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改革開放以來,全國(guó)因建設(shè)占用、災(zāi)害損毀、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因造成耕地資源急劇減少。雖然我國(guó)從1986年就頒布實(shí)施《土地管理法》,確立了世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度,但是隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn),各類建設(shè)項(xiàng)目違法違規(guī)嚴(yán)重侵占了農(nóng)用耕地的現(xiàn)象屢見不鮮。為適應(yīng)耕地保護(hù)新形勢(shì)的需要,我國(guó)又實(shí)行了國(guó)家土地督察制度等系列耕地行政保護(hù)管理制度,以強(qiáng)化地方政府耕地保護(hù)責(zé)任。該體制運(yùn)行10年來,雖然守住了18億畝耕地紅線,但耕地保護(hù)形勢(shì)依然嚴(yán)峻,現(xiàn)行土地管理體制在遏制違法用地方面,需要進(jìn)一步深化改革。
一、我國(guó)耕地保護(hù)的目標(biāo)與現(xiàn)狀
1.我國(guó)耕地保護(hù)目標(biāo)
《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020年)》提出規(guī)劃期內(nèi)的耕地保護(hù)目標(biāo):守住18億畝耕地紅線,全國(guó)耕地保有量到2010年和2020年分別保持在12120萬(wàn)公頃(18.18億畝)和12033.33萬(wàn)公頃(18.05億畝)。從我國(guó)近幾年耕地保護(hù)的現(xiàn)狀來看,基本上完成了上述目標(biāo):2009年—2013年,我國(guó)耕地面積分別為20.31億畝、20.29億畝、20.29億畝、20.27億畝、20.27億畝,均完成了《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020年)》確定的控制目標(biāo),守住了18億畝耕地紅線。
2.我國(guó)耕地保護(hù)的現(xiàn)狀
一是耕地總體質(zhì)量水平堪憂。第二次全國(guó)土地調(diào)查的耕地質(zhì)量等別成果顯示,全國(guó)耕地平均質(zhì)量等別為9.96等,總體偏低:在優(yōu)等地、高等地、中等地、低等地四大類別中,中等地占52.9%、低等地占17.7%,兩類合計(jì)占總耕地面積的70.6%。二是新增耕地質(zhì)量堪憂。2010年—2013年4年期間,全國(guó)因建設(shè)占用、災(zāi)害損毀、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因減少耕地面積159.25萬(wàn)公頃,同時(shí)通過土地整治、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等增加耕地面積137.36萬(wàn)公頃,合計(jì)凈減少耕地面積21.89萬(wàn)公頃。這期間減少的耕地實(shí)實(shí)在在的減少了,但增加的耕地在質(zhì)量上令人堪憂。我國(guó)《土地管理法》規(guī)定,國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度,非農(nóng)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地要按照“占多少、補(bǔ)多少”的原則,補(bǔ)充數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀粵]有條件開墾的,應(yīng)依法繳納耕地開墾費(fèi),??钣糜陂_墾新的耕地。2014年國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)以糧食主產(chǎn)區(qū)為重點(diǎn)對(duì)56個(gè)城市開展的例行督察發(fā)現(xiàn),有47個(gè)市的1215個(gè)項(xiàng)目(批次)沒有按照規(guī)定的數(shù)量質(zhì)量要求補(bǔ)充耕地,或未按規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi),涉及面積15.3萬(wàn)畝(1.02萬(wàn)公頃);有45個(gè)市將一些現(xiàn)狀為住房、工廠、水庫(kù)水面等建設(shè)用地認(rèn)定為耕地,涉及面積10.74萬(wàn)畝(0.716萬(wàn)公頃)。據(jù)此,我國(guó)通過土地整治等方式增加的耕地質(zhì)量(甚至數(shù)量)狀況可見一斑。
二、我國(guó)當(dāng)前耕地保護(hù)行政管理制度的構(gòu)成與問題
1.我國(guó)現(xiàn)行耕地保護(hù)制度的構(gòu)成
第一,在中央層面,形成了對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、督察“三合一”的耕地保護(hù)管理制度。
(1)國(guó)土資源部。國(guó)土資源部為國(guó)務(wù)院組成部門,統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)土地的管理和監(jiān)督工作,對(duì)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)國(guó)土資源管理業(yè)務(wù)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)或監(jiān)督。內(nèi)設(shè)政策法規(guī)司、規(guī)劃司、耕地保護(hù)司、地籍管理司、土地利用管理司、執(zhí)法監(jiān)察局等15個(gè)司局。國(guó)土資源部機(jī)關(guān)行政編制為366名。
(2)國(guó)家土地總督察。國(guó)務(wù)院設(shè)立國(guó)家土地總督察,授權(quán)國(guó)家土地總督察對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市,以及計(jì)劃單列市人民政府土地利用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查,落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制,監(jiān)督國(guó)家土地調(diào)控政策的實(shí)施。
(3)國(guó)土資源部與國(guó)家土地總督察的關(guān)系。國(guó)務(wù)院委托國(guó)土資源部組織實(shí)施國(guó)家土地督察制度,向地方派駐北京局、沈陽(yáng)局、上海局、南京局、濟(jì)南局、廣州局、武漢局、成都局和西安局共9個(gè)國(guó)家土地督察局,代表國(guó)家土地總督察履行監(jiān)督檢查職責(zé)。國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)行政編制360名,在國(guó)土資源部機(jī)關(guān)行政編制外單列。第二,在地方層面,形成了省以下國(guó)土資源部門人事垂直管理體制。
(1)市(地市級(jí))、縣(市)國(guó)土資源主管部門是同級(jí)人民政府的工作部門(而非組成部門),其領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行雙重管理體制,以上一級(jí)主管部門黨組(黨委)管理為主,其機(jī)構(gòu)編制仍由同級(jí)人民政府管理。截至2012年末,我國(guó)國(guó)土資源管理機(jī)構(gòu)省級(jí)32個(gè),地市級(jí)442個(gè),縣級(jí)2819個(gè)。市、縣級(jí)國(guó)土資源管理部門實(shí)有行政人員68692人(其中處級(jí)6162人、科級(jí)50431人),直屬事業(yè)機(jī)構(gòu)19121個(gè)、實(shí)有人員181468人。
(2)市轄區(qū)國(guó)土資源主管部門的機(jī)構(gòu)編制上收到市人民政府管理,改為國(guó)土資源管理分局,為市國(guó)土資源主管部門的派出機(jī)構(gòu)。
(3)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))國(guó)土資源管理所的機(jī)構(gòu)編制上收到縣(市)人民政府管理,縣(市)可以根據(jù)實(shí)際情況和工作需要,按鄉(xiāng)(鎮(zhèn))或區(qū)域設(shè)置國(guó)土資源管理所,為縣(市)國(guó)土資源主管部門的派出機(jī)構(gòu)。截至2012年末,我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土資源管理所25502個(gè),實(shí)有131173人。
2.我國(guó)耕地保護(hù)行政管理存在的問題
(1)地方政府主導(dǎo)違法用地2005年至2013年,全國(guó)發(fā)現(xiàn)違法用地涉及耕地面積合計(jì)為20.04萬(wàn)公頃,其中地方政府占2.67萬(wàn)公頃、占比12.7%,村組占2.02萬(wàn)公頃、占比9.6%,企業(yè)事業(yè)單位占11.65萬(wàn)公頃、占比55.4%,個(gè)人占4.7萬(wàn)公頃、占比22.3%。從數(shù)據(jù)上看,地方政府直接違法用地占比不大,但從國(guó)土資源部2008年以來每年的《國(guó)家土地督察公告》來看,企事業(yè)單位發(fā)生的涉及數(shù)量較大的違法用地行為都與當(dāng)?shù)卣泻艽箨P(guān)聯(lián),很多都是地方政府主導(dǎo)。2014年3月12日的《國(guó)家土地督察公告》尤其指出,通過2013年對(duì)全國(guó)48個(gè)城市2012年度土地利用和管理情況的例行督察發(fā)現(xiàn),地方政府在土地利用和管理方面存在2.38萬(wàn)個(gè)問題,涉及土地面積20.12萬(wàn)公頃,地方一些市、縣政府主導(dǎo)的違法違規(guī)行為屢禁不止。綜上,粗略估算,與地方政府有關(guān)聯(lián)的違法用地涉及耕地約占總量的60%以上。以2005年實(shí)行的省級(jí)以下國(guó)土資源管理體制改革為界點(diǎn),2000年至2004年五年間違法用地涉及耕地面年均2.32萬(wàn)公頃;2005年至2013年9年間違法用地涉及耕地面積年均2.34萬(wàn)公頃。兩相比較,體制改革前后年均面積減少比例僅為0.86%,基本未有改善。尤其是在以省以下體制改革后的頭三年,這種情況更為糟糕:2005年至2007年違法用地涉及耕地面積年均3.77萬(wàn)公頃,比改革前的2000年至2004年年均面積增加62.5%。從這個(gè)角度來看,我國(guó)實(shí)行的以省以下土地管理體制改革未能遏制違法占用耕地現(xiàn)象。
(2)“大的管不了”國(guó)家土地督察體制對(duì)違法用地具有較強(qiáng)震懾作用,但土地督察只是事后監(jiān)管,是在違法用地行為發(fā)生的既定事實(shí)下對(duì)地方政府施加壓力,促其整改。違法用地的及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止和查處職責(zé)在地方國(guó)土資源管理部門,但地方土地部門在執(zhí)法過程中存在著“大的管不了、小的管不好”的問題??h級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)黨委政府主導(dǎo)的違法用地是目前我國(guó)違法用地的主要特點(diǎn)。在現(xiàn)行土地管理體制下,以縣級(jí)土地部門為例,其領(lǐng)導(dǎo)班子由市級(jí)土地部門任免,但是市級(jí)部門要事先征求縣級(jí)黨委的意見;而同時(shí),縣級(jí)土地部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、經(jīng)費(fèi)保障、人員調(diào)動(dòng)等仍由縣級(jí)黨委政府決定。因此,對(duì)于縣級(jí)土地部門來說,市級(jí)土地部門管著“官帽子”,縣級(jí)黨委政府管著“錢袋子”,在這樣的管理體制下,土地部門的處境比較尷尬,實(shí)際工作受到地方的掣肘,增加了日常工作的協(xié)調(diào)量。此外,即使對(duì)于設(shè)區(qū)的市,作為市級(jí)土地部門的直屬分局,區(qū)級(jí)土地管理分局實(shí)際工作中在制止政府主導(dǎo)的違法用地行為上,也很難以完全嚴(yán)格執(zhí)法,很多時(shí)候要考慮到土地管理工作的其他方面與當(dāng)?shù)卣膮f(xié)同和配合。
(3)“小的管不好”目前在各級(jí)土地管理部門中,一般設(shè)土地規(guī)劃、土地征收、土地利用、土地登記、土地執(zhí)法、礦產(chǎn)管理以及地質(zhì)災(zāi)害防治等多個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),土地執(zhí)法在人員配合和資源調(diào)配上只占整個(gè)土地管理部門很少的一部分,體制力量薄弱,由此造成:一是土地執(zhí)法監(jiān)察工作在整個(gè)土地管理工作中的地位較低,難以適應(yīng)現(xiàn)階段耕地保護(hù)面臨的嚴(yán)峻形勢(shì),亟需加強(qiáng)和改革;二是在實(shí)際執(zhí)法過程中尤其是對(duì)村組為主導(dǎo)的違法用地和個(gè)人建房建廠違法用地方面力不從心,缺乏強(qiáng)制手段。個(gè)人未經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地私自建設(shè)小廠房、駕校培訓(xùn)場(chǎng)地、農(nóng)家樂、農(nóng)村住宅等情況發(fā)生時(shí),土地執(zhí)法人員在處置過程中的程序是責(zé)令停止違法用地行為、立案調(diào)查、罰款并責(zé)令拆除,如違法用地行為人對(duì)土地部門的行政處罰不理會(huì),則土地部門只能申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行,而自身缺乏有效地強(qiáng)制制止手段。在進(jìn)入申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的階段,土地違法占用耕地事實(shí)已經(jīng)發(fā)生,違法建筑已經(jīng)建成,因此在現(xiàn)行土地管理體制下,在違法用地發(fā)生的初始階段難以進(jìn)行及時(shí)有效地制止,造成違法用地“小的管不好”。
三、完善我國(guó)耕地保護(hù)行政管理體制的建議
1.進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)家土地督察機(jī)制
我國(guó)2006年開始籌建土地督察體制,2007年“邊組建、邊工作”全面推進(jìn)督察工作,對(duì)耕地保護(hù)起了很大的推進(jìn)作用。因?yàn)樵诙讲旃ぷ髦?,派駐地區(qū)的國(guó)家土地督察局對(duì)監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題,有權(quán)向其督察范圍內(nèi)的省級(jí)政府提出整改意見,對(duì)整改不力的,由國(guó)家土地總督察依照有關(guān)規(guī)定責(zé)令限期整改;整改期間,暫停被責(zé)令限期整改地區(qū)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的受理和審批。而這一“暫停”所造成的后果是任何地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展都難以長(zhǎng)期承受的,對(duì)地方政府具有極強(qiáng)的約束力。但是由于土地督察制度還在建設(shè)滯后,尚待進(jìn)一步充實(shí)人員力量,豐富督察手段,完善督察制度,提升督察效力,強(qiáng)化土地督察對(duì)地方政府的督察和制約力度。
2.改革省以下土地管理體制
一是將省級(jí)以下國(guó)土管理部門調(diào)整為地方政府的組成部門,人、財(cái)、事、物統(tǒng)一歸地方政府管理,但不再負(fù)責(zé)國(guó)土違法案件查處工作。二是借鑒國(guó)家土地督察體制的成功經(jīng)驗(yàn),實(shí)行土地行政管理權(quán)與土地執(zhí)法監(jiān)察權(quán)相分離,將省級(jí)以下國(guó)土執(zhí)法體制從國(guó)土管理部門中獨(dú)立出來,建立直接對(duì)省級(jí)政府負(fù)責(zé)的國(guó)土執(zhí)法監(jiān)察垂直管理體制,既負(fù)責(zé)直接查處土地違法案件(不含農(nóng)村村民私建類違法用地),同時(shí)負(fù)責(zé)監(jiān)督省級(jí)以下地方政府的土地利用和管理工作。即設(shè)立省級(jí)國(guó)土執(zhí)法監(jiān)察總隊(duì),可與省級(jí)國(guó)土管理部門同級(jí)并可由省級(jí)國(guó)土管理部門負(fù)責(zé)人兼任總隊(duì)負(fù)責(zé)人,但在市級(jí)、縣級(jí)分別設(shè)立與國(guó)土管理部門同級(jí)但完全獨(dú)立的土地執(zhí)法監(jiān)察支隊(duì)、大隊(duì);同時(shí)賦予國(guó)土執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)省以下地方政府主導(dǎo)的違法用地行為進(jìn)行及時(shí)制止和查處的強(qiáng)有力的制約手段,如可提請(qǐng)省級(jí)政府暫停該地區(qū)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的受理和審批等。如此調(diào)整改革,既能強(qiáng)化了土地執(zhí)法監(jiān)察力度,遏制地方政府主導(dǎo)的違法用地行為,又避免了整個(gè)土地管理系統(tǒng)實(shí)行徹底垂直改革所帶來的編制、經(jīng)費(fèi)、人員安排等阻力。三是針對(duì)農(nóng)村村民私建類違法用地行為,鑒于其個(gè)案占用耕地面積小、但案件數(shù)量多等特點(diǎn),可將該類違法用地行為的查處工作委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。3.逐步推廣國(guó)土公安執(zhí)法體制機(jī)制,建立國(guó)土公安警察隊(duì)伍體制,解決國(guó)土執(zhí)法“小的管不好”的問題河南省在這方面的探索比較多,該省洛陽(yáng)市于2007年在全國(guó)率先成立國(guó)土資源保衛(wèi)警察支隊(duì),為市公安局直屬機(jī)構(gòu),支隊(duì)全部人員在市國(guó)土資源局辦公,受市國(guó)土資源局和市公安局雙重領(lǐng)導(dǎo),主要負(fù)責(zé)保護(hù)全市國(guó)土資源,依法查處非法占地、非法開采礦產(chǎn)資源等違法犯罪行為。之后該省的商丘市于2011年、鞏義市于2012年、平頂山市、林州市、濟(jì)源市于2013年先后成立了市公安局國(guó)土資源警察支隊(duì)。其他省份如江西、甘肅、內(nèi)蒙古等多個(gè)省份和自治區(qū)也相繼探索成立了類似機(jī)構(gòu)。從媒體公開報(bào)道的情況,該類機(jī)構(gòu)成立以來,在及時(shí)有效制止違法用地、有力地打擊了土地違法犯罪活動(dòng)方面收到了較好的震懾作用。
作者:張銀行 單位:重慶市沙坪壩區(qū)國(guó)土資源管理分局