綜合管廊項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期績(jī)效審計(jì)探究

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【摘要】綜合管廊項(xiàng)目是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要一環(huán)。截至2022年3月，PPP模式綜合管廊項(xiàng)目已達(dá)到215個(gè)，項(xiàng)目金額突破4000億元。但在大力建設(shè)的同時(shí)，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)也產(chǎn)生了一定的困難和阻礙，且目前大部分關(guān)于績(jī)效審計(jì)的研究立足于全生命周期，實(shí)際運(yùn)用起來(lái)難度較大。本文圍繞案例項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期，結(jié)合5E理論，構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，分析了操作層面上可能出現(xiàn)的問(wèn)題，提出應(yīng)對(duì)建議，以求為政府進(jìn)行綜合管廊績(jī)效審計(jì)工作提供參考和幫助。

【關(guān)鍵詞】績(jī)效審計(jì)；運(yùn)營(yíng)期；綜合管廊；PPP項(xiàng)目

某PPXQ綜合管廊項(xiàng)目總長(zhǎng)度8424米（包含過(guò)江銜接段），項(xiàng)目總投資164029萬(wàn)元，主干管廊東起華南快速，西至獵德大橋。2018年12月，新中軸建設(shè)有限公司和GZ市道路工程研究中心簽訂戰(zhàn)略協(xié)議，對(duì)項(xiàng)目共同進(jìn)行投資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和移交。項(xiàng)目合作期為30年，采用BOT模式，其中項(xiàng)目建設(shè)期為2年，運(yùn)營(yíng)期28年。項(xiàng)目建成后，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，28年運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，GZ市住建局或其指定的其他主體向項(xiàng)目公司進(jìn)行政府付費(fèi)，合作期結(jié)束后項(xiàng)目公司將項(xiàng)目移交項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或其他指定機(jī)構(gòu)。2019年1月，項(xiàng)目正式開(kāi)工。2021年11月，項(xiàng)目完工。2022年3月，項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期。

一、構(gòu)建績(jī)效審計(jì)指標(biāo)

1.經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)（25分）

（1）資金利用率（5分）計(jì)算實(shí)際用于項(xiàng)目的資金和實(shí)際到位資金的比率。低于同期同類型項(xiàng)目，不得分。（2）項(xiàng)目成本降低率（5分）計(jì)算項(xiàng)目超額造價(jià)與項(xiàng)目預(yù)算造價(jià)的比率。高于同期同類型項(xiàng)目，不得分。（3）物有所值（VFM）評(píng)價(jià)（15分）根據(jù)具體設(shè)計(jì)的評(píng)價(jià)方法，收集已有財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)和資料，重新計(jì)算物有所值情況。與立項(xiàng)前的物有所值評(píng)估進(jìn)行對(duì)比，酌情減分。

2.效率型指標(biāo)（15分）

（1）項(xiàng)目完工偏差（5分）和計(jì)劃完工天數(shù)的差額。因自身原因不能按時(shí)開(kāi)竣工，不得分；因不可抗力原因發(fā)生工期延誤，不扣分。（2）項(xiàng)目資金到位率（5分）計(jì)算項(xiàng)目已到位資金和預(yù)期應(yīng)到位資金的比率。低于同期同類型項(xiàng)目，不得分。（3）項(xiàng)目資金流失率（5分）計(jì)算項(xiàng)目被挪用、侵占資金與項(xiàng)目已到位資金的比率。高于同期同類型項(xiàng)目，不得分。

3.效果性指標(biāo)（30分）

（1）項(xiàng)目工程合格率（5分）計(jì)算驗(yàn)收為合格的工程面積與驗(yàn)收工程總面積的比率。高于同期同類型項(xiàng)目，不得分。（2）項(xiàng)目安全事故次數(shù)（10分）計(jì)算項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期中安全事故次數(shù)。安全事故發(fā)生率和無(wú)事故傷亡人數(shù)符合省級(jí)相關(guān)規(guī)定發(fā)生重大安全事故，不得分；發(fā)生安全事故根據(jù)事故大小、嚴(yán)重程度，每次扣1-3分。（3）社會(huì)效益（10分）這一定性指標(biāo)需要從綜合管廊項(xiàng)目促進(jìn)社會(huì)資本流通、帶動(dòng)就業(yè)等社會(huì)服務(wù)方面，綜合分析判斷該項(xiàng)目實(shí)施對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)產(chǎn)生的影響。（4）公眾滿意度（5分）該定性指標(biāo)需要通過(guò)走訪調(diào)查等形式進(jìn)行確定。

4.公平性指標(biāo)（10分）

該定性指標(biāo)需要核查在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期，是否有健全的安全生產(chǎn)部門和規(guī)定、是否配備安全生產(chǎn)物資和專業(yè)人員及必要的安全防護(hù)措施。5.環(huán)境性指標(biāo)（20分）（1）耕地破壞率（5分）計(jì)算耕地被破壞的面積與項(xiàng)目驗(yàn)收面積的比率。高于同期同類型項(xiàng)目，不得分。（2）生態(tài)效益（15分）定性和定量相結(jié)合，從綜合管廊項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)公司整體業(yè)務(wù)情況、環(huán)保實(shí)施、環(huán)境影響等方面綜合分析判斷該項(xiàng)目實(shí)施對(duì)生態(tài)環(huán)境帶來(lái)的影響。

二、實(shí)施績(jī)效審計(jì)程序

根據(jù)項(xiàng)目資料數(shù)據(jù)，綜合運(yùn)用指標(biāo)計(jì)算、實(shí)地走訪等方式。查看監(jiān)理人員出具的質(zhì)量監(jiān)測(cè)報(bào)告，是否在國(guó)家質(zhì)量要求標(biāo)準(zhǔn)許可內(nèi)；觀測(cè)綜合管廊項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)公司整體業(yè)務(wù)、環(huán)保實(shí)施等情況，調(diào)查附近居民滿意度；是否有安全生產(chǎn)部門和安全生產(chǎn)規(guī)定，是否配備安全生產(chǎn)物資和專業(yè)人員，有無(wú)重大安全責(zé)任事故；經(jīng)營(yíng)不善時(shí)，實(shí)施機(jī)構(gòu)是否存在給予最低收益的承諾；政府應(yīng)按合同約定及績(jī)效考核結(jié)果及時(shí)付費(fèi)給項(xiàng)目公司?？?jī)效考核每季度常規(guī)評(píng)價(jià)一次，臨時(shí)考核一次，取上述二者考核分?jǐn)?shù)較低值?！\(yùn)營(yíng)期季度績(jī)效考核支付比例100＞考核得分≥85，運(yùn)營(yíng)維護(hù)支付比例100%；85＞考核得分≥75，運(yùn)營(yíng)維護(hù)支付比例90%；75＞考核得分≥65，運(yùn)營(yíng)維護(hù)支付比例80%；65＞考核得分≥60，運(yùn)營(yíng)維護(hù)支付比例70%注：若第一個(gè)季度考核總分<60分，則該季度運(yùn)營(yíng)維護(hù)績(jī)效服務(wù)費(fèi)按應(yīng)支付額的70%支付；若第二個(gè)季度考核總分<60分，按應(yīng)支付額的50%支付；若第三個(gè)季度考核總分<60分，按應(yīng)支付額的30%支付；若第四個(gè)季度考核總分<60分，該季度運(yùn)營(yíng)維護(hù)績(jī)效服務(wù)費(fèi)全部扣除，且政府可選擇終止合同。

三、績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)分析

目前，從官網(wǎng)資料來(lái)看，相關(guān)文件齊全、合規(guī)。本項(xiàng)目預(yù)計(jì)投資額163217萬(wàn)元，實(shí)際為164029萬(wàn)元，項(xiàng)目超概不高，成本控制較好。與立項(xiàng)前的物有所值評(píng)估對(duì)比，物有所值指數(shù)下降了3.51%，在控制標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)，原則上通過(guò)后期物有所值定量評(píng)價(jià)。物有所值定性評(píng)價(jià)專家組加權(quán)得分為84.71分，物有所值評(píng)價(jià)為通過(guò)。監(jiān)理人員出具的質(zhì)量監(jiān)測(cè)報(bào)告達(dá)到國(guó)家質(zhì)量要求標(biāo)準(zhǔn)許可，驗(yàn)收合格。本項(xiàng)目生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)成本參考了可研報(bào)告與當(dāng)?shù)貙?shí)際物價(jià)、勞務(wù)水平，在一定程度上促進(jìn)了本地就業(yè)、提高了公眾滿意度。2022年至2047年，年支出責(zé)任為7914萬(wàn)元，合作期內(nèi)，全部PPP項(xiàng)目占本級(jí)一般財(cái)政公共預(yù)算支出0.02%-4.93%，符合《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》要求。

四、問(wèn)題和對(duì)策

1存在的問(wèn)題

1.項(xiàng)目信息不對(duì)稱

建設(shè)運(yùn)營(yíng)階段項(xiàng)目實(shí)施公司可以及時(shí)把握真實(shí)全面的信息，掌控各類事項(xiàng)；審計(jì)機(jī)關(guān)通常在項(xiàng)目竣工審計(jì)階段，才能拿到項(xiàng)目實(shí)施公司提供的資料，績(jī)效審計(jì)工作的介入存在滯后性。同時(shí)物有所值的專家評(píng)審存在相當(dāng)大的人為操作空間，數(shù)值選取和取值空間較大，事后呈現(xiàn)給社會(huì)公眾的數(shù)據(jù)存在著美化修飾的可能。

2.審計(jì)人員的舞弊行為

由于綜合管廊項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)期合作時(shí)間長(zhǎng)、涉及合作面廣泛，政府持續(xù)投入資金金額巨大，利益誘惑之下審計(jì)人員易產(chǎn)生舞弊行為，以致美化審計(jì)結(jié)果，影響政府執(zhí)政水平。

2對(duì)策

1.強(qiáng)化績(jī)效審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)控制

通過(guò)運(yùn)營(yíng)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，發(fā)現(xiàn)并控制經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的各類潛在風(fēng)險(xiǎn)，并用來(lái)輔助績(jī)效審計(jì)工作，進(jìn)而補(bǔ)充完善PPP項(xiàng)目合同中的相關(guān)合同條款。

2.利用科技手段

從目前財(cái)政部政府與社會(huì)資本合作中心官網(wǎng)來(lái)看，我國(guó)已初步實(shí)現(xiàn)了全國(guó)范圍內(nèi)PPP項(xiàng)目信息與數(shù)據(jù)的整合。今后應(yīng)積極總結(jié)平臺(tái)經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)用人工智能、大數(shù)據(jù)等科技手段，確保PPP項(xiàng)目穩(wěn)定高效運(yùn)營(yíng)。

（作者單位：華北電力大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

[1]劉驊,陳涵.政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效審計(jì)研究[J].金融理論與實(shí)踐,2017,(06):45-50.

[2]張曉慶,李蘭霞,張馨予.PPP項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系實(shí)踐運(yùn)用[J].現(xiàn)代審計(jì)與經(jīng)濟(jì),2019,(06):13-17.

作者:林志宏 劉泳君 單位:華北電力大學(xué)