事會(huì)制度只能體現(xiàn)在形式上，并不能真正發(fā)揮效能，距離改革的預(yù)期還有很大的差距。4.3圖書館自主權(quán)受限。公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)改革的終極目標(biāo)是獲得獨(dú)立運(yùn)作權(quán)，達(dá)到“政事分開、管辦分離”的目的，讓政府部門的職能更多作用于保障和監(jiān)督。但當(dāng)前法人治理結(jié)構(gòu)下的管理層并未完全獲得業(yè)務(wù)管理權(quán)、資產(chǎn)管理權(quán)和人員管理權(quán)，比如館長沒有員工數(shù)量、職稱結(jié)構(gòu)的決定權(quán)，沒有自主薪酬、績效管理和激勵(lì)機(jī)制的決定權(quán)等，這就意味著并未能真正建立法人組織管理運(yùn)行機(jī)制。4.4法律法規(guī)不夠完善和細(xì)致。在依法治國的時(shí)代背景下，公共圖書館法人治理作為一項(xiàng)重要的改革實(shí)踐任務(wù)，時(shí)刻需要以“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”為準(zhǔn)繩。但經(jīng)過筆者對(duì)前文所述已出臺(tái)實(shí)施的與公共圖書館法人治理相關(guān)的法律條款進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，尚存在著條文不明確、功能定位不清晰、多方參與操作性不強(qiáng)等問題。如《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》第二十四條和《中華人民共和國公共圖書館法》第二十三條均提到建立健全公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)，但對(duì)法人的權(quán)利沒有做出詳細(xì)規(guī)定。同時(shí)，文化主管部門的管理權(quán)和法人自主權(quán)的協(xié)調(diào)也沒有在法律中體現(xiàn)，理事會(huì)在事業(yè)單位法人中的決策地位在條文中沒有做出明確規(guī)定?！吨腥A人民共和國公共圖書館法》明確可吸收有關(guān)方面代表、專業(yè)人士和社會(huì)公眾參與管理，但對(duì)其應(yīng)該怎樣發(fā)揮相應(yīng)職能沒有詳細(xì)的規(guī)定，缺乏相關(guān)機(jī)制的法律設(shè)計(jì)，這都需要政策的制定機(jī)構(gòu)在后續(xù)不斷予以完善。4.5法人治理結(jié)構(gòu)改革流于形式。我國公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)普遍采用“理事會(huì)+管理層”的模式來運(yùn)作，理事會(huì)發(fā)揮決策和監(jiān)督的作用，管理層具體指導(dǎo)公共圖書館的業(yè)務(wù)開展。目前從各圖書館來看，理事會(huì)會(huì)議制度基本形成，能夠定期召開理事會(huì)，會(huì)上審議決定圖書館后續(xù)的重點(diǎn)工作。但筆者認(rèn)為，圖書館的各項(xiàng)服務(wù)和業(yè)務(wù)工作具有相當(dāng)?shù)膶I(yè)性，而外部理事成員受限于專業(yè)知識(shí)，想深度參與決策有很大困難，不足以發(fā)揮決策、監(jiān)督層面的有效作用。在某種程度上理事會(huì)只是發(fā)揮了“不完全決策權(quán)”，因此現(xiàn)階段公共圖書館法人治理存在著職能虛置、浮于表面、流于形式的現(xiàn)象。4.6多主體共同治理權(quán)責(zé)難以協(xié)調(diào)。按照相關(guān)法律條文規(guī)定，公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)由相關(guān)人員、專業(yè)人士和社會(huì)公眾代表等多主體共同構(gòu)成。由于傳統(tǒng)意義上的政事一體化管理慣性，政府相關(guān)部門有出現(xiàn)行政越位的可能；公共圖書館是具體事務(wù)的決策者和管理者，因處于信息中心位置而有可能導(dǎo)致權(quán)力的高度集中；專業(yè)人士能夠推動(dòng)公共圖書館事業(yè)發(fā)展，但存在有責(zé)無權(quán)的情況；社會(huì)公眾代表以外部理事的身份參與圖書館治理，可能因?yàn)閷I(yè)性差、權(quán)力有限而導(dǎo)致行為懈怠。綜上所述，當(dāng)前條件下，公共圖書館法人治理的制約、監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制尚不完善，法人治理系統(tǒng)難以保證穩(wěn)定、有效地運(yùn)轉(zhuǎn)。

5公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)策略

綜合分析公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)存在的問題，在文化治理視域下，需要充分發(fā)揮文化在社會(huì)發(fā)展過程中的重要作用，依據(jù)文化自身規(guī)律，對(duì)文化資源、文化權(quán)力等進(jìn)行配置，從而進(jìn)一步加強(qiáng)法人治理建設(shè)，完善法人治理結(jié)構(gòu)。據(jù)筆者調(diào)查統(tǒng)計(jì)，目前我國東部沿海地區(qū)特別是浙江省、廣東省在法人治理結(jié)構(gòu)改革的具體實(shí)施中積極性更高、步伐更大、成效也更明顯，探索出了很多可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)和做法，但很大一部分公共圖書館對(duì)法人治理結(jié)構(gòu)改革尚停留在紙上談兵或淺嘗輒止的觀望階段。5.1深入研討，達(dá)成共識(shí)。堅(jiān)持學(xué)習(xí)新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想，深刻理解總書記關(guān)于文化事業(yè)的講話內(nèi)涵，貫徹國家制定的相關(guān)法律、條款，在圖書館界加強(qiáng)對(duì)法人治理外部環(huán)境及多主體關(guān)系在法人治理結(jié)構(gòu)中的地位和作用的業(yè)務(wù)交流，使其更加具有適用性，能夠?qū)矆D書館法人治理建設(shè)做出具有實(shí)際效果的指導(dǎo)，有的放矢、內(nèi)外結(jié)合，推動(dòng)法人治理結(jié)構(gòu)改革的進(jìn)一步發(fā)展。公共圖書館實(shí)施法人結(jié)構(gòu)治理，是國家治理結(jié)構(gòu)和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，這是大勢(shì)所趨。關(guān)于這一點(diǎn)，圖書館界需要達(dá)成共識(shí)。5.2政策支持，內(nèi)外聯(lián)動(dòng)。法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)是公共文化服務(wù)供給方各方資源、權(quán)責(zé)等多方面要素的系統(tǒng)性重建，涉及政府職能變更、權(quán)力重新分配、社會(huì)參與度等多方面問題，僅僅依靠圖書館自身調(diào)整不可能完成目標(biāo)。因此需要相關(guān)部門繼續(xù)完善和細(xì)化法律法規(guī)條文，推進(jìn)人事制度、分配制度、激勵(lì)制度的改革；政府去行政化，簡(jiǎn)政放權(quán)，將治理主體轉(zhuǎn)移到理事會(huì)；多主體間架構(gòu)決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離與制衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)，如此形成政策支持、內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，立足實(shí)際、因地因事制宜的趨于完善的公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)。5.3推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)能否成功取得預(yù)期成效，關(guān)鍵在于政府職能轉(zhuǎn)變和精準(zhǔn)定位。政府要賦權(quán)、限權(quán)并舉，完善配套制度，剝離自身原有的圖書館領(lǐng)導(dǎo)者角色，僅在政策范圍內(nèi)對(duì)公共圖書館進(jìn)行支持，可以部分參與理事會(huì)成員的委任而不直接參與圖書館管理與決策，使處于政府和圖書館之間的理事會(huì)真正體現(xiàn)出法人治理結(jié)構(gòu)體系中的價(jià)值地位。5.4落實(shí)法人自主權(quán)。要想在公共圖書館法人治理實(shí)踐中真正落實(shí)法人的自主權(quán)就要理順政府和公共圖書館之間的關(guān)系，有效地實(shí)施管辦分離、去行政化。政府要對(duì)公共圖書館從直接管理轉(zhuǎn)變成間接管理，通過外部權(quán)力架構(gòu)的合理設(shè)計(jì)，清楚明晰地界定行政管理與法人自主的責(zé)權(quán)范圍，增強(qiáng)公共圖書館法人自主權(quán)，尤其是人事自主，即公共圖書館的法人可以在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，決定本單位人員招聘、職稱評(píng)審以及獎(jiǎng)懲機(jī)制等。5.5圖書館服務(wù)理念的轉(zhuǎn)化。目前，我國公共圖書館的工作重心已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)楣参幕?wù)、推進(jìn)全民閱讀、創(chuàng)造社會(huì)價(jià)值，但在具體工作中卻常常體現(xiàn)出“行政化”和“官本位”。公共圖書館要建立完整意義上的法人治理結(jié)構(gòu)，就要打破舊有思想，確立理事會(huì)的治理主體地位，充分認(rèn)同理事會(huì)并執(zhí)行理事會(huì)的決策，真正將工作重心放在公眾服務(wù)上。圖書館還要通過多種方式激發(fā)館員的工作熱情，更好地為公眾提供多元化、個(gè)性化的優(yōu)質(zhì)文化服務(wù)，使圖書館成為廣受社會(huì)公眾認(rèn)可乃至生活中不可或缺的一部分。5.6依法規(guī)范理事會(huì)建設(shè)。法人治理結(jié)構(gòu)的核心就是理事會(huì)，因此完善公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的重中之重就是搞好理事會(huì)的自身建設(shè)，只有將自身打造得完善和成熟，才會(huì)受到各方認(rèn)可乃至普遍接受。為此理事會(huì)首先要健全和完善各項(xiàng)規(guī)章制度，確保理事會(huì)能夠?qū)D書館進(jìn)行科學(xué)的管理和決策；其次是合理選擇理事會(huì)成員，理事會(huì)的職能是否得以發(fā)揮，關(guān)鍵在于人員構(gòu)成，理事會(huì)成員不能隨意湊數(shù)，應(yīng)該選擇能夠代表社會(huì)公眾利益、熱心圖書館事業(yè)、符合既定程序和要求的人員。除了上述建議之外，圖書館界還應(yīng)該在加快立法進(jìn)程、完善地方性法規(guī)，建立健全年報(bào)制度、信息公開制度等方面深入實(shí)踐，從而為推進(jìn)法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)掃除障礙、鋪設(shè)坦途。

6結(jié)語

《關(guān)于深入推進(jìn)公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革的實(shí)施方案》中提出，到2020年底，全國市（地）級(jí)以上規(guī)模較大、面向社會(huì)提供公益服務(wù)的公共圖書館要基本建立以理事會(huì)為主要形式的法人治理結(jié)構(gòu)。隨著我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化等全面快速發(fā)展，國家對(duì)文化事業(yè)發(fā)展高度重視，公眾對(duì)文化的需求也越來越多樣化和個(gè)性化，建立適應(yīng)當(dāng)代社會(huì)發(fā)展規(guī)律的運(yùn)行機(jī)制和管理機(jī)制勢(shì)在必然。隨著文化體制改革的深入發(fā)展，當(dāng)前，我國公共圖書館建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)已進(jìn)入攻堅(jiān)期。公共圖書館應(yīng)該勇于擔(dān)當(dāng)，促進(jìn)我國公共圖書館建立責(zé)權(quán)明確、決策科學(xué)、監(jiān)督有效的法人治理結(jié)構(gòu)，從而構(gòu)筑真正意義上具有新時(shí)代中國特色的社會(huì)主義現(xiàn)代化公共文化服務(wù)體系。

作者:張賀 單位:深圳圖書館