突發(fā)性公共衛(wèi)生事件風(fēng)險監(jiān)測淺析
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［提要］后疫情時代，突發(fā)性公共衛(wèi)生事件風(fēng)險預(yù)警與應(yīng)急管理即將變成政府相關(guān)部門的必要能力要求。沈陽市在新冠肺炎疫情防控中曾暴露出風(fēng)險預(yù)判、分級預(yù)警、應(yīng)急處置的短板，必須強(qiáng)化政府與社會公眾的風(fēng)險意識，有針對性地提高風(fēng)險應(yīng)對能力，健全公共衛(wèi)生服務(wù)體系。
關(guān)鍵詞：沈陽；風(fēng)險監(jiān)測；風(fēng)險預(yù)警；應(yīng)急管理
一、突發(fā)性公共衛(wèi)生事件概述
突發(fā)性公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件會對社會秩序、生產(chǎn)生活造成嚴(yán)重影響。重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件甚至還會對區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)環(huán)境等帶來破壞，事件發(fā)生后往往伴隨著一定程度的經(jīng)濟(jì)衰退、社會恐慌以及次生災(zāi)害。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件往往具有以下特征：
（一）突發(fā)性。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的發(fā)生往往是難以預(yù)料也難以避免的，雖然在事件發(fā)生之前也會存在一定特征與預(yù)兆，但是想要準(zhǔn)確識別預(yù)兆并對其進(jìn)行風(fēng)險預(yù)判往往較為困難，因為大多數(shù)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的事先預(yù)兆并不具備特殊性，或在過往不曾出現(xiàn)過，以至于難以準(zhǔn)確識別。但是，依托大數(shù)據(jù)技術(shù)的全面風(fēng)險監(jiān)測體系，可以最大限度地降低事件的突發(fā)性，能夠盡可能做到有效預(yù)警及迅速響應(yīng)。
（二）緊急性。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的緊急性主要體現(xiàn)在事件發(fā)生之前沒有任何預(yù)兆，或者預(yù)兆事件較短，事件一旦爆發(fā)擴(kuò)散就格外迅速，如果有關(guān)部門應(yīng)急管理能力較低，會讓事態(tài)影響程度進(jìn)一步加劇，造成社會恐慌和秩序混亂。因此，緊急性決定了有關(guān)部門要及時發(fā)布有效、真實的信息，而這又再次對獲取信息途徑、公眾參與機(jī)制、多方知識協(xié)同等提出了要求。
（三）擴(kuò)散性。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件危害嚴(yán)重程度的重要決定因素就是其擴(kuò)散性。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件常以傳染性疫情、群體性不明原因疾病等形式出現(xiàn)，本身就具有較強(qiáng)的擴(kuò)散性，而現(xiàn)代交通技術(shù)的發(fā)達(dá)，人員、物資流動性的加快，大城市人口密集度的提升等因素，也進(jìn)一步讓公共衛(wèi)生事件突破地理因素的限制，擴(kuò)大傳染的范圍。以新冠肺炎疫情為例，短短1個月時間就已經(jīng)席卷全球上百個國家，且除了中國以外的大多數(shù)國家和地區(qū)至今沒有得到有效控制，足以證明其擴(kuò)散性特征。
（四）反復(fù)性。從新冠肺炎疫情可以明確地看出突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的反復(fù)性特征。這種反復(fù)性一方面是源于病毒會反復(fù)持續(xù)地侵害人體免疫系統(tǒng)，難以被根除，哪怕人體產(chǎn)生過抗體，但隨著免疫力降低、適應(yīng)性免疫反應(yīng)不足等因素，也會導(dǎo)致再次感染；另一方面是源于病毒本身的季節(jié)性表現(xiàn)，很多呼吸道病毒會在特定的季節(jié)重復(fù)出現(xiàn)，且再次出現(xiàn)時容易與同時期其他病毒互相作用，造成更嚴(yán)重的多重感染、重疊爆發(fā)，這種重復(fù)性也讓突發(fā)性公共衛(wèi)生事件風(fēng)險監(jiān)測系統(tǒng)和醫(yī)療衛(wèi)生體系面臨更大挑戰(zhàn)。
二、沈陽市突發(fā)性公共衛(wèi)生事件風(fēng)險監(jiān)測及應(yīng)急處理中的問題
近年來，沈陽市突發(fā)性公共衛(wèi)生事件頻發(fā)，造成嚴(yán)重不良影響。2015年，沈陽市政府印發(fā)了《沈陽市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》，成立由政府主導(dǎo)、各相關(guān)部門協(xié)作的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部，負(fù)責(zé)重大決策、制訂應(yīng)急方案、組織實施控制救援等指導(dǎo)性工作；下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)日常運行管理等工作，明確突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急組織體系與職責(zé)。對突發(fā)公共衛(wèi)生事件進(jìn)行了級別劃分，根據(jù)事件性質(zhì)、危害程度以及涉及范圍，劃分從一般到特別重大四個級別。2020年更是建立了沈陽市疫情監(jiān)測指揮平臺，涵蓋疫情監(jiān)測、救治能力、物資保障、重點人群和城市運行五大功能，為政府相關(guān)部門制定風(fēng)險應(yīng)急決策提供數(shù)據(jù)支撐。但是，在這個過程中，依然暴露出一些問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
（一）財政投資不足。根據(jù)《沈陽市醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域市與區(qū)縣（市）財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》文件內(nèi)容可知，沈陽市醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域財政事權(quán)和支出責(zé)任主要包括公共衛(wèi)生、醫(yī)療保障、計劃生育、能力建設(shè)四個方面。其中，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的財政支出涵蓋在公共衛(wèi)生項下。而公共衛(wèi)生服務(wù)的經(jīng)費支出由省市按比例承擔(dān)，省級僅承擔(dān)20%，其余80%全部由市和區(qū)、縣單位共同承擔(dān)。針對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的防控與處置，只有省級確定的群體性預(yù)防和重點人群的接種疫苗、器械購置及異常反應(yīng)保險費用由省級承擔(dān)，其余包括疫苗的運輸、冷鏈物流的投入、重點地方病的防控、突發(fā)事件應(yīng)急處置等費用也只能由市和區(qū)、縣單位自行承擔(dān)，這無疑極大地加大了地方公共衛(wèi)生服務(wù)體系的壓力。上級政府財政投資的不足直接導(dǎo)致相關(guān)部門在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險監(jiān)測與應(yīng)急處置經(jīng)費支出的緊張。根據(jù)沈陽市衛(wèi)健委官方公示數(shù)據(jù)顯示，2019年沈陽市在食品安全風(fēng)險監(jiān)測及標(biāo)準(zhǔn)宣傳貫徹方面支出190萬元，重大傳染病防治專項支出450萬元，疾病預(yù)防控制專項經(jīng)費支出500萬元，顯然投入不足。從而，帶來的是風(fēng)險防控體系不夠健全、技術(shù)體系建設(shè)滯后、風(fēng)險識別與風(fēng)險預(yù)判信息覆蓋性不足以及應(yīng)急處理效率偏低等問題，成為沈陽市突發(fā)性公共衛(wèi)生事件風(fēng)險監(jiān)測與應(yīng)急管理的短板。
（二）風(fēng)險監(jiān)控與應(yīng)急處置機(jī)制不協(xié)調(diào)。針對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險監(jiān)測與應(yīng)急處置是一項涉及多個部門的重要工作，除了衛(wèi)計委、宣傳部、政府應(yīng)急辦等核心部門外，還涉及到公安局、教育局、科技局、民政局、財政局等二十余個相關(guān)部門，因此部門之間溝通是否順暢、運作是否協(xié)調(diào)就成為影響應(yīng)急處置效率的重要因素。近年來，沈陽市在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的監(jiān)測與處置中存在部門與部門之間不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。一方面體現(xiàn)在各部門之間由于基礎(chǔ)職能不同、工作性質(zhì)不同，平日里交流有限，應(yīng)對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件時難免出現(xiàn)合作基礎(chǔ)不牢、職能壁壘現(xiàn)象，尤其是突發(fā)性公共衛(wèi)生事件往往需要具備醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的專業(yè)性知識，普通行政部門在基礎(chǔ)認(rèn)知、信息處理方面都無法與衛(wèi)生管理部門高效率對接，這造成了應(yīng)急資源整合困難與應(yīng)急處理效率低下，也讓上級主管的指揮協(xié)調(diào)不順暢；另一方面源于當(dāng)前的衛(wèi)生管理體制。目前的衛(wèi)生管理體制要求各地衛(wèi)生機(jī)構(gòu)受當(dāng)?shù)卣苯庸茌?，這種體制決定了面對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件時，上下級衛(wèi)生機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息溝通交流往往要經(jīng)過當(dāng)?shù)卣块T作為中間鏈接，難以實現(xiàn)人員、信息、物資等資源的快速整合，這直接導(dǎo)致了風(fēng)險信息識別、上報、預(yù)警的不及時，無法實現(xiàn)高效率的衛(wèi)生部門聯(lián)動機(jī)制。
（三）相關(guān)人員能力不足，專業(yè)人才缺失。新冠肺炎疫情防控期間，截至2020年3月19日，沈陽市累計問責(zé)372人，問責(zé)黨組織65家，通報曝光典型案例107起，還曾出現(xiàn)信息上報不及時、上報信息錯誤等問題，這無疑從側(cè)面反映出沈陽市在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處置過程中相關(guān)人員素質(zhì)不高、能力不足的問題。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對不只是應(yīng)急救援一個環(huán)節(jié)，更多的還涉及到事先的風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警、事中的應(yīng)急處置與事后的修復(fù)鞏固等內(nèi)容，因此這就要求不同環(huán)節(jié)的工作人員具備相應(yīng)的專業(yè)能力。一是全面的信息收集能力。事先掌握歷史信息資料，事中掌握現(xiàn)場信息、決策信息，事后掌握分析總結(jié)、案例補(bǔ)充信息等，以此為各部門決策奠定基礎(chǔ)。二是風(fēng)險評估的能力?；谝颜莆招畔赡茉庥鲲L(fēng)險的嚴(yán)重程度進(jìn)行評估決策，在此基礎(chǔ)上，還要具備風(fēng)險監(jiān)測的能力，對風(fēng)險狀況實時監(jiān)測，精準(zhǔn)捕獲變化與動態(tài)，當(dāng)意識到風(fēng)險容易造成危害時即時進(jìn)行風(fēng)險預(yù)警。三是在風(fēng)險發(fā)生之后還要具備指揮協(xié)調(diào)應(yīng)急工作部署的應(yīng)急預(yù)案準(zhǔn)備能力與應(yīng)急響應(yīng)的能力?？梢哉f，每個環(huán)節(jié)都有專業(yè)的素質(zhì)和能力要求，但是沈陽市由于風(fēng)險監(jiān)測投資不足、危機(jī)意識淡薄、應(yīng)急演練經(jīng)驗缺乏等原因，在應(yīng)對突發(fā)性公共事件時，常常出現(xiàn)初期秩序混亂、信息發(fā)布不及時甚至失真等狀況，相關(guān)人員的工作能力有待提升，缺乏風(fēng)險監(jiān)測、現(xiàn)場調(diào)查、應(yīng)急管理等領(lǐng)域的專業(yè)化人才。
三、沈陽市突發(fā)性公共衛(wèi)生事件風(fēng)險監(jiān)測及應(yīng)急處理對策
（一）加大資金投入，健全風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件發(fā)生之前的風(fēng)險監(jiān)測與發(fā)生時的應(yīng)急處置及發(fā)生后的事后修復(fù)，都需要充足的資金保證。這部分資金既包括政府方面的投入，也包括社會與企業(yè)的投入。一方面應(yīng)該加強(qiáng)政府對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的資金補(bǔ)助，設(shè)立應(yīng)急產(chǎn)業(yè)專項資金、風(fēng)險預(yù)警投入基金等，加大對公共衛(wèi)生領(lǐng)域具備風(fēng)險監(jiān)管、應(yīng)急處置等職能部門的財政支持力度，提升基層安全風(fēng)險評估、標(biāo)準(zhǔn)制定修訂、跟蹤評價、健康危害因素監(jiān)測與控制、實驗室檢測檢驗等公共衛(wèi)生職能的財政預(yù)算，將突發(fā)性公共衛(wèi)生事件管理的相關(guān)費用納入到公共財政預(yù)算之中，合理安排經(jīng)費支出，建立穩(wěn)定的財政投入機(jī)制；另一方面也要引導(dǎo)建立多元化投資渠道，除了依靠政府的財政投入、專項補(bǔ)貼、稅收減免等政策性投入外，還要鼓勵社會力量參與應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為風(fēng)險防控預(yù)警、應(yīng)急處置提供更廣泛的資金扶持。要健全行業(yè)投資標(biāo)準(zhǔn)與機(jī)制，拓寬企業(yè)融資渠道，降低準(zhǔn)入門檻，同時推動保險業(yè)對應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的融入，在突發(fā)性應(yīng)急事件高危行業(yè)可以采用強(qiáng)制責(zé)任保險等手段，充分發(fā)揮保險在醫(yī)療救助、災(zāi)后重建方面的重要作用，以此緩解公共衛(wèi)生事件發(fā)生后帶給政府財政的壓力，讓社會援助、慈善捐贈等方式成為突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置中的重要環(huán)節(jié)，通過市場化的手段彌補(bǔ)財政資金的短缺，建立政府撥款-社會捐贈-保險支持的風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制。
（二）加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)，建立突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系。加強(qiáng)各部門之間的有效溝通，日常交流與合作，打破部門之間的職責(zé)壁壘，積極推進(jìn)衛(wèi)生管理體制改革，實現(xiàn)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮權(quán)利集中，決策高效。建立政府主導(dǎo)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)參謀、各職能部門全力配合、各司其職的三級聯(lián)動防控體系，實行突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的隱患排查、風(fēng)險評估、風(fēng)險監(jiān)測、風(fēng)險預(yù)警、應(yīng)急處置全流程介入、全部門協(xié)調(diào)、全員參與的管理原則，提高風(fēng)險監(jiān)測力度與效率。除此之外，還要加強(qiáng)疾控部門與醫(yī)療部門的合作，通過搭建風(fēng)險信息共享平臺實現(xiàn)公共衛(wèi)生風(fēng)險監(jiān)測信息與醫(yī)療機(jī)構(gòu)日常報告信息互聯(lián)互通，通過日常信息收集、動態(tài)分析、評估監(jiān)測提高風(fēng)險監(jiān)測的有效性，盡可能提高突發(fā)性公共衛(wèi)生事件風(fēng)險識別與評估的準(zhǔn)確性，重視突發(fā)性公共衛(wèi)生事件信息上報工作，搭建風(fēng)險信息、可疑病例直報系統(tǒng)，制定突發(fā)性傳染病、急癥、不明性群體病例發(fā)現(xiàn)、診療、行程軌跡上報等管理制度，嚴(yán)格落實風(fēng)險防控措施，切實提高風(fēng)險監(jiān)測與應(yīng)急處置的能力。
（三）重視人才培養(yǎng)，加強(qiáng)專業(yè)化隊伍建設(shè)。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件中，專業(yè)化人才是必不可少的重要資源，人才的專業(yè)性、工作的效率與質(zhì)量直接影響突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的處置效果。首先，建立專業(yè)化人才培養(yǎng)與吸納體系，加強(qiáng)相關(guān)部門員工的應(yīng)急處置技能與知識培訓(xùn)，尤其是對于醫(yī)療衛(wèi)生、常見傳染病防護(hù)等方面的知識，要做好這方面的交流學(xué)習(xí)；在風(fēng)險監(jiān)測相關(guān)部門，要注重培養(yǎng)引進(jìn)信息技術(shù)人才與預(yù)測型人才，重點培養(yǎng)員工的大數(shù)據(jù)操作、信息收集與反饋、數(shù)據(jù)分析的能力；搭建風(fēng)險預(yù)測與應(yīng)急管理專家智庫，完善信息數(shù)據(jù)共享機(jī)制，為本地突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理儲備智力資源，在此基礎(chǔ)上，提高專家參與應(yīng)急決策的途徑與機(jī)會，充分發(fā)揮專家在風(fēng)險預(yù)測與應(yīng)急管理方面的咨詢、建議功能，從而提高科學(xué)決策水平。其次，提高當(dāng)前醫(yī)療救援隊伍的專業(yè)化水平，以現(xiàn)場應(yīng)急救援處置為重點，通過規(guī)范化培訓(xùn)、標(biāo)準(zhǔn)化操作，來提升應(yīng)急救援的快速反應(yīng)能力。最后，可以充分發(fā)揮民間力量，大力發(fā)展應(yīng)急救援志愿者隊伍，完善參與機(jī)制與政策，設(shè)置管理機(jī)構(gòu)對志愿者隊伍進(jìn)行管理與培訓(xùn)，建立志愿者個人檔案，對志愿者技能進(jìn)行登記管理，充分發(fā)揮志愿者隊伍在科普宣講、物資籌備、應(yīng)急救援方面的巨大作用。
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作者:張思文 趙迪 朱民田 單位:遼寧中醫(yī)藥大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院