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摘要:實(shí)施全面預(yù)算績效管理是黨的明確提出的,是目前我國深化財(cái)稅體制改革和建立健全政府財(cái)政制度的重要舉措。但是從整個(gè)行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理現(xiàn)狀來看,因受到傳統(tǒng)管理理念的阻礙,仍停留在表面,還需要進(jìn)一步落實(shí)。行政事業(yè)單位要進(jìn)一步強(qiáng)化績效預(yù)算理念,完善預(yù)算管理機(jī)制,在績效預(yù)算的背景下去完善全面預(yù)算績效管理工作。本文從績效預(yù)算的角度,闡述了績效預(yù)算與預(yù)算績效管理的關(guān)系、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在的問題以及基于新區(qū)體制的預(yù)算績效管理探索,試圖摸索適合新區(qū)發(fā)展的預(yù)算績效管理體系。
關(guān)鍵詞:績效預(yù)算;行政事業(yè)單位;預(yù)算績效管理;體系
一、績效預(yù)算的概念
績效預(yù)算是于1930年作為一種理念提出的,國外對(duì)績效預(yù)算是這樣描述的:績效預(yù)算是這樣一種預(yù)算管理制度,它要求預(yù)算單位請(qǐng)求撥付財(cái)政資金時(shí)需要明確闡述期望目標(biāo)值、該目標(biāo)值所對(duì)應(yīng)的成本、評(píng)價(jià)時(shí)可量化的指標(biāo)等用以衡量該項(xiàng)目的產(chǎn)出效果和項(xiàng)目效益??冃ьA(yù)算是在完善預(yù)算、科學(xué)制權(quán)、細(xì)化編制、嚴(yán)格審控、規(guī)范執(zhí)行、講求績效、有效問責(zé)、公共透明的財(cái)政改革背景下的選擇。
二、預(yù)算績效管理與績效預(yù)算的關(guān)系
績效預(yù)算包含預(yù)算決策、預(yù)算編制、預(yù)算審核、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算績效管理等。跟傳統(tǒng)預(yù)算相比,績效預(yù)算不僅要求事前有預(yù)算,事中有監(jiān)督,還要求事后有預(yù)算的績效管理。然而目前行政事業(yè)單位對(duì)績效預(yù)算理解的還不夠深入,沒有重視績效管理,或者說對(duì)績效管理還只停留在傳統(tǒng)的層面上,沒有將績效管理落到實(shí)處。
三、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的必要性
(一)行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算績效管理,是中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的必然選擇。國家十三五規(guī)劃包含全面推進(jìn)預(yù)算績效管理工作,接著出臺(tái)了新的預(yù)算法,同時(shí)黨的報(bào)告中明確,建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度,全面實(shí)施預(yù)算績效管理。隨著《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》(中發(fā)〔2018〕34號(hào))的出臺(tái),全面預(yù)算績效管理成為了當(dāng)前趨勢。
(二)行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算績效管理,是打破績效預(yù)算管理瓶頸的突破口。在當(dāng)前高質(zhì)量發(fā)展階段過渡期的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系下,想要充分借助財(cái)政職能,需要按照全面深化改革的要求,搭建適合自身體制機(jī)制的績效預(yù)算管理體系,去解決實(shí)施績效預(yù)算過程中衍生的棘手問題,助推行政事業(yè)單位高效運(yùn)行,從而提高政府服務(wù)水準(zhǔn)。
(三)行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算績效管理,是當(dāng)?shù)卣卫砗屯七M(jìn)預(yù)算管理深刻變革的需要。預(yù)算績效管理作為績效預(yù)算管理不可或缺的部分,明確了事前績效目標(biāo)申報(bào)要求,量化了指標(biāo)考核基礎(chǔ),通過績效管理能夠促進(jìn)財(cái)政預(yù)算體系的完善和發(fā)展。中國有特殊國情,自然每個(gè)地區(qū)也有它的特色,政府如何根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)況,摸索出一套適合自身的預(yù)算績效管理體系,就成了重中之重。
四、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在的問題
(一)預(yù)算績效意識(shí)淡薄行政事業(yè)單位普遍存在預(yù)算績效觀念不強(qiáng)的現(xiàn)象,一是因?yàn)轭A(yù)算績效管理并沒有引起行政事業(yè)單位高層領(lǐng)導(dǎo)的重視,因此很難推動(dòng)該項(xiàng)工作的開展;二是預(yù)算績效管理觸碰了很多其他兄弟單位的切身利益,導(dǎo)致財(cái)政與其他部門間的矛盾不斷激化,甚至在預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果出來后還會(huì)產(chǎn)生消極的影響,實(shí)際開展中會(huì)受到很多阻礙;三是這項(xiàng)工作做多做少都一樣,還易于得罪人,礙于“輪流坐莊”的不良風(fēng)氣,并沒有將預(yù)算績效管理的內(nèi)在作用發(fā)揮出來。
(二)預(yù)算績效管理體系有待完善預(yù)算績效管理包含目標(biāo)申報(bào)、單位自評(píng)、運(yùn)行監(jiān)控、重點(diǎn)評(píng)價(jià)、結(jié)果運(yùn)用與反饋、預(yù)算公開、有效問責(zé)等多個(gè)方面?,F(xiàn)實(shí)中,大部分行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理工作側(cè)重于重點(diǎn)績效評(píng)價(jià)這一塊,在其他方面沒有涉及或者只是蜻蜓點(diǎn)水。主要體現(xiàn)在如下方面:1.有些行政事業(yè)單位沒有預(yù)算績效目標(biāo)申報(bào)環(huán)節(jié),沒法制定量化、可行的個(gè)性指標(biāo),無法根據(jù)本單位實(shí)際情況,來設(shè)置項(xiàng)目績效目標(biāo)和部門整體績效目標(biāo);2.有些行政事業(yè)單位沒有對(duì)項(xiàng)目績效目標(biāo)開展績效監(jiān)控,沒法及時(shí)了解項(xiàng)目管理情況和項(xiàng)目專項(xiàng)資金的使用情況;3.有些行政事業(yè)單位沒有重視自評(píng),把所有的項(xiàng)目都交給第三方中介機(jī)構(gòu)開展重點(diǎn)評(píng)價(jià),未能充分發(fā)揮自身的內(nèi)部監(jiān)控作用。
(三)預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)不合理各級(jí)行政事業(yè)單位一方面沒有根據(jù)行業(yè)、領(lǐng)域來設(shè)定核心績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系;另一方面針對(duì)已設(shè)定的指標(biāo)沒有進(jìn)行細(xì)化、量化,導(dǎo)致績效評(píng)價(jià)結(jié)果有失公允,不能服眾;另外,沒有將項(xiàng)目績效個(gè)性指標(biāo)與項(xiàng)目屬性等相匹配,導(dǎo)致預(yù)算績效評(píng)價(jià)效果欠佳。
(四)忽視績效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用與反饋很多行政事業(yè)單位沒有重視評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用及反饋,一是礙于情面,沒有依據(jù)政策規(guī)定將績效評(píng)價(jià)的結(jié)果及時(shí)公開公示;二是沒有對(duì)績效評(píng)價(jià)結(jié)果不好的項(xiàng)目的項(xiàng)目主管單位進(jìn)行問責(zé),沒有將評(píng)價(jià)結(jié)果納入行政事業(yè)單位年度目標(biāo)考核任務(wù)中;三是沒有將績效評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)的項(xiàng)目效益不佳、預(yù)算執(zhí)行力度不高、財(cái)政資金使用效益不高的項(xiàng)目來年預(yù)算進(jìn)行削減或取消;四是沒有對(duì)績效評(píng)價(jià)過程中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行整改落實(shí),績效評(píng)價(jià)沒有發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用。
五、長沙市預(yù)算績效管理實(shí)踐
在中央、省相關(guān)預(yù)算績效管理制度與細(xì)則落地后,長沙市于2015年出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)<長沙市財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)操作規(guī)程(試行)>的通知》(長財(cái)績〔2015〕2號(hào)),依據(jù)政策導(dǎo)向,緊跟新時(shí)代步伐,在全市推廣預(yù)算績效管理工作,主要體現(xiàn)在以下方面:
(一)定期開展預(yù)算績效管理培訓(xùn)會(huì)議長沙市每年都會(huì)聘請(qǐng)專業(yè)事務(wù)所或者省里面的預(yù)算績效管理專家,來市開展預(yù)算績效管理方面的政策解讀,要求與該項(xiàng)工作相關(guān)聯(lián)的各級(jí)預(yù)算績效管理專員和領(lǐng)導(dǎo),以及參與長沙市預(yù)算績效評(píng)價(jià)事項(xiàng)的事務(wù)所都必須參加,培訓(xùn)后還要組織考試,并將考試結(jié)果進(jìn)行公開公示,以此來及時(shí)傳達(dá)政策要求,加強(qiáng)開展預(yù)算績效管理人員的預(yù)算績效意識(shí)和預(yù)算績效管理專業(yè)水準(zhǔn),進(jìn)而高效推進(jìn)整個(gè)長沙市預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)工作穩(wěn)步前進(jìn)。
(二)運(yùn)用招投標(biāo)政府采購手段優(yōu)中擇優(yōu)第三方中介機(jī)構(gòu)長沙市財(cái)政局在湖南省政府采購網(wǎng)上對(duì)本市預(yù)算績效管理中介服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行公開招投標(biāo),通過對(duì)所投標(biāo)中介機(jī)構(gòu)多方綜合考量,精選25家事務(wù)所入選長沙市預(yù)算績效管理中介機(jī)構(gòu)庫,并且該庫有效期只有3年,到期后重新刷選,進(jìn)一步優(yōu)化了開展預(yù)算績效評(píng)價(jià)的中介機(jī)構(gòu)專家隊(duì)伍。
(三)成立預(yù)算績效評(píng)價(jià)專家組統(tǒng)一評(píng)審績效目標(biāo)申報(bào)表長沙市每年都會(huì)聘請(qǐng)本市預(yù)算績效管理專家?guī)炖锏闹薪闄C(jī)構(gòu),對(duì)與當(dāng)年預(yù)算同步申報(bào)的預(yù)算績效目標(biāo)表開展統(tǒng)一評(píng)審,并對(duì)評(píng)審結(jié)果進(jìn)行通報(bào),督促各部門單位據(jù)實(shí)填報(bào)績效目標(biāo)表,確保績效目標(biāo)可操作性,促使該項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展。
(四)運(yùn)用信息化手段來高效開展預(yù)算績效管理工作長沙市為推進(jìn)預(yù)算績效管理工作信息化建設(shè),結(jié)合長沙市體制特點(diǎn),開發(fā)了一套長沙市預(yù)算績效管理系統(tǒng)。該系統(tǒng)大部分的版塊都已穩(wěn)定有序運(yùn)行多年,通過信息化手段,實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理全面規(guī)范透明。
(五)高度重視預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用長沙市財(cái)政局為進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算績效管理主體責(zé)任,向長沙市政府請(qǐng)示,將全部財(cái)政年度績效評(píng)價(jià)單位的資金績效評(píng)價(jià)結(jié)果納入長沙市委市政府績效考核范疇,做到全覆蓋、無遺漏。同時(shí)要求長沙各區(qū)縣(市)黨委政府也將預(yù)算績效管理工作納入績效考核范疇,在全市范圍內(nèi)全面推進(jìn)預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)。
六、湖南湘江新區(qū)預(yù)算績效管理體系新探索
湖南湘江新區(qū)作為我國中部第一個(gè)新區(qū),省直管市代管,結(jié)合新區(qū)的特性,在長沙市組織領(lǐng)導(dǎo)下,積極全面推進(jìn)預(yù)算績效管理工作,為湘江新區(qū)可持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航。
(一)加強(qiáng)湘江新區(qū)部門領(lǐng)導(dǎo)績效預(yù)算的重視程度湘江新區(qū)加強(qiáng)各部門單位的預(yù)算績效管理主體責(zé)任,將本部門單位預(yù)算績效管理工作成效,納入湘江新區(qū)對(duì)各部門單位一把手的年度考核,只有將該項(xiàng)業(yè)務(wù)開展情況與各部門單位負(fù)責(zé)人自身利益掛鉤,才能有效發(fā)揮績效預(yù)算的內(nèi)在價(jià)值。
(二)完善湘江新區(qū)預(yù)算績效管理流程預(yù)算績效管理是包括多環(huán)節(jié)管理流程的,湘江新區(qū)開發(fā)欠缺的管理流程,并針對(duì)已開發(fā)的管理流程完善優(yōu)化。一是要求申報(bào)績效目標(biāo)表,湘江新區(qū)各預(yù)算部門單位績效目標(biāo)表與年初預(yù)算同步申報(bào);二是加強(qiáng)績效監(jiān)控管理,湘江新區(qū)各預(yù)算單位、平臺(tái)公司要對(duì)重大政策、項(xiàng)目績效實(shí)施跟蹤機(jī)制,發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正,確??冃繕?biāo)如期實(shí)現(xiàn)。
(三)健全湘江新區(qū)預(yù)算績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系湘江新區(qū)作為功能型新區(qū),承擔(dān)著特殊的使命,統(tǒng)籌著多方產(chǎn)業(yè)鏈、重大項(xiàng)目、民生資金、扶貧救濟(jì)等多方資金,在開展預(yù)算績效評(píng)價(jià)過程中,湘江新區(qū)根據(jù)各項(xiàng)目本身屬性,分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次制定科學(xué)合理、可細(xì)化量化、動(dòng)態(tài)可調(diào)的核心指標(biāo)體系。
(四)多維度確保湘江新區(qū)預(yù)算績效評(píng)價(jià)的公平性和可持續(xù)性為確保第三方中介機(jī)構(gòu)出具的評(píng)價(jià)結(jié)果公允、重點(diǎn)評(píng)價(jià)報(bào)告有質(zhì)量,以及該項(xiàng)工作可持續(xù)進(jìn)行,湘江新區(qū)從多個(gè)角度對(duì)重點(diǎn)評(píng)價(jià)工作來把關(guān)。一是審核事務(wù)所依據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)對(duì)應(yīng)制定的項(xiàng)目個(gè)性指標(biāo),并要求事務(wù)所在項(xiàng)目評(píng)價(jià)過程中動(dòng)態(tài)調(diào)整個(gè)性指標(biāo),確保評(píng)價(jià)指標(biāo)的科學(xué)性;二是要求事務(wù)所在報(bào)告定稿前與被評(píng)價(jià)項(xiàng)目主管單位多次溝通反饋,確保重點(diǎn)評(píng)價(jià)報(bào)告中所反饋問題的有效性;三是每年對(duì)參與重點(diǎn)評(píng)價(jià)的事務(wù)所從多維度進(jìn)行考核,針對(duì)重點(diǎn)評(píng)價(jià)服務(wù)考核分?jǐn)?shù)為“優(yōu)”的單位,來年優(yōu)先合作,有效的激勵(lì)第三方參與重點(diǎn)績效評(píng)價(jià)工作中來。
(五)多方位強(qiáng)化湘江新區(qū)預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用通過自評(píng)和外部評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式,來多方位開展績效評(píng)價(jià)工作。一方面加大預(yù)算績效管理的考核力度,將管委會(huì)各機(jī)關(guān)單位部門和各平臺(tái)公司績效評(píng)價(jià)結(jié)果納入湘江新區(qū)年底績效考核范疇,以考促改,全面提升預(yù)算績效管理的組織化程度;另一方面將績效評(píng)價(jià)結(jié)果作為各預(yù)算單位以及各平臺(tái)公司以后年度項(xiàng)目預(yù)算安排的重要參考依據(jù),針對(duì)績效評(píng)價(jià)過程中發(fā)現(xiàn)的預(yù)算執(zhí)行率低、資金使用效益不高、項(xiàng)目問題較多等評(píng)價(jià)結(jié)果為“中”及以下的項(xiàng)目,調(diào)減或取消來年預(yù)算;同時(shí)針對(duì)已完工或者取消項(xiàng)目的未使用沉淀資金,財(cái)政統(tǒng)一收回,統(tǒng)籌安排使用,盤活存量資金。
(六)運(yùn)用科學(xué)化、信息化管理手段,提升湘江新區(qū)預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)工作效率為提高預(yù)算績效管理工作效率,順應(yīng)時(shí)代需求,新區(qū)財(cái)政局與軟件公司合作開發(fā)了湘江新區(qū)預(yù)算績效管理系統(tǒng),重點(diǎn)包含了項(xiàng)目績效目標(biāo)和部門整體績效目標(biāo)、項(xiàng)目績效自評(píng)和部門整體績效自評(píng)、項(xiàng)目績效跟蹤和部門整體績效跟蹤、項(xiàng)目績效重點(diǎn)評(píng)價(jià)和部門整體績效重點(diǎn)評(píng)價(jià)、績效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用等環(huán)節(jié),環(huán)環(huán)相扣。預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)運(yùn)用系統(tǒng)來操作,促進(jìn)各預(yù)算部門單位的業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)等信息互通互聯(lián),也提高了預(yù)算績效管理透明度。
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作者:唐賓 單位:湖南湘江新區(qū)管理委員會(huì)財(cái)政局